（高等教育学专业论文）落实高校办学自主权的制约因素与对策研究.pdf

大连理二 大学硕士学位论文 摘要 高校办学自主权问题是高等教育领域最重要的问题之一，是高校与政府组织关系中 的核心问题，也是长期以来困扰高等教育管理理论与实践的一个难题。自2 0 世纪7 0 年 代末，我国就开始从理论和实践两方面对高校办学自主权问题进行研究。1 9 9 9 年实施的 中华人民共和国高等教育法用七个条款规定了高校享有的办学自主权，为落实高校 办学自主权，实行依法治校提供了法律保障。可以说，关于高校办学自主权的研究已经 取得了很大进展，高校办学自主权韵落实不论在形式上还是在内容上都有了进一步的深 化。然而，目前我国高校办学自主权的落实还有很多不尽人意的地方，高校自主办学还 面临着诸多困境。 本文在吸取前人研究成果的基础之上，采取理论研究与实践研究相结合的研究方 法，同时综合运用比较分析法、历史分析法，对当前我国高校办学自主权的落实情况、 制约因素及解决对策进行了研究。选择在大学自治方面具有特色及成功经验的美国、德 国和法国等具有代表性的国家，通过进行国内外比较研究，广泛吸取国外成功的高校自 主办学模式的思想、经验和方法：通过进行实际调查，了解高校办学自主权的落实情况 及存在问题，并从传统文化、思想观念、政治、经济、法律、政府、高校及监督评估机 制共8 个方面分析影响高校办学自主权落实的因素；最后，本文提出落实高校办学自主 权的对策与建议，即应该通过提高高校的主体意识，发挥其主观能动性；通过继续转变 政府职能、管理方式，明确政府的权责，加强政府的宏观调控能力；通过引进市场机制， 发挥市场的调节作用，从而使高校真正做到面向社会自主办学；通过建立教育中介组织， 协调高校、政府、市场之间的关系。 关键词：高等学校；办学自主权；制约因素 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 r e s e a r c ho nr e s t r i c t i n gf a c t o r sa n dc o u n t e r m e a s u r e so ff u l 6 l l i n gt h e r i g h t so fs e l f 二g o v e m i n go f u n i v e r s i t 论sa n d c o l l e g e s a b s tr a c t o n eo ft h es i g n i f i c a l l ti s s u e s1 nh l 曲e re d u c a t l o l la n dmr e l a t l o n sw l t hg o v e m m e m a g e n c i e si st h er 追h t so fs e j f - g o v e n l i n g ，w h i c ha l s ol o n gp u z z l e st h ed e v e l o p m e n to f h i g h e r e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n dp r a c t i c e s i n c et h ee n do f19 7 0 s ，o u rc o u n t r yb e g a 直1t o r e s e a rc ：ht h er i 曲t so fs e l f g o v e m i n gf r o mt h e o r e t i c a l l ya s p e c ta n dp r a c t i c a la s p e c t t h e h i g h e re d u c a t i o nl a w ，w h i c hw a sp u ti n i op r a c t i c ei n1 9 9 9 ，u s e ds e v e ni t e m st oo r d a i nt h e “g h t so fs e l f g o v e m i n gw h i c ht h eu n i v e r s i t i e sa n dc o i l e g e so w n e d t h el a wa f 南r d st h el e g a l i n s u r a i l c ef o rf u l f i l l i n gt h er i 曲t so fs e l f - g o v e m i n ga n da d m i n i s t e n gt h eu n i v e r s i t i e sa 1 1 d c o l l e g e sb y 】a w i tc a l lb es a yt h a tt h er e s e a r c ha b o u t t h er i g h t so fs e l f i g o v e m i n gh a v em a d e b i gp r o g r e s s ，t h ef u l n l l i n go ft l l er i 曲t so fs e l f - g o v e m i n gh a v em a d e 矗l r t h e rd e e p e n i n gi n c o n