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失地农民再就业培训体系研究 摘要 失地农民是城市化进程的必然产物，随着我国城市化进程的加快，越来越多 的农民从土地上释放出来成为失地农民。就业作为解决失地农民问题的根本出 路，不仅可以产生宏观的社会效益维持社会稳定与促进国民经济增长，还可 以产生微观经济效益增加失地农民收入。而解决失地农民就业问题的关键是 让其在竞争激烈的劳动力市场上具备一定的竞争力，但目前我国失地农民存在着 思想观念落后、受教育程度低、缺乏劳动技能、适应能力差等方面的问题，提高 他们的素质和技能、更新他们的观念，对于解决失地农民就业问题至关重要。因 此，加强对失地农民进行人力资本投资，通过参加就业培训，提高他们的劳动技 能，以适应企业的用工和自主创业的要求，从而达到重新就业的目的。从长远来 看，政府部门必须建立健全失地农民就业培训支持保障体系，本文主要通过分析 当前失地农民生活及就业问题的现状，找出造成失地农民就业难的障碍因素，提 出促进失地农民就业的建议，关键是要尽快制订相关制度，加强宣传引导，实施 有效的激励，注重培训的针对性和实用性，构建失地农民就业培训体系。 关键词：失地农民再就业培训体系 r e s e a r c ho nt h em e c h a nis mo fe m p io y m e n t a n dt r aii 1in go fia n die s sf a r m e r s a b s t r a c t l a n d l e s sf a r m e r sa r et h ei n e v i t a b l ep r o d u c t so fu r b a n i z a t i o na n dw i t hi t sr a p i d p r o c e s si nc h i n a ，m o r ea n dm o r ef a r m e r sa r el o s i n gt h e i rl a n da n dt h ep r o b l e m sr e l a t e d t ol a n d l e s sf a r m e r sc o m eo u t a c c o r d i n g l y a st h ek e yi s s u eo fl a n d l e s sf a r m e r p r o b l e m s ，e m p l o y m e n tc a nn o to n l yb r i n gs o c i a lb e n e f i t sb ym a i n t a i n i n gs o c i e t y s t a b i l i t y a n d p r o m o t i n g n a t i o n a l e c o n o m yd e v e l o p m e n t ，b u t a l s o p r o d u c e m i c r o e c o n o m i cb e n e f i t sb yi n c r e a s i n gt h ei n c o m eo fl a n d l e s sf a r m e r s t h ec r u c i a l i s s u ef o rs o l v i n gt h ee m p l o y m e n tp r o b l e mo fl a n d l e s sf a r m e r si st om a k et h e mh a v e s o m ec o m p e t i t i o na d v a n t a g e si nt h ec u r r e n tl a b o rm a r k e t h o w e v e r , t h er e a l i t yi st h a t t h eh u m a n c a p i t a lo fc h i n a sl a n d l e s sf a r m e r si se x t r e m e l yl o w , m a i n l yf o c u s e do nl o w e d u c a t i o nd e g r e e ，l a c ko fl a b o rs k i l l s ，o l d c o n c e p t sa n dp o o ra b i l i t yt oa d a p tn e w e n v i r o n m e n t w i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i cg r o w t hm o d ef r o me x t e n s i v et o i n t e n s i v ea n dg r a d u a l l y i n c r e a s i n gc o n t r i b u t i o no fh u m a nc a p i t a lt oe c o n o m i c g r o w t h ，t h i s i sc o n f l i c t e dt ot h ei n c r e a s i n gs o c i a ld e m a n d sf o rh i g h q u a l i t yl a b o r f o r c e t h e r e f o r e ，t oe n s u r et h ee m p l o y m e n to fl a n d l