（会计学专业论文）我国公共预算改革的研究——铁道部预算管理体系初探.pdf

摘要 我罔的财政改革与发展始终是人们关注的焦点之。公其预算作 为公共财政的基本存在形式，是构建我幽公共财政框架的基础性载 体。发达市场经济国家的公共财政就是在公共预算的形成和发展过程 中，受公共预算制度的约束和作用，而逐步确立与完善的。只有建立 了适应市场经济要求的较为完善的公共预算管理体制，我国公共财政 框架的构建才具有现实的可操作性。 本文从公共预算的概念入手，分析了其在解决社会经济问题中的 重要功能，进而得出了公共预算是市场经济必然选择的结论。公共预 算的实行是加强财政预算资金管理，提高资金使用效益的需要，是建 立与社会主义市场经济相适应的公共财政的需要，是推进预算管理科 学化、法制化的需要。对我国目前公共预算中存在的问题，本文主要 从以下几个方面进行分析：预算编制中的问题；预算审核中的问题： 预算执行中的问题。结合对国外预算经验的总结提炼，本文提出了建 立适应我国经济体制的公共预算管理体系。 在明确财政职能的基础上，规范政府收入机制，重新界定财政支 出项目，建立完整、合理的政府收支分类体系，对公共预算的编制方 式即部门预算的内涵、特点及编制流程进行阐述。公共预算的执行系 统不仅包括预算的收入执行和支出执行程序，而且包括预算执行的组 织机构设置及其职能、运行原则及过程、预算执行的检查分析以及预 算的调整等。国库集中支付制度是预算收支执行的载体，政府采购是 预算支出执行的一项重要内容。 在铁道部预算管理体系中，分别从部门预算的编制范围、编制时 跟、组织工作、编制方法及预算执行等方面加以论述，以期解决以前 预算工作中出现的问题。 关键词：公共预算部门预算政府收支分类政府采购国库集中收付 a b s t r a c t ： t h ei n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n to fo u rf i n a n c ei sa l w a y st h ep u b l i c f o c u sp u b l i cb u d g e ti st h eb a s i cf o r mo fp u b l i cf i n a n c et h ep u b l i cf i n a n c e o f d e v e l o p e dc o u n t r yi se s t a b l i s h e da n dp e r f e c t e dd u r i n gi t sp u b l i cb u d g e t sf o r ma n dd e v e l o p m e n tt h em a n a g e m e n ts y s t e mo f p u b l i cb u d g e ti s t h e p r e c o n d i t i o no f o u r p u b l i cf i n a n c e t h e c o n c e p t i o no fp u b l i cb u d g e tb eg i v e n s ，t h ei m p o r t a n tf u n c t i o n so f p u b l i cb u d g e t h a sb e e ns t a t e d a sac o n c l u s i o n ，p u b l i cb u d g e ti st h ec e r t a i n c h o i c eo fm a r k e te c o n o m y t h e r ea r es o m ei s s u e si nt h ea c t u a l p u b l i cb u d g e t t h e y a r e r e p r e s e n t e da sf o l l o w e d ：t h ep r o b l e mi nt h eb u d g e tw o r k o u t ，t h ep r o b l e m i nt h eb u d g e ta u d i t i n ga n dt h ep r o b i e mi nt h eb u d g e tp e r f o r m a n c e s o m e p e r t i n e n c yp r o p o s a ja r ep u tf o r w a r d ，t h a ti s ，t h ep u b l i cb u d g e tm a n a g e m e n t s y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e d ，w h i c hs h o u l db ea d a p t i v et oo u re c o n o m i c s y s t e m t h ep r i n c i p l eo f t h i ss y s t e mi st oe n s u r et h ec o n t i n u a b l ef i n a n c e b a s e do nt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a ne f f e c t i v eb u d g e tm a n a g e m e n t s y s t e m s h o u l dc o n s i s to fr e a s o n a b l e c l a s s i f y o