（新闻学专业论文）试论我国社会公共危机中的信息传播和传媒作为.pdf

内容摘要 近年来，公共危机无论在全球范围还是我国国内，都呈现高发、复杂、影 响大等特点，引起了广泛的重视。从s a r s 开始，转型期的中国一直在努力改进 公共危机的应对与处理方式，尤其是在危机信息公开上经历了巨大的转变和进 步。本文就是以我国在公共危机中的信息传播和传媒作为为研究对象a 文章在廓清对公共危机的认识的基础上，探讨了危机中的公众、政府、传 媒三方角色和相互关系，这同时是对危机信息传播的解析，并以公众知情权、 社会责任和危机公关等理念为依据，对各方的信息传播尤其传媒的操作提出了 要求。随后以历史资料调引、实证考察等方法对危机处理的实践进行考察。具 体是以信息公开方面的表现为主要指标，将我国危机处理理念的转变作了由落 后到进步的三阶段粗分，并依次结合案例( 7 0 年代两次地震，s a r s 和三氯生恐 慌，禽流感和哈市水危机) 对相关情况和转变轨迹作考察和梳理，包括背景、 发展、三方反应和处理及其引起的联动影响等等。通过这种阶段化、结合典型 案例的模式，剖视当下我国在危机信息发布与公开方面尤其传媒表现的行为轨 迹；再以传播学、社会学理论及一些新闻理念观照之，呼应比照前文提出的要 求，可见我们的进步是无疑且可喜的，但仍然存在信息公开机制缺陷、传媒自 身建设不足等遗憾。 主要思考成果包括析出实践中的几个臻待解决的理念矛盾，辨明主次、廓 清理念的同时也提出协调解决、平衡兼顾的建议；并指出理性不仅是一种先决 态度，更是传媒应具备的一种能力，并与合理的制度规范相配合，完善传媒的 危机信息处理能力。希望这些分析意见能够回到实践中，供传媒在处理预警信 息和应对危机时略作参考、帮助进行科学操作。 总之，只有以保障公众知情权为起点，科学地共享公共信息，提高社会整 体应对危机的能力，我们才能经受公共危机的拷问。而传媒有责任发挥自身积 极功能，避免消极影响，维护公众权利，维护社会安全，以构建良性和谐社会。 关键词 公共危机危机公关知情权信息公开传媒理性 a b s t r a c t 3 n o w a d a y s ，p u b l i cc r i s i sa r ec o m i n ga b o u tw i t hi n c r e a s i n gf r e q u e n c y ，w i d e i n f l u e n c ea n dc o m p l e x i t y ，w h e t h e ri no u rc o u n t r yo ro v e rt h ew o r l d s i n c es a p si n 2 0 0 2 ，o u rc o u n t r yh a v ep l a c e dm o r eo np u b l i cc r i s i s ，b e t ha t t e n t i o na n dm e a s u r e s ，a n d e s p e c i a l l yo nm a k i n gc r i s i si n f o r m a t i o np u b l i c i n f o r m a t i o ns p e a d i n ga n dt h em e d i a b e h a v i o ri np 曲l i ec r i s i s i st h es t u d yo b j e c to ft h i st h e s i s t h e t h e s i se x p o u n d st h ec o g n i t i o no fp u b l i cc r i s i s ，a n dt h et r i a n g l eo ft h e p u b l i c ，t h eg o v e r n m e n t ，t h em e d i a ，s oa st oa n a l y z et h ec r i s i si n f o r m a t i o n d i s s e m i