（行政管理专业论文）地方政府信用的缺失与重构.pdf

摘要 信用是市场经济运行的莳提和基础。良好的信用环境是国民经济持续快速健康发展 的必要条件和基本保证。从社会信用的结构来看，政府信用是整个社会信用体系的基石 和保障，也是建立真j 下的金融、企业和个人信用的前提条件。当前，我国j 下处于经济社 会转型期，在现实经济活动和社会管理活动中产生了大量的地方政府信用缺失的现象， 严重影响了我国经济社会的健康发展和社会的稳定。因此对地方政府信用问题进行分析 和探讨，对加强我国社会信用体系的建设，完善社会主义市场经济体制和促进我国行政 管理体制改革以及建构社会主义和谐社会都有着重大的理论和现实意义。 本文注重理论与实际相结合，采用规范的，实证的研究方法，运用政治学、行政学、 经济学的有关理论对地方政府信用缺失的表现，危害及成因进行了较为深入的分析研 究，并提出了一些重构地方政府信用的对策建议。全文共分为三个部分： 第一部分探讨了政府信用的概念和理论渊源，归纳了对政府信用进行分析的理 论基础。 第二部分介绍了我国地方政府信用缺失的表现及危害，对地方政府不信用的成 因运用经济学和政治学的方法进行了较为深入的分析。 第三部分从合理定位地方政府职能范围、规范地方政府行为等多种途径对重构 地方政府信用提出了对策建议。 关键词：地方政府信用；缺失；成因；重构 a b s t r a c t c r e d i ti st h ep r e m i s ea n df o u n d a t i o nf o r t h eo p e r a t i o no f m a r k e te c o n o m y , a n df a v o r a b l e e n v i r o n m e n tf o rc r e d i ti st h en e c e s s a r yq u a l i f i c a t i o na n db a s i cg u a r a n t e ef o rt h ep e r s i s t e n t , s p e e d ya n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le 鲫l 叽y f r o mt h ep o i n to f v i e wo f s o c i a lc r e d i t s t r u c t u r e ，t h ec r e d i to f g o v e r n m e n ti st h ef o u n d a t i o ns t o n ea n dg u a r a n t e ef o rt h ew h o l es o c i a l c r e d i ts y s t e m a n dt h ep r e c o n d i t i o nf o r t h ec o n s t r u c t i o no fg e n u i n ef i n a n c r e d i t e n t e 删s e c r e d i ta n di n d i v i d u a lc r e d i ta sw e l l i nt h et r a n s f e r r i n gp m o d ，t h e r ee x i s t si nc h i n aal a r g e m o u n to fp h e n o m e n ao fl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i td e f a u l ti ne c o n o m i cl i v e sa n ds o c i a l m a n a g e m e n tl i v e s ，w h i c hc o n s t i t u t eac r i t i c a lo b s t a c l ef o rt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fs o c i e t y a n d e c o n o m y o f o u r c o u n t r y t h e r e f o r e ，t h ea n a l 蜘s a n d p r o b e i n t o t h er e c o n s t r u c t i o n o f l o c a l g o v e r n m e n tc r e d i ti so fg r e a tt h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c ef o rt h es t r e n g t h e n i n go f c o n s t r u c t i o no fs o c i a lc r e d i ts y s t e m , t h ei m p r o v e m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e ts y s t e m ，t h e p r o m o t i n go fr e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ec o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u