t e n ta n df 0 r n l h o w e v e r ，m ef u l f i l l i n go ft h e 订曲t so fs e l f - g o v e m i n gs t i l j h a v em a l l y u n s a l i s f 如t o r ya s p e c t sa n di ti sd i 瓶c u l tf o rl l l l i v e r s i t i e sa i l dc o l l e g e st o 彻6 ls e l f g o v e m i n g o nt h eb a s i so ff o n n e rr e s e a r c h 五n d i n g s ，t h ed i s s e n a t i o n ，b yt a k i n gm em e m o d o l o g yo f t h e o r ys n l d ya n dp r a c t i c es i u d y ，a i l du s i n gg e n e r a l l yc o m p a r a t i v e l ya 1 1 a l y t i cm e t h o da i l d h i s t o r i c a l l ya n a l ”i cm e t h o d ，s t u d i e st h es t a t u sq u o ，r e s t 打c t i n gf a c t o r s 柚dc o u n t e 啪e a s u r e s a b o u tt l er i 曲t so fs e l f - g o v e m i n go fl l l l i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e si nc h i n a s e v e r a lr e p r e s e n t a t i v e n a t i o n sw 1 1 i c hh a v ed i s t i n g u i s h j n gf e a t u r e sa 1 1 ds u c c e s s 如le x p e r i e n c e sj ns e l f - g o v e 1 i n go f h i 曲e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n s ，l i k eu s a ，g e n n a n y ，f r a n c e ，e t c a r ec h o s e nt ob ec o m p a r e d f o rt h er e f e r e n t i a ls t u d y t h e i ra d v a n c e da n ds u c c e s s 如lt h o u 曲t s ，e x p e r i e n c e sa i l dm e m o d so f t h ep a t t e mo fs e l f - g o v e m i n ga r ew i d e l ya d o p t e dt og u i d et h ep r a c t i c e s b ym a k i n gp r a c t i c a l i n v e s t i g a t i o n ， t h ea u t h o rk n o w st h es t a t u sq u oa n de x i s t e dp r o b l e m sa n da j l a l y z et h e r e s j c t i l l gf a c t o r sf r o mt r a d i t i o n a lc u l t u r c ，t h o u 曲t sa n di d e a s ，p o l i t i c s ，e c o n o m y ，l a w ， g o v e m m e n t ，u n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ，t h es y s t e mo fs u p e r v i s i o n f i n a l i y ，t h ed j s s e r t a t i o n p r o p o s e st h ec o u n t e n n e a s u r e sa n da d v i c e st of u m l t h e 曲t so fs e l f _ g o v e m i n go fu n i v e r s i t i e s a n dc 0 1 l e g e s t h eu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e ss h o u 】de x e r tt h ef h n c t i o no fm a j nb o d yb y i n l p r o v i n gt h ei n d e p e n d e n tc o n s c i o u s n e s s ；t h eg o v e m m e n ts h o