e s sf a r m e r s ，i ti se x t r e m e l y i m p o r t a n tt oi m p r o v et h e i rl a b o rs k i l l sa n du p d a t et h e i rc o n c e p t sb yt h e i n v e s t m e n tf o r h u m a nc a p i t a lo fl a n d l e s s f a r m e r s t h r o u g hi n t r o d u c i n gt h es i t u a t i o no fl a n d l e s s f a r m e r s e m p l o y m e n t ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fh u m a nc a p i t a li n v e s t m e n t ，t h ef a c t o r s l i m i t i n gt h ee m p l o y m e n to fl a n d l e s sf a r m e r sa r ea n a l y z e d ，u s i n gt h ee x p e r i e n c e so f o v e r s e ap e a s a n t s e m p l o y m e n tt r a i n i n gf o rr e f e r e n c e ，i td i s c u s s e st h et a r g e t s ， p r i n c i p l e s ，m o d e sa n dm e t h o d so fp e a s a n t s e m p l o y m e n te d u c a t i o na n dt r a i n i n g a c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ce d u c a t i o na n dt r a i n i n gs y s t e mo fp e a s a n t s e m p l o y m e n ti s d e s i g n e da tl a s t k e y w ords ：l a n d l e s sf a r m e r e m p l o y m e n ta n dt r a i n i n g m e c h a n i s m 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学血论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以：恃本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等 凡构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 砂仡托 少口 7 年j 月矽日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 戏果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他入已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彩何彬杌 沙g 年i 其弘日 羔 氆 略 戳 枷 酴 教导 匕日 f， 西北大学硕士学位论文 1 导论 1 1 选题背景和意义 随着我国经济社会的快速发展，城市化和工业化进程加快了农用土地征用的步 伐，大量的农业土地转化为城市用地，导致大量的农民失去了安身立命的土地。据 国土资源部的统计显示，1 9 8 7 - 2 0 0 1 年期间，全国失地的农民己超过4 0 0 0 万，按照 全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年到2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。按照每征一亩耕地产生1 4 个失地农民，这就意味着我国失地农民的数量将从 目前约4 0 0 0 万人剧增至1 1 亿人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、 就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧，保障失地农民 的权益成为影响农村社会繁荣与稳定的关键，同时也成为促进城市化稳健发展的重 要环节。而我国现行的征地补偿制度存在严重的缺陷，对失地民的安置方式主要以 一次性的货币安置补偿为主，让失地农民自谋职业、自谋出路，但补偿的标准低、 数额少，在农民失去维持家生计的主要来源时，要切实保障失地农民的基本生活， 根本出路在于就业。但是过惯了“面朝黄土背朝天”的生活，失地农民受教育程度、 文化素质和劳动技能普遍很低，缺乏专业的技能的低人力资本水平和现阶段产业升 级、产品更新换代，对劳动力素质要求上升是极不相符合的，这就使得他们在土地 以外的其它岗位的竞争中处于劣势，要可持续地解决失地农民就业难题，根本在于 提高农民自身的素质，更新观念，通过参加就业培训，提高劳动技能，以适应企业 的用工和自主创业的要求，从而达到重新就业的目的。