s s o c i a l i s ts o c i e t yi no n tc o u n t r y t h i sp a p e rp a y sg r e a ta t t e n t i o nt ol i n k i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，u s e sr e l a t e dt h e o r yo f p o f i t i c s ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n de c o n o m i c st od e e p l ya n a l y z et h ee x p r e s s i o n , h a r ma n d c a u s eo ft h ei m p e r f e oo fl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i tb yt h ew a yo fn o r m a t i v ea n dp o s i t i v e r e s e a r c h o nt h eb a s i so f a n a l y s i s ，ip u tf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sf o r t h er e c o n s t r u c t i o no f l o c a lg o v e r n m e n tc r e d i ti no u rc o u n t r y t h e r ea r et h r e ep a r t si nt h i sp a p e r p a r tl , id i s c u s st h ec o n c e p to f g o v e r n m e n tc r e d i ta n d i t st h e o r e t i co r i g i n s ，g e n e r a l i z et h et h e o r e t i cb a s i sf o ra n a l y z i n gg o v e r n m e n tc r e d i t p a r t2 ，i i n t r o d u c et h ee x p r e s s i o na n dh a r mo ft h ei m p e r f e c to fl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i ti no u rc o u n t r y , d e e p l ya n a l y z et h er e a s o nw h yt h el o c a lg o v e r n m e n tb e c o m e sn o tc r e d i t a b l ew i d e l yb yt h e w a yo f p o l i t i c sa n de c o n o m i c s ，p a r t3 ，b ya p p l y i n gd i f f e r e n tk i n d so f w a y s ，s u c ha sr a t i o n a l l y l o c a t i n gl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n , n o r m a l i z i n gl o c a lg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，ia d v a n c es o m e o f r e c o n s t r u c t i n gl o c a lg o v e r n m e n tc r e d i ti no u rc o u n t r y k e yw o r d s ：l o c a lg o v 踟m l e n tc r e d i t ；i m p e r f e c t ；c a u s e ；r e c o n s t r u c t i o n 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：嗜韵笾 日期：a 司年3 月钾 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本：学校有权保存学位 论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用 影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的 前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵 守此规定) 作者签名： l 筋受日期：窜一浑j 劈亏 指导撕签名：限吼& 伊7 岁 前宣 前言 社会信用体系由公民个人信用、企业信用、政府信用共同构成。政府信用是社会信 用系统的核心和支柱，对整个社会的信用具有导向作用，加强政府信用建设，打造信用 政府，营造诚实守信的文明风尚，不但是发展社会主义市场经济的内在需要，而且也是 构建社会主义和谐社会的重要保证。