n a t i o n t h er a t i o n a l e s t a n d so n “r i g h tt ok n o w ”o fp e o p l e ，s o c i a l r e s p o n s i b i l i t yo fm e d i aa n dp u b l i cr e l a t i o n s t h e nu s i n gt h em e t h o do fh i s t o r y i n f o r m a t i o nq u o t i n ga n de m p i r i c a lr e s e a r c h ，i ta n a l y z e ss o m ec a s e s ( t a n g s h a n e a r t h q u a k e ，y u n n a ne a r t h q u a k e ；s a r s ，t r i e l o s a np a n i c ：a v i a ni n f l u e n z a ，h a e r b i nw a t e r s u p p l ys u s p e n d i n g ) a n dd i v i d e st h e mi n t ot h r e ep h a s e ss ot h a ti tf i n d st h e r ea r e n o to n l yp r o g r e s sb u ta l s op r o b l e m s ，w h i c hm e a n st h a tm u c hh a sb e e nd o n e ，b u tt h e r e s h o u l db em o r e t h em a i no u t c o m eo ft h i st h e s i si sf i n d i n go u tt h ep a r a d o xa n dt h ep e r p l e x i t y i nt h er e a l i t y s ot h a ti tg i v e st h eo p i n i o n 曲o u tt h es e q u e n c eo fp r i o r i t ya n ds o m e a d v i s e s 曲o u tt h em e t h o d so fg i v i n gc o n s i d e r a t i o nt ot h eb o t hc o n f l i c t i n gs i d e t h a tm e a n sab a l a n c eb e t w e e nj o u r n a l i s mp r i n c i p l ea n dt h et h er a t i o n a la t t i t u d e ih o p et h e s et h i n g sc a nr e t u r nt ot h ep r a c t i c ea n db eh e l p i n gi nc o p i n gw i t ht h e c r i s i s i ns h o r t ，i ti san e c e s s a r yt om a k ep u b l i cr i g h tt ok n o wa sas t a r t i n gp o i n t ， s h a r ep u b l i ci n f o r m a t i o ns c i e n t i f i c 8 1 1 y ，t h e nw ec a nh a v et h ec a p a c i t yo fc o p i n g w i t ht h ec r i s i s a n dt h em e d i ah a v ear e s p o n s i b i l i t yt op l a yt h e i ra c t i v er o l ea n d a v