从长远来看，政府部门必须 建立健全的失地农民就业培训支持保障体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有 针对性地安排不同性质的培训，最大程度上地解决失地农民就业问题。 征地是典型的政府行为，所以政府对失地农民提供就业服务、就业培训必须承 担一定的责任。但目前关于失地农民问题，当前的理论研究大都集中在四个方面：“失 地农民 的权益问题、补偿安置问题、社会保障问题、市民化问题。但关于失地农 民就业问题大都依附在社会保障里面，对于失地农民的就业培训就更少作为一个独 立的命题被提出的很少，而目前在我国失地农民的就业培训问题上存在很多问题诸 如：对失地农民的实际情况不清，就业培训没有遵循市场规律，培训专业设置缺乏 科学性，培训的针对性不强，使对失地农民的培训流于形式；管理不到位导致培训 资源浪费：培训成本提高；实际培训中缺少培训教学场所，师资力量薄弱，办学质 量不高；政府对失地农民培训缺乏统一规划，总体设想不够长远，对失地农民培训 的短期性强，长期效果不明显，市场化程度不够；培训经费缺口大，监管、使用不 合理，后续保障不足；培训机构建设不足、信息化建设滞后培训内容和手段落后， 第1 页共3 7 页 培训及考核方式落后等等。 本文从对临潼农民失地情况的实地调查，从中分析影响失地农民再就业困难的 原因。再借鉴国内外对农村劳动力转移的经验及其他相关资料，从补偿、就业、安 置、保障等方面对失地农民现状进行深刻剖析，提出制度缺陷是失地农民面对各种 问题的根本原因。同时指出解决失地农民问题的措施，必须坚持以人为本、用科学 发展观进行深入探讨和研究，即是要完善土地征用补偿制度，改革现行征地制度； 健全社会保障体系，为失地农民提供长期稳定的生活来源；建立失地农民就业培训 体系，妥善解决失地农民的就业问题，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨 道，使失地农民公平地分享城市化所带来的丰硕成果，维护社会稳定，构建和谐社 会丰义。 1 。2 国外失地农民培训的经验总结 国外对于失地农民的培训起步相对比较早，从2 0 世纪6 0 年代开始，美国就颁 布了许多关于职业培训和职业教育的法令，通过职业培训提高劳动者素质，促进劳 动者就业，这在一定程度上缓解了就业困难的问题。欧洲英、法、德三国把就业培 训作为劳动力市场政策的必要组成部分，特别重视对受训者开展咨询与指导工作， 根据每个人的特点来实施就业培训。总结各国对失地农民的培训经验主要有以下几 点：一是政府高度重视失地农民职业与技术培 j 1 13 - 作，明确主管部门，制定和设立相 应的法规机构与计划，保证培训经费，培训经费由财政预算列支或者由企业及个人 所纳税款中提留，安排专款专用。二是建立奖惩和严格的考核制度，提高教育培训 的质量和效率。1 9 8 7 年英国设立了国家培训奖，奖励在技术培训工作中成绩突出的 单位。三是根据就业需要及时调整专业设置，办学形式灵活多样，注重实践性教学 环节。英、法、德三国实施的就业培训融合了讨论、学习班、模拟、个案研究、讲 座、项目小组学习、发现方法、实践操作、经验共享和演示、计算机辅助等方式。 在学习时间上，多数为部分时间制，一般每次为半天，其他时间失业者可从事其他 工作。四是将高校科研咨询部门和相关培训网有机地结合起来，开展多层次的教育 与培训，形成较为完善的教育培训体系。五是把工作与培训结合起来，向受训者提 供扎实的基础培训，同时结合在工作场所的终身学习。六是通过学校、职业咨询机 构及专业组织向失地农民提供更为有效的咨询服务，使就业培训更多地满足个人所 需，更多地适合于成人的需要。七是把职前培训与在职者的继续培训纳入到总体的 就业培训战略中。总之，对于失地农民所实施的培训是以受训者为中心，采用的是 个陛化的培训方式。 第2 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 1 3 本文的研究方法 本文依据经济学和劳动经济学有关理论，利用系统分析法和比较借鉴法，在充 分借鉴国内外相关研究成果的基础上开展研究工作，用事实说话，提高研究和分析 的实用价值及可操作性。本文根据分析的结果，从诸多个别事实中概括出一般结论， 同时也从一般性的概念入手引出对具体事件的认识，以指导事物的发展，从中得出 规律性东西，按照规律和特点给出政策和办法。 1 4 本文的主要内容和框架 本文的主要内容是通过分析当前失地农民就业和培训的现状，找出造成失地农 民就业难的障碍因素，及解决这些问题对失地农民进行就业培训的体系建立办法和 建议。本文从以下五个部分进行论述： 第1 章，导论。简单阐述论文研究背景、研究意义、研究思路和方法。 第2 章，失地农民现状和再就业障碍。通过对临潼失地农民的实地调查，分析 临潼失地农民就业现状和培训现状，得出失地农民再就业存在障碍的原因及解决办 法。 第3 章，失地农民就业培训体系的构建。通过对失地农民培训现状、培训的必 要性及影响培训的因素分析，从政府支持体系的完善、培训的原则及教育培训体系 的优化、建立完善的创业培训支持体系等方面提出如何建立一套完整的失地农民就 业培训体系。 第4 章，失地农民就业培训保障体系的建立。这也是构建失地农民就业培训体 系的重要部分，要建立健全失地农民就业培训体系必须：改革现行征地制度保障失 地农民权益；建立健全失地农民的社会保障体系；加快改革城乡分割、地区封闭的 户籍制度；加大法律支持，为失地农民提供法律保障；建立和完善失地农民就业服 务体系。 第5 章，最后得出结论。 