（产业经济学专业论文）中英美行业性行政垄断及其治理比较研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 中文摘要 行业性行政垄断及其治理问题是我国社会主义市场化过程中经济学研究前 沿领域之一，也是我国政治体制改革和经济体制改革的焦点，研究行业性行政 垄断及其治理措施具有较强的理论价值和现实意义。 本文旨在通过对中英美三个国家的行业性行政垄断问题进行详细的比较， 分析三个国家历史上行业性行政垄断的存在性和差异性，弄清其存在的本质和 根源；比较三个国家治理行业性行政垄断的措施和效果，为我国进一步治理行 业性行政垄断提出建议。之所以选取英国和美国作为比较的对象，是因为发达 国家的市场经济相对完善，法律体制十分健全，而且政府管制理论和实践都取 得了一定的效果。本文所运用的研究方法包括资料分析方法和法规分析方法， 定性分析方法和定量分析方法等。本文拟在三个方面可能有所创新： 第一、研究角度的创新。对于行政垄断，国外研究资料十分有限，而国内 学术界对此研究虽然日益增多，但大多都是从行政垄断的概念、特征、成因、 危害等角度提出反行政垄断，而从中外比较的角度对行业性行政垄断进行系统 研究的则很少。 第二、研究内容的创新。通过从新的视角研究国内外行业性行政垄断问题， 涉及国外行业性行政垄断存在与否，存在或不存在的根源所在，与我国行业性 行政垄断的异同，并对我国行业性行政垄断的微观效率损失进行计算，以及国 内外行业性行政垄断治理手段和效果的比较，总结了英美行业性行政垄断治理 的经验和教训，得到几点启示。 第三、研究结论的创新。其一，进一步证明了发达国家存在行业性行政垄 断，而且至今仍然在某些领域采取行政垄断的手段，行政垄断是普遍存在的； 其二，只是由于发展水平和政治经济体制等因素，各国行政垄断的表现和程度 存在差异。与发达国家相比，我国行政垄断更为复杂和严重，治理行政垄断的 任务更加艰巨。其三，发达国家行业性行政垄断主要由政府管制所导致，并采 取了相应的治理措施，取得了一定的效果，吸取他国的经验和教训，针对我国 行业性行政垄断提出治理对策。 关键字：行政垄断，政府管制，行业性行政垄断，治理对策 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t p r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l ya n d i t s g o v e r n a n c e i so n eo ft h e c u t t i n g e d g er e s e a r c hi nt h ef i e l do fc h i n a ss o c i a l i s tm a r k e t - o r i e n t e dp r o c e s s ，a l s ot h e f o c u so fc h i n a s p o l i t i c a ls y s t e ma n de c o n o m i cr e f o r m ，t h e r e f o r e ，i th a sas t r o n g t h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et or e s e a r c hp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l ya n di t sc o n t r o lm e a s u r e s t h i sp a p e ra i m sa tr e v e a l i n gt h en a t u r eo fp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y ， h a n d l i n gu n r e a s o n a b l ep r o f e s s i o n a l a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yc o r r e c t l yt h r o u g h d e t a i l e d a n a l y s i so ft h ee x i s t e n c ea n dd i f f e r e n c e so fp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yi n t h r e ec o u n t r i e s c h i n a 、b r i t a i na n dt h eu n i t e ds t a t e s ，a n d g i v i n g s u g g e s t i o n so nf u r t h e rg o v e r n a n c eo fc h i n a sp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y b yc o m p a r i n gc o n t r o lm e a s u r e sa n de f f e c t so np