o i dn e g a t i v ei m p a c t ，i no r d e rt om a i n t a i np u b l i cr i g h t sa n dk e e ps o c i a ls a f e t y ，a n d u l t i m a t e l yt oc r e a t eah a r m o n i o u ss o c i e t y k e yw o r d s p u b l i cc r i s i s ，c r i s i sm a n a g e m e n t ，r i g h tt ok n o w , i n f o r m a t i o no p e n n e s s ，m e d i ae a t i o n a l i t y 前言 试论我国社会公共危机中的信息传播与传媒作为 4 从美国9 1 1 事件、印度洋海啸灾难到巴黎市郊的骚乱，从s a r s 、禽流感、 到哈尔滨水危机，经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下， 社会公共危机已由偶发转变为频发，这种常态化倾向使其更成为社会管理中不可 回避的重大挑战，而应对社会公共危机的能力已成为衡量各国政府管理水平的一 项重要指标，对大众传媒来说也是一场又一场不可避免的战役。 而处于全球大环境中的我国，目前也处于公共危机高发期，各种自然灾害、 事故灾难、公共卫生事件等危机越来越频繁地刺激公众的神经。加之我国正在社 会转型期，各种不确定因素使得未来很长一段时间内，我们都将面临公共危机所 带来的严峻考验。如何建立健全一套比较完善的公共危机应急管理机制，形成有 效的政府制度安排，及时有效地处理危机，提高政府应对公共危机的能力，已成 为我们建设和谐社会的重要课题；而在这其中，传媒的角色不仅重要，乃至是作 为关键项之一，传媒作为及其效果直接并极大地影响公共危机的早期发现、中后 期缓释和解决等方面。 从非典开始，转型期的中国一直在努力改进公共危机的应对与处置方式。 2 0 0 5 年底，我国完成了突发公共事件应急预案的编制工作1 ，全国应急预案框架 体系初步形成，随后加紧建设全国性的城市应急联动系统，例如广东省成立了突 发公共事件应急委员会，并提出了逐步在全省范围内形成商效统一的突发公共事 件应急管理体制和机制的任务。 另一方面，现实中当问题发生时，提出的理念也好、初建的机制也罢，却都 仍然半明半暗地“在路上”，2 0 0 5 年底哈尔滨水危机就是一个新的极有价值的 案例。这也提出了一些新的问题，例如政府信息公开的制度化，传媒在危机中不 同维度角色的统筹平衡，等等。 在本论文中将分阶段以国内较为典型的公共危机作案例考察，从中观得我国 目前的危机信息处理以及传媒的危机应对操作等方面的现实情况，总结得失；在 2 0 0 6 年1 月8 日，国务院发布国家突发公共事件总体应急顶案 这是指导预防和处爱各类突发公共 事件的规范性文件 此基础上，以传播学、社会学理论及一些新闻理念观照这一实践问题，条分缕析， 并参考各种经验，尝试提出一些有关信息处理和传媒操作的对策和想法。 研究缘起 当今社会无论国际大环境还是各国国内社会环境，都因着时代发展带来的复 杂性和变动性，更加容易面临一些突发事件，乃至由此引起的公共危机。而转型 中的中国面临很多不确定性，一些会导致公共危机的可能发生的事件如食品安 全、金融危机、自然灾难、社会矛盾、外部争端等等正拷问着整个社会尤其是政 府和大众传媒的综合反应能力。政府作为社会服务者和国家管理者，无疑直面着 这些不确定性，在突发事件和公共危机中的表现是其能力的反映和职效的考验， 尤其对于正在转变职能、提升效能的我国政府尤为如此。而传媒，作为社会的公 共信息平台，社会环境的守望者和监铡者，在此肩负了预警、沟通和监督等重任； 与此同时，我国传媒在一些传统的宣传意识或本位主义思想等等的束缚下，于公 共危机之中的表现仍然有一些值得商榷之处。 总之，在公共危机的发生和处理过程中，有许多现象值得我们观察、分析， 尤其是在作为公共危机处理的基础的信息公开和传播问题上。 