fi n c o m ea n d e x p e n s e s ，c a n o n i c a ls y s t e m a b o u tt h ew o r k o u to fm i n i s t r y b u d g e t ，a n d p e r f e c te x e c u t i o ns y s t e mi n c l u d i n gg o v e r n m e n tp u r c h a s ea n d s oo n a sf o r t h e b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m o fr a i l w a y m i n i s t r y , t h e r a n g e ，t i m el i m i t ，o r g a n i z a t i o n ，w a y s a n dp e r f o r m a n c eo fm i n i s t r yb u d g e t a r ea l li n v o l v e d ，a i mt os o l v et h ep r o b l e m se x i s t i n g k e y w o r d ：p u b l i cb u d g e t m i n i s t r yb u d g e t g o v e r n m e n tp u r c h a s e s y s t e m 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导卜- 进行的 研究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标 注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研 究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何 贡献已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 本人签字：氍往净 2 0 0 4 年3 月1 5f i ，f 鬟n ：考、；撕街j 惫 新釜z 公奄 绪论 1 绪论 1 1 选题背景 从图家客观管理米看，预算的管理和编制经历了个从模糊到清 晰，从幼稚到成熟的过程。 为强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国 家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，1 9 9 4 年3 月第八届全国人 民代表大会第二次会议通过并公布旄行了中华人民共和国预算法 ( 本文简称预算法) 。制定了预算法后， 9 9 5 年i l 月国务院 第三十七次常务会议又通过发布施行了中华人民共和国预算法实施 条例。随着社会主义市场经济的建立和发展，财政体制在实践中的进 一步完善，粗放的、传统的预算编制方式已经越来越不能适应财政管 理的需要，按照全国人大和国务院的要求。1 9 9 9 年9 月财政部发布了 关于改进2 0 0 0 年中央预算编制的意见( 财预字 1 9 9 9 4 6 4 号) ，文 件提出了进一步改进和细化2 0 0 0 年中央预算编制的意见( 以下简称 意见) 。意见明确提出改变预算编制方法，编制反映本部门所有 收支情况的部门预算。 按照市场经济国家的通行做法编制部门预算，是国家宏观管理的 需要，也是铁路行业改革和发展的需要。但从铁路行业目前生产和管 理的实际来看，还存在诸多的不适应的情况。本论文在分析了公共预 算实施中的问题的基础上，提出了建立适应我国经济体制的公共预算 管理体系，并针对铁道部的具体情况在预算管理体系方面进行完善。 1 2 研究现状 铁道部现行的预算分别是由几个单位来牵头编制的，其中铁道事 业费、科学事业赞、企业挖潜改造资金以及专项资金预算由财务部门 牵头，铁路建设基金预算由计划部门牵头，行政管理部门事业费、其 北京交通人学硕十学位论文 他税务部门事业费、外交支出等事业赞预算由部办公厅编制。其具体 操作如下： ( j ) 财政部f 达巾央各部- j 预算后，铁通部通知下属并单位上报f 聋度预算收支计划； ( 2 ) 铁路基本建设基金，根据计划部门提交的下年度大中型基建计 划及各单位的小型基建计划，由财务司的基建处编制下年度基建预算。 这部分预算目前的做法是，财务部门基本不参与基建计划的编制，实 际也就是不参与基建预算的编制，而一切都由计划部门决定、修改， 财务部门仅仅是完成预算的录入； ( 3 ) 对于铁道事业费、科学事业费、企业挖潜改造资金以及专项资 金，根据各单位上报的预算收支计划，出财务司综合处代编各单位财 务预算，上报财政部各归口管理部门； ( 4 ) 行政管理部门事业费、其他税务部门事业费、外交支出等事业 费则由部办公厅编制后上报国务院机关事务管理局； ( 5 ) 根据财政部审定下达的预算，综合平衡部门下属各单位预算并 下达各单位； ( 6 ) 根据财政到款额，由财务司的各主管处分别向下属单位归口资 金管理账户划拨本年度预算拨款，对于事业经费则预留1 0 ，作为预 算机动指标，由部门内调剂、追热使用： ( 7 ) 年度终了，下属各单位根据预算执行情况分别向财务司各主管 处上报决算报表，会审后上报财政部。部办公厅则向国务院机关事务 局报决算。 从以上的管理体系我们可以看出铁道部没有一本统一的预算，没 有哪个部门哪个人能搞清国家一年到底给铁道部多少钱，对铁道部的 预算也没有整体的概念不清楚铁道部部门预算是否合理，是否能够 满足重点工作的资金需要。