（产业经济学专业论文）国有企业过度负债问题的分析与对策.pdf

摘要 国有企业的过度负债问题已成为进一步深化改革的障碍，不在这个问题上取 得突破，国有企业改革难以迈出实质性的步伐。如何从中国的实际情况出发，寻 求解决国企的债务问题的方案具有十分重要的现实意义。j 本文分析了国有企业过度负债的成因及实质，讨论了解决国有企业债务问题 的途径。介绍了国有企业主体改造的几种模式，以及如何利用资本市场来解决国 企的过度负债问题，在宏观上提出解决债务问题的思路；在资本结构分析的基础 上讨论了负债经营的双重性及过度负债的危害和实际中的资本结构的管理，在微 观上提出在安排资本结构时应考虑的因素。最后介绍了外国的国企改革中的债务 处理的方法和对中国国企债务处理的借鉴意义。 关键词：国有企业，过度负债，资本市场，资本结构 a b s t r a c t 。8 6 8 3 0 i 势3 峨工 t h ep r o b i e mo fe x c e s s i v eo b l i g a t i o nh a sb e c o m ea no b s t a c l eo f t h ef u r t h e rr e f o r m a t i o no fo u rs t a t ee n t e r p r i s e i ti s d i f f i c u l tf o rt h e s t a t ee n t e r p r i s et om a k es u b s t a n t i a lp r o g r e s su n l e s sab r e a kt h r o u g h h a sb e e nm a d ei nt h i sp r o b l e m s o i th a s p r o f o u n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t os o l v et h i sp r o b l e ma c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o no fo u r c o u n t r y t h i sp a p e ra n a l y s i s e st h er e a s o na n de s s e n c eo ft h ee x c e s s i v e o b l i g a t i o n s o m em o d e l so ft h ea l t e r a t i o no fs t a t ee n t e r p r i s e s m a i n b o d ya n dt h e s o l u t i o nf o rt h ee x c e s s i v eo b l i g a t i o nt h r o u g hc a p i t a l m a r k e ti si n t r o d u c e d an e wt h o u g h ti sp u tf o r w a r dt os o l v et h e p r o b l e mo fo b l i g a t i o nf r o mm a c r o s c o p i c t h ed u a l i s mo fr u n n i n gi n d e b t ，t h eh a z a r do fe x c e s s i v e o b l i g a t i o n a n dt h e m a n a g e m e n to f c a p i t a ls t r u c t u r ei np r a c t i c ei s d i s c u s s e do nt h eb a s i so fa n a l y s i s i n g t h ec a p i t a ls t r u c t u r e f r o mm i c r o s c o p i c ，t h ee l e m e n t sw h i c hs h o u l d b ec o n s i d e r e dw h e n a r r a n g i n g t h e c a p i t a l s t r u c t u r ei s b r o u g h t f o r w a r d m o r eo v e r ，t h ew a y so fd e a l i n gw i t ht h ed e b ti nf o r e i g n s t a t ee n t e r p r i s ea r ei n t r o d u c e d ，w h i c hc a nb eu s e df o rr e f e r e n c ef o r o u rs t a t ee n t e r p r i s e k e y w o r d s ： s t a t e e n t e r p r i s e ， e x c e s s i v e o b l i g a t i o n ，c a p i t a l m a r k e t ，c a p i t a ls t r u c t u r e 国有巡堡垒堡塑望塑坌堑皇篓堂 一一 国有企业过度负债问题的分析与对策 绪言 企业是经济发展的基本单位，而国有企业又是我国企业群体中的精 英部分，它是在国民经济中占主导地位的国有经济的实体，它的好坏直 接关系到中国经济的发展前途。