u l dc h a n g et h ef u n c t i o n sa n d m a n a g e r i a lp a t t e m a n d r e g u j a t e t h e r i 曲t s a n dd u t j e st o s l r e n g l h e n t h e a b i l i t y o f m a c r o s c o p i c a lm a n a g e m e n t ；t h em a r k e ts h o u l de x e na d j u s t i v e f u n c t i o nb y p e r f e c t i n g m a r k e t a b l es y s t e m ，b yd o i n gt h a tt h eh i g h e re d u c a t i o ni n s t i t l l t i o n sc a nm nt h es c h o o j sf a c j n g t ot h es o c i e t ya n di n d e p e n d e n t l y ；t h ee d u c a t i o n a la g e n c yo r g a n i z a t i o ns h o u k ib ee s t a b l j s h e d 大连理e 大学硕士学位论文 t oh a h n o n i z et 1 1 er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eh j 曲e re d u c a t i o ni n s t i t u t i o n s ，t h eg o v e m m e n ta n d t h em a r k e t k e yw o r d s ：u n i v e n i t j 骼a dc o e g 髂；硒g h to f s d f _ g o v 哪i n g r e s t c 6 n gf a c t o r 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名：丸午誓 导师签名 谚年窍f8b 大连理t 大学硕= = 学位论文 1 绪论 1 1 问题提出 自中华人民共和国高等教育法于1 9 9 9 年1 月1 日正式实施起，至今已有6 年多时 间。可以说，在这6 年多时间里，我国政府、高教界、理论界都在为落实中华人民共 和国高等教育法中关于高校办学自主权的内容而努力，各方面工作也取得了较大成绩， 高等学校的办学自主权得到了较大的落实。但不可否认，高校办学自主权在落实的过程 中还有许多不尽人意的地方，高校的“法人”主体地位还没有真正实现，高校自主办学 还面临着诸多困境。如：政府主管部门的观念尚未完全转变，把权力的“归还”看作是 权力的“施舍”，担心“一放则乱”：或者把权力从中央政府及教育主管部门转移到地 方政府及其教育行政部门，而并没有还给高校。权力由中央政府及其教育主管部门转到 地方政府及其教育主管部门，但中央却未完全放弃其管理权，这样就使高校无形中又多 了一个“婆婆”，高校的办学自主权不仅未扩大反而受到更多限制。此外，高校自身还 存在着许多不利于办学自主权落实的因素。许多高等学校对已有权力还处于“无意识”、 “不作为”的状态，对高校“放权”的呼声只是流于形式；高校内部的管理体制也已经 不适应改革发展的需要。以上情况说明，尽管从观念到操作层面，高校办学自主权的落 实的确取得了许多进展，但并未使高校办学真正从“程序性自治”转为“实质性自治”。落 实高校办学自主权还有很漫长的路要走。 由此可见，关于高校办学自主权问题的研究有着重要的理论意义和应用价值。 ( 1 ) 理论意义 落实高校办学自主权涉及国家的政策法规、管理体制，涉及到高校内部的管理制度 及运行机制等多方面的内容，在高等教育研究方面具有基础性和综合性的研究价值。对 于这一问题的研究，有助于丰富高等教育理论研究。 从内容上讲，高校办学自主权的研究必然涉及到高校的办学规律、办学方式、市场 经济与高等教育、政府职能等课题。这些课题本身就是高等教育理论研究的前沿性选题， 是高等教育管理体制改革和大学内部管理体制改革的新层面，具有很强的理论研究价 值。 从基本理论上讲，高校办学自主权的研究不仅需要高等教育学理论的支撑，也需要 政治学理论、经济学理论及管理学理论等诸多学科理论的支撑，是一项以多学科理论为 基础的综合研究活动。通过这一研究的具体实践，将有助于探索目前人们正在倡导的高 等教育学的跨学科研究问题。 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 ( 2 ) 应用价值 高校办学自主权是伴随我国高等教育改革与发展的不断深入而提出的一个重大问 题，其本身就是一个实践性课题，因此研究高校办学自主权有很强的实际应用价值。、 从实践上说，本课题采用访谈的方法，对数所高等学校的领导及职能部门负责人进 行调查访问，了解目前我国实行不同管理体制的高校办学自主权的现状及存在问题，为 政府和高校在落实办学自主权过程中提供可参考的建议，从而促进高校的发展。 