又因为没有统的预算管理部门，预算资 金很难管理，在执行预算的过程中，经常出现修改预算的现象，不利 于工作的开展。 基于以上种种原因及对财政部预算改革的研究可以看出，铁道部 j 匀预算管理必须结合财政部对有关部门预算的要求，与财政预算相适 2 绪论 应。 1 3 研究目的及意义 实行部门预算是我国预算编制的一项重大改革，有着罩大的意义。 ( 1 ) 实行部门预算有利于提高预算的综合性。过去的预算是收入按 类别、支出按功能的汇总预算，部门没有一本完整的预算，而部门预 算反映的是一本集事业费、基本建设基金、行政费、离退休费等为一 本预算的综合预算，有利于增强预算的完整性，有利于部门对各项费 用的统筹安排。 ( 2 ) 实行部门预算有利于预算的实施、执行，使预算真f 落到实处。 部门预算不论从编制的程序、编制的方法还是编制的时间上都更加合 理，保证了预算本身的合理性和可行性。 ( 3 ) 实行部门预算提高了预算的透明度。实行部门预算，采用“二 上二下”的编制方法，使得下一级预算单位从始至终都处于预算编制 的周期中，也使预算从开始编制就具体到每一个预算执行单位，细化 到每一个经费来源，这样有利于预算的透明度，避免“暗箱操作”，保 证了预算分配的科学、公正。 ( 4 ) 编制部门预算有利于财政部门对国家预算资金的有效分配、管 理和监督，有利于各部门统一掌握本部门预算资金，完成国务院赋予 的职责，也有利于全国人大对国家、部门预算资金使用情况和效益进 行监督。 北京交通大学硕士学能论文 2 基本理论 财政足国家为主体的经济活动，这在我国已经形成了共识，因此 财政从来就是国家财政，这是财政的本质。而问题的关键在于国家的 住：质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动目 的及达到目的的途径不同，从而形成了不同的财政类型。公共财政作 为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的 认以，必然要从社会主义市场经济环境入手。 2 1 公共预算的概念 在市场经济体制下，经济活动的主体有三类：政府、企业和居民。 公共预算就是反映政府经济活动的财务计划，是体现“国家意志”的。 政府是国家制度安排中的重要组成部分，是“国家意志”的执行主体。 2 1 1 公共预算有如下含义 公共预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的，它是对年度 政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算，其具体形式是按一定 标准将预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个 表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和方向。 公共预算是具有法律效力的文件，作为公共预算基本内容的级次 划分、收支内容、管理职权划分等，都是以预算法的形式规定的：预 算的编制、执行也是在预算法的规范下进行的。公共预算编制后要经 国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法 律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支 指标，这就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于民众的监 督下。 公共预算是政府调节经济的重要工具。在市场经济条件下，当市 场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择 基本理论 适当的预算总量政策，用预算差额去弥补社会总供给缺叭以保持经 济的稳定增长。 2 1 2 公共预算特征 ( 1 ) 法定性 法定性是指公兆预算的形成和执行都是有宪法、法律和规章根据 的。对于市场经济体制来晚，公共预算要有制度规定是重要的，即“法 治”而不是“人治”。但更重要的是要使政府行为的制度条件符合市场 经济体制的要求。 ( 2 ) 公开性 公开性是指公共预算的形成和执行是透明的、是受公众监督的。 政府虽然是预算编制和执行的主体，但本质上是公众的“受托人”，因 此公共预算必须向公众公开。当然，一个国家为了安全，总存在一些 不便立即公开的信息。对此，也要有相应的保密规定，并且要有期限 的限制。显然，这隐含了涉及政府收支的立法也必然是透明的。 ( 3 ) 完整性 完整性是指所有政府收支都应在公共预算中得到反映。这就是说， 公共预算要全面反映政府活动的范围和方向。我国的公共预算离完整 性的要求是有距离的，因为我国有相当数量的政府性收支被列在预算 外管理。完整性也是我国公共预算的改革目标。 2 2 公共预算功能 公共预算是实现政府职能的重要手段，是与市场经济一起共同解 决社会经济问题不可或缺的一个方面。公共预算的功能是指公共预算 在解决社会经济问题中的职责和作用。 一个社会需要解决三大经济问题：效率、公平和经济稳定增长。 效率问题就是要解决利用稀缺资源生产出尽可能多的满足人们消费需 求的产品。这要求回答怎样生产的问题。公，f 问题就是要解决社会财 北京交通人学硕 ：学位论文 富的分配问题。这要求回答为准生产的问题。经济稳定增长问题就是 要在连续的再生产过程中使社会财富和社会福利持续增长。这实际上 要求回答效率和公平的k 期化问题。