然而，我国地方政府当i i 存在的信用缺失问题，不 仅已经直接影响了政府的形象和公共管理的效能，而且也成为企业信用、个人信用缺失 的原因之一，成为发展社会主义市场经济，构建社会主义和谐社会不和谐的重要因素之 一。因此，增强政府信用，建构诚信政府就成为我国社会结构调整和体制优化以及建设 社会主义和谐社会这种新形势、新环境下必须解决的一个严峻课题。目前，学术界对信 用问题的研究主要集中在个人信用和企业信用问题上，对政府信用还缺乏深入系统的研 究，而在政府信用中，我们的中央政府从总体上来说是个诚实守信的政府，不讲信用的 是某些地方政府和一些官员。在目前，研究和探讨地方政府信用一一这一在社会信用体 系中居于核心地位的主体信用缺失的现状，以及成因分析，并就此提出有针对性的对策 建议，不仅可以促进政府自身的信用建设，也有利于整个社会的信用建设和市场经济的 健康运行，无论在理论上还是实践上都有着重大意义。 湖北人学颈1 ：学位论文 ( 一) 政府信用的概念 政府信用概述 l 、信用与政府 “信用”( c r e d i t ) 一词最早源于拉丁文，原义为信任、信誉、相信。不同的词典对其 有不同的界说。朗文当代英语词典( 1 9 8 7 ) 的定义是“信仰或相信某事物的j 下当合理 性”，“在还债或处理货币事务中受信任的品质”，“商品及服务后一段时间内偿付的制 度”。辞海( 1 9 8 9 ) 列出的释义是：一为“信任使用”：二为“信守诺言，实践成约， 从而取得别人对他的信任”；三为“价值运动的特殊形式”。从这些规定性的概念可以看 出，信用包括伦理道德和经济的双层含义。古代的诚信观念不仅作为为人处事的基本准 则，如孔子日：“君子义以为之，礼以行之，逊以出之，信以诚之，君子哉。”而且把 这种信用观提高到治国为政的高度，他说：“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使 民以时。”o 意思是讲，即使治理一个小国家，也要对老百姓信实不欺，不然国家就肯定 治理不好。这里孔子把“信”看的比“兵”和“食”还重要，认为。信”乃治国为政之 重要法则，关系到一个国家的前途和命运，如果执政者达不到取信于民的要求，是不适 合治理国家的。“上好信，则民莫敢不用情。” 统治者讲信用，老百姓就能以诚相待 柳宗元也说：“信，政之常，不可须臾去之也，夫大信去乏，故日信如日是恒也，恒 固在久。”o 这里的“信”就包括我们今天所讲的政府信用，及政府稳定、持久、和民心 取得等方面。 目前学术界对信用的概念通常是从两个方面进行界定：其一是信用的伦理含义。信 用是对人们在社会交往中双方行为的一种规范，即要求当事人自觉遵守承诺、履行义务 的道德准则，是个人本身所固有的品行。这包括有三个层次；第一层次，思想上相信 他人，这是社会交往的基础和前提。第二层次，言论上不欺骗人，言之由衷，信之由诚， 这是社会交往的媒介。第三层次，行动上要践约且有利于他人，这是社会交往的结果和 目的。其二是信用的经济含义。即信用是一种经济交往关系。它具体包含两层意义：一 是指经济交往中的能力，属于一种践约行为与能力，具有普遍意义。二是指以偿还为条 2 五 四 k k k 卷 政而路， 为学子集 一兀 语语语宗论论论柳 o 口o o 一政府信用概述 件的价值运动的特殊形式。o 这属于经济领域中特定的表现形式，是信任和偿付能力在 经济领域的具体运用，是狭义的信用。在国家信用管理体系一书中，信用被定义为： “二元或多元主体之间以某种经济生活需要为目的，建立在诚实守信基础上的心理承诺 与约期实践相结合的意志和能力”。圆这一定义从伦理和经济两个方面进行了概括，是广 义的信用。由此信用从广义上可以分为经济信用和伦理信用两种，经济信用与一定的经 济交往及经济利益相联系，伦理信用则涵盖了社会生活的一切领域。本文主要是基于信 用的广义概念来进行探析。 对于政府的定义，一般来说也有广义和狭义两类。广义的政府，是指行使国家权力 的一切机关，包括立法机关、行政机关和司法机关，如大英百科全书的定义：“由 政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构，主要包括立法机关、行政 机关和司法机关”而狭义的政府是指国家的行政机关，包括中央政府和地方政府。美 国百科全书是这样界定政府的：“政府一词适用于管理团体和国家的机构及其活动。 通常它指的是诸如英国或r 本这些民族国家或其分支如省，市地方政府的组织机构及法 定程序。”本文所讨论的政府指的是政府的狭义定义，即国家行政机关。 2 、政府信用 根据上述对信用和政府的界定，显然，对政府信用的内涵也可以从广义和狭义来定 义。狭义的政府信用是指政府与其他经济主体( 包括企业，个人，政府) 之间以契约为 基础的资金借贷、承诺、履约行为。其方式有三种：一是政府部门向社会发行政府债券， 主要是国库券，地方政府债券和国际债券；二是政府借贷，主要包括政府职能部门之间 的借款、各级政府之间的借款和国际借款；三是政府财政通过金融部门从社会各界以有 偿方式吸收的存款，主要包括邮政储蓄和社会保险基金政府通过这些方式，以债务人 的身份向企业和居民个人集资，用于帮助政府机构实现特定的政府职能，如国防、教育、 交通、社会保障等。因此狭义的政府信用也可称为财政信用，其实质是财政部门通过信 用活动进行社会资金再分配，以国家宏观经济目标为转移，不以盈利为目的，具有鲜明 的政策性。