r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y a m o n g t h r e ec o u n t r i e s b o t ho fb r i t a i na n da m e r i c ah a v er e l a t i v e l yc o m p l e t em a r k e t e c o n o m ya n ds o u n dl e g a ls y s t e m t h i sp a p e ru s e dav a r i e t yo fa n a l y s i sm e t h o d s i n c l u d i n gd a t aa n a l y s i s ，a n a l y s i so fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s i nt h i sp a p e r ，t h e r em a yb et h r e ei n n o v a t i o n st h r o u g hc o m p a r i s o n ： f i r s t ，t h ei n n o v a t i o no fr e s e a r c hv i e w p o i n t a tp r e s e n t ，f o r e i g ns t u d yo n a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sv e r yl i m i t e da n dd o m e s t i cr e s e a r c ha b o u tb a s i ct h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yi si n c r e a s i n g ，b u tl e s s o fs y s t e m a t i c s t u d yf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fc o m p a r i s o no np r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l ya m o n gc o u n t r i e s s e c o n d ，t h ei n n o v a t i o no fr e s e a r c hc o n t e n t s o nt h eb a s i co ft h en e w p e r s p e c t i v e ，t h ea r t i c l ei n c l u d e dp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l ye x i s t so rn o ti n f o r e i g n ，t h er o o to ft h ep r e s e n c eo ra b s e n c ea n dt h e i rs i m i l a r i t i e so rd i f f e r e n c e s ，a s w e l la sm i c r o s c o p i ce f f i c i e n c yl o s sa n a l y s i so fp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y i nc h i n aa n dt h ec o m p a r i s o no nc o n t r o lm e a s u r e s ，s u m m e du pe x p e r i e n c ea n dl e s s o n s f r o mt h e s ec o u n t r i e s ，f i n a l l y , o b t a i n e ds o m ei n s p i r a t i o n sa n dp r o v i d e dt h ed i r e c t i o n f o rg o v e r n i n gp r o f e ：s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi nc h i n a t h i r d ，t h ei n n o v a t i o no fr e s e a r c hc o n c l u s i o n s t h eo n e ，f u r t h e re v i d e n c eo f p r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi nd e v e l o p e dc o u n t r i e sw h i c hs t i l lu s e d a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o f y i ns o m e a r e a s ；t h