信息公开是保护公民知情权的基本条件。在西方由于其民主传统、社会信息 流通系统和大众传媒自身发展都相对较为成熟，无论是政府公共信息公开和还是 传媒对于公共信息的发布等议题也历史悠久，已形成一些法制成果，如美国。1 9 6 6 年制定信息自由法，并于1 9 7 4 年和1 9 8 6 年进行两次修订；1 9 7 6 年阳光下 的政府法出台；1 9 9 6 年制定电子化信息公开法，规定了公众通过网络获取 信息的权利。其他许多国家如法、德、曰、韩等也有相关信息法( 当然，并非都 是完善的，而有着些缺陷或挚肘制约) 。而在我国，公共信息这一概念的真正 提出在近年，关于它的讨论集中在政府公共信息公开和s a r s 以后突发性公共卫 生阀题上，在这些方面有不少论文和专著进行了探索，如冯婷s a r s 后反思媒 体在信息公开化中的角色的困惑及对策1 ，贾康、刘尚希公共财政与公共危 机2 等；与此同时食品安全等闯题引起许多媒体关注和监督。相对面言，对于 媒体在此类信息发布的操作行为上的研究要少一些，又或者常常只是针对某个事 件的有感而发。本文则将尝试相对把重点摆向大众媒体在危机公共信息发布的操 作行为上作探讨研究，例如分析大量传媒在公共卫生危机信息上面的一哄而上形 成公众恐慌，而失实导致失信，这一情况下传媒如何平衡及时发布预警信息和避 传艇学术网，h n p ：神a d 娜虹腓= d i 。曲i 靓n 州a c a d 栅i c _ x 町d _ “州s p ，i d # 1 3 4 7 2 公共财政与公共危机 。贾康、刘尚希，中国财政经济出版社，2 0 0 4 6 免哄炒与失实；又例如新兴传媒如手机短信等在公共危机的信息传播体系中所占 据的特殊位置，如何利用和引导好它们；等等。 文中对我国公共危机的信息传播和传媒作为的梳理，将主要通过分阶段选 取代表案例的方式来完成。除对早期灾难报道部分作资料引入外，根据具体危 机的背景、自身特点、影响等元素笔者选取了s a r s ，三氯生恐慌，禽流感、哈 市水危机，观察其中的事态发展、背景原因、各方反应、操作处理等等方面， 剖视当下我国政府和传媒在公共信息发布与公开方面的前进步伐和行为轨迹， 以及它们引起的公众心理转变和社会影响。以此考察在公共利益相关信息的传 播发布中，现行机制缺陷，以及需持的正确态度和科学方法。换言之，将结合 案例对我国在公共危机信息发布和传播方面的已有表现状况和转变轨迹作一番 考察和梳理，即对其各种行为表现和引发的相关影响进行反省性思考，从而探 求在公共危机信息发布中应有的科学态度和操作理念，以期能够在未来的实践 中为我们更成熟更理智地处理相关信息的过滤、公开、发布和解释分析等提供 有价值的参考，达成公共信息资源的充分共享，构筑良性和谐社会。 文章在理论上将以公众知情权和信息自由为依据，结合危机公关的理念，对 在我国当下社会现状下日益呼声高涨的信息自由、信息公开作一定探讨；从传媒 现实作为试析其心态根源和外部诱因等，理出在公共信息发布方面的一些有价值 的东西，回到实践中供传媒在处理预警信息和面对突发公共危机时略作参考，更 好地进行科学操作、发挥好应有的正面作用。这也就是文章的主要应用价值了。 主要观点为，在公共危机信息的发布中传媒首先必须坚持维护公民知情权， 公开自身获得、掌握的相关公众利益信息，不可禁锢于“稳定第一”丽因噎废食； 同时却也要注意，须以专业精神和职业能力保证信息确凿，坚决避免过热过急而 失真，乃至炒作“危机”。大众媒体对公共安全问题的高度敏感，是媒体责任心 的表现。以保障公众知情权为起点，科学地共享公共信息，提高社会整体应对危 机的能力，我们才能回答下一次公共危机的拷问。 需要指出的是，出于危机性质和其在当前视野中的位置考虑，本文探讨范畴 主要限于社会危机( 对此将在关于危机的分类中作出说明) 。 二认识的起点。公共危机”本体考 2 1 什么是公共危机? 2 1 i 公共危机的界定 公共危机的概念提法众说纷纭。