其宗旨是促进经济稳定发展，调节经济结构，促进产业升级以保障国民经济 可持续发展，促进金融稳定和物价稳定，为社会经济运行创造良好的宏观环境。 广义的政府信用，是指政府机构为履行政府职能而获得的信用。一方面是指政府( 信 。郭红玉，信用概念的制度分析) ，理论探索2 0 0 2 ，( 3 ) 。喻敬明，林均跃，孙杰国家信用管理体系 社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第1 页 o 吴晶妹，现代信用学，中国金融出版社2 0 0 2 年版第1 4 页。 ， 湖北人学硕j ：学位论文 用方) 是否具有值得公众( 信任方) 信任的因素( 包括诚实、守信的良好品格等政府人 格方面的因素) 及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度；另一方面是指 政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。其核心就是公众对政府 的信任和政府对公众的信用。广义的政府信用体现了政府行为的各个方面，是本文所讨 论的对象。 当前学术界对政府信用的概念没有十分固定明晰的解释，普遍的观点认为：政府信 用是以政府( 包括国家以及中央和地方各级政府，或者是国家的政府组织等) 为授信主 体而产生的信用关系。我们认为这种解释仅仅以信用主体来对政府信用的概念进行界 定，并不能涵盖政府信用的全部内涵。我们认为，政府信用是在政府履行行政职责时产 生的，界定政府信用的概念必须把政府的功能、任务和管理过程综合考虑进去。第一， 我国是社会主义国家，人民是国家的主人。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一 切权力属于人民”。我国的社会主义性质决定了政府是代表人民对国家和社会事务进行 管理。第二，从政治学的角度看，“政府职能必然包括两个方面，一是维护国家的稳定， 对任何破坏它的各种因素予以镇压，这是实现国家的阶级职能；二是发展生产力，管理 公共事务，保护生态环境等，实现国家的社会职能”。o 从行政管理学角度看，政府功能 是国家功能的具体执行和体现，它包括政治、经济、文化、社会四项基本功能。o 政府 的管理内容是国家和社会事务。第三，政府行政管理的基本手段是管理和服务。因此， 我们可以对政府信用进行这样的解释，即政府信用就是政府代表人民对国家和社会事务 实施管理和服务时产生的信用。 根据我国宪法第8 9 条规定，我国中央政府行使1 8 项职能，而现行地方政府组织 法将县级以上地方政府的职能规定为十项，地方政府不具有缔约、军事、国防等管理 国家事务的权力。由于本文着重考察地方政府信用，不包括立法机关和司法机关，因此 本文所指政府信用主要是指地方政府及其行政机关对社会公共事务实施管理和服务时 产生的信用。 ( - - ) 政府信用的性质 1 、政府信用的一般性 政府信用与个人信用和企业信用等在一起，共存于社会信用体系中，政府信用也因 。黄文平，信用短缺与政府责任，经济评论。2 0 0 2 ( 5 ) o 李寿初中国政府制度，中央民族出版社1 9 9 7 年版第4 2 页 范和生，行政管理新论，安徽人民出版社2 0 0 1 年版 4 一政府信用概述 而具备一般信用概念的性质： ( 1 ) 时间差。契约的订立与承诺的履行之间必然存在时间上的跨度。如果契约双方同 一时刻利益得到了满足，那么信用问题就不再存在了政府基于职能运作的复杂性，也 不可能在承诺的同时满足人们的需要，人们需要等待，这时候才产生了人们对政府信用 的体察。 ( 2 ) 信息不对称。政府对其组织内部的运作，人员安排，利益倾向及资源配置等情况 都有比较清晰的把握，而公众则很难获得这些情况的真实信息。信息的非对称念势在契 约的履行过程中注入了风险，而公众( 信息弱势方) 基于对政府的认知承担了此种风险。 信息不对称的程度越大，公众所承担的风险概率就越高，从而订立契约的成本就也就越 高，这就表示，公众对政府的不信任倾向会愈来愈明显，政府信用也因此下降甚至丧失。 ( 3 ) 不完全契约。美国经济学家哈特c h a r t ) 认为在不完全契约中存在缺口和遗漏， 可能不会提及在某些情况下各方的责任，而对另外一些情况下的责任只做出粗略或模棱 两可的规定。 ( 4 ) 重复博弈。在信息不对称的情况下，如果买者和卖者之间只进行一次博弈，且假 设双方都是理性的经济人，那么博弈的结果肯定是纳什均衡的，双方收益均为零。引入 重复博弈后，卖者就有建立不欺骗的信誉的积极性了。并且，一般地说，博弈重复的次 数越多，卖者建立信用的积极性就越大，因为信誉的净收益随博弈次数的增加而上升。 2 、政府信用的特殊性 政府作为特殊的国家机构，在社会信用体系中扮演着特殊而又重要的角色。与其他 信用主体相比，政府信用有其自身的特点： ( 1 ) 信用主体的特殊性。政府信用的主体，即政府，其行为既包括了市场行为( 如政 府采购) ，参与市场活动，又有超越市场之外，进行管理和决策活动，介入微观活动的 领域中。不仅体现在经济领域，也体现在政治、社会领域。主体的特殊性还表现在，政 府从整体上看是一个单一的实体，实际上政府由许多部门组成，各部门之间既具有相当 独立性，又存在定的联系，关系相当复杂。从纵向上看，政府信用包括中央政府及地 方政府信用，下到乡，村一级的政府也有信用的问题。