eo t h e r ，t h e r ea r ed i f f e r e n c e sa t u p e r f o r m a n c ei nt h r e ec o u n t r i e sb e c a u s eo ft h ed e v e l o p m e n tl e v e la n dp o l i t i c a ls y s t e m c o m p a r e dw i t hd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sm o r e c o m p l i c a t e da n ds e r i o u s ，i t sg o v e r n a n c eh a sb e c o m e e x t r e m e l yh a r d ；t h el a s t ， g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nc a u s e dp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l yi nd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，t h e yh a v et a k e na p p r o p r i a t em e a s u r e st oc o n t r o li ta n da c h i e v e ds o m e r e s u l t s ，s oi ti sn e c e s s a r yt ol e a r nf r o mt h e i re x p e r i e n c e sa n dl e s s o n s ，a n dt h e np u t f o r w a r dm e a s u r e sf o ro u rp r o f e s s i o n a la d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y ，g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n ，p r o f e s s i o n a l a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y ，g o v e r n a n c em e a s u r e i i i 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特另i j ) j n 以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权保 留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 签 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 名：酗驾驾 新躲平勿笔囊啡 武汉理+ i = 大学硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 第1 章引言 进入二十一世纪，中国的社会转型、经济转轨进程进一步加快，以市场化 为取向的经济体制改革进入攻坚阶段，行政垄断及其治理中存在的问题引致的 相关经济和社会矛盾日益凸显。至今为止，中央政府对不合理行政垄断也采取 了不少治理举措，如1 9 8 0 年初国务院颁布的关于开展和保护社会主义竞争的 暂行规定明确规定任何地区和部门不得封锁市场、1 9 9 3 年颁布的反不正当 竞争法第七条和第三十条分别对不合理行政垄断行为进行限定和后果处罚。 在党的“十四大 、“十五大、“十六大 报告中，也明确要求积极引进竞争机 制，打破行业垄断和地区封锁、促进商品和生产要素在全国市场自由流动，从 中可以看出中央政府对行政垄断治理的决心和信心。 在我国反垄断法立法过程中，对于行政垄断是否需要管制、如何进行管制 一直存在争议，这些争议在各个阶段的草案变化可以得到证实。备受关注的中 华人民共和国反垄断法于2 0 0 7 年8 月3 0 日正式出台后，再次引发了各界对 行政垄断问题的密切关注和激烈讨论。尽管反垄断法专辟一章讨论“滥用 行政权力排除、限制竞争”，但行政垄断并没有真正列入反垄断法的范畴，行政 与市场的分权并没有以法律条文的形式予以保护。2 0 0 8 年8 月1 日，我国反垄 断法正式实施之日，“反垄断第一案 也随即诞生。北京四家防伪企业联合起诉 国家质量监督检验检疫总局，称其推广“中国产品质量电子监管网 强制要求 企业对产品赋码交费加入“电子监管网 的行政行为违法，这起案件台前幕后 的进展又一次引起了社会各界对行政垄断的关注。反垄断法的实施给了这些企 业求生的希望，然而仅寄希望于一部反垄断法来彻底解决我国转型期的行政垄 断问题，在现阶段是难以实现的。 