目前较为普遍接受和引用的一个对“危机” 的概括，是美国学者r o s e n t h a l 和p i j n e n b u r g 在1 9 8 9 年提出的：“对一个社会 系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的 情况下必须对其做出关键性决策的事件。在此有必要进一布强调“公共”， 而关于“公共”可做这样一个比较直观的说明：其影响范围的非个人化，而是大 范围的公众群体，并且也非以个人防范可以完全阻止其造成的损伤。 值得提示的一点是，一般来说公共危机事件总是针对事件影响的特定范围的 公众而言的，而且事件本身会危害公众的生命或财产安全，扰乱其正常的生活秩 序。从这个意义上说，某种自然灾害或人为事故能否演变为公共危机事件，公众 作出什么样的心理与行为反应是一个关键性的变量，只有那些引发公众集体性焦 虑与恐慌，谣言盛行，非理性行为( 诸如抢购物品、出逃等等) 增多，甚至导致 骚乱或暴乱的事件，才可能是真正意义上的公共危机事件。 一般情形下公共危机不仅导致社会物质的损失，更使人们的精神价值体系遭 受冲击，并引起社会秩序偏离正常轨道，直接影响到国家的公共安全与社会稳定。 因此，危机也可以解释成“导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态”2 。 2 1 2 公共危机的共性特点 危机事件虽然各不相同，但大都具有如下特点： 首先是高度不确定性，这是由危机的不可预知和预测所决定的。例如s a r s 就从一起突发公共卫生事件，影响波及了社会生活乃至国际社会的方方面面，经 济、外交、旅游等等，并伴随而来一些国家与国家之间的摩擦等等问题，换言之 已然成为了复合型的危机。 其次是事件演变迅速，危机既可能由一些细节而起，也可能是丝毫没有任何 预兆的突发事件，但都具有“突然打击性”； 胡百精，回到起点，危机概念的再界定t “人大公关研究，胡百精0 h t t p ：加h 喇i n g b o k e e c o m 4 9 4 1 2 9 9 血m 2 叶国文，预警和救治：从9 1 l ，事件看政府危机管理，国际论坛) 。2 0 0 2 年第3 期 8 再者是高度影响人类社会政治经济生活，使秩序失去平衡，甚至瘫痪。这也 是危机之所以为危机的关键。尤其在信息化的当今，这种局部失衡完全可能引起 全球震荡。 这些特点决定了公共危机应对的困难和复杂，以及应对方法的非常规性。 2 1 3 公共危机的分类 公共危机有着多种表现形式和性质构成。按具体性质，可划分为经济危机、 社会危机和政治危机。 经济危机包括财政危机、金融危机、资源危机和全面的经济危机； 政治危机包括由于战争、政变以及其他政治原因引发的政府信誉危机、外交 危机、国家安全危机以及社会骚乱、国际恐怖主义等等； 社会危机包括自然灾害和人为原因引发的社会危机。具体有：自然灾害引发 的危机，如地震、气候反常引起的大涝、大旱引发的危机；生态环境恶化引发的 生态危机；社会公共领域发生的危机，如城市市政设施供求矛盾引起的缺水、缺 电事件引发的城市公共危机；不知名的传染病和物质引发的公共卫生危机，如非 典危机；恐怖主义活动引发的公共安全危机，如美国“9 1 1 事件”等。 近年被关注的热点，实际上主要是社会危机。而在本文中，我们讨论的对象， 也就是这一类公共危机1 。 2 2 公共危机的“危”与“机” 根据斯蒂文芬克的危机阶段分析理论，公共危机的发展周期一般有四个阶 段：危机潜在期、危机突发期、危机持续期和危机解决期。整个危机都有着对社 会秩序的不良影响乃至破坏作用，当然其中最强烈的是突发和持续期，然而危机 得到解决之后，留下来的除了震荡余波之外还有些什么呢? 未必齐齐是负面的。 所谓“福祸相依”，任何事物都有其辩证性。 国家突发公共事件总体应急预案，将危机事件分为自然灾害，事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件 四类。 “危机”一词由“危”和“机”两字构成，可以这样看，前者说的是在突发 性事件中对国家和社会存在的危险和危害；而后者说的是突发性事件给执政者所 带来的形象塑造和形象修复的机会，以及社会的知情民主在突发性事件中可能得 到的发展机遇。