在这三大问题的处理中，效率足 基础。 市场经济体制实际上是“混合经济”，即市场经济和非市场经济( 政 治行政机制) 的有机统一。市场经济实际上是资源配置的效率装置， 是人类文明迄今为止创造出来的最有效率的装置。但市场经济不能解 决所有消费需求的效率供给问题，也不能解决社会公平问题和经济稳 定问题。这就需要非市场经济去干预和协调。公共预算就是非市场经 济的重要活动方式，就是要解决市场经济不能解决或不能很好解决的 经济问题。公共预算在解决社会三大经济问题中都有极其重要的功能。 2 2 1 资源配置最优化功能 资源配置的基本要求是在确保社会资源在公私两大部门之问的 最佳配置的基础上，有效配置归政府支配的资源，以达到市场效率损 失最小化。 资源配置目标主要是通过发展经济，广开财源并提高财力的综合 运用水平等途径来实现。 要发展经济，必须从国民经济全局出发，合理配置社会资源，协 调发展各个行业。弥补市场失效以及非市场盈利性是公共财政的基本 特征，这决定了公共财政在发展经济中发挥作用的形式，不是通过直 接投资于一般竞争性行业来实现经济增长，而是通过提供完善的或必 要的公共服务与外部经济环境，来优化资源配置，协调行业发展，促 进国民经济增长。 对于财力综合运用水平的提高，首先，要规范财政资金的管理， 确保财权的统一和财力的集中。大量预算外资金的存在，使得：政府 财力分散，削弱了财政调控能力：姿金使用混乱，效益不高；扰乱分 配秩序，影响廉政建设。其次，应规范财政资金的供应范围，目的是 把有限的资金用在刀刃上，保证国家政权建设。 基本理论 22 2 国民收入公平分配功能 侄市场经济中，资源配簧是按个人所掌握生产要素份额的人小来 分配并按照市场规则运行的：同样，在个人收入分配上，市场也是按 个人所提供的生产要素的数量与质量进行分配的。因此，市场竞争的 结果必然会出现收入不均等现象。 政府收支是政府干预社会公平的常用方法。政府收入采取受益方 法和能力方法来贯彻效率优先、兼顾公平的准则。公共预算收入的主 要来源是税收，也就是说税收是公共预算支出的主要来源。所谓受益 方法，是指按公共劳务的获益程度来收税，即获益多的多纳税，获益 少的少纳税。所谓能力方法，是指按纳税人的能力来纳税，即收入多 的多纳税，收入少的少纳税，没有收入的不纳税。预算支出也是采取 建立在效率基础上的公平方法。一类是属于个人基本生活保障方面的； 一类是属于公共劳务均等化方面的支出。前者是预算支出最终用途上 的转移支付；后者是属于各级预算之间的转移支付。 2 2 3 宏观调控稳定经济功熊 市场经济自身运行具有自发性、盲目性，会造成宏观经济运行的 周期性波动。预算宏观调控的目标就是实现国民经济的稳定增长。从 现象上看，就是要实现物价稳定、充分就业和经济增长。 在社会主义市场经济中，政府的宏观调控以经济政策和经济法规 为主。经济政策是政府指导和影响经济活动所制定并付诸实施的各项 准则和措施，如财政政策、货币政策、产业政策和收入政策等。经济 法规也是政府进行宏观调控的主要手段。政府可以通过预算法、银行 法、劳动法、审计法等法律法规对经济总量进行干预，运用公司法、 会计法等规范各经济利益主体的经济行为；采用反垄断法与反不正当 竞争法、消费者权益保护法等维护市场公平竞争秩序。通过各项宏观 政策和法律贯彻实施，有效地把企业微观经济活动纳入宏观经济控制 范围，克服市场经济活动的自发性和盲目性。 北京交通人学项一f ：学位论文 2 3 公共预算是市场经济的必然选择 23 1 在市场经济中政府的经济职能产生于市场失效 社会t 义生产的目的在 i 要最人限度地满足全体人民f 1 益增长的 物质义化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限 的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一 位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要有相应的效率装置，而 迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换 句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的 存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物 品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要中的公共需要则 无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人需要中客观存在的。 市场失效意味着市场机制不能保证事前供给等于事前需求，因此， 自发的市场并不能保证经济实现充分就业均衡。由于经济行为人的目 标极大化约束，使行为人缺乏提供公共产品的动力，而公共产品特别 是基础教育和研究又是经济稳定增长所必需的一般条件。因此，依靠 自由市场的作用不能保证数量合理的公共产品供给，这使经济效率的 一般条件成为稳定增长的“瓶颈”。另一方面，在外部不经济的场合， 经济行为人又会过度将资源用于产生外部不经济的活动。于是，对行 为人而言的高效率必然以对整个社会的低效率为代价。 由市场决定的收入分配过程不会自发提供个关于收入差距的合 理限度，其作用的通常趋势的扩大已经形成了收入差距。这种自发机 制的结果是贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入集团得 不到发展和改善自己处境的机会等。 