国家工商行政管理部门依据反不正当竞争法，从1 9 9 5 年至2 0 0 5 年，国 家工商总局连续1 0 年在全国组织开展了反垄断专项执法工作，共查处行业垄断 性案件5 6 4 2 件，共制止和查处地区封锁、地方保护等行政垄断案件5 1 9 件( 例 武汉理工大学硕士学位论文 如，2 0 0 1 年，安徽省某县地方政府召开复合肥经营专题会议，并下发批文和通 知规定，县外化肥企业在该县只能销售尿素和磷复肥，不准销售碳铵等各类产 品，限制县外其他肥料的进入) 。这些数字统计仅仅是查处的行政垄断案件，由 于行政垄断的隐蔽性，没有查处的行政垄断问题可能更多。由此可见，我国转 型时期行政垄断问题日益严重，研究和治理行政垄断迫在眉睫。 1 1 2 研究意义 在上述背景下，深入和系统地研究行政垄断、进而有效治理行政垄断问题 是十分必要和重要的。 ( 1 ) 从理论方面，本文的研究有助于提高理论界对行政垄断问题的认识 治理行政垄断是我国经济体制和政治体制改革的重要组成部分。行政垄断 到底有无必要? 其存在是否合理? 政府对微观经济的干预是加强还是放松? 等 一系列问题提到了学者们研究的议事日程上来。政府如何在市场和管制之间进 行微妙的平衡，如何通过“看得见的手 和“看不见的手来调节经济社会中 的矛盾和问题，如何处理“市场失灵和“政府失灵”的问题，成为学术界研 究的热点，对该类问题的认识和见解也将直接或间接地影响到政府经济政策的 制定和执行。 从国内现有研究状况来看，主要集中于研究行政垄断的一般理论，较深入 系统地研究行政垄断的治理成果并不多。一般学术论文由于篇幅的限制，大多 停留在概念的界定、表现形式的列举、形成原因的分析等层面，少量的专著由 于研究角度和研究方法等原因，从国内外比较的角度对行政垄断系统的研究甚 少，为进一步研究行政垄断问题留下了广阔的学术空问。 ( 2 ) 从实践方面，本文的研究对于行政垄断治理的实践具有指导意义 政府管制在西方国家由来己久，迄今经历了管制、放松管制以及再管制与 放松管制并存的动态变迁过程，对经济发展产生了重要的影响。政府“看得见 的手 和市场“看不见的手”相互补充，发挥双重的作用。尽管政府管制能在 某种程度上缓解市场失灵所带来到的危害，但政府管制失灵的后果也同样是严 重的。行政垄断带来的垄断租金给垄断企业的低效运营提供了条件，已经造成 了巨大的经济损失。面对各界取消行政垄断的呼吁，政府的管制到底该如何开 展，是取消行政垄断、放松管制还是对行政垄断进行改革，对管制体制进行完 善和发展? 这是当今对待行政垄断的两种不同的态度和意见，双方各执一词，难 2 武汉理 大学硕士学位论文 以形成统一的共识，因此，开展这一研究将是一件十分有意义的事情。 1 2 研究思路与主要内容 本文研究思路如下( 图1 1 ) ： 提出问题 分析问题 解决问题 法规分析研究方法 资料分析研究方法 定性分析方法 定量分析方法 比较研究方法 实证研究方法 系统分析方法 逻辑分析方法 中英美行业 性行政垄断 的状况 中英美治理 行业性行政 垄断的措施 状况分析 几点启示 英国治理措施 美国治理措施 中国治理措施 我国转型时期行业性行政垄断 的治理对策建议： ( 政府管制改革和法律完善) 加快体制改革，彻底实现政企分离 产业结构重组，形成可竞争性市场 推进民营化改革，投资主体多元化 采取激励性管制方式，实现有效管制 逐步完善法律制度 图1 1 本文研究的基本思路 本论文分为五章： 第一章，引言。分析选题背景，介绍本研究的意义、内容及创新点。 第二章，行政垄断的相关理论及研究述评。阐述本文研究的理论基础，全 面介绍国内外有关行政垄断的研究文献，并对现有文献进行归纳和评述。 第三章，中英美行业性行政垄断的状况。选取两个主要发达国家美国 和英国作为比较对象，分别考察英美行政垄断的状况，得出英美存在行业性行 3 景一础一顾背一基一回题一论一献 选一理一文 武汉理工大学硕七学位论文 政垄断的结论。以电信业为例，实证分析了我国转型时期行业性行政垄断的微 观效率损失，为治理我国行业性行政垄断提供新的视角。 第四章，中英美行业性行政垄断的治理措施。分析中英美行业性行政垄断 治理的历程和措施，以电信业为例，剖析英美行业性行政垄断治理的具体措施 和改革效果，总结其治理经验和教训，并剖析我国行业性行政垄断治理中存在 的主要问题，以供进一步治理行业性行政垄断提供依据。 第五章，我国转型时期行业性行政垄断的治理对策。借鉴英美的实践经验， 从政府管制改革和完善法律的角度分别提出了几点对策，以期更好地推动我国 行业性行政垄断的治理。 1 3 主要解决的问题和创新点 本文要解决的问题主要包括三个方面：其一，论证行业性行政垄断的普遍 存在性；其二，剖析发达国家是如何治理行业性行政垄断的，其措施和经验对 治理我国行业性行政垄断有何启示，是否能够借鉴；其三，在现阶段，如何进 一步治理我国行业性行政垄断。通过对现有研究成果的回顾和进一步的研究， 本文拟在以下三个方面可能有所创新： ( 1 ) 研究角度的创新。国外学术界对行政垄断的研究十分有限，而国内学 术界关于行政垄断的研究虽然日益增多，但系统地从中外行业性行政垄断比较 的角度进行研究的成果较少。 ( 2 ) 研究内容的创新。由于新的研究视角形成了本文内容的创新，涉及国 内外行政垄断存在与否，与我国行政垄断的异同，从不同角度比较三个国家治 理行业性行政垄断的手段和效果，总结其治理行业性行政垄断的经验和教训。 ( 3 ) 研究结论的创新。