第3 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 2 失地农民业现状和再就业障碍分析 2 1 l 陆潼区失地农民状况调查分析 为了客观反映失地农民的经济和生活现状，2 0 0 7 年对临潼近郊失地农民共7 2 户 进行了“失地农民就业现状”的专题调查。调查的主要内容涉及到失地农民的基本 情况，失地补偿及安置情况，失地后现从业情况。随机抽取的7 2 户农民中，共有常 住人口3 0 7 人，户均4 2 7 人，近8 0 的受访群众年龄在2 0 - 6 0 岁之间。 2 1 1 生活现状分析 失去土地对农民收入及消费的影响比较大，土地被征用后半数以上农户生活消 费支出增加。在征地前，除少数家庭脱离土地外，大部分失地农民家庭为农非各半。 对于责任田或口粮田，他们或者是进行家庭内部分工或者是家庭劳动力兼业经营。 失地后农民收入差异呈拉大趋势，贫富分化加剧。如临潼区秦岭街道办一农户，征 地前种植石榴，年纯收入在2 万元以上，一家五口，家里老人5 0 来岁，孩子上学， 虽生活不能说富足，却也比较宽余。如今土地被征用，没有了直接的收入来源，生 活消费支出增加，一时又找不到合适的工作，单靠4 万余元的土地补偿费，仅能维 持较短时间，原来宽余的日子变的紧张起来。虽然各地情况不同，但征地补偿费偏低， 且发放不及时的问题还是比较严重。 分析失地农民实际收入下降的原因主要有：一是农民获得的征地补偿小于所属 土地带来的农业及副业收入，而且随着农业产业化结构调整步伐的加快，农村经济 得到了稳步发展，农业的综合效益较高。二是农业生产主要是老人、妇女承担，农 业成为家庭副业。家庭主要劳动力已经在务工、经商，向非农行业转移。失地后农 民难以找到工作，只能赋闲在家，无所事事也几乎没什么收入。三是有土地时，农 民可以进行养殖、种植经济作物、手工作坊及发展“庭院经济”。失地后，多数村庄 进行了“旧村改造”，虽然大大改善了村民的住房条件，但是客观上影响了村民收入 的提高，生活消费支出增加的原因有三点：一是土地被征用前，农民家庭食品消费 如粮、菜主要依靠自产自食，而现在基本上靠从市场上购入，食品支出的增加导致 了生活消费支出的增长。二是征地前，农民取暖是土暖气，用水自己有电动或手动 水井，住楼房使水、暖、有线电视等物业费用大幅度提高，生活的成本比较高。三 是生活消费支出增加也有那些从事二、三产业和外出务工的农民收入的增长带动了 生活消费支出的增长。 第4 页共3 7 页 西北大学硕上学位论文 2 1 2 社会保障现状分析 临潼区失地农民社会保障缺位比较严重，失地农民权益损失，失地农民的户籍、 医疗、就业、子女入学、社会保障等如何管理没有明确；对农民安置用地税费能否 予以减免、村级产业发展用地是否预留等相关政策没有出台。土地被征用后，失地 农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不 明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快 解决，收入明显下降。而生活消费支出却有所增长。由于最低生活保障制度未建立， 从公平的视角，失地农民应视同城镇居民，失地农民基本生活保障与城镇低保、失 业保障和养老保障月支付水平作一些比较，可以进一步发现，临潼失地农民基本生 活保障水平是比较低下的。 2 1 3 就业现状分析 临潼旅游业的发展一直保持着势头良好，旅游业的发展也很好地带动了当地的 就业，近几年随着基础设施建设及城市化进程的不断加大，临潼新旅游项目的不断 增加，征地的规模也不断扩大，失地农民数量越来越多。临潼的失地农民呈现人口 老龄化，个人综合素质较低，而且被征用土地多属良田、位置较好，升值潜力大。 在所调查的7 2 户失地农民的人中显示：6 0 岁以上老人所占比重达到1 7 6 老龄化达 到相当高的程度；而失地农民的文化程度相对较低，小学的人所占比例3 0 7 ，初中 文化程度的人所占比例最高为4 2 ，高中( 含中专) 人口所占比例为1 6 9 。在被 调查的7 2 名劳动力中，失地后被安置就业的6 人，占劳动力总数的8 3 ；外出务工 的3 8 人，占劳动力总数的5 2 8 ，从事与旅游相关的服务业的1 7 人，占劳动力总数 的2 3 6 ，但此类工作季节性较强，工作不稳定，隐形失业大量存在，闲置在家人员 1 1 人，占劳动力总数的1 5 3 ，失地农民就业渠道少、就业转失业的比例过高，就业 缺乏稳定性，也是人员闲置的重要原因。 目前临潼失地农民的就业渠道大致可以划分以下三类：一是通过“招工安置”或 者“就业安置”，在本地企业务工，但即使就业，一般是打扫卫生、看大门、看车 场等工作。对于稍带技术含量的工作，随着劳动用工制度的改革和企业的转制再加 上本身农民素质自身不高的原因，过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地 农民，大多被裁减或失业回村，劳企双方用工不匹配的“结构性失业 比较突出。 二是外出务工。在外地做建筑工人、跑运输、搞装修、干零活、摆地摊、装卸等短 期的临时性的工作。这类工作是大部分失地农民选择的就业方式，但是很显然这种 工作方式很容易由于受季节性或者市场需求等因素的影响，使其就业不稳定或者直 接造成失业。而且，由于外地人员的大量涌入，给当地居民的生活带来了一定影响， 第5 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 他们又往往是受排斥、受歧视的对象，对就业产生不良影响。三是自谋职业，开店 经商或在从事个体经营。这种工作表面上看似稳定，政府也给予一定的优惠政策， 但是这类具有自主创业、自谋职业的勇气、灵活的经营头脑、技能与资金支持的失 地农民数量比较少。