换言之，尽管公共危机无疑会对公众生活带来冲击和破坏，于公 众而言主要是负面的、不利的，然而对于一个组织和政府来说，则未必如此：危 机可能是灾难，也可能是转机。 这是由于政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理 者以及公共权力的行使者，在危机管理中处于特殊地位：如果政府不能够有效地 防范和控制危机的发生，或是及时修正危机问题带来的困境，那么，政府将失去 社会发展目标实现的基础条件，甚至将危及到政府权力本身；反之，如果政府做 好信息公开和应急处理工作，既漂亮地解决危机又传递给公众缓释感和安全感， 那么它将赢得广泛的好感和信任，由此巩固自身的权力地位和形象地位。当然要 提示的是，公共危机往往具超国家属性，这就决定了危机需要世界共同解决，并 不是某个国家或地区独有的，而是全人类共同面对的，对其进行有效控制也不仅 仅是一个国家或地区的责任，而是关系到全人类共同的安全和利益。 此外对于社会中的另一个角色，大众传媒，公共危机也是一场考验考验 传媒责任心和良心，考验传媒操作能力和职业规范，考验传媒的立场和见识。在 信息化社会里，大众传媒充当了人们主要的信息源，因而大众传播媒介在危机事 件中的表现，在很大程度上能够影响危机的演变和进程。在这样的前提下，一场 公共危机，对于广大传媒来说，不咎于一场需要赤膊上阵的新闻战争，又或者一 线需要谨小慎微的高空钢丝。哪怕一条小消息也可能牵一发而动全身，引发蝴蝶 振翅的风暴。 三系统的互动平衡公共危机中的三方角色考 在现代社会的公共危机中，最主要的角色无外乎公众和政府( 包括相关部 门) ，以及这两者中间的信息介体大众传媒。 公众是社会的主体，在我国，人民大众更是国家的主人，拥有一切当家作主 的权利；而政府，代表人民管理社会公共事务，一切国家权力都直接或间接地来 源于公民权利，因此政府负有保护公众安全和利益的义务，用杰弗逊的话来说， 1 0 政府是“为保护权利”而建立的；媒体，是公共资源，守望社会并代表公众监督 政权。可见在作为一个系统的社会中，政府和传媒同样处于服务者角色，其守护 的终极利益理应是公众利益。 公共危机中，政府和媒体是公众所可依赖的两个社会组织。公众依赖媒体认 识到目前的处境，依赖政府获取支持和帮助。在包涵巨大风险的危机事件中，政 府和传媒在作为公共部门的层面上，同样对公众负有责任和保护义务，除了有效 作为化解危机之外，也有责任稳定舆论情绪，并通过信息抵达完成。这不但需要 了解危机时公众心理，还需要及时和准确的新闻发布，以及良好的政府和媒体沟 通渠道。信息的公开与透明是现代政府的重要特征之一，政府通过发布信息满足 人民群众的信息需求，既是公民知情权的一部分，也是合乎民主理念的媒体政策， 同时对于传媒而言，政府作为重要信源的功能也由此得到发挥。 3 1 公众托付者及其知情权 公共危机主要承受者无疑是社会公众；在政府、公众、传媒这组关系中，危 机中的公众亦是相对被动者。 公民，是国家权力的基础，公民权利，是国家权力的来源；同时公民也是作 为被服务者、被保障者，在公共危机发生时，更是政府理应尽全力维护其安全和 利益的对象，换言之，以政府强大的行政力量付诸政策、措施等实际行为来保障 公民权利。然而行政权力一旦形成，实际上是与公民权利构成某种对立关系的。 公民权利作为行政权力的派生来源，也是后者的界限；换言之，行政权力受公民 权利原则的限制和约束，受其拷问衡量，在危机发生之时尤其是一旦政府在处理 上违反或偏离公民的权利要求，也就完全有理由问责于政府，如政府凭强行政力 包裹事实、蒙蔽公众，或者控制事态不力，等等。 要监督约束政府，首先就要在实际中作出明智的认识和判断。这建立在获得 完整信息的基础上。完整信息的要求包括真实、准确、全面、充分等等，不仅关 于政府发出的动作，也关于事态本身的状况( 现状以外，也包括对危机起溯、根 源以及发展条件、未来可能性等等) 。这就涉及了知情权问题。 