市场失效及其后果表明，必须存在一种机制来弥补市场缺陷，这 种机制就是政府的必要干预，即在发挥市场的基础性调节作用的前提 下，通过政府的必要二f 二预，弥补市场不足，提高整个经济运行效率和 福利水平。 谯市场经济中，政府的经济i 【 能产生于市场失效。 基本理论 2 3 2 政府通过公共财政实现其经济职能 政府的经济职能十监有：资源配置职能、经济规划职能、财政分 雕职能和稳定增长职能。政府实现其经济职能依赖于各种政策工具和 政策手段，这些政策i l 具和政策手段概括起来可以分为两类：财政与 货币。比较起来，政府执行经济职能的主要手段是公共财政，这是因 为：首先，公共财政是经济职能的财力保证：其次，与货币手段相比， 财政手段的政策工具不仅兼有直接性和间接性的特点，而且能够满足 结构性要求，决定了政府经济职能的效率。 政府通过公共财政实现其经济职能的主要机制是公共财政收支活 动的经济效应。 2 3 3 政府运用公共财政实现其经济职能的主要工具是公 共预算 在市场经济中，政府运用公共财政实现其经济职能的主要工具就 是公共预算，公共预算可以从总量与结构两个方面以及两者的结合来 调节整个经济运行。公共预算对总量的调节是通过对预算收支规模的 调整来实现的。如果经济中的总供给大于总需求，政府可以实行预算 收入小于预算支出的财政赤字政策进行调节，以刺激总需求；如果经 济中的总供给小于总需求，政府可以实行预算支出小于预算收入的财 政节余政策来进行调节，以控制过度需求；如果经济中的总供给等于 总需求，则政府可以实行收支平衡的财政政策。 公共预算对经济结构的调节是通过调整预算支出结构来实现的。 公共预算支出分为经常性支出和建设性支出，这两种支出行为又分为 多种不同的支出项目。从有效需求角度看，每项支出形成的有效需求 都会有不同的结构效应。因此，调整支出结构从而对相应的经济结构 产生调节作用。 北京交通大学硕士学倪论文 3 我国实行公共预算的背景及现状分析 3 1 我国实行公共预算的原因和背景 政府是公共利益的代表者，是公共管理和公共服务的提供者。而 公共预算是政府代表公共利益，进行公共管理，提供公共服务的重要 手段。公共预算将政府支出限制在政府可以获得的收入之内来防止透 支，从而确保平衡。公共预算的实质在于配置稀缺资源，因而它事关 社会公正公平，事关政府管理服务水平。公共预算将公民与政府产出 联系起来，并向公民提供了一个强有力的可靠的工具，以对国家财政 活动进行了解和监督。 3 1 1 加强财政预算资金管理，提高资金使用效益的需要 财政收入和财政支出是财政资金运行的两个方面。没有完善、健 全的财政收入机制，财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源；而没有完 善、健全的财政支出管理，就难以提高财政资金的配置效率，难以保 证财政资金的良性运行。近年来，我国财政收入连年较大幅度增加， 但收支矛盾仍然十分突出，其中一个重要原因就是财政支出管理手段 和方式依然沿袭过去计划经济时期的传统做法，造成财政资金管理松 弛，监督乏力，浪费严重。使用分散，效益不高，既影响了财政资金 使用效益。又不利于反腐倡廉。支出管理改革明显滞后的弊端已经日 益明显。因此，必须把加强支出管理摆到财政改革和财政工作的重要 位置上来，加快改革步伐，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束 有力、讲求效益、适应社会主义市场经济发展要求的财政支出管理新 机制。 我国实行公j 预算的背景及现状分析 3 1 2 建立与社会主义市场经济相适应的公共财政的需要 保证必要的公共支出，足国家财政的首要任务，是社会主义市场 经济的基本要求。市场经济体制与汁划经济体制的一个根本区别就在 j 二政府不再充当资源配置的主体，而主要着跟于满足社会公共需要。 则政必须与此相适应，大幅度减少财政对营利性、经营性领域的投入， 大力压缩财政直接用于企业的投资，将财力主要用于社会公共服务和 社会保障方面来。例如科技、教育、文化、卫生、国防( 中央) 、外交 ( 中央) 、政府行政、治安、城乡公共设施建设、生态系统保护，以及 社会保障、转移支付的支出等，使国家财政走上公共财政的轨道，推 进社会主义市场经济体制的建立。加快财政支出管理改革的步伐，转 变支出重点，向着主要保证公共支出的方面迈进，已经成为财政部门 建立公共财政面临的一项紧迫而重要的任务。 3 1 3 推进预算管理科学化、法制化的需要 建立公共预算体系，以满足社会公共需要的公共财政，具有明显 “公共性”特征，必须置于人民群众的监督之下，不仅要求财政收支 的运作纳入法制化轨道，而且也要求财政收支决策的科学化。公共预 算体系要使预算单位的一切收支全部纳入预算管理，使预算的编制和 审批程序规范化，从而增加预算的透明度、严肃性和约束力。确保财 政资金运行的安全、可靠、准确、高效，提高财政工作质量和预算管 理水平。 3 2 现状及存在问题 我国的财政预算管理制度是在计划经济体制下逐步形成的，过去 是模仿前苏联统收统支的模式。改革开放以来，中国财政预算管理体 制进行了比较大的改革，其中主要是在收入管理上，1 9 8 0 年以前，财 政管理体制是统收统支，各部f - i 花多少钱就给多少钱： 9 8 0 年以后进 j e 京交通人学硕士学位论文 行分灶吃饭；1 9 8 3 年埘企业进行丁利改税；1 9 8 8 年体制上又进行了划 分税种、核定收支( 但并不足完全的分税制体制，仅划分i ：r 税种) 改革； 1 9 9 3 年进行了分税制，主要是对地方的财政收入体制进行了改革，规 范了圈家与企业之间的分刚关系。