其一，通过资料分析方法和法规分析方法，进一步 证明了英美国家也存在行业性行政垄断，而且至今仍然在某些领域采取行政垄 断的手段，行政垄断普遍存在。其二，通过比较研究方法和实证研究方法，发 现英美国家行业性行政垄断主要由政府管制所导致，其改革措施值得我国借鉴。 4 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章行政垄断的相关理论及研究述评 2 1 本文研究的理论基础 研究行政垄断问题，必须从垄断理论入手。垄断一词最早是经济学上的一 个与自由经济相对的概念，主要指市场力量集中于个别企业，从而取消或限制 竞争的状态或行为。西方经济学家对垄断的定义至少有以下几种：第一，国家 通过法律与政策赋予的特权。亚当斯密在国民财富的性质及其原因一书 中所指的垄断是国家通过立法和政策措施给予某一阶层或经济组织以长期特权 地位的垄断。第二，自然垄断。指那些由于生产或技术上的原因，单位产品的 平均成本随产出的增加而明显下降的行业。第三，萨缪尔森将垄断定义为“一 种市场结构”，在这种结构中，单一的出售者是它所在行业里的唯一的生产者， 同时，没有接近的代替品。目前，现代西方经济学者多使用第三种含义。 2 1 1 哈耶克的双重垄断理论 哈耶克认为，垄断分为自然形成的垄断和政府干预制造的垄断。自然形成 的垄断并不可怕，因为“垄断企业是在激烈的市场竞争中获胜而留下的有效的 企业一，“较高效益的垄断，其危害是比较小的，只要保证一旦其他人在满足消 费者需要方面效益更高，该垄断立即消失”，也就是说，自然垄断并没有排斥竞 争。竞争的存在使垄断企业的垄断地位不可能长期存在，它迟早会被后来者超 过。因此，消费者虽然支付高于边际成本的价格，但这要比没有竞争带来的垄 断支付的价格低。同时，由于存在潜在的被其他厂商超过的危险，垄断者也不 可能要求支付过高的价格。而政府干预制造的垄断常常会通过各种方式为垄断 方排除竞争的威胁，它可以肆无忌惮到底要高价，损害消费者的利益，导致资 源配置不当。因此，自然形成的垄断利大于弊，政府干预形成的垄断才是有害 的。哈耶克的双重垄断理论为本文研究提供了坚实的理论基础。 2 1 2 公共选择学派的政府垄断理论 一般认为，政府及其官员是公共利益的代表者，也理应按公共利益的原则 和要求去行动。然而，以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派从经济人假设 5 武汉理工大学硕士学位论文 出发，分析政府行为的非理性化、政府官员制度效率低下等，得出“政府失败” 的结论，提出政府垄断理论。布坎南认为，政府是由人组成，政府的行为规则 是由人制定的，政府的行为也需要人去决策。因此，政府的行为目标不一定是 公共利益的最大化，可能追求的是由政府成员所组成的集团利益以及政府官员 个人的物质利益或政治利益。政府是提供公共物品的垄断者，如果政府是一个 有效的经济单位，它会按照边际收益等于边际成本的原则来提供公共物品，但 由于政府所处的垄断地位，资源被配置到可以给垄断政府带来更多利润的那些 产品的供给上，从而使公共物品的供给无论是在数量和质量上都可能缺乏效率。 为解决政府机构的行为可能导致的产出效率低下等问题，提出了公共部门权力 的分散化、公共物品供给的私人化等政策主张。由此可见，公共选择学派提出 的这种全新的政府垄断理论，为本文的治理对策提供了一个视角。 2 1 3 政府管制的俘获理论 管制俘获理论最早由斯蒂格勒提出，随后由佩尔兹曼和贝克尔予以发展和 完善的。1 9 7 1 年，斯蒂格勒运用经济学方法分析管制的产生，管制作为经济系 统的一个内生变量，由管制需求和管制供给共同决定；以强制力是政府的根本 资源和各管制机构的行为理性作为分析前提，利益集团能劝说政府为其利益而 运用强制力改善该集团的福利，追求效用最大化，通过实证研究，得到的结论 是受管制产业并不比无管制产业具有更高的效率和更低的价格。在此基础上， 斯蒂格勒进一步证明了管制倾向于使组织良好的集团收益。对于生产者与消费 者两大集团来说，相对于消费者，生产者具有数量少、掌握的信息较充分、占 有经济资源较多等优点。因此，生产者之间只需要少量的交易费用就可以组织 起来，对政府管制机构的影响具有明显的优势。而且对于同样的一笔收入，由 子生产者少于消费者，管制带来的生产者平均收益要高于消费者的损失，生产 者比消费者具有更强的俘获管制机构的动机，最后的管制结果必然是有利于生 产者。从美国2 0 世纪6 0 年代的管制经验来看，管制是朝着有利于生产者的方 向发展的，它提高了产业内厂商的利润。 1 9 7 6 年，佩尔兹曼进一步完善了斯蒂格勒理论，假设控制管制政策的个体 或团队会选择使其政治支持最大化的政策，在确定包括价格管制和进入管制等 管制政策时，立法者可通过给价格、利润等管制来决定受益集团的规模及向他 们转移财富的多少，建立了佩尔兹曼模型。按照这一假设，立法机构会选择使 6 武汉理工大学硕士学位论文 其政治支持最大化的管制价格。贝克尔则更强调利益集团之间的竞争，认为管 制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利。 政府管制俘获理论提出，政府管制基础产业的原因并不是因为市场机制在 资源配置上表现出了缺陷，而是因为政府被特定的利益集团所俘获，政府的管 制机构变成了满足特定利益集团要求的工具。