基于上述，本文的研究目的有三：一是启迪，通过本研究引发人们对高校办学自主 权问题的更多关注，促进对高校办学自主权的研究：二是参考，通过本项研究，为人们 系统了解和把握高校办学自主权的内容及落实高校办学自主权问题提供较全面的论述 资料：三是应用，通过本项研究为转变政府职能和高校内部管理体制改革提供决策依据 和参考。 1 2 研究现状及存在问题 1 2 1 研究现状 ( 1 ) 高校办学自主权问题的研究视角 高校办学自主权问题涉及高等教育系统内外的方方面面“1 ，已有文献资料主要从以 下几个角度进行研究： 关于政府转变职能。如新形势下政府转变管理高校职能的现状与对策研究、 浅议我国高等教育的宏观控制、试论政府对高校自主办学的宏观管理、省级 政府统筹与高校自主办学、从政府控制模式到政府监督模式中国高等教育政府 管理模式的现代性转换。此类文章认为旧的高等教育管理体制已经不适应社会主义市 场经济的要求，政府对高校管得过多、过死，影响了高校办学自主权的落实。因此转变 政府职能，加强政府的宏观调控能力，是落实高校办学自主权的前提和关键。研究结论 有：第一，明确了政府宏观调控的目标。对此，虽然许多文章表达上有所出入，但内容 基本一致。即我国政府对高等教育进行宏观调控的目标是：“保持高等教育总量基本不 平衡，促进高等教育整体结构优化和资源合理配置，饺教育质量和效益明显提高”。“1 第二，强调加强对高校的宏观管理职能，政府运用法律、法规、政策、监督评估等手段 对高校依法进行管理。主要应加强三种职能：指导职能、服务职能和监督职能。” 关于高校自身在落实办学自主权中的地位与作用。如自主办学是高等学校自身 发展规律的要求、高校面向社会自主办学与建立自我约束机制、高等学校的办 学自主权与约束机制的建立、高等学校“自我发展、自我约束”机制的研究。这 类文章认为落实高校办学自主权主要是高校自身发展的基本规律和内在逻辑要求，因此 大连理工大学硕士学位论文 在研究落实办学自主权策略的时候，主要强调高校自身的努力。高校的主体性、主动性 能否得到良好发挥，决定着高校办学自主权能否得以实现和合理使用。研究内容主要包 括：第一，对高校自主办学运行机制这一概念进行了探讨，学者们基本认可中国教育 改革与发展纲要中的规定，即“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立 起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。第二，应从 高校外部关系和内部管理两方面来研究如何建立与完善高校的自主办学机制。第三，关 于高校自主办学机制的组成，尽管学者们的观点在表述上有所出入，但从根本上说学者 们普遍认为高校自主办学的运行机制应包括依法办学机制、民主管理机制、质量评估机 制、权力监督机制等。 关于政府与高校之间的对立统一关系。如政府职能转变与高校办学自主权相互 关系的理论研究与比较研究、重构政府与高校关系，落实高校办学自主权、试 论政府宏观管理和高校自主办学的结合、扩大办学自主权必须与计划管理宏观控制 相结合等。这类文章认为，政府的宏观管理和学校的自主办学对于高校的生存和发展 都是必不可少的，二者是一个矛盾的两个方面，既对立又相互统一。政府可以且有必要 通过立法、拨款等手段对高校进行间接管理；高校则根据自身发展的规律，建立自我发 展、自我约束的办学机制，面向社会自主办学，同时接受政府的宏观调控。 关于国外大学自治。如西方国家政府与大学关系的基本走向、我国高等 学校的自主办学与西方的大学自治、专著市场经济与高等教育一个世界的课题、 东北师范大学博士学位论文发达国家高等教育自主办学的运行模式等。通过对西方 的大学自治以及发达国家高等教育自主办学的思想、方法进行总结、分析，从而找出对 我国落实高校办学自主权的启示。 ( 2 ) 高校办学自主权问题的研究特点 从分析问题到解决问题。已有文献资料关于高校办学自主权问题的研究是有规律 可循的，首先是明确落实高校办学自主权的必要性与紧迫性，然后讨论影响落实办学自 主权的因素，晟后分析策略。研究的过程是提出问题、分析问题、解决问题的过程；是 由静态的“为什么”到动态的“做什么”、“怎样做”的过程：是从宏观战略布局到微 观战术探讨的循序渐进的过程。“1 研究时间较短，成果较少。我国自2 0 世纪7 0 年代术开始从理论研究和实践探索两 方面对高校的办学自主权问题展丌研究。自1 9 9 9 年实施中华人民共和国高等教育法 后，关于高校办学自主权的研究逐步深入。根据不详细统计，关于“高校办学自主权” 的研究成果有：论文约有i o o 余篇，学位论文7 篇。另外，国家有关部门专门针对此问题 所颁布的法规和文献仅有l 项。e b 此可见，虽然高校办学自主权问题的研究已成热点， 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 但与高等教育管理体制改革研究领域的其他问题相比，仍显得比较落后，这也与自主权 在高等教育管理体制改革中的地位不符。 研究主要是对旧体制的批判。多数研究者在讨论高校办学自主权的问题时，都是 从批判原有的高等教育管理体制入手。通过分析原有管理体制存在的弊端，明确落实自 主权的意义，在此基础上找出解决问题的方法，弥补原有管理体制的不足之处。 1 2 2 研究中存在的问题 曹汉斌在我国高校办学自主权研究的历史现状与问题8 l 一文中对已有关于高校 办学自主权的研究中存在的问题进行了较为全面的论述，主要有以下几点： ( 1 ) 从西方大学自治滨变方面研究的较多，从中国的文化渊源及社会历史背景方 面研究的较少。 