关于知情权的概念，广义上指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非 官方获知有关情况的权利，就狭义而言则一般指知悉官方有关情况的权利。在内 容上，它既包括接受和传递信息的权利，也包括寻求信息的权利( 这其中又包括 寻求信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的 权利) ；在层次上，则既包括作为报道活动前提的知情权，即信息传递者( 一般 就是传媒) 的自由，与“采访自由”几乎同义，也包括了信息接受者的自由，即 收集、选择信息的自由，而这两个层次是密切联系的。 知情权不仅是公民之民主权利，也是其生存发展权的题中之意，尤其是在现 代社会中，信息已成为每个人活动的基础，人们需要大量信息来判断自身处境， 做出各种选择。在公共危机这样的特殊时期，信息封闭或信息不足会直接导致谣 言。g 奥尔波特和l 波斯特曼给定形成谣言的两个条件事件的重要性和信 息的模糊性2 ，在危机中事件重要性( 关己) 显然具备，人们对事件信息的渴望 特别强烈，一旦信息模糊性( 隐瞒和掩饰) 也出现，认识不当，谣言自生。这一 点在实践中已得到反复印证。 但在对公共危机信息的获取上，公众有一定的被动性。这体现在：在无直接 利益诱导的情况下，一般人通常不会积极收集和处理关于政策所需要的相关信 息，因此危机潜伏期的预警和监测信息显然需要政府和传媒去收集和做合理的发 布告知；在危机发生期，受到威胁的公众固然会主动留意相关信息，但由于这些 危机相关信息掌握在政府相关部门手中，一般公众仍然处于被动接受的地位，只 有政府提供完整信息的前提下，才有可能获知真实情况。 即使如此( 信息充分) ，公众的被动性仍然存在。由于普通公众个人通常并 不具备关于危机处理政策尤其是宏观决策以及专门领域意见的知识和能力( 这通 常需要训练和实务的累积达成，普通公众是缺乏的) ，因此，公众实际上只能起 到监督政府在作为上的规范、公正、透明等准则的作用，而很少能真正参与到具 体决策的直接意见中去；换言之，公众可以以满意与否来作出一个“表示”，但 这往往具有滞后性。当然，一个具有良好传统和表现“印象分”的政府，能够带 给公众信任感，那么在政策执行，或动员、安抚时，会取得较好呼应。 此外，在“知情”这样一个平台上，公众取得了事实的各方面知识和信息， 要作出正确、恰当的判断和反应，则还需具备一个条件一公众素养。在自身无 法控制乃至无法知悉全貌的公共危机中，恐慌心理是完全正常的，然而过分恐慌、 悖逆政策和谣言与哄抢等却是不应该的，它们将对危机化解产生负面作用，甚至 直接影响应对政策的执行和起效。在现实中，发生了不少此类情况，如禽流感危 机中某些疫区养殖户偷运活禽到外地销售以致疫情扩散，s s i s 时板蓝根谣言以 吕艳滨、章忱，论知情权，浙江行政学院学报 ，2 0 0 2 年第4 期原出平松毅著知情权) ，久田荣亚、 水岛朝穗、岛居喜代和共著宪法人权论 2 周晓虹，传播的畸变对“s a r s ”传言的一种社会心理学分析，社会学博客， h 却：，u 0 9 ，s o o o l o 蛳o r 9 力o y s 帆a r c h m 昌，2 0 0 5 ，0 3 ，z 珥，1 1 5 z h h 州 1 2 及哄抢风甚至厂家谋取“灾难财”，九江地震中由于混乱的拥挤踩踏而非地震直 接伤害以致几十人受伤等。应该说，这些行为跟信息公开与否并无直接因果，很 多情况是发生在危机信息已经到达公众乃至政府展开合理措施之后。公众的素养 恐怕是其中的主要原因，涉及到大局利益观念、灾难逃生理念、科学知识素养等 等，负面性不言而喻。当然，理念培养和知识普及，一定程度上也是政府和传媒 的责任。 基于以上分析，公众在公共危机中既有被动性，又有能动性；既有权利，又 有义务。在危机背景下，公众首先需要开放透明的信息环境，这不仅是对政府、 传媒的要求，也需要公众学会主动争取；其次，有理由也有必要支持政府方面依 法依权作出的专业决策，积极参与应对危机，同时依法监督之；再次，提高自身 素养，在面对危机事件时能更镇定更明智，表现出整体上的理性。