从目前的情况看，国有企业的发展与日 新月异的经济发展和不断加快的改革进程相比有些滞后。但是，只要我 们公正客观地分析国有企业面临的困境，充分肯定国有企业改革已取得 的成绩和进展，在企业、政府和社会各界的共同努力下，积极采取措施， 解决问题和困难。我们坚信，国有企业将会焕发出巨大的生机和活力， 并继续成为我国经济的主宰力量。 改革开放以来，三资企业、乡镇企业等各种非国有经济成份有了突 飞猛进的发展。相比之下，国有企业则发展缓慢，步履维艰。在1 9 9 6 年 季度更是出现了建国以来国有企业首次净亏损的局面，国有企业综合 亏损面高达4 3 7 ，当时社会各界对此情况一片惊呼。其实，国有经济 效益下滑受多种因素影响，我们对此应有一个客观全面的分析。 影响固有企业经济效益下降的因素较多。比如：企业本身负担过重、 由于税制改革以及取消承包制度使企业盈利状况由虚变实、部分效益好 的大中型企业集团要为子公司负担很多支出，从而导致利润总水平下 降，个别企业有意扩大支出进而压低利润等等客观因素。本文意在从国 有企业过度负债的角度来讨论其对企业的影响，并探讨其形成原因及相 应的对策，目的在于为解决国有企业的经济效益问题作一些有益的探 索。 南京理工大学经济管理学院9 7 研第2 页 里查燮壅鱼堡塑墨塑坌堑墨型整一 1 国有企业过度负债的成因 目前，国有企业债务问题已成为影响国民经济全局的关健性因素， 不彻底妥善地解决这个问题，国有企业的战略性改组和国有银行的商业 化改革都难以真正迈开步子和取得实质性进展，也难以保持经济的快 速、稳定、健康发展。从改革和发展的全局出发，尽快提出全面化解国 有企业债务的有效思路和具体对策，已成为当务之急。 1 1 国有企业债务现状 ( 1 ) 我国国有企业债务的构成 目前我国国有企业债务主要由以下几部分构成：拨款改贷款的基 本建设贷款和各种财政性资金的借款；向银行的借款；对其它企业 的欠款( 主要是拖欠的货款) ；向非银行金融机构的借款；通过发行 企业债券或集资形成的对居民的欠款；向国外政府或企业的借款； 其它资金占用，包括欠缴利税、欠发工资和福利费等。鉴于欠国家银行 的债务在负债总额中占2 3 以上，我们在研究国有企业负债问题时，重 点应集中在对国家银行的负债上。 ( 2 ) 我国国有企业债务的类型 对目前固有企业的负债可有两种分类方法： 第一种方法，把企业负债分成正常负债、非正常负债和不良债务三 种类型。正常负债即日常经营中所发生的债务，可以视为企业在正常 的经营周期内有能力偿还的债务；非正常负债主要指那些由于政策不衔 接或改革不配套所形成的单纯企业过度负债；不良债务主要指那些由于 企业经营亏损或者资产流失等因素所造成的难以归还的呆账、坏账。 第二种方法，把企业负债分为原发性债务、次发性债务和派生性债 务三种类型。原发性债务是由企业资产的形成和补偿而产生的，企业资 南京理工大学经济管理学院9 7 研第3 页 里有全燮垒焦塑璧塑坌堑皇堕 一 产的形成和补偿的同时就是债务的形成，因而称之为“原发性债务”； 次发性债务是指自实行拨改贷以来，企业由于技术改造和结构调整而形 成的债务；派生性债务主要是指资产债务化和政府行政干预企业经营所 引发的经营性债务。 ( 3 ) 我国国有企业债务问题的表现 目前，我国国有企业债务状况持续恶化，已经步入债务高风险区a 具体表现在以下几个方面： 表现之一，债务增长速度快，分布不平衡。 从1 9 9 0 年到1 9 9 8 年，国有工业企业平均资产负债率呈逐年上升的 趋势，资产负债率的增长速度较快，1 3 以上的国有企业的资产负债率 超过9 0 。这些数据只是全国的平均数，实际上地区之间是很不平衡的。 由于企业的资产负债率与利润率、亏损面以及劳动生产率等统计指标有 密切的相关关系，参照全国各省市的统计指标，可以推断，内陆省市国 有企业的资产负债率会显著高于全国平均水平。例如，山西省太原市在 1 9 9 4 年被列为全国增资减债的试点城市，经对市属工业企业进行严格的 清产核资，发现净资产负债率已超过1 0 0 ，账面庞大的国有资产实际 上已足空壳，太原市基本上已找不出资产负债率在7 0 以下的国有企业， 资产负债率最高的达5 0 0 。 表现之二，资产盈利率低，不良债务多。 据测算，我国目前国有企业的平均资产盈利率仅为4 5 ，其中内 陆省市资产盈利率更低，只有2 3 。按照国有资产盈利额的公式： 国有资产盈利额= 国有资产( 资产盈利率一资产负债率贷款利息 率1 在资产盈利率为5 ，资产负债率为7 0 ，贷款利息率为1 0 的情 况下，国有资产盈利额为负。这就是说，虽然表面上看来整个国有企业 是盈利的，但在高负债、低资产盈利率的情况下，国有企业是亏损的， 南京理 二大学经济管理学院9 7 研第4 页 一 旦宣垒些堇鏖鱼篁塑壁塑坌堑量墨塑 国有资产越多，亏损额越大。