规范了中央和地方的分配关系：1 9 9 4 年的财税改革理顺了中央和地方政府的财政关系，使财政收入大幅增 力l j 。 但是，在支出管理方面一直没有进行深层次、根本性的改革。在 我国传统的计划经济模式条件下，政府的经济职能都在预算支出中得 到充分体现：基本建设投资、流动资金拨款、技术改造和更新改造资 金拨款、亏损补贴等。随着经济模式的转变，尤其是政府职能的转变， 预算支出的结构也发生了重大变化：生产性或盈利性投资支出比例逐 步减少，而用于提供公共商品的公共性支出比例迅速上升；公共预算 支出的重点主要集中在四大公共领域，即：政权建设，事业发展，公 共投资和收入分配调节。从而使得原有的预算支出管理体制已经越来 越不适应社会主义市场经济体制和依法治国、依法行政的要求。 部门预算是我国自2 0 0 0 年开始在中央和地方陆续推行的改革，是 实行分税制体制以来我国财政预算管理制度的又一重大改革。从近三 年的运行情况来看，我国部门预算改革总体来看是成功的，方向是f 确的，并取得了阶段性成果：如树立了预算的观念，建立了部门预算 的基本框架；调整了预算编制的内容与范围，尝试了新的预算管理方 式和方法；预算编制进一步细化到单位和项目，改变了预算编制过粗 的问题：强化预算的约束力，规范财政资金的管理等。然而，由于经 济发展水平、现行管理体制、预算法治化程度以及现行利益分配格局 等因素的影响，我国现行的部门预算改革尚存在许多问题和不足。 3 2 1 预算编制中的问题 ( 1 ) 预算编制时间规定的不尽科学，对预算编制质量有很大影响 预算年度是从1 月1 日起到1 2 月3 l 同止。具体做法是由中央各 部门负责本部fj n 属各单位预算草案的审核，并汇总编制本部门的预 我国实行公共预算的背景及现状分析 算草案，于每年1 2 月1 0hd 口报财政部审核。这说明预算年度丌始后， 预算尚在审核当中，并且足合法的，从立法上就使预算缺乏应有的严 肃性和权威性。而由此造成磐级部门财政无法严格按预算办事，更难 以虑付各方面增加支出的呼卢。年初争“基数”、执行中事事要追加的 现象十分普遍，预算变更从年初到年术一直困扰财政部门，预算管理 始终处于被动状态。部门预算对部门及预算执行单何的约束作用流于 形式。 我国目前的做法是，国务院于1 1 月1 0 日前向省、自治区、直辖 市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，指示提出编 制预算草案的原则和要求。财政部再根据国务院编制下一年度预算草 案的指示，部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表 格式、编报方法，并安排财政收支计划。从法律规定的编制时限来看， 从1 1 月1 0 日国务院下达编制预算草案的指示，到当年1 2 月1 0 日中 央各部门汇总本级预算草案并报财政部，仅仅一个月的时问。这个期 问预算草案的编制需经历以下环节：财政部部署具体事项、中央各部 门根据国务院的指示和财政部的部署，提出本部门的预算草案的要求， 具体部署所属各单位编制预算草案、层层下达指示部署；各级所属单 位编制本单位的预算：各级所属单位汇总下一级的预算；报上级审 核并听取意见。在这些环节中，仅一个月时问根本不可能做到科学地 编制本级预算。更何况实践中往往是编制预算的指示不能及时下达， 使预算草案的编制更加仓促。结果：一是各级单位只能走过场，粗略 编制本级预算：二是为保证在规定时间内上报预算草案，只能层层代 编。造成预算草案编制不科学，脱离实际。 预算编制滞后于预算年度起始时间，造成预算先执行后编制再审 批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。我国法律对人代会召丌的 时间没有规定，对预算年度的起始日期规定为1 月1 | ；二i ，而全国人代 会一般在3 月份召开，但是中央预算又必须经全国人民代表大会批准 后，才成为当年的中央预算。财政部自预算批准之日起3 0 日内，批复 中央各部门预算。中央各部门在财政部批复本部门预算起1 5 日内，再 批复所属单位预算。这样做的结果是，待预算证式批准后，预算执行 北京交通人学硕十学位论文 羞不多已过去了三、四个月，有些单位已过去了半年，导致在较长时 间内无预算运行，客观上限制了预算的法律约束力。 ( 2 ) 预算层层代编，影响预算编制的真实性及执行的可行性 各单位预算草案的审核是山上级部门负责的。如卜所述，由于时 间仓促，预算草案由上级部门层层代编，上级部门审核的只能是代编 的预算，使预算的审核流于形式。代编的预算草案与实际情况必然存 在脱节，客观上很难做到真实准确；而根据上级已经“审核”并且“批 准”的预算工作，势必造成预算编制与执行的矛盾。 如果上级“审核”下达的预算草案与所属单位实际预算数存在差 额，若编制预算调整方案，再提请人代会审批，则不符合预算法第5 3 条规定的预算调整案标准。但若人代会不予审查和批准，或不提请调 整，则人代会批准的原收支平衡的预算又必然发生变化，在实践中造 成了预算无法约束执行的现象。 ( 3 ) 不确定因素对预算编制的影响很大 根据预算法规定，预算的编制内容包括“上一年度结余用于 本年度安排的支出”。且不说年终决算是否准确，一般上一年净结余要 到下一年初才能确定，编制预算时显然无法准确估计，因此在编制的 预算草案中，这部分资金往往不能列入，而要待决算正式批复后，才 作安排或滚存今后年度统一核算。 预算执行中变更频繁，影响预算编制的准确性。预算是经法定程 序审批的、政府在一个年度内的基本财政收支计划，具有法律约束力， 任何部门和任何人都不得任意变更。