实际上，临潼周边郊区的小型加工企业很多，企业主也主要为 当地的失地农民或者兼业农民，但是由于本身的专业能力和技术水平有限，此类小 型企业的经营管理也存在很多问题。 2 1 4 培训现状分析 目前临潼区为未就业的失地农民提供知识技能学习等非农产业素质的专业培训 也只是在极个别地方进行，对失地农民的培训不具有普遍性。即使在开展失地农民 培训的地方，农民的参与热情亦不高。目前的培训内容主要限于理发、计算机操作 等服务型行业的培训，由于失地农民的观念、自身能力方面的因素，很多失地农民 培训后，又回到以前的生活状态，不能立即投入到工作岗位中；而且由于培训设计 不合理，针对性不强，培训时间短，培训的实践性不够，培训的效果不明显。但城 郊的本地小型加工企业中比如电焊、车工、钳工等工种的师徒制在实际中的培训效 果确比较明显。 2 2 城市化进程中失地农民的就业障碍分析 2 2 1 经济发展因素分析 长期以来，城乡二元结构突出，劳动力市场不统一，许多城市现行的就业一直 是为解决城市失业人员而设计的，而对失地农民的就业保障没有给予必重视。另外， 在国有企业改革深化和经济结构调整的客观要求下，国有企业冗员的问题产生了大 批下岗失业人员和富余职工；高校毕业生就难，城市青年的就业问题日益突出；加 之农村大量富余劳动力向城镇的转移使得城镇劳动者本身已面临很大的就业压力， 没有足够的余地吸纳失地农民。而政府教育经费长期以来大部分用在城市，而农村 以及贫困地区这需要国家财政支持的地方，得到的经费却是最少的。 2 2 1 1 我国正处于经济结构大幅调整时期，经济结构的升级、劳动生产率的提 高降低经济增长对就业拉动作用。 近年来，资金密集型产业发展较快，相同资金带来的就业增长自然比过去减少， 新技术的应用、管理方法的改进等造成了劳动生产率的提高，产生了资本对劳动的 替代效应，生产部门出现减员增产或增产不增人或者产量不变但人员减少的局面。 根据有关统计资料分析，1 9 8 0 1 9 8 9 年间，全社会固定资产投资年均增长1 6 6 ， 第6 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 投资就业增长弹性为0 2 8 6 ；1 9 9 0 1 9 9 5 年间，全社会固定资产投资年均增长2 6 7 ， 而投资就业增长弹性却降为0 0 6 3 ，目前该弹性系数已不足0 0 5 。这说明投资对就业 增长的促进作用大大降低了。 2 2 1 2 第三产业发展滞后严重阻碍我国就业扩大 第三产业向来被认为是国民经济中投入少、吸收劳动力能力最强的领域，其就 业弹性往往是第一、第二产业就业弹性的数倍。但是中国的第三产业在整个经济中 的比重，相对于中国的发展水平来说是偏低的，这些部门中有巨大的潜在的就业机 会未被充分发掘就业，以制度创新夯实民生之本的发展迟缓、投资滞后的第三产业 成为阻碍我国就业扩大的主要因素。 2 2 1 3 城市化水平低，对就业贡献不足 城市基础设施建设的滞后，影响投资环境，难以获得足够的投资而影响经济发 展的速度和质量，从而影响失地农民就业。不少农村城市化以农村工业化为主要推 动力和依托，缺乏规划的科学性和超前性，城郊企业起步阶段，盲目就地办厂，低 水平重复建设严重。城市开发区和城市基础设施的土地绝大多数来自于农业用地的 征用；在些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程需要而兴建 的开发区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未 完成就己停工，导致大量耕地抛荒浪费。这种粗放式经营在短缺经济时期有其生存 空间，并为地方经济的原始积累做出了很大贡献，但工业布局散乱、要素难以集中， 资源得不到合理配置和利用，基础设施、公共服务设施配套功能远远不能满足现代 工业发展的要求。随着全球经济新形势的变化，尤其是城市规划政策的一步到位， 布局分散、规模较小、成本偏高、污染严重的城郊中小企业正面临着规模化和集约 化升级的挑战，部分此类企业的关闭使许多农村原有的就业机会被逐步减少，这也 限制了农村城市化过程中就业容量的扩大。 2 2 2 制度因素分析 2 2 2 1 征地补偿制度不合理 中华人民共和国土地管理法规定，“国家为公共利益需要，可以依法对集体 所有的土地实行征用”。对于“公共利益”和农村土地所有的模糊界定，使得权力部 门有机会滥用职权。首先，违规圈地面积过大：其次，执行占用耕地补偿政策时，克 扣、拖欠、截留、挪用失地农民征地补偿费的情屡有发生，侵占了失地农民利益。 法律体系不完备，现行的征地制度没有将农民的财产的所有权及使用、收益以及处 分权结合起来，这有悖于我国市场经济的规律。 我国现行的征地补偿制度是以农业产值量为基础核定补偿数额。依据( ( - 1 - 地管 理法第四十七条，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用耕地 第7 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 的土地补偿费为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 1 0 倍；征用耕地的安置补助费 为该耕地被征用前3 年平均年产值的4 6 倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补 助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的 总和最高不得超过土地被征用前平均年产值的三十倍。