目前关于高校办学自主权的研究多数从对西方大学自治的研究入手，然而尽管西方 的大学自治与我国的高校办学自主权有相同之处，但并不完全是一回事。西方大学自治 产生和存在的社会背景与我国的高校办学自主权有着迥然的差别，同时西方发达国家的 政治体制、民族文化也与我国相差甚远，我国在落实高校办学自主权上不能直接照搬发 达国家的办学模式。西方的大学自治根植于内，出发点是大学自身；我国的高校办学自 主权根植于外，是从政府的行政权力中“下放”出来的。落实高校办学自主权，必须转 变政府职能。因此，在研究我国高校办学自主权问题时，应充分考虑并认真研究我国高 等教育发展的文化渊源和社会历史背景的巨大作用。 ( 2 ) 宏观论述的文章较多，微观剖析的文章较少。 我国学者对高校办学自主权的研究绝大多数是从宏观角度出发进行分析，而从微观 角度出发所进行的研究比较少。有些学者一直在大学里教学任教，却很少对自己所在的 大学进行研究。我国对高校的书记、校长、教代会、学术委员会、校董事会和校务委员 会等组织进行深入细致的研究还很少。尤其是如何在高等学校建立决策系统、审议系统、 执行系统和监督系统，使高校办学自主权真正落实和完善起来的研究还是很少。迄今为 止，我国有关高校办学自主权方面的研究大多是概念辨析、理论阐述，尤其缺乏较有说 服力的实证材料，研究的针对性还不够。研究设计、理论框架、文献检索、案例分析、 数据统计方面做得还很不够。 ( 3 ) 理论思辨的文章多，实证调查的研究报告少。 目前，绝大多数关于高校办学自主权的研究资料都是从已有的国家政策法规、学术 著作与期刊文章、互联网上间接获得的，这些研究大多是感想式的、主张性的，对实际 工作发生的指导作用相对较小。相反，实证研究由于其严谨性、准确性、真实眭等特点 大连理： 大学硕士学位论文 对高校管理体制改革发挥重要的作用。实证研究在英美国各国已经流行了六十年之久。 遗憾的是，实证研究在我国的科学研究中运用较少。高校办学自主权的问题既是理论问 题，更是实践问题，因此需要广大研究者进行实地考察，做实证研究，不能凭空想象。 研究人员应该通过自身的实践，综合运用众多学科的知识、方法和技术，对问题进行多 视角、多层次的观察、分析和研究。 ( 4 ) 运用单一学科的理论研究较多，运用多学科理论研究较少。 目前关于高校办学自主权的研究绝大多数是运用教育学这门学科的理论知识进行 研究，而事实上高校办学自主权问题比较复杂，需要对高校自身、政府、社会、市场等 多方面以及它们之间的相互关系进行研究，因此在研究时我们要综合运用政治学、法学、 社会学、经济学和管理学等多学科知识。 1 3 研究内容 本文试图尝试运用政治学、管理学、法学、经济学等多学科的理论，采用文献资料 法、历史分析法、比较法、调查法等，对我国高校办学自主权问题进行综合分析与研究。 本文共分五章。第一章为绪论部分，主要阐述研究的现状、理论与实践价值：第二 章为基本问题部分，回顾我国高校办学自主权的发展历程，从含义、特征及内容等方面 入手对高校办学自主权加以诠释，分析西方大学自治与我国高校办学自主权的异同，并 阐述落实高校办学自主权的紧迫性与必要性；第三章为国际比较部分，运用比较分析法， 研究国外发达国家高校办学自主权的运行模式，旨在进一步把握其发展趋势，从中发现 可以为我国借鉴的成功经验；第四章为本文的调查分析部分，主要运用访谈法，对目前 我国实行不同管理体制的高校的办学自主权落实现状进行调查研究，重点分析存在的问 题及制约因素；第五章为策论部分，结合我国高校办学自主权的实际情况，并借鉴国外 经验，归纳和总结一些可行性的策略与建议。 1 4 研究方法 ( 1 ) 文献分析法。本文利用图书资料和电子文献检索系统，搜集到了国内外关于 高校办学自主权研究的相关文献。通过对已有文献的分析整理，充分了解了关于高校办 学自主权的研究现状，为自己的研究工作奠定了基础。 ( 2 ) 比较分析法。本文通过对国外发达国家高校办学自主权运行模式进行总结和 分析，从中借鉴适合我国国情的高等教育管理方法。 ( 3 ) 历史分析法。本文从丰厚的国内外高等教育发展史素材中去粗取精、去伪存 真，考察高校办学自主权的历史发展规律，为当前落实高校办学自主权提供一个可供借 签的经验。 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 ( 4 ) 访谈法。笔者走访部分高校的有关职能部门，进行有关高校办学自主权落实 现状的调查，从而了解自中华人民高等教育法施行后，我国高校办学自主权的落实 程度以及在落实过程中存在的问题。 大迮理1 火学项： 学位论文 2 高校办学自主权的若干基本问题 2 1 我国高校办学自主权的历史回顾 2 1 1 建国前的情况 从总体上看，建国以前我国高校并无多少办学自主权。古代书院虽然具有大学的特 点，享有高度的自治和比较充分的学术自由，但其还不能算作真正意义上的高等学校， 故另当别论。“只有民国时期( 1 9 l 卜1 9 2 7 ) ，中国才真正开始致力于建立一种具有自 治和学术自由精神的现代大学。”1 这一期间，最著名的人物就是蔡元培，他是我国最早 引进德国大学制度及学术自由精神，并实际将之在大学中加以实践的伟大教育家。