正是由于这一原因，整个国有企业已陷入 难以为继的困境，而且相当多的企业已失去偿债能力，其主要表现是在 国有企业的负债总额中，存在着为数不少的不良债务，且主要反映在对 国有商业银行的贷款方面。根据国家体改委典型调查的初步估计，目前 国有企业不良债务的比重高达2 0 以上。 表现之三，企业债务结构不合理，企业之间债务严重。 据有关部门调查分析，国有大中型企业的总债务中，流动负债和长 期负债大约分别占3 4 和1 ，4 ；而长期负债的8 0 左右和流动负债的3 0 以上来自银行借款，企业正常的生产经营资金有1 ，3 靠企业间的借款来 维持。这表明，目前国有企业负债的期限结构、利率结构和来源结构基 本上处于高风险状态。在不合理的债务结构中，企业之间的债务也十分 严重，且呈不断恶化的趋势。 1 2 国有企业的债务问题形成的实质及根源 国有企业债务的形成有多方面的原因，有些原因是我国所独有的， 不能将我国的国企债务和其它国家的一般债务相提并论。研究和解决国 有企业债务，不能离开国有经济体制改革孤立地进行。 ( 1 ) 国有企业过度负偾的直接原因 企业流动资金及部分技改资金由财政拨款改为贷款，一方面使资 本金大大减少，另一方面又同时使负债等额增加。 部分新建企业没有或很少有自有资本，完全或主要靠贷款投资和 营运，资产负债率一开始就非常大或无穷大。 不少企业效益差，盈利水平低，甚至亏损，连工资都不能正常支 付，只能靠贷款维持生存。 由于种种原因，产品大量积压，资金不能正常循环周转，只有靠 贷款维持营运。 南京理工人学经济管理学院9 7 研第5 页 里宣垒些整鏖鱼堡塑壑盟坌堑量墨塑 _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ - _ 一一 企业和银行都存在软约束，对借贷的不良后果可以不承担责任， 再加上政府为了局部利益对银行施加压力，无节制的借款和敞开口子放 款就必然发化。 为了把民问的资金最大限度地集中在国家手里，国家实行以间接 融资为主的金融政策，这就使绝大多数企业只能靠间接融资，而不能靠 直接融资。 企业承担的社会职能过多，而实际留利又过少，使企业不得不过 多地依赖银行贷款。 在计划经济体制下，资不抵债的企业难以破产，只能靠银行不断 “输血”过日子。 根据以上的具体原因，分别制定不同的解决办法。比如：严格按照 企业法注册资本的要求来审批企业的设立：规范企业的借贷行为； 减少政府的行政干预；提高企业的经营水平和效益；积极培育资本市场， 鼓励企业直接融资等等。 ( 2 ) 国有企业过度负债闻题的实质 按照现行体制，表现的国有企业的债务，实际上基本上是国有经济 的内部债务。这是因为，国有企业本身尚不是产权独立的实体( 虽然法律 上规定是产权独立的实体) 国有银行同样也不是产权独立的实体。这里是 作为企业的国家欠作为银行的国家的钱，这不过是国家的两个口袋之间 的关系。如果我们把银行看作是金融中介人，而把企业如实地看作国有 经济整体的不可分割的一部分，那么，所谓的国有企业的债务，不过是 国家对广大届民储户的负债。也就是说，真正的债务人是国家，而真正 的债权人是居民。我们把企业通过贷款形成的资产称作“国有资产”， 而由此形成的债务却要由企业去还，这是不合逻辑的。 形成过度负债和不良负债的具体原因很多，但归根结底是不合理的 国有经济体制的产物。传统的国有经济体制始终是国家对居民负债的体 南京理工大学经济管理学院9 7 研第6 页 堕垒些塑垒堡塑望塑坌堑量墨塑 - _ _ _ _ - - _ - 。_ _ _ 。_ _ _ 。_ 。_ _ _ _ _ 。_ 。- - _ _ _ _ - _ _ 。- 。一 制，只是负债的形式不同而已。在改革开放以前，国家对城市职工实行 低工资制，对农民实行剪刀差的办法，把国内生产总值的大部分直接掌 握在国家手中，以至于城乡居民基本上没有储蓄能力。这实际上是国家 无偿地占有了劳动者提供的剩余价值，或者说，居民为国家提供了相当 可观的一笔无偿援助( 我们叫做“支援国家建设”) 。改革开放以来，不 仅调整了国家和居民的分配关系，而且生产力也发展了，这就使居民逐 渐提高了储蓄能力，可以设想，如果广大居民都要求到银行取款，结果 会是什么样的。 所以，国有企业的债务问题，实质是经济体制不合理的集中表现。 如果我们把国有企业的债务等同于一般的债务，就完全没有认清国有企 业债务的实质，自然也就不可能找到解决债务的正确途径。 ( 3 ) 1 | t 有企业过度负偾的根源 政府的利益驱动。 在政府作为所有者进入盈利性、竞争性的产业领域的情况下，各级 政府都有强烈的投资扩张冲动，这既是扩大财源的需要，也是增加政绩 的需要。在财政资金不足的情况下，如果不能靠大量发行钞票，最方便 的办法就是强制地向广大居民举债。不管是发行国债，还是发行各种政 府债券、金融债券、企业债券，或是吸收居民存款，实质都是一样的。 这里所说的强制，除了过去以摊派方式发行国库券以外，国家限制居民 以其它方式投资，实际上也是一种强制。由于投资扩张的冲动，企业流 动资金的大部分被挤占和挪用。政府和政府的附属物企业大量依靠 举债搞投资，并以固定资产投资挤占流动资金，是造成国有企业过度负 债的基本原因。 财产的软约束。 