然而，在预算执行中，往往是预 算才定好，国家又出台了新政策，支出变动性大，不确定因素多，加 上许多人为的变更，造成预算变动频繁，也成为影响各级单位认真编 制预算的个重要因素单位预算编制中会认为，预算草案编制得 再准确，执行中也会变动、调整，编制粗一些也无所谓。 ( 4 ) 预算编制中水分较多 预算法明确规定“中央政府公共预算不留赤字”，“地方各级颈算 按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”许多单位为了达到 这个要求，矸；是根据实际情况编制预算，而是人为加大预算。这就可 我国实行公j 预算的背景及现状分析 能造成年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执 行t f j 尽鼍多收，多收部分单位可自行支配，不受约束，这样预算草案 的审批过程其实已失去了意义，执行与预算基本脱离。 ( 5 ) 预算编制项目不细、透明度太低 编制的预算草案太粗略，项目不细，预算报表所列科目级次义太 少。所列内容粗，每个科e l 规模额太大，透明度低。大多数预算草案 只编到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”静具体内容，起不到预 算的作用。 ( 6 ) 预算外资金不能得到有效的管理 预算外资金和行政事业单位经营收入不能得到有效管理，弱化了 财政预算的作用。编制单位总是愿意给自己留有更多机动财力，因而 往往先安排预算资金，从而形成巨额预算外资金和经营收入的体外循 环，使这些资金成为预算内不准搞的项目的资金来源，使各级权力机 关难以对一些重大建设项目实施有效监督。为此1 9 9 9 年1 2 月第九届 全陶人大会常务委员会通过的全国人民代表大会常务委员会关于加 强中央预算审查监督的决定，明确提出要加强预算外资金的监督，尽 可能采取措旌将中央预算外资金纳入中央预算，对那些暂时不能纳入 预算的必须编制收支计划和决算，同时预算外资金的收支情况要向全 国人民代表大会常务委员会报告。 3 2 2 预算审核中的问题 ( 1 ) 部门内审议时间不足 现行的预算编制是：财政部门在每年全国人民代表大会会议举行 的个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表会财政经 济委员会进行初步审查，从【月l o 日国务院下达编制预算草案的指 示，到当年1 2 月1 0 日中央各部门汇总本级预算草案并报财政部，也 就一个月的时间，各级单位不可能按法定时间的要求，及时提交预算 草案。这使得各级审查机构初步审查预算草案和报告的时间太短，只 能作一般的程序性审查，甚至无法进行审查，更不崩况审议的全面、 北京交通大学硕士学位论文 具体、深入了。 ( 2 ) 部fj | j 市核的上体不州确 法律胤定的审核主体不明确。预算法对中央预算草案的审核主体 做出，具体规定，即由全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算 草案的主要内容初步市杏，但对各单位预算草案的审核只明确了由其 主管的中央部| j 负责，而部门内审核应由哪些机构和人员参与，未作 规定，并且由预算的编制机构来进行本级和下级的预算审核显然是一 种悖论。 是否可以吸收其他力量参与部门预算的审核，法律未作规定。在 实践中一些县级人大常委会采取了组织一些精通财政、审计、财务的 人大代表组成初步审议小组，进行部门内审核，效果还是不错的。也 有些县级人大常委会把人代会上拟提名作为计划预算审查委员会成员 的同志组织起来，人代会前提前介入，对预算案进行初审，审核意见 交财政部门修改，从法律程序上来说不合法，但效果相对较好。作为 部门内审核也应考虑借鉴政府预算的做法。 在预算编制和部门内审核过程中，是否可以委托或责成审计部门 进行审计，配合协助部门审查，预算法未作规定。没有审计部门参与， 一些主要内容的真实性、可靠性无法保证，部门预算审核难以发挥应 有的作用。 ( 3 ) 部门预算审核效力薄弱 法律对部门预算审核的结果没有作规定。如果部门内审核不具有 法律效力，就失去审核的意义，与一般座谈会没有什么区别；如果具 有法律效力，审核结果按什么程序处理不明确。 预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和 技术性，即使专业人员，也要花费很大气力方可搞清楚其主要的、基 本的问题。没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，审查监督难 以深入。很多工作力不从心，对预算深层次的问题难以进行系统的调 查研究与分析。加上人员的变动大，难以保证工作的连续性。工作人 员若不熟悉计划、财政、审计、税务等专业知识，就承担不了预算的 初审： 作，小具备提前介入和初审的能力。 我国实行公共预算的背景及现状分析 3 2 3 预算执行中的问题 ( 1 ) 预算执行中变化大，难以监督 现在的预算编制存在着仓促和草率等问题，内容4 i 切合实际，使 预算编制的预见性、科学性不强，以致付诸实施后，难以按预算编制 来执行，不得不忙于调整预算，使预算执行在总数内自由调拨，暗箱 操作，透明度低。这使得审计部门难以按预算来审计，监督机构难以 据此进行实质性监督。 而对预算调整的有关要求不是很具体，执行中理解各异，调整频 繁，监督无力。 