同时，政府相对于企业和个人来 说又是抽象的，个人信用的承担者是具有独立民事能力的公民，企业信用的承担者是企 业的法人，而政府不存在像企业法人那样的代表，即使是在集权政府，政府机构的领导 5 湖北人学硪i ：学位论文 也不具有企业法人那种“涉利”的代表性。o 政府是由大大小小的各级官员组成的，政 府信用主要通过政府官员的行为体现出来，这种特点使政府信用存在着被冒用和滥用的 可能。 ( 2 ) 信用双方的不对称性。在政府、企业、社会、个人的力量格局中，政府因为其行 为效力的普遍性和合法强制性而天然地具有主导地位。政府的强制能力意味着，它可以 做私人组织和个人不能做的事。比如政府有强制的征税权、征用权，而企业和个人就 没有强制权，即使是个人自愿的，如，政府不允许你把自己卖身为奴。因此，作为信用 活动的一方是拥有强制力的政府，而另一方无论是企业、个人还是其他信用体，都存在 一定程度的弱势，信用双方呈现明显的不对称。具体表现在，一是信用信息不对称，政 府的行为是建立在最大限度的信息资源上的，强有力的信息采集机构使政府能最大限度 地了解信用行为的对方。而作为信用对方的企业、个人在信用信息上处于明显的弱势。 政府信用的这种不对称比企业信用、个人信用及其他社会信用更为明显。二是信用监督 不对称。由于政府特殊的社会地位和权力作用，会使政府信用监督机构在监督过程中困 难重重。 ( 3 ) 信用影响的社会性和扩散性。信用是基于信任的心理现象，心理现象与心理活动 直接受到历史、文化、道德、传统的影响，因此信用具有浓厚的人文色彩，而这一切最 终体现为一种社会关系。根据马克思对图克关于信用的一段话的引用，他认为信用从最 初意义而言，是一个人对另一个人的信任，因此，信用是基于信任的心理现象而发生的。 信用的这种社会性的特点在政府信用中有着特别突出的表现，按照马克思主义的观点， 国家是社会的产物，列宁曾经指出：“国家这个有组织的暴力，是社会发展到一定阶段 必然产生的，这时社会已分裂成各个不可调和的阶级，如果没有一种似乎驾于社会之上 并一定程度脱离社会的权力，它便无法存在。”o 国家的社会性决定了政府的社会性 和公共性。政府产生后，作为社会政治、道德、行为与文化的代表者与管理者，其信用 活动与其他主体的信用相比，表现出更大的社会性，会对社会产生一种示范效应，具有 榜样的作用。这种效应与作用是一把双刃剑，可以产生良好的影响，也可以产生巨大的 破坏力。如果政府守信就是良好的社会信用行为，信用秩序的引导者。如果具有主导地 位的政府不具有起码的信用，必然影响到整个社会信用水平，甚至威胁到政府的存在。 ( 4 ) 信用的刚性。在现实中，政府是唯一的，具有不可替代性。因而政府提供的信用 。张康之王喜明。公共性、公共物品和自利性的概含辨析 ，行政与法，2 0 0 3 ，( 4 ) o 列宁选集 ，第2 卷。人民出版社1 9 6 0 年版，第6 0 0 页 6 一政府情用概述 也就具有不可替代性。政府失去信用的危机会给政府的管理造成压力，甚至威胁到政府 的执政地位。因此政府出于管理和统治的需要而追求信用成为其必然行为，政府信用的 刚性，表现为政府只能守信，而且只能越来越守信。这种刚性要求政府必须不断的建立 和完善信用管理机制和监督机制，不断地提升自己的信誉与能力，巩固自己的信誉形象， 增进信用度。 ( 三) 政府信用分析的理论基础 l 、社会契约论 从政治学的逻辑渊源上看，政府信用的观点主要来自古典自由主义的社会契约论思 想。近代的契约论者以霍布斯、洛克和卢梭为代表。其主要思想是在“自然状态”的假 设前提下，解决公共权力的起源问题，也即政府的起源问题，仅以契约思想比较中庸的 洛克为代表，他认为由于“缺少一种确定的，规定了的，众所周知的法律，为共同的同 事所接受和承认为是非标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度”，“缺少一个有权依照 既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者”，“缺少权力来支持正确的判决， 使它得到应有的执行”，囝在自然状态下人们无法充分保障人的天赋权利，即生命、自由 和财产等权利。所以人们“甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力，交给他们中间被指 定的人来专门加以行使；而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所 一致同意的规定来行使，国家和社会的起源也就在于此”。o 这就是说，为了保障每个人 的天赋权利，人们需要一个凌驾于个体之上又体现个体意志的公共权威，来裁决和调整 人与人之间的利益冲突。于是人们就转让了自己的一部分权利，通过个体间的契约建立 一个公共权力来保护自己的天赋权利。这是社会契约论中契约的第一层含义。这个契约 的达成有赖于人与人之间的信任和人们对即将出现的公共权力的美好预期。这样建立起 来的公共权力即政府，它的价值和目的就是保障人们的自然权利，它的产生就在于它与 人们之间签订的一个契约。这是社会契约论中契约的第二层含义。这个契约缔结成功， 实质是以人们对公共权力的信任为前提的。当政府把人们转让的权利转变为公共权力之 时，就向人们许下了诺言，保护社会成员的生命、自由和财产，而且除了保护社会成员 的生命、自由和财产以外，就不能再有别的目的和尺度，一旦政府不能履行自己的诺言 或公共权力的行使偏离了当初缔约时的目标，人们就有权废除它并建立新的政府，因为 。