蔡元 培在任南京临时政府教育总长时，受西方哲学思潮的影响，发表了教育独立议一文， 提出了：“教育事业，当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教 会的影响。独立的主要内容有：教育经费独立：教育事务独立；教育离政治而独立：教 育离宗教而独立；高等教育之学术独立。”1 “教育独立”的主张，既是蔡元培教育思 想的一个组成部分，也是当时社会的一种教育思潮。这种思潮在今天看来仍然具有较大 的进步意义，然而由于受到当时的社会政治环境的影响，最终没有成形。 2 1 2 建国后的情况 建国以后，我国高校办学自主权的发展与高等教育领导体制改革有着紧密的联系， 对高校办学自主权发展历程的回顾，也就是对高等教育领导体制改革历程的回顾。从建 国后的高等教育领导管理体制看，大致可以分为以下5 个阶段： 第一阶段：1 9 4 9 年一1 9 5 8 年 这阶段，高等教育领导体制以高度集中为基本特征，高等学校主要由教育部和国 务院各部委直接管理。无疑，计划经济管理模式是这种高等教育管理体制权力集中于中 央的基本原因。 第二阶段：1 9 5 8 年一1 9 6 2 年 这阶段，高等教育领导体制的特征是下放权力，分散管理。即中央除了保留对少 数综合性大学和某些专业学院的直接领导之外，把其他高校都下放给省、市、自治区来 领导。这一阶段主要是中央与地方对高校管理权力的划分，即中央将部分对高校管理的 权力下放到地方。 第三阶段：1 9 6 2 年一“文革”结束 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 这一阶段主要是基于前两个阶段的经验与教训，尝试既能保证中央对高等学校的有 效领导又能顾及地方的积极性的领导体制，这集中地反映在1 9 6 3 年中共中央、国务院颁 发的关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定( 试行草案) 。这个文件基本上确 立了这一时期我国的高等教育领导体制。 第四阶段：1 9 8 5 年一1 9 9 8 年 】9 8 5 年5 月2 7 曰，我国发布了中共中央关于教育体制改革的决定。决定指 出当前高等教育的领导体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体 制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学 校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展的 积极性和能力。决定明确了高等学校在教学、科学、人事任免、经费使用、国际交 流等6 个方面的管理权限。1 9 8 6 年3 月1 2 日，国务院颁发的高等教育管理职责暂行规定 又进一步明确了高等学校在联合办学、经费使用、干部聘任等8 个方面的管理权限。 第五阶段：1 9 9 8 年一至今 这一阶段，国家对机械工业部、煤炭工业部、铁道部等部门院校的隶属关系进行了 几次调整，少数高校成为教育部直属高校，大部分高校实行由中央与地方共建、以地方 为主的管理体制。部门院校领导管理体制调整韵完成，标志着我国基本确立了中央和省 级政府两级管理、以地方统筹管理为主的高等教育管理体制。同时这一阶段也将高校办 学自主权通过法律的形式确立下来。1 9 9 8 年审议通过、1 9 9 9 年正式实旌的中华人民共 和国高等教育法用7 个条款明确规定了高等学校的办学自主权问题，规范了高等教育 管理和办学活动，为依法治教奠定了基础。此外，教育部1 9 9 8 年制定的面向2 1 世纪教 育振兴行动计划和1 9 9 9 年下发的教育部关于实施 中华人民共和国高等教育法) 若 干的意见中也都提出要全面落实高等学校办学自主权，建立高校自我发展、自我约束， 面向社会依法自主办学的运行机制。 总之，我国高校办学自主权与高等教育管理体制是息息相关的，在不同的高等教育 管理体制下，高校拥有的办学自主权大小不同。 建国后我国高等教育管理体制大致走过了这样的阶段：从中央集中到分散管理，晟 后到中央与省级政府共同管理、以地方统筹管理为主。 对于高等学校办学自主权的认识历程，大致走过了这样的阶段”：一是从根本没有 自主权，到被动地请求政府“下放”权力、“给学校一点自主权”，再到从法律上明确 舰定高校享有办学自主权；二是从直觉地认为高校办学需要自主权，到理性地、全面地 认识到落实高校办学自主权是高等教育自身发展规律的必然要求。 大连理：【大学硕士学位论文 2 2 对高校办学自主权的诠释 2 2 1 高校办学自主权的含义 我国学者关于“高等学校办学自主权”有诸多不同理解。 方展画从语义上分析，“自”者，自我，自己；“主”者，主持，掌管。因此，所 谓的“自主权”实际上是指“自我主持的权力”。1 胡劲松等人从法律的角度出发，认 为“高等学校办学自主权就其本质而言是种专门权力。它主要是指高等学校有权为实 现学校的正常运转而制定自律性的基本文件，并依此来实施有关学校内部各项教育教学 工作的组织管理权力”。”