各级政府机构、国有银行、国有企业都吃着国有资产的大锅饭，没 有财产的硬约束。他们都不必为投资行为的不利后果承担风险，盲目争 南京理工大学经济管理学院9 7 研第7 页 里童垒些塾壅垒篁塑星堕坌堑量堂 一 投资而忽视效益成为普遍的现象。不少企业负责人和政府官员，普遍存 在着“不借白不借，借钱不想还”的心态。所有无效投资和产品无销路 的投资等等都与此有关。这样，投资和过度负债、不良负债之间便形成 了恶性循环：越是大量投资，越产生过度负债和大量不良债务；越是存 在过度负债和大量不良债务，越需要大量追加投资。资产大锅饭和财产 软约束既是过度负债的重要原因，也是不良债务的重要原因。 3 国企过度负债闯题的理论分析 固有企业负债率越来越高和银行呆账坏账越积越多，已成为影响企 业正常运营、制约银行商业化改革、导致银行货币危机的重大经济社会 问题。有必要分析问题形成的深层次原因，以免在企业债务重组后其负 债率再度上升。 ( 1 ) 收入分配格局变迁和融资体制变动滞后的矛盾 改革开放以前，我国国有企业的资金是由国家财政注入的，当时企 业的负债率，无论是长期资产负债率，还是短期流动资产负债率来看， 都是较低的。从8 0 年代开始，先是流动资金拨款改为贷款，再是基本 建设拨款改为贷款，这实际上是对企业无偿占用和使用国家资金的一种 改革。值得深思的是，从1 9 7 8 年改革丌放以来，随着整个国民经济从 计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，收入分配格局发生了重大 的变化。 财政收入占国民收入的比重逐步下降，特别是中央财政收入占 国民收入的比重大大下降，也就是说财政收入在国民收入中的集中度下 降，随着建国几十年基础设旖欠账还账，社会保障的需要，宏观控制要 求稳定物价和价格补贴，国防现代化的需要等等。这就意味着国家对占 国民经济比重很大的国有经济和战线很长、数量众多的国有企业实际上 已经无力和无资可投。 国有企业的经济效率越来越低，税负越来越重，历史包袱也越 南京理工大学经济管理学院9 7 研 第8 页 里宣垒些鏖垒堡塑壁堕坌堑皇垄缝 一 积越沉，加上经营机制没有理顺， 亏和暗亏，吃财政补贴，吃资产， 资不抵债的空壳企业。 企业积累十分有限甚至许多企业明 最后吃贷款，成为负债率很高，甚至 居民收入大幅增长。自1 9 7 8 年以来，特别是近几年，城乡居民 收入占国民收入的比重越来越大。职工工资增加，兼职收入增多，利息 股息等资本性收入也大幅增加，个体私营收入规模也越来越大，这一切 都使居民收入的增长快于财政收入和企业收入的增长。 国民收入分配的运行格局发了深刻而又巨大的变化，企业资本的融 资来源渠道也逐年变迁。虽然，在企业资金来源国内的三条渠道( 国家、 企业和个人) 中财政资金的流量和规模减弱，企业自身的积累也非常有 限，居民所有的资金越来越多，但是，居民的储蓄一条道进入银行，而 国家又从法律制度上规定不允许银行投资于企业。这样就形成一种融资 运行体制：居民的绝大部分储蓄进入银行，投资新企业、企业扩大再生 产、甚至企业维持简单再生产，其资金来源只有银行借款一条渠道。可 以说，目前企业的高负债率，非常重要的一个原因，就是运行的。这种 扭曲的融资体制。这种体制运转的结果只能使企业的负债率越来越高。 ( 2 ) 资金价格市场化冲动与投资及企业制度改革滞后的矛盾 随着社会主义市场经济运行体制的逐步建立，资金的价格越来越强 烈地需要由市场供求所决定。而国有投资机制和国有企业制度改革的滞 后不仅不适应利率的市场化，而且由于预算的软约束，造成银行贷款资 金价格低于资金的市场供求价格给国民经济带来了一系列的问题。 导致金融腐败。由于银行贷款资金利息水平低于市场供求价格， 资金价格双轨制使一些借款单位、甚至个人倒卖贷款指标，从中吃银行 利率和市场利率的差价；一些弓j 起金融机构，甚至个人也利用银行利率 和市场利率的价差从中渔种。 造成银行微利和亏损。国家为了控制通货膨胀，从其货币政策 上看，就是提高存款利率。特别是进行存款保值贴补，以提高城乡居民 的储蓄率，抑制消费需求，减轻通货膨胀压力。但是，存款利率和贷款 利率相差无几，特别是对居民储蓄进行保值后，利率实际倒挂。 南京理工大学经济管理学院9 7 研第9 页 里查垒些塞鱼垡塑星墼坌堑皇堕整 这意味着利率要市场化。然而市场经济运行体制必须建立在一个能 适应市场经济运行方式的微观基础上。利率市场化更是如此。需要有一 个对利率信号刺激反映灵敏的投资体制和企业制度基础。由于投资体制 和国有企业制度几乎没有得到实质性的改革，国有投资者和经营者，不 管资金的价格有多高，都敢于贷款。形成一种虚假的资金需求，而这种 虚假的资金需求和城乡居民储蓄一条道进入银行的不正常的资金供给， 形成一种并不是真正的市场供求意义上的虚假和奇高的资金价格。 任何一个国家的利率水平都应当以它的投资者和经营者的投资回报 率和资产盈利率为基础。如果资金的利率持续提高，而投资者和企业的 资本效率不提高反而持续下降，居民愿意将钱存入银行，而不愿直接投 资予有一定风险的投资基金和企业股份，这样似乎可以从高的利息上多 得收入，再由于国有企业的所有者缺位，使用企业无论投资者和企业利 息有多高都敢于借款，但又无法正常还本付息，把亏损和投资损失转嫁 给银行，形成银行的呆坏账，使银行货币体系有崩溃的危险，银行是国 家的银行，企业是国家的企业，最终一切投资和企业经营风险和由此引 发的社会风险还是要由国家兜者。 