洛克，政府论) ( 下) ，北京商务印书馆1 9 6 4 年版 o 同上 7 湖北人学顼：l ：学位论文 政府的权力“起源于契约和协议，以及构成社会的人们的同意”。哳果政府要维护公共 权力的合法性，它就不得不信守承诺，保护人们的天赋权利。由此可见，政府是人们之 问，人们与政府之问缔约的产物，信用是契约的派生价值，没有信用，契约也就失去了 实际的意义；政府没有信用，政府就没有了价值支撑，它的存在也就失去了意义。所以。 政府信用是政府的内在规定性之一。 2 、委托代理理论 用经济学理论和方法来分析、解释和解决现当代政治生活中的问题，形成了近几十 年来风靡全球的新公共管理思想和运动。新公共管理的出现意味着政府行政管理范式的 转变。范式是库恩最早提出的一个概念，它是指由某一学科的共同体在长期的教育、训 练和探索中形成的共同信念以及由这种信念规定的共同理论观点、考察问题和解决问题 的共同方法。行政学从独立以来已经经历了三个范式：第一是传统的行政学，强调政治 与行政的两分，内部采用官僚制结构，效率至上，用制度和法理的方法研究正式的组织 结构；第二个范式是新公共行政，以社会公平为核心，寻求灵活多样的官僚主义形式； 第三个范式就是新公共管理，从经济学的角度来研究政府的管理，以市场化和私有化为 改革策略，以合同、竞争性投标作为构建公私伙伴关系并联合提供公共服务的具体措施， 以顾客取向和结果取向作为基本的价值理念。在新的范式中，政府被假定为一个“超级 企业”，以选民顾客为导向，向社会提供公共产品。在这样的背景下，政府信用就成为 重塑政府形象的重要指标之一，也是政府职责完成的重要保证。 起初，委托一代理理论主要用于因企业所有权与经营权分离引起的问题。但人们不 久就发现，这种问题存在于一切组织之中。如雇主与雇员之间的关系，律师与当事人之 问的关系，选民与政治家之间的关系。这个理论把政治生活理解为一系列委托人一方与 代理人一方发生交易的合同或协议关系，根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任 务，而委托人同意为此以一种双方都接受的方式付给代理人报酬。现代民主国家的公民， 用手中的选票把社会公共事务委托给值得信赖的政府及其官僚组织，政府作为受选民委 托的代理人，根据选民的授权采取行动完成选民委托的公共事务。代理理论对人性的基 本假设是认为人性是恶的，同时又是理性的，都追求自身利益的最大化，由代理人组成 的政府也莫不如此。所以现实中代理人与委托人之间的利益不免会发生冲突。同时还有 另一种冲突也是存在的，那就是代理人可能只代表极小一部分委托人的利益，即只代表、 o 同上 一政府信用概述 维护社会中- 4 , 撮利益集团的利益，从而与普遍选民及整个国家的利益背道而驰。这就 是威廉姆森提到的内部人控制现象利益冲突的发生和代理人私利的实现主要源于双方 信息不对称和信息不完备，委托人很难对代理人的行为进行有效的监督。 “内部人控制”现象和“道德风险”问题是选民委托政府代理中经常发生的问题。 对人数众多的委托人来说，由于信息不对称和选民集体行动中无法克服的“措便车”行 为，不可能形成对政府的有效的约束机制，那么这两类问题的解决主要靠政府的自我道 德约束、要靠政府对自身信用的主动追求。讲信用的政府在选民心目中的形象才比较光 辉高大，才能赢得选民的信任和支持，谋求连任才能实现。所以政府信用的自我道德约 束是弥足珍贯的，它是下一个委托一代理协议达成的关键。这样的民主政治过程才能持 续运转下去。 3 、交易成本理论 委托一代理理论是对政府信用的道德诉求，而交易成本理论则是对政府信用的理性 说服。交易的概念最早由制度经济学派的鼻祖康芒斯在制度经济学一书中提出，他 的“交易”概念有三个层次的内涵：一是买卖的交易，即平等个人之间的交换；二是管 理的交易，即上下级之间的管理关系；三是限额的交易，即包括政府在内的上级对下级 的交易。后来经过新制度经济学派代表人物诺斯等的继承和发展，在交易概念的基础上 又引入了另一个分析的范畴一交易成本。他们认为，在市场中广泛存在着交易成本，企 业作为一个组织存在的理由是为了降低交易成本。在新制度经济学后来的发展中，他 们把交易和交易成本的概念一般化，不但用于解析经济生活，还用它来解析人类的政治 生活，诺斯在前人理论研究的基础上，建立了他的古典国家模型。该模型认为，国家通 过提供服务( 保护和正义) 来换取收入，这是国家和国民之间的一种政治交易，国家会 区别对待国民，赋予他们不同的产权以实现自己收入的最大化；总是存在着可以提供同 样服务的潜在竞争者，但为民众的机会成本所限制。国家提供的服务主要有两类：一是 关于竞争和合作的产权结构；二是扩大生产和市场的范围，降低经济生活中的交易成本。 从交易和交易成本出发，对政府信用提出了两个层面的要求：一是从政府自身来讲， 由于存在着管理的交易和限额的交易，在政府内部管理中也是存在着交易成本的，这种 交易成本主要源于韦伯“官僚制”中的拖沓、层级不合理、内部管理无民主、机构臃肿 和效率低下等制度的负面效应。从规范行政的角度出发，政府讲求信用，首先就应该提 。科斯，社会成本问晨财产权利也制度变迁，上海三联书店1 9 9 4 年版。 9 湖北人学磺j ：学位论文 高行政效率和服务水平，降低行政过程中的运行成本。这也是第三次行政学革命的使命 所在。二是从政府和社会的关系出发，国家( 政府) 作为一个不同于市场的特殊的制度 安排，通过界定和明晰产权可以达到降低社会经济生活中的交易成本。