林正范等人认为，高等学校办学自主权有三个层次，“最高 层次表现在整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系上，是整个高等教育办学所 具有的自主权；其第二个层次表现为一所高等学校的内部管理与政府控制之间的关系 上，高等学校所具有的管理自主权：其第三个层次表现为高等学校本身的整体管理与校 内各组成部分与教职员工之间的自我管理关系上，学者们在开展教学与研究活动时所具 有的自主权。” 本文认为在讨论高校办学自主权的含义时，首先应明白自主权的含义。在现代汉语 词典里，自主就是“独立地管理自己的事务”。而现代社会的自主只能是法律范围内的 自主，自主权是“对自己事务在职责范围内独立自主地进彳亍支配”，是指人或组织拥有 法律全权为自己或组织自身的发展而进行活动，不从属于别人或其他社会组织的权威。 其次，在讨论高校办学自主权的含义时，应突出高校这个特殊主体的地位，它有别于其 他任何机构组织的自主权。高等学校是从事高等教育教学的机构，它的活动主要是以学 术性极强的教学和科研为核心的活动，其社会服务活动也主要是教学和科研活动的延 伸。人才培养、科学研究和社会服务是高等学校的三大职能。因此，高等学校办学自主 权必须考虑高等学校办学活动的特点和规律，体现高等学校承担的人才培养的任务的特 殊性，遵循高等教育发展的内部客观规律要求，以实现三大职能为目的。所以既，从本 质上讲，高校办学自主权就是指高等学校依据自身特点和内部客观规律的要求，实现人 才培养、科学研究和社会服务三大职能所必需的自我发展与自我约束的权力。 2 2 2 高校办学自主权的特征 ( 】) 高校办学自主权的动态性 在不同的历史阶段以及高校不同的发展阶段，高学办学自主权的内涵和外延，是不 断发生变化的，也就是醴，高校办学自主权是一个历史的、动态的概念。f 如我国著名 高等教育家潘懋元指出的，“教育是一个永恒的概念，高等教育是一+ 个历史的概念。高 等教育的历史性在于它只存在于特定的历史阶段。”“”西方的中世纪大学经历了从早期 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 完全独立于社会到逐渐参与社会所关心的事情、从不要政府及其他社会法人机构的干预 到接受政府宏观管理的演变过程。从对我国高校办学自主权的发展历程回顾中，我们也 可发现我国的高校办学自主权也是随着社会的发展而不断发展变化的。由此可见，高校 办学自主权在不同历史时期并非完全一样，办学自主权是随社会历史发展变化而变化 的。 ( 2 ) 高校办学自主权的文化性 华中科技大学张应强教授曾谈到，“文化对高等教育的制约和影响具有全面性，即 文化制约影响着高等教育的方方面面，这是由文化的弥散性所决定的。所谓文化的弥散 性，通俗地讲便是无处不在，无孔不入的特性。”文化的民族差异性决定了各国高 等教育的不同模式和基本特色。高校办学自主权作为高等教育发展所必备的要素，必然 也受着各民族文化的影响，打上民族文化的烙印。1 9 世纪初的德国由于受新人文主义思 想影响，听任教育自由发展，洪堡思想正是形成于这一文化背景之下。而同一时期的法 国由于受功利主义思潮的影响，教育纳入国家的统一控制之中，高校办学自主权很小。 “”我国受传统文化中“大一统”思想的影响，高校也十分缺乏自主权。由此可见，由于 各国文化价值取向的差异，导致各国高校办学自主权的大小也各不相同。 ( 3 ) 高校办学自主权的相对性 ， 高校办学自主权事实上是一种相对的自主。这种相对性主要包括两方面的内容，首 先是相对于政府的必要控制而言。政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机 构，因此作为社会活动的组成部分的高等教育，不可能完全摆脱政府的控制而追求绝对 自主。欧洲中世纪大学最终从早期完全与社会政治、经济相脱离、完全自治的“象牙之 塔”中走出来，自主地与社会建立并保持密切的联系便是证明。其次是相对社会的多元 影响而言。虽然高等教育有其内在的客观规律，有其独立性一面，但随着社会主义市场 经济体制的逐步确立，高等教育与社会各方面的联系越来越密切，社会参与高校办学的 程度将越来越深，影响高校办学的因素也将越来越多，从而形成对高校的“多元影响”。 2 2 3 高校办学自主权的内容 迄今为止，针对高等学校应该具有哪些自主权可以浇是仁者见仁，智者见智。 就国外来说，有以下几种典型分类：一是阿什比的分类。阿什比( e r i ca s h b y ) 认为， 大学自治的要素和范围主要包括：在学校管理中抵制非学术干预的自由：学校自主 分配经费的自由；聘用教职员并决定其工作条件的自由；招生的自由；课程设置 的自由；决定考试标准与方式的自由。“”二是罗伯特伯达尔的分类。罗伯特伯达 尔认为现代条件下的大学自治包括两类自主权：一是实质胜自主权( ( s u b s t a n t i v e 大连理1 ，犬学硕士学位论文 a u t o n o m y ) ，另一类是程序性自主权( p r o c e d u r a la u t o n o m y ) 。并将“实质性自主权”界 定为是处于法人形态的大学或学院决定它自己的目标和计划的权力。亦即高等学校具有 什么权力。而“程序性自主权”是处于法人形态的大学或学院决定借以实现它的目标和 计划的方法的权力。亦即高等学校如何行使权力。”三是美国卡内基高等教育委员会的 分类。该委员会认为大学自治主要有：制定资金使用于特殊之目的；支出费用仅受 审计上的监督：决定大学雇员的分配、工作负担、薪金升迁；选择教师、行政人员 及学生：建立有关等级、学位授予、开设课程及发展计划上的学术政策：研修有关 学术自由、成长比率以及研究和服务活动的行政之政策等。”