这一补偿制度在计划经济体 制下是合理和适用的，但在市场经济条件下依然采用，就没有充分考虑现代农业的 现状和特点。 征地补偿标准偏低。第一、以产值作为征地补偿标准不全面。随着土地承包经 营制5 0 年不变政策的实施，许多农民己对土地进行了大量投人，土地的产出价值已 远远高出普通的粮食或蔬菜价值。所以土地的征用价格应充分考虑由于农民持续投 入而改变土地的劳动生产率所带来的产出值的增加，而现在的土地征用价格未能充 分反映这点，是一偏低的价格。第二、征地补偿未包含土地的增值部分。农地一 经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飘升。但是，在制定征地补偿标准时却 没有考虑增值因素。根据马克思的地租理论，级差地租可以分为级差地租i 和级差地 租i i ，级差地租i 形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租i i 是由在同一块土 地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级 差地租i 应该归土地所有者所有，级差地租i i 应当由土地所有者和征地者共同所有。 而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投 资两方面造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分 的分配上应考虑被征地者的利益。第三、征地补偿标准未考虑地区经济发展水平对 地价的影响。土地价格受到地区经济发展水平的影响，一个地区的基础地价从根本 上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制 约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条 件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。 因此，依据- i - - 地管理法。所确定的我国征地补偿费计算方式和方法，己不适应市 场经济条件下农业现状和土地使用的现状。 补偿标准弹性空间大，征地补偿分配不规范矗它们在补偿标准中看到“4 6 倍”、 “6 1 0 倍”这样的浮动倍数，但正由于对此未做明确规定，导致各地区甚至同一 地区类似地块的补偿额度相差悬殊，引发合理性和公平性问题。各地并没有完全按 照标准进行补偿，一些地方政府和单位征地往往在法定范围内压低征地补偿标准。 而且，这种只限最高价，却不定最低价的做法，很少顾及对农民权益的保护，以致 在实际中，国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距太大。 此外，法律对被征用土地上附着物包括地上建筑物或建筑物拆迁补偿标准未做明确 规定，又容易使征地补偿费用大打折扣，一些地方政府为多获取土地收益，或为增 加招商引资吸引力，窄化征地补偿范围，压低征地补偿费标准。一些国家重点项目 第8 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准的情况。在我国，征地 补偿对象包括集体和农民，两者之间如何分配没有明确规定。这种所有权主体多元 化造成的产权模糊，以及集体和农民分配关系不规范，为侵权行为留下了法律上的 漏洞，是引发农民与乡、村、组之间矛盾冲突的重要法律原因。在实践中，征地补 偿分配不规范具体体现在三个层次上：第一是乡镇参与征地补偿不合法。乡镇是政 府基层组织，并非农村土地所有者，却不同程度地参与征地补偿的分配；第二是村 集体与农民分配不统一，各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；第三 是失地农民之间的分配比较混乱，不同的村进行分配的依据往往不同，农业户口、 农龄、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据，不同的依据会产生错综复杂 的矛盾。被征地农民在征地过程中正受到不公平的待遇，成为城市化进程中的弱势 群体。 2 2 2 2 社会保障缺位 保障制度的缺陷使失地农民长期不能享受“国民待遇”，也是阻碍他们就业的一 个重要要原因。在全国很多地方，农村的社会保障资金匾乏，政策难以制定和落实， 在这样的背景下，失地农民获得数量有限的征地补偿后，不可能像城镇下岗人员一 样得到很好的保障，生活也变得贫困，除了大大削弱了失地农民的求职能力外，社 会保障体系如低保政策、养老保障、医疗保障等在农村还很不完善，农民在市场竞 争中缺乏有力保障。 土地对农民来说，不仅仅是生产资料，更重要的是起到社会保障功能。长期以 来，城乡经济以及社会保障的二元结构使得农村社会保障的起点很低，政府对农村 的社会保障投入很少，除少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障外，绝大部 分地区没有养老、医疗及失业保障，而且城乡差距还有进一步扩大化的趋势。失地 农民在失去了作为社会保障载体的土地时，又无法享受与城市居民同等的社会保障 权利，增加了其再就业的难度。