在界定和明晰产 权的过程中，国家( 政府) 可以采取不同的手段和措旌。其中之一就是调控经济和界定 产权的公共政策。从这个角度来看，公共政策不能朝令夕改，只有稳定的公共政策环境 才能产生一个稳定的社会产权结构，稳定的产权结构不仅能产生对经济主体的j 下向刺激 作用，而且能使经济主体对未来形成比较合理的预期，这些都能达到降低社会交易成本、 促进经济持续增长、提高国民福利的目标。而不讲信用的政府，它的主要表现之一就是 政策朝令夕改，这会使国民无所适从；朝令夕改也使社会的产权结构处于一种变动中， 这会影响投资的和国民福利的提高，形成对社会资源的浪费，对社会生产和经济发展都 会产生负面影响，这无疑都提高了社会交易成本。所以，政府信用是降低社会交易成本 的关键。 另外值得提及的一点是，在新公共管理范式中，政府不是作为界定社会有效产权结 构和维持秩序的第三方力量而存在的。政府被假定为与企业、非营利组织平等的市场主 体而存在的。从这个层面上来看，交易成本理论的关注点是开展各种交易的最优管理结 构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组织模式。在公共物品和服务供给上的一系 列结构条件和环境因素，如不确定性程度、信息失衡情况、是否存在有限理性制约，直 接影响了哪些公共服务可以利用政府机制。当服务提供者行为的不确定性低、所需物品 和服务的数量及质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，应该将公共服务承包出去。这 时的政府是发包方，而其他社会组织是承包方。在政府对承包方的关系上，政府应当转 变角色，不能凭借公共权力违背市场主体的平等原则，做有损信用的事情，损害他方的 正当利益。这样的一套制度安捧，才会使供给有效率，而社会成本又能达到最小。所以 政府信用是企业型政府的内在要求。 4 、人民主权理论 正是从社会契约理论出发，卢梭得出了人民主权理论。他认为，由于主权是全体社 会成员共同转让给社会整体而非转让给部分人或个别人面产生的，因此为全体成员所 有，而不是归部分人或个人所有。主权既然为全体社会成员所有，就应当按照全体成员 的经常的共同意志( 即公意) 来行使它，而不能按照部分或个体成员的意志行使。由于 全体社会成员不可能都直接参与国家的管理，因此就需要有一个政府代表人民行使主权 一政府信用概述 和执行公意。但政府本身不是主权者，而是主权者的执行人。政府的权力来源于人民的 委托，人民可以监督、限制、改变委托给政府的权力。当政府的行为侵犯人民的利益和 违背公意时，人民可以随时通过革命的方式收回委托给政府的权力。 社会契约理论、委托代理理论、交易成本理论和人民主权理论被西方国家的政治学 者，经济学者和公众普遍接受，并成为规定公众与政府权利义务的基础。以下部分笔者 将主要运用委托代理理论同时在文章部分地方涉及其他理论对地方政府信用缺失的表 现、危害及其成因进行分析并探寻治理地方政府失信的对策。 湖北大学颈j ：学位论文 二地方政府信用缺失的表现、危害及成因分析 ( 一) 地方政府信用缺失的表现 l 、行为信用缺失。主要包括由于地方政府行为( 包括地方政府工作人员的行 为) 不规范，不负责任而导致的信用危机现象。如一些地方政府角色错位，直接介入市 场交易的主体过程，或者自己以市场主体的身份从事经济交易活动或者随意以政府的 名义为某些市场主体的交易活动提供担保，滥用政府的财政信用，一旦交易失败或经济 纠纷引发支付危机便往往以赖帐了事。例如：自1 9 9 8 年以来，湖北省浠水沈马镇政府 为支付工程建设费用而开设了大量的“欠款凭证”；另外，为给乡镇干部和教师发放工 资，也开出了部分欠条。从2 0 0 0 年开始，这些长期不能兑换的“白条”在私下里当作 货币流通开来，并且由于长期不能兑换，那些“白条”在流通过程中开始被打折。这种 失信行为导致了极大的负面影响，不仅动摇了该镇镇政府的统治基础，阻碍了经济的发 展：并且由于财政收入来源中断，该镇政府应有的行政职能不能正常发挥。这是典型的 政府作为市场主体参与市场交易所表现出来的行为信用缺失。再如，中石油吉林石化公 司双苯厂2 0 0 5 年1 1 月发生爆炸，泄漏的苯污染了整条松花江。哈尔滨市政府办事耽搁并 掩盖事实真相，停水前对原因的通报一日三变，居民怒轰政府不给知情权，引发政府信任 危机。此外，由于现行的自上而下选拔委托政府官员的权力资源配置方式，客观上形成 了官员只需对上负责的局面，这种制度约束条件，使得一些机会主义官员把对公众负责 捧斥在自己的信用责任范围之外，为取悦上级官员不惜欺下瞒上，信口开河，出尔反尔， 愚再百姓，这些都极大地损害了政府及政府官员在公众心目中的形象。直接削弱了政府 的信用。 2 、政策信用缺失。主要包括公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效 性、稳定性和可预测性信任程度降低的现象。主要有如下一些突出表现：一是由于公共 政策的制定过程缺乏必要的民主性和公开性，些地方政府在自身利益驱动下制定出违 背民众利益和意愿的公共政策，公共政策的价值取向和利益取向与民众相背离；二是一 些地方政府在盲目制定出某些脱离实际的公共政策，并造成严重失误之后，拒不兑现其 承诺的责任。