因此，不顺应市场经济体制同步建设其投资体制和企业制度基础， 不从根本上转变投资者和企业的经营机制，国有企业的过度负债问题不 可能从根本上解决。 1 4 解决国有企业债务需要注意的问题 由于受传统计划经济体制的影响，人们从观念上还没有完全接受市 场经济就是法制经济这一观念，仍然主要靠行政手段来解决经济生活中 的各种问题，而且这一状况并未因市场经济体制的发展而迅速改变，因 此，要全面解决国有企业的债务问题，就需要综合运用经济的法律的行 政的手段，并且需要把经济手段和行政手段制度化、规范化、法律化 ( 1 ) 立法问题，即加快经济立法的步伐，用法律来引导、推进田企债 南京理工大学经济管理学院9 7 研 第1 0 页 曼宣垒些堡垒笪塑壑丝坌堕堕堡 一 务问题的解决。 完善我国的公司法、企业法、股份合作法及其他经济组织形式的 立法，确立国有企业及其改制后的法律地位。历史上，我国的企业立法 一直是以所有制的性质为标准的，这种立法的模式其弊端是显而易见 的，较明显的是各种企业在法律上的地位及权利义务不平等，以及国有 企业和政府的关系难以判断，使国有企业不能真正成为独立的法律主 体。所以，我国应改变现行主体的立法模式，按国际上通行的公司企业、 合伙企业、独资企业及股份合作企业来进行主体立法。不仅要按经济主 体立法，而且更要转变立法思路，完善经济主体立法，使国有企业从政 府的影子中走出来，真正成为自主经营、自负盈亏、独立核算的市场主 体，从根本上杜绝国企债务滋生的企业制度因素。 完善我国的债务立法。 关于债权债务关系，虽然在一些法律法规中有所涉及，但不够系统、 完善，有必要出台独立的债务法，严格约束债务人履行债务。 债务立法的内容可以借鉴西方国家如法荚等国“契约自治”的某些 做法，加重罚则，变单一的经济责任为综合的财产和人身( 民事、行政) 责任。现行民法对债务的清偿仅规定“债务应当清偿”，有能力清偿而 拒不偿还的，由人民法院判决强制执行；对于违反经济合同逾期付款的， 民法和经济合同法也仅规定了“支付违约金”，对于违约造成损失的赔 偿限额是等额责任。事实上，上述规定对债务人来说，确实存在拖欠有 利的客观环境。特别是以往我国法律未涉及债务人的行政和人身责任问 题，国有企业的单一经济责任必然由企业( 国家) 来承担，而没有直接涉 及经营者个人对企业债务的经济和行政责任，更谈不上人身责任。在进 行体制改革、建立现代企业制度之后，作为企业的经营者和法定代表人， 如果对企业债务没有相应的个人责任，债权人权利将难以得到保障，因 此，有必要增加对赖账、故意拖欠债务的企业负责人的惩治措施及损失 南京理工夫学经济管理学院9 7 研第l j 页 国宣垒些壅鱼堡塑壑塑坌堑量型堕 一 _ _ _ _ _ _ _ _ - _ 一 一 赔偿责任，也要对擅自干预企业正常经营活动的错误的行政指令的发出 人制定相应行政处罚措施。这对于规范企业债权债务关系，形成良好的 市场交易秩序确属必要。 强化社会保障法，建全社会保障制度。市场经济条件下，竞争是 市场经济的灵魂，优胜劣汰是铁的规律，竞争的魅力在于激励人们不断 进取，但竞争与风险并存，破产失业是市场经济的应有产物。同时，年 老和疾病任何人都无法回避。风险无论是对个人还是对社会都是一种不 稳定因素，这种不稳定因素积累到一定程度，而又得不到妥善处置时就 必然会引发社会动荡，影响社会的良性运行。目前，我国大量国有企业 处于亏损之中，随时都可能破产。而工人则随时都可能失业，同时，养 老和疾病又使广大工人面临更大的困难，这就需要为全体社会成员提供 一张规避风险和贫困的“社会安全网”，而社会保障能起到这一功能。 从社会保障的发展历史来看，无论是欧美日等发达国家，还是广大的第 三世界国家，无不都是借助法律手段来发展社会保障制度，可以说，社 会保障制度本身就是一种法律制度，离开法律的规范社会保障就无从谈 起。 ( 2 ) 执法问题，即依法行政，依法办事问题 鉴于政府行政指令性贷款和企业投资的不依法性、盲目冲动性是促 成国企债务严重的原因之一，我国在加强立法和严格执法的同时，更要 用法律来规范政府和企业的行为。 政府在管理经济的过程中，应依照法律行事，不能有法不依，更 不能用行政命令代替法律。例如，目前比较严重的政府指令银行向企业 发放行政性贷款，这就违反了商业银行法和企业法的有关条款 的规定，由于我国公务员的法律意识较差，依法行政并没有被真正看成 是政府应承担的法律义务。所以，我国应在这些方面作出改革使政府认 识到依法行政是其权力，同时也是其义务。此外，还要加强对依法行政 南京理工大学经济管理学院9 7 研第1 2 页 垦墼些鏖鱼笪塑塑塑坌堑量丝 的监督。 企业在生产经营及产权流动过程中也要严格守法，特别是在企业 重组、企业合并和企业破产中严格依法办事，防止国有资产的流失，防 止私人侵占、私分或无偿转让企业的财产。 总之，国有企业的债务问题已不纯粹是一个经济问题和法律问题， 从更深层次的原因来讲，更是一个体制问题，是国家由计划经济体制向 市场经济体制转变过程中产生的一个阶段性难题，这就要求我们从各方 面寻求解决这个问题的办法。 ( 3 ) 坚持综合治理的基本原则，概括起来是“三家治”的原则 即政府、企业、银行三家共同分担共同化解不良贷款，携手共渡转 制难关。 政府分担：是中央政府、地方政府要为企业不良债务的转化承担 一部分责任。分担的范围限于由于政府部门决策失误或是由于行政干预 企业的经营活动或是由于为完成指令性计划而产生的银行债务，分担的 办法可以是减轻转制企业的税赋，以带动吊滞贷款的活化，也可以是将 银行债务转国债可以分步实施，分期还债，从而能减免企业的部分债务， 这种国有企业的部分债务的赦免( 尤其是破产不能，还贷无望的国有企 业、，不仅符合全民所有制工业企业的原则，也为今后进一步规范政 府行为，加强对政府行为的约束都会起到积极的作用。 企业分担：企业不能把转制效益和收入全部用于自身的发展和福 利的提高，一定要规定比例归还贷款。国有企业应强化激励机制和风险 意识，进一步规范企业自身行为，努力开发适销对路的新品，增强产品 的市场竞争力，扩大产品销售以增强企业自身实力。在财务方面，做好 财务预测和预算工作，切实用好企业的有限资源；在投资管理上，做好项 目的可行性研究，正确评估投资项目的效益，同时注意投资项目的风险 分析，提高投资项目的成功率：加强流动资金管理，建立成本控制体系， 南京理工大学经济管理学院9 7 研第1 3 页 国查垒燮垒堡塑墨墼坌堑兰壁鉴 一 _ _ 一一 及业绩评价体系， 调动企业全体员工的积极性。总之，提高企业实力是 解决企业债务问题的根本出路。 银行分担：银行要下决心促成一批确无生望和保留价值的企业破 产，用活用好贷款呆账准备金，还要为促成企业转制，在可承受的限度 内，牺牲一定的利息来保证本金，这是银行无法避免的成本代价a 这也 要求银行必须健全贷款担保、抵押机制，发展信用保险，设立贷款风险 基金等措施来保全银行资产。 南京理工大学经济管理学院9 7 研 第1 4 页 国查垒些墼堡塑堕塑塑皇墨堕 _ 一一一 2 国有企业债务主体的再造 2 1 概述及分类 ( 1 ) 概述 国有企业的过度负债，根本上是由计划经济体制和吃资金大锅饭造 成的，而现在正设法解决这个问题，若不解决企业经营机制问题，过不 了多久，过度负债问题又会重演。因此，解决当前的过度负债必须与转 换国有企业的经营机制相结合。 现在全国进行的1 0 0 户现代企业制度试点，但试行几年的结果，有 8 1 户是由国有独资工厂换成国有独资公司的，根本没有达到建立现代企 业制度的要求，更未形成新的机制。在各省市进行的2 0 0 0 多个现代企业 制度的试点之所以形成上述局面，根本原因在于改革顾虑太多，怕戴私 有化和国有资产流失的帽子。 谈到债务主体的再造，不能不涉及有偿转让问题，有偿转让一部分 国有资产是不是私有化，会不会造成国有资产流失，这是一个有争议的 问题。在市场经济条件下，企业的一部分或是全部由物质形态转化为货 币形态、证券形态，再由货币、证券形态转化为新的物质形态。转化的 结果，实现了资本结构、企业结构的调整和资本的保值增值，是企业经 济运动的常规，没有这种不断的资本形态变化的运动，整个经济就会失 掉生机，逐步衰落。私有资本如此，国有资本也是如此。国有资产的转 让如果是有偿转让和等价转化，那是企业资产运动的常态，不能说是私 有化：如果是把国有资产无偿和低价转让，那就是私有化或有私有化成 份了。除此之外，在产权交易中，按低于资产评估价值的价格出售就是 国有资产的流失，这种看法是不正确的，国有资产的交易价格固然与资 产评估出来的价值有关，但决定价格的主要是市场的供求。如买者多， 南京理丁火学经济管理学院9 7 研第1 5 页 里查垒些壅鱼堡塑墨堕坌堑曼銎丝 一一 价格就可能高于价值；买者少，价格就可能低于价值，因此，不能说价 格低于价值就是流失。 ( 2 ) 分类 首先，要区分哪些产业可以有偿转让，哪些不能有偿转让。我国原 有的大中小型企业多数都是国有企业，几乎包含了所有产业，这种格局 既不利于发动群众、吸引民间资本进行建设，也不利于国家集中力量较 快地发展关系到国家经济命脉的产业。从加快我国整个国民经济的发展 速度出发，国家资本应当加强一些产业领域，主要应是大型基础设施、 国民教育、基本原材料、大型能源、重型机械、军事工业、高新技术、 公用事业等八个领域，其他领域应逐步退出，有偿转让。在这八个领域， 有些也可在国家控股的前提下，吸引民间资本，港、澳、台资本，外国 资本参与投资。也可采取保留所有权，让渡经营权的“b o t ”方式，由 投资者经营若干年后收回。国内“b o t ”，可由民间集资组成股份制公 司来实施。 其次，对可以有偿转让的国有企业要进行分类排队，作出评估，制 定改制、改组、改造规划，进行结构性“包装”。包装可分几类：一类 是产品市场占有率高，有广阔的发展前景，有较强的竞争力，需要上规 模、上档次，能够进入国际市场，负债率又不高的- 一类是当前产品有 市场，但缺乏产品升级换代能力，而负债率又高的：一类是产品有潜在 市场，需要技改投入，而负债率又高的；一类是产品落后，没有市场前 景，又无开发能力，企业负债率又高，但有换救可能的：一类是实际已 经破产、无法换救的：对前三类都要制定改制、改组、改造规划，对创 利能力、增值能力和未来收益进行评估和预测，以供买主和投资者选择。 