同时，该委员会还使用“智 力独立、学术独立、行政管理独立”来分别代表“学术自由、实质性自主权、程序性自 主权”。 就国内来说，高等教育法规定了高校办学自主权七个方面的内容，即制定招生 方案，自主调节系科招生比例；自主设置和调整学科、专业：自主制定教学计划、选编 教材、组织实施教学活动；自主开展科学、技术开发和社会服务：自主丌展与境外高等 学校之间的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部 组织机构的设置和人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分 配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。学者中 苏步青和林正范等关于高校办学自主权内容的观点较为典型。苏步青等认为高等教育的 办学自主权应包括：招生权( 招生考试的方法自主) 、基本建设权( 设计方案和建设地点 选择) 、人事权( 招聘和辞退教师) 、财务权( 包括外资在内的经费使用，奖励与分配) 、 教学权( 教学计划、教学大纲、教材等应是参考性的) 、国际交流权( 高等院校自行掌握 教师出国和邀请外国学者来华讲学，接受国外的设计、科研和实验任务) 、学校内部管 理权( 允许学校将一些权限下放到系级) 等。林正范、吴跃文认为高等教育自主权包括教 学权、科研权、校办产业权和后勤服务权。 本文认为高校办学自主权应该包括人才培养、科学研究和社会服务三大方面的权力 以及为实现三大职能所必需的其他方面的辅助权力，即涉及办学方面的所有内容。人才 培养权主要指高校能够决定其招生，学科、专业设置，课程建设与发展，学位资格的认 可与授予、教师聘任等方面的权力；科学研究权是指保证高校科研工作依据学术活动的 基本特点进行话动的权力。它主要包括：自主确定研究课题、自主确定研究计划、自主 确定处理科研成果的办法、有权依据自身的条件与学术研究的内在规律，有选择地接受 政府的科研要求等权力。社会服务权主要指高校有权与企事业单位合作，为其提供人才 和技术支持，进行技术成果转让等。此外，高校办学自主权还包括人事自主权、对外交 流权、财产自主权、资产设备管理权等其他辅助权力。( 如图2 1 ) 落实高校办学自主权的制约因素与对策研究 高 校 办 学 自 主 权 ，人才培养权l r t r 科学研究权i 1 l 社会服务权j ll r 其它辅助权i l 1 招生权 学科专业设置权 课程编制规划权 教学计划与大纲审定权 教材选择权 毕业资格审定权 学位授予权 确定科研课题权 确定科研计划权 自主处理科研成果权 与企事业合作权 技术成果转让权 人事自主权 财务自主权 资产设备管理权 对外交流权 图2 1 高校办学自主权的内容 f i g 2 1c o n t e n t so fr i g h t so fs e l f g o v e r n l n g 2 3 西方大学自治与我国高校办学自主权 近代大学起源于欧洲中世纪，大学自治可以说与大学相伴而生，大学自治的根在中 世纪。中世纪早期，城市中的学者们仿照手工业行会组织成立了自己的社团，同其他行 会组织一样，他们自己制定行规，实行自我管理。这时的大学与学者行会的性质有关， “无论它的经费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家 特许状，还是国家或省的立法条文，学者行会自己管理自己的事情”。“”可以说，大学 享有一定程度的独立权，它可以拒绝来自部分城市和地方社团、国王或帝王、主教以及 其他权威的意图。随着社会的不断发展，大学越来越受到世俗王权、教会以及城市当局 的关注。为使大学屈服于他们的意志，权威者们争先给以赞助，试图对大学加以较大程 度的控制。在这种长期抗争中，大学从教景、国王或皇帝那里获得了具有法人性质的特 许状及其它一些特权。大学的特权主要包括：( 1 ) 许多大学有权设立法庭，有内部自治 的权利。( 2 ) 大学师生可以免除赋税及服兵役的义务。( 3 ) 大学教师有参政权，有颁发特 大连理一f j 大学硕士学位论文 许证的权利。( 4 ) 大学有罢教和迁移的权利等。可见，大学自治是伴随着中世纪大学一 同产生的，它为中世纪的大学免除来自政治、宗教和世俗的种种外来干涉，开展正常、 自主的研究和教学提供了保证，使之在当时的社会环境中，能够保持一定的学术独立性， 使中世纪大学不同程度地成为具有相当自治权的团体。 随着现代大学的完形，大学自治已经成为西方国家高等教育管理信念的重要遗产， 是西方大学中的一个最为悠久的传统，是办好大学的重要保障。西方大学自治的内涵是 指大学作为一个法人团体，可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限 度地接受来自外界的干扰和支配。”本质主要表现在对大学的三大社会职能的管理权 上，尤其是教学和研究的管理权上。由于大学自治传统的影响，政府对大学教学和研究 的控制并不能随心所欲地进行。由于大学的教学和研究工作还涉及到另一基本准则，即 学术自由问题，因此政府的控制或干预往往是非常谨慎的。政府对大学的有限控制或干 预，主要是