一些地方政府基于所谓的“逼民致富”，盲目出台政策，强制农民种植某 些经济植物，对违反行政命令的农民进行粗暴的处罚，同时又不切实际，不计后果地大 开空头支票，一旦市场行情发生变化无力支付农民的损失，不得已就以“打白条”的 二地方政府信用映失的表现、危害及成冈分析 方式推卸责任；如安徽省涡阳县某镇就曾向百姓作出过承诺实施“四万工程”，即“万 亩黄花菜”、“万米绿色长廊”、“万亩蔬菜”、。万户养鸽”。然而镇政府为了修建“鸽子 广场”，强行拆迁民房近3 0 0 问，征用农民承包耕地3 0 0 亩，结果造成很多农户因无力 建房而无家可归；为建“万亩绿色长廊”把近千棵泡桐、槐树等砍掉，种上松树和葡萄； “万亩黄花菜”真正成活的不足五亩，收获时菜价下跌，镇政府又不履行包收承诺致 使农民损失惨重。“四万工程”中拆迁的农民连拆房补助都没有得到。政府不讲信用， 出尔反尔，使百姓深受其害。三是一些地方政府规制无度，制定和实施公共政策缺乏必 要的规范性和稳定性，形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，公共政 策变动的随意性很大，导致公众无法对政府的行为作出合理的预期；四是一些地方政府 基于地方及自身利益，随意制定同上级政府的政策相抵触的土政策，导致公众因国家公 共政策体系的相互矛盾而逐步失去对公共政策的信任。 3 、绩效信用缺失。反映的是地方政府绩效追求的价值取向背离公共利益，以 及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府信用的缺失。如一些地方以简单的 经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数，导致一些官员片面追求经济增长的短期绩 效，行为取向唯经济指标是从，为了在经济绩效的竞争中脱颖而出，一些官员在行政过 程中重汲取轻服务，甚至置百姓生活实际于不顾，乱集资、乱摊派、乱罚款，使公众与 地方政府之间的对立情绪不断加剧。更有甚者，少数地方政府官员为达到个人升迁的目 的，大搞所谓的形象工程，热衷于做表面文章，在统计数字上弄虚作假，例如，2 0 0 1 年和2 0 0 2 年，安徽省黄山市体宁县和祁门县连续两年调整部分乡镇虚报的农民收入数， 重新戴上了脱去十多年的“贫困县”帽子。这遭到了黄山市个别领导的批评，理由是“有 损黄山形象”。官员的虚荣导致了政府诚信力的受损。这些都严重破坏了地方政府的信 用形象。 ( 二) 地方政府信用缺失的危害 地方政府信用资源的不断流失和信用能力的不断下降带来了一系列的社会综合负 效应，其表现主要有如下几种： l 、加大了政府的运作成本 地方政府信用的缺失，严重妨碍了政府与公众之问良好的互动关系的建构，损害 了政府的权威，使得地方政府的行政行为往往难以得到公众的理解和配合，政府往往不 得不动用各种强制手段，投入极大的人力物力，去实现自己的行政意图。为了提高强制 潮北人学硕j ：学位论文 行政能力，政府势必不断扩充机构和人员，大量增加行政预算。而为解决由机构人员膨 胀带来的财政困难，地方政府势必又不得不以强制的方式提高自己的汲取能力。强制行 政巨大的人力物力支出也往往造成地方政府心无旁贷，无力提供最有效的地方公共服 务。强制行政重汲取轻服务的内在规定以及粗暴的行政方式，由于极大地损害了公众利 益，使公众成了单纯的义务主体，反过来又必然迸一步加剧政府信用的下降，使政府的 信用资源大量流失。 地方政府基于自身利益，可能将机会主义作为自己短期效用最大化的理性选择，但 每个社会行为主体同样也是理性的，他们将随时根据政府行为调整自己的策略，同政府 展开博弈。社会公众只有在对政府履约具有充分的信心，相信政府不会不讲信誉的情况 下，才会按照政策制度规定的路线和方向进行最大化的理性选择；只有在自己承担的义 务与享受的权利相对平衡的情况下，才愿意与政府进行合作。公众之所以选择遵守政策 制度规定，是因为他们有理由相信，在未来的一定时期( 政策制度的有效期限) 内，政 府会像他们一样，遵守政策制度的约定，否则他们将会得到适当的补偿。相反，如果政 府朝令夕改，出尔反尔，甚至公然采取愚弄百姓的机会主义策略时，人们就会逐步失去 对政府及其政策的信赖，拒绝与政府合作，在与政府的交易过程中漫天要价，弄虚作假， 我行我素，形成令不行，禁不止的局面。 2 、产生地方政府合法性危机 地方政府信用的缺失，还蕴涵着严重的政治后果，那就是政府政治合法性基础受 到侵蚀。所谓政治合法性指的是统治力量维护既有的政治秩序的道义正当性根据，即这 种统治在何种程度上得到了公众的认可和默许。任何统治势力都不可能完全依赖暴力维 护自己的长久统治，而必须具有某种程度的社会道义基础，使得被统治者能够接受现存 的政治秩序。并将服从这种统治视为自己的政治义务。政府强力往往与政府合法性成反 比例关系；政府信用与政治合法性是正比例关系。政府信用的概念背后隐含着一整套与 现代宪政政治相关的政治合法性理念，它表达的是政府与民众之间的一种合意的契约关 系。这种合意契约所包含的权利义务关系决定了政府在履行任何一种职能，从事任何一 种行为时，都承担了相应的信用责任。社会公众在接受了政府制定的政策制度的约束、 承担了一定义务的同时，也就获得了相应的享受政府提供的公共服务的权利。换言之， 政府只有切实履行了自己的责任和义务，信守了自己对公众的承诺，其权力运作才能得 到公众的许可，其统治才具有了道义上的正当性和政治上的合法性。从这个意义上说， 1 4 _ 二地方政府信用缺失的表现、危害及成冈分析 政府信用资源的流失也就是合法性资源的流失。合法性资源的流失不仅意味着政府权威 的下