预算法对预算调整的解释是：经全国人民代表大会批准的中央预 算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况 需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超 过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。” 从这一规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要 可以增加收入或减少支出，但这“特殊情况”的涵义是什么? 哪些特 殊情况需要通过调整预算来解决? 哪些需要通过动用“特殊用途”的 预备费来解决? 都不清楚。 ( 2 ) 应纳入预算管理的资金有些还未纳入，超预算、无预算项目 还不同程度的存在 大量预算外资金存在，体外循环现象严重，弱化了预算的作用； 基础设施建设项目财务与资金管理中也存在一些不容忽视的问题。一 些重点项目前期准备工作不足，没有经过充分论证，搞边勘探、边施 工、边设计的“三边”工程，预算超概算，决算超预算。一些项目配 套资金故意留有缺口，出现“胡子工程”、“钓鱼工程”。一些项目 财务资金管理严重弱化，存在挪用建设资金、铺张浪费等违反财经法 规的问题。 北京交通大学硕十学位论文 4 国际借鉴 4 1 英国 发韧于英国面流行于世界各幽的政府预算制度，发眨到当 已相 当完善，它作为市场和资本对政府进行约束和控制的基本手段，在相 当大程度上对政府及其财政活动起到了控制作用。 英国实行的是政府控制型财政管理体制，其主管财政的是财政部， 财政部在英国各政府部门中居于最高地位。各部门的预算须经财政部 核准和内阁讨论后，方可提交议会；议会通过的各部门经费预算在拨 款时还要经过财政部稽核后才能付款，即使款项已经拨出，财政部仍 有权过问。英国议会对国家财政实行监督。 英国的国家预算由两部分组成：统一基金和国家债务基金。国家 预算资金的主要部分通过统一基金分配，它是日常资金收入及其支出 的账户，所得税、关税、消费税以及其他税收均存入浚基金。此外， 政府的支出也主要由统一基金满足。国家债务基金是基本建设投资预 算，该账户专为储存政府借款。统一基金收入超过其支出的部分，列 入国家债务基金的收入部分。如果统一基金出现赤字，则从国家债务 基金的借款中抵补，这一贷款额由增加的国家债务解决。国家预算收 入约9 0 来源于税收收入，小部分由提供给国有化各部门和地方政府 借款的利息、英国银行局的利润和其他一些收入构成。 英国的预算由财政部编制，经内阁会议通过后，呈交议会批准执 行。英国的财政年度起讫期为本年4 月1 日到次年3 月3 1 日。每年在 编制预算之前，财政部提出公共支出调查报告，作为政府各部门制定 本部门支出概算的根据。儿月，政府发表称为“小预算”的秋季声 明，它是政府后来呈送议会的正式预算报告的草案。1 2 月，政府各 部门将本部门的财政支出概算提交财政部，经财政部审核汇总后，于 次年3 月呈送议会。通常在3 月中旬或4 月初，财政大臣向下院宣布 新财政年度的预算方案。议会通常在7 月发表财政法案，如状通过， 国际借鉴 口可生效，交付实施。 4 2 法国 法困的预算管理是一种集权型预算管理，闲为在整个国家预算中， 中央预算约占7 0 一8 0 ，中央政府对地方财政存在很强的干预力和影 响力。中央预算由总预算、国库专项账户和附加预算组成。总预算作 为中央预算的主体部分，其收入包括税收、国有企业利润、财产收入 和国外收入等：支出则包括债务、弥补支出大于收入的部分、机关人 员经费及国家在社会经济领域的干预四项费用支出，以及直接投资、 国家给予提供贷款的补助及战争赔款三项资本支出。国库专项账户是 法国预算体系所特有的一种预算形式，它由特殊用途账户、贸易预付 款账户、货币业务账户、贷款账户和外国政府结算账户等六类账户组 成。附加预算则专门为享有财政自治资格但不具备法人权力的国家机 构编制。凡是国家机构向社会提供商品或劳务的，其预算收支可另立 账户，称之为“附加预算”。附加预算的编制原则是，既要满足这些园 家机构的财政需要，使它们能脱离政府部门和机关，实行经济独立核 算，又不和一般预算完全断绝关系，以保证行政管理部门和立法机关 能依靠一般预算来行使相当的控制权。 法国国家预算是在政府总理的领导下，由经济和财政部、预算部 具体负责编制，国库局、预测局、税务局等机构也参与预算的编制工 作。在预算编制中，通常形成原始预算方案、追加预算方案和决算三 个预算方案。原始预算方案反映年度预算计划内的国家总开支，是各 部门预算收支的依据。追加预算方案是对原始预算方案进行修改和调 整后形成的法案，修改后的法案经议会批准便可公布执行。决算方案 是原始预算方案执行结果的报告，它反映预算年度内国家财政收支的 实行状况。在预算编制上有以下特点：预算编制与执行适当分离；预 算编制相对独立，不以部门预算为基础，即主动编制；法律体系健全： 财政部有强有力的约束手段；国库由财政管理，相对独立于银行体系。 北京交通人学硕+ 学位论文 4 3 美国 荚固是l h 场经济发达、市场经济管理经验丰富、力主自由竞争的 网家，但政府在经济生活中仍然扮演着重要角包。美国的议会、政府 和法院分别对美 目公共财政管理行使立法权、行政权和司法权，它们 在公0 财政管理l 既配合义制约。下面从几个方面对美国的预算制度 做一介绍。 美国是一个联邦制国家，政权由联邦、州和地方三级政府构成， 共有5 0 个州和一个哥伦比亚特区，地方政府有8 0 0 0 0 多个单位，包括 郡、县、市、镇、学校区等。与这种政权体制相适应，美国的预算体 制也是一种三级预算体系，包括联邦预算、州预算和地方预算，财政 权力较为分散。国的州和地方有着权力很大的独立财政制度，有自己 的收入、支出以及相应的法律、规章。 联邦预算范圈是