不管管制方案如何设计，管制机 构对某个产业的管制实际是被这个产业“俘虏”，管制提高了产业利润而不是社 会福利。这一理论的提出和完善，为政府科学的制定和实施管制政策敲响了警 钟，同时导致后来欧美国家出现了放松管制的浪潮。 2 1 4 福利经济学的垄断理论 福利经济学家阿诺德哈伯格于1 9 5 4 年在美国经济评论上发表的“垄 断和资源配置 一文中提出了“哈伯格三角形 ( h a r - - b e r g e r ，1 9 5 4 ) ，并提出 了计算效率损失的公式c c = 妄，2 p m q m 宇d p 。哈伯格根据这一公式计算了美国制 造业部门在2 0 世纪2 0 年代因行业垄断带来的福利净损失约为5 9 0 0 万美元，占 当年美国国民收入的0 1 。d r 卡默申认为，1 9 5 6 1 9 6 1 年间，由于垄断造 成的年福利损失大约为国民收入的6 。而考林和米勒计算出1 9 6 3 1 9 6 6 年间美 国7 3 4 个大厂商造成的垄断年福利损失共计1 5 0 亿美元，相当于公司生产总值 的1 3 。虽然这些研究的福利损失并不全是由行政垄断造成的，但这一理论也 为研究我国行业性行政垄断的研究提供了充分的量化认识与参考。 2 1 5 自然垄断理论的演变 自然垄断是指那种以规模经济和成本弱增性为主要特征的基于经济上的原 因，以及公共利益上的要求，由国家法律所确定的合法垄断。从整体上而言， 电力、供水、铁路等公共服务产业，通常具有自然垄断的特征。但是随着生产 力的发展和技术进步，这样的领域有不断缩小的趋势。这些产业中，有些原来 具有自然垄断性质的业务现在变成了竞争性业务( 非自然垄断性) 。因此，政府要 科学地设计垄断性行业的治理问题就必须分清楚这些行业新的业务性质。 2 2 行政垄断理论研究述评 2 2 1 我国行政垄断一般理论研究 7 武汉理工大学硕士学位论文 自2 0 世纪8 0 年代末提出行政垄断的范畴以后，不少法学界和经济学界的 学者先后就行政垄断问题进行探讨。目前，我国研究行政垄断的一般理论主要 涉及以下内容： ( 1 ) 行政垄断的概念界定、特征及分类 在我国现有的法律法规中，尚未找到行政垄断的权威性定义，但在专家学 者的著作或文献中均有不少关于行政垄断的表述，其中，具有代表性的界定大 致有如下几种：其一，行政垄断是通过行政手段和具有严格等级制度的行政组 织维持的垄断；其二，行政垄断是国家经济主管部门和地方政府滥用行政权， 排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争；其三，行政垄断是政府及其所属机构 滥用行政权力限制竞争的行为；其四，行政垄断是国家机构运用其公共权力对 市场竞争的禁止、限制或排斥；其五，行政垄断是企业与行政机构以某种形式 联合起来利用行政全力构筑政治壁垒而形成的一种排他性控制。 尽管行政垄断的概念众说纷纭，但在行政垄断的特征方面存在较多共识。 例如，学界普遍认为，行政垄断的实施主体是行政权力的拥有者，地位具有特 殊性；行政垄断是一种限制或妨碍竞争的行为，具有鲜明的强制性和隐蔽性， 具有极大的权威性、危害性及明显的利益倾向。 法学界普遍根据行政垄断的危害性认为其是不合理的，郑鹏程将行政垄断 分为地区封锁、部门垄断、强制交易、强制联合限制竞争等四类。而经济学界 则根据垄断的结果，认为行政垄断具有双重性，王俊豪认为行政垄断可分为合 理的行政垄断和不合理的行政垄断。目前，学术界普遍按照行政权力作用的范 围和方向，将其分为地方性行政垄断和行业性行政垄断。地方性行政垄断是地 方政府及其所属部门利用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商 品流向外地市场，将全国统一的市场横向分割为分散的区域市场。行业性行政 垄断是政府经济主管部f - j n 用行政权力，保护本部门经营者利益，限制其他部 门经营者与本部门经营者的交易。 ( 2 ) 行政垄断的成因和危害 郑鹏程对行政垄断成因的概括比较全面，主要包括以下七个方面：第一， 体制改革不彻底；第二，经济结构不合理；第三，利益驱动；第四，利益配置 不合理；第五，法律制度不健全；第六、政府干预意识太强，法制意识淡薄； 第七，商品经济不发达，公民缺乏市场竞争意识。 在对行政垄断危害的认识问题上，大部分学者认为，行政垄断严重限制、 8 武汉理工大学硕士学位论文 排斥、阻碍市场竞争，影响市场经济的健康发展，阻碍全国统一大市场的形成， 还导致资源严重浪费和配置效率低下，阻碍技术进步和生产效率的提高，从而 加重了社会腐败，造成了巨大的经济损失，加重了收入分配的差距和分配不公 ( 3 ) 治理行政垄断的对策和措施 在如何治理行政垄断的问题上，学者们有较大的分歧，现今盛行三种观点： 一是体制改革论。持体制改革论的学者有陈秀山、朱志明等。他们认为行 政垄断是体制性产物，必须通过深化体制改革特别是政治体制改革才能彻底解 决，法律手段难以有效解决行政垄断问题。二是法律控制论。而在如何以法律 手段解决行政垄断问题的认识上又出现分歧：其一，反垄断法管制论。王晓晔 认为应以反垄断法管制行政垄断。其二，多种法律控制论，郑鹏程认为，“管制 行政垄断，不能单靠某一部法律，而须运用多种法律手段，综合治理。 其三， 非反垄断法管制论。