从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城 镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民， 成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保 障，这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳 定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过 几年征地款“吃 完了，其最终结果往往是生活没有保障。而从家庭养老方式来看， 计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小， 进一步弱化了家庭养老功能。中国农村正在进入一个老龄化的社会。老龄化的趋势 十分明显，土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整 个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味 着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”的 第9 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 “三无”人员，生活在城市的边缘，导致失地农民大量转化为城市贫民，己影响到 城乡社会稳定。 2 2 2 3 城乡二元户籍制度 改革开放以来，大量农村劳动力进入城镇务工就业，国家也制定了“合理引导、 公平对待，完善管理、搞好服务”的方针，有力的促进了农村劳动力的转移。但是， 制约农村劳动力平等就业的诸多体制性、政策性障碍还没有消除，城乡分割的就业 格局已经成为包括失地农民在内的农村劳动力非农转移的重要障碍。 城乡不平等的就业制度，限制了农村劳动力外出务工的数量，损害了外出就业 农民的合法权益，挫伤了其外出就业的积极性。目前城乡分割的劳动力市场，无不 是因城乡不平等就业制度所决定的。现代劳动力市场体系应是统一、开放、有序的， 但是就业制度的不平等性使得劳动力市场成为分割、封闭、垄断、和无序的状态。 要想建立城乡统一的劳动力市场，就要改变城乡不平等就业的制度，促进城乡劳动 力双向自由流动，享受同等、公平的国民待遇。城乡不平等就业制度，使得外出务 工的农民不能在城市定居下来，成为不断迁徙的候鸟；城乡分割的二元就业制度， 农民变为市民还存在诸如户籍、劳动保障、社会福利等方面的障碍，严重阻碍了城 镇化的发展。 2 2 2 4 培训制度缺陷。农民的劳动素质和技能问题，一直是困扰失地农民就业 的瓶颈。实际中政府对失地农民再就业培训缺乏统一规划，培训专业设置缺乏科学 性，培训针对性不强，培训中实际操作环节薄弱，培训经费缺口大，机构建设及监 管不到位，师资力量薄弱，办学质量不高。 2 2 3 自身因素分析 2 2 3 1 我国目前就业市场供大于求 劳动力总体上供过于求，就业形式比较严峻。在这样的大环境下，失地农民要 找一分合适的工作显然困难重重。同时，外地进城打工的农民、企业减员增效下岗 的工人与失地农民一起涌入劳动力市场，就业竞争异常激烈。而与外地民工和下岗 工人相比，失地农民知识文化水平低，文化素质偏低，技术水平不高。我国农村教 育总体水平不高，而且失地农民大多缺乏资金和技术，他们的弱势地位很大程度上 是长期制度缺陷导致的结果。失地农民无任何优势可言。外地民工一般年纪轻，以 青壮年为主，下岗工人则享有国家优惠政策，且一般都有一定的技术，两者在就业 上比失地农民都更难具有竞争力。 2 2 3 2 失地农民就业观念滞后 失地农民受传统就业观念和传统思想意识的影响。本地劳动力就业难大一部分 原因是改变不了就业观念，自认为有当地人的优越感，想工作轻松，工资高，还要 第1 0 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 上班时间短。部分失地农民依赖征地款，坐吃山空思想严重当数量的失地农民依赖 性强、就业预期高一般不愿意从事苦、脏、累的工种，而求职范围限定在自家附近， 这些使失地农民就业之路变得狭窄。失去了土地的农民，被迫置身于一个激烈竞争 的陌生环境中，必然会感到手足无措，从而形成依赖、消极和被动的就业观念。如 一些年龄较大的失地农民不愿参加职业技能培训、就业意愿偏低就是一个很好的例 子。劳动者本人没有强烈的竞争意识，没有积极的就业意愿，自然难以找到一份合 适的工作。还有一种情况存在于经济状况较好的失地农民身上，这些农民大多处于 城乡结合部并有一定的房产，由于当地经济的发展而带动了房屋出租业的繁荣，使 他们有较为稳定的收入，从而形成了强烈的地域和生活优越感。于是，他们不愿屈 就于一些劳动强度大、待遇又低的工作，从而与就业机会擦肩而过。此外，还有部 分农民缺乏长远眼光和资金增值意识，往往把有限的安置费用于消费而非用于创业， 从而把自己推到社会贫困者行列中去。 2 2 - 3 3 失地农民劳动技能偏低 目前，虽然劳动力总体上供过于求，但仍旧存在着失业和空位并存的现象，原 因在于劳动力供求不匹配，高素质、高技能人才欠缺，低素质劳动力大量过剩。而 大部分失地农民的劳动素质和技能恰恰处于低水平层次上，这是由计划经济年代实 行的二元分割的就业体制造成的。长期以来，农民被限制在土地上，从事着知识和 技术含量不高的种养业和简单手工劳动，从而也注定了自身知识和技能素质上的欠 缺。这一问题成了困扰失地农民就业的瓶颈。失地农民文化素质的偏低，导致了他 们在就业过程中只能从事重体力劳动。由此可见，失地农民的综合素质与经济发展 的内在需求有着明显的差距。由于文化素质和劳动技能不高，参与市场竞争能力就 差，对市场的应变能力非常有限，这一因素极大地限制了失地农民就业的机会。 2 。3 。