第三，对无法挽救的企业，应按照破产法和国家规定的有关程 序破产，破产要公开、公正地进行。鼓励买主和投资者购买破产企业。 南京理工大学经济管理学院9 7 研第1 6 页 国有燮鏖垒堡塑壁盟坌堑皇堕堕 一 2 2 债务重组的基本模式 从现有的情况看，企业在债务重组过程中主要采取了以下几种模 式：股份制、债转股、出售、兼并联合、合资合作、破产、拆散重组、 托管、抵贷转售。 ( 1 ) 股份制改组 总体看来，股份制将企业债务重组与企业转制相结合，在降低企业 负债水平的同时，有利于改善企业的经营情况，已成为国有大中型企业 债务重组的主要模式之一，国有企业改制上市的模式是按照企业改组的 具体形式对被改组企业的改组内容、程序设计的大体框架。企业改制上 市模式是关系到企业股份制改组及股票发行的重要工作。通过对国有企 业上市实例的分析和总结，国有企业上市改制主要有六种典型模式： “原整体续存”改组模式 这种改组模式是指将被改组企业的全部资产投入股份有限公司，以 之为股本，再增资扩股，发行股票和上市的改组模式。按照该模式进行 改组，企业的组织结构在原企业组织机构的基础上，由原有管理体制转 换为适应上市的股份有限公司的管理体制。其示意图如图2 1 所示： 图2 0 ! “原整体续存”改组模式的优点在于：可以整体包装上市，一般不 存在对部分资产的剥离，重组的程序简单、时间短、效率高、成本低； 原企业的资产与负债及其他生产要素在改组之后不会发生重大变动；关 联交易少，有利于日后上市公司的信息披露。但这种改组模式的适用范 南京理工大学经济管理学院9 7 研第j 7 页 呈 里查垒些塾壅鱼笪塑墨塑坌堑皇堕整 _ _ _ 。_ _ 。_ _ _ _ _ 。_ 。_ - _ _ 。_ 。_ _ _ _ _ - 。一 围很小，不适用较大规模企业集团的改组，不利于企业裁减冗员a “并列分解”改组模式 这种改组模式是对原有企业进行横向的“一分为二”处理的改组模 式。将被改组企业专业生产的经营和管理系统与原企业的其他部门相分 离，并分别以之为基础成立两个( 或多个) 独立的法人，直属于原企业的 所有者，原企业的法人地位不复存在，再将专业生产的经营管理系统改 组为股份有限公司。其改组示意图如图2 2 所示 图2 2 “并列分解”改组模式的优点：通过剥离非上市部分，可全面优化 上市主体，有利于上市公司日后提高竞争力；使非上市部分，尤其是“企 业办社会”的实体逐步按照市场经济的规律走向市场；优化管理层次， 有利于提高上市公司的管理效率。但这种模式也有明显不足：由于需要 剥离，而且比较、判断某些部门是否剥离通常有一定难度，并需辅以各 种协调工作，改组难度较大，这种剥离将表现为不同实体( 主要是上市 部分和非上市部分) 职工的既得利益和潜在利益上的差别，容易产生职工 对改组的抵触；关联交易的处理必将复杂。 “串联分解”改组模式 “串联分解”改组模式是对原有企业进行纵向的“一分为二”处理， 构造出一对“母子公司”：上边设立一个“母公司”( 总公司、控股公司) ； 下边为一个“股份公司”( 子公司) 。实践中的倾向是将主要的行政管理 力量、辅助工厂、社会负担等部分放在上边的“母公司、总公司”中， 而以生产主体部分为主构造下边的“子公司”、“股份公司”，如图2 3 所 南京理工大学经济管理学院9 7 研 第1 8 页 国有垒些塾鏖壅笪塑星笪坌堑皇墨塑 _ _ _ 一一。 不 图2 3 “串联分解”改组模式具有“并列分解”模式的基本优点。除此以 外，实际情况往往是集团公司与上市公司的经营者互相重合，改组前原 企业拥有的一些权力和利益仍然存在，而且上市公司的红利交给集团公 司或控股公司，有利于集团公司从整个集团利益的角度来运作经营。这 种模式特别有利于上市主体的负债改组和削减冗员，使上市公司得以有 效筹资或将一定数量的负债转移到控股公司，提高上市公司的运行效 率。除与“并列分解”改组模式的缺点一致外，这种模式下关联交易会 更加复杂，上市后的信息披露因此也更加复杂和麻烦。另外由于集团内 各方面错综复杂的关系和领导者兼职，很可能导致上市公司的管理体制 不规范，难以摆脱原有体制的束缚。 “合并整体”改组模式 “合并整体”改组模式是指以投入被改组企业的全部资产并吸收其 他权益作为共同发起人而设立股份有限公司，然后再增资扩股、发行股 票和上市的改组模式。这种改组模式发生在公司上市之前，也可以发生 在上市以后；可以发生在上市公司之间、非上市公司之间，也可以发生 在上市公司与非上市公司之间。如果这些公司横向相关，即生产同种或 同类产品，合并将有助于取得规模效益；如果这些公司纵向相关，即产 品或业务处于上下游，合并则有助于降低交易费用，提高资本收益率。 该模式关键在于选择合适的合并对象，对象应具有现实的或潜在的较好 南京理t 人学经济管理学院9 7 研第1 9 页 黑五 里查垒些堇鏖垡笪塑墨盟坌堑量壁丝 经济效益，示意图如图2 4 所示： 图2 4 “合并整体”改组模式基本上具有前述“原整体续存”改组模式的 优点。