薛克鹏认为，行政垄断不应由反垄断法调整，“以管制经济 垄断的传统反垄断法不可能完成消除行政垄断的任务 。三是综合治理论。针对 我国转型时期，杨兰品认为，要从体制改革、引入竞争机制、健全法制、加强 思想文化建设等多方面入手解决行政垄断问题。 根据上述国内学者对行政垄断理论的研究成果，学者们在该领域取得了大 量的研究成果，其中不乏合理的见解，富有启发性的观点，但在许多方面都存 在严重分歧，在认识上还存在诸多不足之处。本文认为应该采用辩证的思维对 待行政垄断，通过市场绩效的标准来检验行政垄断合理与否：合理的行政垄断 能提高资源配置效率，增加社会福利；不合理的行政垄断则会降低资源配置效 率，减少社会福利。通过行政垄断的绩效分析，判断行政垄断合理与否，对不 合理的行政垄断进行治理，而并不是全面禁止和消除行政垄断。 2 2 2 中外行政垄断比较研究述评 少数学者在研究行政垄断一般理论的同时，还就其他国家是否存在行政垄 断以及治理措施和效果进行了初步的探索。 ( 1 ) 行政垄断是否普遍存在 早期有学者认为，西方发达国家中并不存在行政垄断问题，其先进的反垄 断法也是以反经济垄断为主要使命，对行政垄断虽偶有涉及，但却不具有普遍 性。而前苏联和东欧国家与我国处于相似的社会转型时期，也具有相似的政治 体制改革背景。这些国家也同样面临着行政垄断的问题，并在法律制度上对其 9 武汉理_ 大学硕七学位论文 做出了种种积极的反应。也不少学者则认为，无论是完全市场经济国家，还是 处于“转型期”的国家，行政垄断都不同程度的存在。只是在完全市场经济国 家反垄断管制的对象主要是反经济垄断，是企业在完全自由竞争中形成的。市 场经济国家的行政垄断主要体现在资本主义早期，但部分市场经济国家的行政 垄断依然广泛存在。而市场经济正在建立、计划体制尚未打破的处于“转型期 的国家则广泛存在行政垄断。 行政垄断是否是我国或转型国家的特有的现象，目前在学术界尚有分歧， 还有待于进一步深入研究。因此，本文将进一步论证行政垄断存在的普遍性。 ( 2 ) 中外行政垄断的治理措施研究 其一，市场经济发达国家行政垄断的治理方法 研究表明，市场经济国家治理行政垄断的立法相对薄弱。从资本主义经济 发展的历史来看，行政垄断政策对资本主义初期经济的恢复具有一定的促进与 保护作用。行政垄断使政府机构得以利用手中的行政权力干涉、限制竞争，使 资源的配置行政化，不利于资源的优化配置和利用，对资本主义自由经济的发 展产生了严重的负面影响，因而成为法律管制的对象。但在政府退出市场的相 当长时间内，法律则无反对行政垄断之任务。虽然反行政垄断在市场经济国家 不是重点内容，但各国的反垄断法或竞争法一般并未明示豁免行政垄断。 其二，转型国家行政垄断的治理方法 从各转型国家来看，经济转型过程中诸如地方保护、行业垄断、权力经商 等行政垄断表现突出。与市场经济发达国家相比，转型国家的行政垄断更为严 重，因此，管制行政垄断的法律也更多更具体。如匈牙利、保加利亚、俄罗斯、 乌克兰等国家分别出台和颁布了禁止不正当竞争法、保护竞争法、关于 竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律、禁止垄断和企业活动中不正当竞 争行为法等法律进行管制行政垄断，并起到了一定的效果。转型国家通过法 律及时、有效地对各种危害市场竞争的行政垄断进行控制，消除行政性壁垒， 建立统一的市场竞争规则，制止行政权力妨碍竞争机制的运行，有力地促进了 本国经济由计划体制向市场体制的转型。就目前的立法情况来看，管制行政垄 断的法律内容或规范数量，远远少于管制经济垄断的内容与数量，许多反行政 垄断的规则还处在立法的初级阶段，不够全面、系统，操作性不够强，难以完 全胜任反行政垄断的责任。 其三，中国行政垄断的治理方法 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 改革开放以来，我国政府出台了一系列的文件、政策，颁布并实施了一系 列法律、法规及规章，初步确立基本的治理制度。总体上，我国控制行政垄断 的法律层次较多，涉及范围广，对治理行政垄断产生了积极的作用，但仍然存 在很突出的问题：行政垄断的案件还在不断发生，有些重大的行政垄断案件并 没有得到有效的处理，特别是垄断行业领域的行政垄断案件。针对我国治理行 政垄断的现状，借鉴国外治理行政垄断的经验，吸纳我国学界治理行政垄断众 多观点之长，有学者提出“从不同视角采取有针对性的措施，以多维的方法标 本兼治来治理我国行政垄断。 从上述研究可以看出，目前学者们多数通过对各国关于行政垄断法律管制的 研究，从中寻找相关经验，但目前世界各国对反行政垄断的立法还停留在初级 阶段，尚不完善，治理行政垄断效果有待加强。 2 3 行政垄断与相关概念 2 3 1 行政垄断的与相关概念 根据研究目的和范围，需要对相关概念进行适当界定并加以区别，从而使 本文研究更具有针对性。首先，要区分行政垄断与经济垄断、自然垄断。经济 垄断是经济主体( 企业等) 利用自己的垄断地位限制竞争的行为，是受反垄断 法约束的不合法垄断。行政垄断是行政主体运用行政权力对经济主体的干预或 控制的行为，它存在合理与不合理之分。自然垄断是指以规模经济和成本弱增 性为主要特征的基于经济原因和公共利益要求，由国家法律所确定的合法垄断。 