促进失地农民就业的措施建议 2 3 1 经济发展是推动失地农民就业的根本 从经济分析的角度来讲，就业的增长主要取决于经济的增长。据统计，国内经 济增长率提高一个百分点，就可以解决7 0 万个劳动力的就业问题。如果没有经济总 量的增长，无论采用什么措施，就业状况也很难得到改善，因此，解决农村失地劳 动力就业的根本出路，是发展地区经济，利用经济增量吸纳劳动力。在发展过程中， 不仅要创造经济效益，同时更要注重创造就业岗位，为失地农民创造更多的非农就 业机会，以经济发展促进就业，以就业保证社会的稳定，实现社会经济的良胜循环。 促进我国第三产业的快速发展，大力发展城郊劳动密集型企业，扩大失地农民 就业。在三次产业从业人员占全社会从业人员总量的比例看，唯有第三产业呈现出 第1 1 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 大幅度上升趋势；在三次产业平均就业弹性系数中，唯有第三产业的就业弹性系数 相对较高。因此，提高经济发展综合就业弹性系数的重要出路是大力发展第三产业。 在大力发展高新技术产业、促进产业结构升级的同时，充分发挥我国人力资源丰富 的比较优势，积极发展劳动密集型的第三产业，使经济增长能为更多的劳动者就业 提供条件。为达到此目的，要加快发展餐饮、旅游、金融保险、房地产、现代物流、 信息和社区服务等行业。 城郊中小企业是农村城市化过程中的重要经济支撑，也是推进农村城市化的关 键。目前，大多数城郊中小企业属于劳动密集型产业，据统计，1 9 9 6 2 0 0 1 年，劳 动密集型产业对全国工业增加值的贡献率为5 5 5 。同时，劳动密集型企业能够吸纳 更多的劳动力，失地农民市民化后，主要分布在工业、建筑业、环卫、餐饮服务业 等劳动密集型行业，这占外出就业农民的8 0 左右。失地农民充分就业，城市化也 就有了产业依托，从而加快其进程，现代投资理论认为，每一单位固定资本所吸纳 的劳动力数量，劳动密集型的轻工业部门是资本密集型的重工业部门的2 5 倍，劳动 密集型小企业是大企业的1 0 倍。城郊中小企业产值只占全国工业产值的1 4 ，但却 容纳了全国工业就业人数的大部分，其中5 7 以上的都是城市化过程中的失地农民， 由此可见，大力发展城郊劳动密集型企业，能有效化解失地农民的失业问题。 2 3 2 完善各项制度，做好就业配套措施 2 3 2 1 完善征地补偿制度 调整补偿分配和发放方式，当前围绕征地引发的诸多矛盾与问题，除了征地补 偿款数额的多少，还有一个至关重要的是补偿款发放不到位问题。征地补偿费通过 行政渠道层层下拨，导致基层政府、村官们层层截留或贪污，很多到不了农民手里。 因此，要明确：征用、征收或使用未承包到农户的集体土地时，征地补偿费或土地 使用费支付集体经济组织，纳入集体公积金管理；征用、征收或使用农户承包的、 自留地和宅基地的，征地补偿费或土地使用费支付给农户；集体经济组织对农户承 包地有投入的，可根据投入情况支付部分归集体经济组织。乡村公益事业建设占用 农户承包地，要比照国家征收办法给予农民合理补偿。 建立征地费用监管机制，管好用好征地费用，对征地费的分配和使用应该从立 法上进行规范，建立公开、透明、社会化安置资金管理体系。首先，要对土地补偿 费、安置补助费的分配和使用的具体标准作统一、详细的规定，并结合当前农村的 税费改革，建立征地费的收支监管机制，把土地补偿安置的落实工作纳入法制化、 规范化、可操作的轨道，避免征地费被侵占和挪用。其次，要细化资金的管理工作。 安置补助费作为被征地农民的保命钱，切忌做单一投资或进入高风险行业，应从制 度上规定资金的去向。第三，建立被征地农民代表、集体代表、社会人士组成管理 第1 2 页共3 7 页 西北大学硕士学位论文 监督机构，定期公布收支状况。政府相关部门应加强监督工作，定期评估资金运作 状况及风险，特别是对主要运作人员的监管工作。 2 3 2 2 建立失地农民社会保障体系 建立失地农民最低生活保障制度，这是维护农民作为公民应当享有的生存权利 的最起码要求。而且要合理界定最低生活保障对象，大体包括低收入家庭，因灾、 因病致贫的家庭，无劳动能力或残疾人家庭。把失地又失业，且月收入达不到城镇 最低生活保障线的失地农民纳入城镇最低生活保障体系。对于已到退休年龄、已丧 失劳动能力或实际生活水平低于城镇最低生活保障线的失地农民，首先实行“农转 非”，再纳入城镇最低生活保障体系，支付城市最低生活保障，同时为他们购买医疗 保险。对于未成年的失地农民，原则上应按照城镇最低生活标准补贴至1 8 岁，也可 以根据各地经济发展状况灵活掌握。 建立失地农民的养老保险制度。考虑到公平、效率以及我国的实际情况，失地 农民的养老保险应实行“统账结合”的模式，即“社会统筹保险+ 个人账户”的模式。 失地农民的社会基本养老保险，就是要确保参加养老保险的失地农民在达到一定的 年龄后能获得基本的生活保障。要根据实际情况，根据失地农民不同年龄段，采取 与其相适应的养老保障方式。对失地农民中劳动年龄段以上的人员，直接实行养老 保障，通过建立专项养老基金，实行封闭管理，可委托社会保险经办机构代发；对 失地农民中属劳动年龄段内的人员，组织参加失地农民养老保险，纳入农村社会养 老保险范畴统一管理；若年龄符合参加城镇企业职工养老保险制度，且已经在城市 就业，有较稳定的经济收入，应将其纳入城镇企业职工养老保险制度；对失地时未 达至| j 劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给补偿安置费。此外，还要继续 发挥非正规养老保障的重要补充作用。家庭养老，赡养和孝敬父母是中华民族的传 统美德，现在农村青