同时，它还有利于增强上市公司的竞争力，因为合并对象一般都 与上市主体有密切关系，如权益关系、产品关系、债务关系以及合并后 提高竞争力的共同目的等，合并之后的上市公司能够更好的进行内部优 化组合与提高规模经营效益；按照“合并整体”改组模式设立的股份有 限公司增加了股本：企业按此模式改组可使原企业的体制框架、内部管 理制度以及人员结构等方面发生较大的变化，从而有利于上市公司按新 的方式运行。这种模式也存在“原整体读存”改组模式的主要缺点。另 外，合并吸收中需要很多协调工作，而且合并各方在管理、经营上还存 在整合的问题，以致改组成本较高。 “买壳上市”改组模式 非上市公司或企业通过购买上市公司的股权并实现控股后，达到间 接上市甚至直接上市的目的。买壳方式的本质是股权的转换，它可以通 过股票二级市场实现，也可以通过内部协议转让实现。买壳方式一般发 生在无关联的企业之间。这种方式的优点在于技术操作上相对简单，可 以绕开许多行政法规障碍。买壳上市的公司通过引入新的大股东注入优 质资产，拓展更有发展前景的新项目、新产品，可实现经营结构与经济 效益的改观。其缺点在于资金耗用量大。 资产注入、股权置换改组模式 南京理工大学经济管理学院9 7 研 第2 0 页 堕垒燮壅鱼堕塑壁堕坌堑墨堕堕 一 政府部门、行业协会、集团母公司将其所属企业的资产或权益注入 拟上市公司或已上市公司，使其资产质量、股本水平、收益能力等符合 上市要求。与此类似的是资产置换，资产置换是指两个企业( 公司) 为调 整资产结构、突出各自的主营业务，或出于特定的目的而相互置换资产 的重组方式。在我国现阶段，它主要是母公司与其控股上市公司的劣质 资产霄换。这种置换的目的在于：一是为取得配股资格，或获取较高的 配股价；二是为免于摘牌；三是为调整生产经营结构，改变公司的经营 战略，提高资产运作的效率。 ( 2 ) 债转股 政策依据 根据全民所有制工业企业法的规定，国有企业自负盈亏的责任 的承担者是国家、企业厂长和职工。从一般意义上讲，财产经营的结果 是由享有收益权的人承担，对于国有企业来说，其只有占有、使用和处 分的权利，而无收益权，这个收益权在国家，所以，国有企业经营的结 果不论如何，国家都应承担责任。 固有企业所面临的巨大困难，一是亏，二是债。亏损越多，债台越 高，反过来导致进一步的亏损，与债务二者形成一个恶性循环。 如果国企的效益好，能够支付“拨改贷”而形成的银行债务，企业 的债务也不至于突出出来，但由于体制未根本转变，政企不分，企业缺 乏必要的激励机制和约束机制，以至经营不善；加之财政对老企业抽血 过多而输血过少，设备陈旧，设计落后，产品滞销，乃至年年亏损，再 加上企业的社会保障开支增加，这一切，迫使不少企业不得不靠向银行 借款维持生存，而银行明知还债无望，但为了维持安定不能不借款给企 业。所以，在处理国企债务问题时还应本着支持改革的原则，企业、银 行、财政三家分担国有企业的不良债务。 实施债转股选择企业的范围与条件 南京理工大学经济管理学院9 7 研第2 l 页 国有企业过度负债问题的分析与对策 ( a ) 选择企业的范围 a “七五”、“八五”和“九五”前两年主要依靠商业银行贷款( 包括 外币贷款) 建成投产，因缺乏资本会和汇率动等因素，负债过高导致亏 损，难以归还贷款本息，通过债转股后可转亏为盈的工业企业。 b 国家确定的5 1 2 户重点企业中因改建、扩建致使负债过重，造成 亏损或虚盈实亏，通过优化资产负债结构可转亏为盈的工业企业。 c 被选企业同时应是1 9 9 6 年及以前年度向商业银行贷款形成不良债 务的工业企业。 d 工业企业直接负债方，作为债权转股权的企业，必须具有独立企 业法人资格。 e 选择个别商贸企业，进行债权转股权企业的试点。 ( b ) 被选企业必须具备的条件 a 产品品种适销对路( 即：国内有需求、可替代进1 2 1 、可批量出口) ， 质量符合要求，有市场竞争力。 b 工艺装备为国内、国际先进水平，生产符合环保要求。 c 企业管理水平较高，债权债务清楚，财务行为规范，符合“两则” 要求。 d 企业领导班子强，董事长、总经理善于经营管理。 e 转换经营机制的方案符合现代企业制度的要求，各项改革措旖有 力，减员增效，下岗分流的任务落实并得到地方政府确认。 ( c ) 实施债转股的主体 根据有关规定，债转股工作将由中国信达、华融、长城、东方四家 资产管理公司及国家开发银行具体实施。国家开发银行可不组建资产管 理公司，直接实施债转股的工作。 债转股并非免费午餐 由上述的债转股的限定条件可以看出，只有部分国有大中型企业的 南京理工大学经济管理学院9 7 研第2 2 页 国有垒些壅鱼堡塑璺塑坌堑兰墨塑 _ r ，_ _ _ _ _ _ _ _ - _ - - - 一一 巨额债权转为股权，债转股可以使这些企业减轻负担，轻装上陈，但决 不是免费午餐。其原因有二： 首先，债转股政策的先决条件不允许免费午餐。从国家规定的条款 可以看出，如果企业所在行业有潜力，所生产的产品有销路，生产技术 有一定的水准，只是由于债务负担或体制不完善等原因而压抑了企业的 发展潜力等条件。相反，由于当初决策失误而造成产品老化失去市场的 企业，是不可能实施债转股的。否则社会总风险没有得到有效消除，这 就违背了政府帮助企业脱困的初衷，也与优化产业结构的最终目的相矛 盾j 其次，债转股后责任的明确划分也不允许企业再吃免费的午餐。从 国家出台的规定中可以