政府管制是享有管制权的行政机关依据法律、法规、规章对微观经济主体所采 取的一系列控制和干预的行政行为，具有合法性。 其次，要弄清行政垄断与这些概念之间的区别( 表2 1 ) 和联系。自然垄断 和行政垄断往往交织在一起，自然垄断为行政垄断提供了必要性，行政垄断又 强化了自然垄断。在我国电力、铁路、天然气等基础产业中，一些国有企业还 可以行使行业管理和结构调整的权力，这是典型的政企不分的行政垄断。而自 然垄断产业的政府进入管制就是一种很典型的“行业性行政垄断 ，政府进入管 制运用的是政府公共权力，而造成的结果是垄断的市场结构。政府管制为行政 垄断提供了理论基础和相关法律制度，是行政垄断行为产生的前提条件。 武汉理工大学硕士学位论文 表2 - 1 行政垄断与相关概念之比较 实施主体依靠力量垄断形式形成原因 行政垄断行政主体行政权力行政规章、 行政部门对市场 制度、强制等 直接干预 经济垄断企业、企业联竞争形成的企业合并、 垄断利润的驱动 合组织经济优势垄断协议 自然垄断自然垄断产业法律规定、自 市场准入限制、 规模经济、成本弱 经营者然形成垄断定价、特许增性、社会公共利 经营 益需要 政府管制相对独立的政 监督、管理 特定的法律、弥补市场失灵 府管制机构法规 资料来源：作者整理 2 3 2 行业性行政垄断 行业性行政垄断是我国目前行政垄断的重要表现形式之一。行业主管部门 或授权组织运用行业管理权对其所管理的企业或市场进行经营控制或排他性控 制。垄断性行业一般分为自然垄断性行业和特许经营性垄断行业( 表2 2 ) 。由 于特许经营性垄断行业是基于国家安全的需要由国家垄断，在此不作研究。而 对于自然垄断性行业中的行政垄断的治理难度较大，本文将重点研究英美国家 自然垄断性行业中的行政垄断及其治理措施和效果，为我国行业性行政垄断的 治理提出有建设性的对策。 表2 2 我国经济中的自然垄断性行业和特许经营性行业 自然垄断性行业特许经营性行业 1 电力行业5 高速公路9 城市自来水1 石油、成品油 2 电信行业6 水运港口设施1 0 城市燃气供应2 广播电台 3 铁路行业7 邮政行业1 1 城市居民供热3 无线、有线电视台 4 民航行业 8 天然气管道运输1 2 城市排污4 烟草专卖 5 食盐专卖 资料来源：王学庆垄断性行业的政府管n i 右- j 题研究管理世界，2 0 0 3 1 2 武汉理丁大学硕七学位论文 第3 章中英美行业性行政垄断的状况 3 1 英国行业性行政垄断的状况 3 1 1 早期赋予某些行业特权经营和特殊垄断权 早在1 0 - - 1 3 世纪，英国经过商业复兴运动之后，自由市场体制有了相应的 发展，但当时重商主义者强烈要求建立统一的民族国家，政府采取各种干预经 济的政策和措施，以利于保护对外贸易，形成了一种对自由经济进行行政垄断 的现象。英国早期保护主义所导致的行政垄断主要表现在以下三个方面：其一， 赋予某一行业以特权，采取发布禁止进口工业制品的禁令等方式封闭市场，限 制外国工业品的输入。1 2 5 8 年，颁布的法令明确规定：英国生产的羊毛必须在 国内加工生产，不准卖给外国人，人人都必须穿用本国织造的呢绒。其二，给 予新兴企业在特定区域生产、出售产品的垄断权，限制其他企业参与竞争。这 种垄断权阻止了外来产品的竞争，也使特定的其他企业参与竞争，使后来者无 法与之竞争。英国在1 7 世纪在印度建立的“东印度公司拥有国家通过的法令 等手段赋予的“专营贸易 的特权，直到1 8 世纪，当各种个体和私营的商人们 开始怨声载道的时候，这些专营特权才有所松动。其三，实行保护关税政策， 国家介入商品流通领域，规定了原料和产品质量、尺寸和重量，设置了对产品 强制检验政府机构，并详细的规定国家用于生产的劳动工具。 3 1 2 近现代国有化运动，实行基础产业全面管制 到了近现代，为了克服市场失灵所带来的弊端，英国政府加强了对经济的 干预，运用公权力对市场竞争的禁止、限制或妨碍行为依然普遍存在。一战以 后，英国开始对一些衰落的工业部门实行干预措施，甚至推动它们走上了垄断 和联合的道路。1 9 2 1 年，政府通过法律将在战前就已经走向垄断化的铁路业进 一步合并为四个垄断组织，控制了全国铁路运输的9 5 。在国家的干预下，采 煤业、纺织业也都先后形成垄断局面。2 0 世纪4 0 - 5 0 年代和7 0 年代，英国政 府两次开展大规模国有化运动，借助政权力量促进市场集中，设置市场障碍。 1 9 4 5 年，英国开始了第一次国有化运动，英国政府通过银行法、煤业国有法、 民用航空法、电力法等法令强制性地收购非国有企业的资产，把一批分散的小 1 3 武汉理工大学硕七学位论文 型私有企业组织成少数大型国有企业。国有化之前，各地方政府出于本位主义， 既不愿意放弃对企业的控制权，又不愿意放弃所属企业创造的利润，导致此期 间英国有电力企业5 6 5 家，煤气和自来水企业均超过1 0 0 0 家，地方政府企业数 量在整个产业企业总数中超过半数以上( 煤气产业除外) ( 表3 - 1 ) 。在地方政府 的保护和支持下，这些行业中的企业处于小规模和低效率运行状态。而这种极 其分散的市场结构导致服务范围狭小、难以形成和发展大规模网络系统、不同 地区服务产品的标准缺乏统一性等一系列问题。因此，英国实行国有化的主要 原因，正是要依靠政府的力量，进行强制