而这三方面， 都与传媒作用发挥有着正相关。 3 2 政府管理之权与保护之责 在现代各国，无论是资本主义国家、还是社会主义国家，从法理上来说，政 府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利及其授权的基础上的。因此，政府 权力的存在和行使都应以为社会公众服务为目的既维护好公共利益，又保护 和增进公民的各种权益。 正如j s 穆勒所说：“政府整个来讲只是一种手段。这一点是不需要证 明的。”在我国，政府权力由人民代表大会授予，而作为国家权力机关的人民 代表大会，则正是由广大人民选举而成，是从人民中来的、人民自己的代表所组 成的。显然，政府的权力来源于全国人民的授权，人民与政府之间是一种国家权 力的所有者与国家权力的行使者之间的关系，这种关系决定了政府在行使权力的 过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由，而且必须积 极为公民创造获得利益的机会和条件，绝不能以权谋私或者欺瞒愚弄，否则不仅 是不负责任，更是颠倒地位，将权力凌架于公民权利之上。 明确了政府在我国社会中的位置和本质，便可对其在公共危机中的角色做一 个定位，或者说，对其功能发挥做一个要求。 政府在防范和化解危机方面，无疑处在关键位置，发挥主导作用，这是由于 它具有其他社会组织和团体所不具有的优势、权威和强制力，所以必然也必须成 1 傅小随，中国行政体制改革的制度分析) ，7 9 页，国家行政学院出版社，1 9 9 9 为公共危机管理的主体。能否在公共危机前前后后展示出自身的能力，不论对维 护保障公民利益和安全至关重要，而且对政府本身的立足和信誉也是一种考验。 对政府而言，公共危机既是风险和挑战，又是机遇，有效应对和化解危机则无疑 有利于巩固地位、赢得人民信任和赞赏。 我国社会中，人民群众相对较为信任和依赖政府，对政府在危机面前的表现 所抱期待往往是较大的。这个期望值，与实际抵抗和化解危机过程中政府的表现 值，两者之间的符合程度成为政府是否胜任、是否能够带领人民走向强盛美好未 来的一个考量，也对政府自身在公众和国内外舆论面前的形象至关重要；对国外 眼光来说，这不仅是代表政府的形象，甚至是我们整个国家的面貌印象。 一个有能力的政府，必须是诚实、廉洁、高效和负责任的；具体到公共危机 之中，首先需要一种强有力的，即有影响力的、凝聚力和号召力的精神形象，才 能在总体上引导和激励公众共同勇敢而理智地面对危机；其次，需要一个“责任 政府”形象，才能使公众信任政府做出的决策并自觉遵循之，并有效安抚公众情 绪；再有，公共危机的化解不是花拳绣腿更不是巧言令色，而是需要真实的能力 和当机立断的果敢，因此一个有智慧且有胆魄的“有为政府”形象是必须的。此 外，危机中信息的透明不仅是公民权利的一部分，也是一个切实能令公众感到安 心、消除流言和不必要恐慌的途径，所以，“透明政府”是一个关键。 这就梳理出在公共危机面前所需要的，是一个开诚布公的、负责服务的、高 效有为的政府形象。结合实际不难发现公共危机管理中，我国政府目前最迫切的 问题是关于信息公开。 政府和公众本是利益一致，应该相互信任和沟通这也要求政府信任公 众，相信其理性，相信其危机处理能力，并以尊重其知情权、做好信息公开工作 为途径和形式表现出来。但我国实践领域长期有着对这方面的漠视现象，“官本 位”、“代民做主”等思想挥之不去，作为信息通道的传媒也一直受限( 当然传媒 本身的利益考虑也是有责任的) 。作为权威信源的政府在危机中沉默或掩饰，失 去正规的信息来源的人们情绪躁动就加剧了恐慌，各种不理性行为就可能发生。 可见信息公开和政府可信、公民理性是相互牵动咬合的，一荣俱荣，一损俱损。 当然我们也看到，政府正在努力改变：如2 0 0 5 年9 月有关部门宣布灾害性 事件伤亡的人数将不再是国家机密，应通过媒体及时公布；1 2 月国务院新闻办 表示，重大突发公共事件将努力在第一时间发布。罗马非一朝建成，我们愿意相 信，也有理由相信我们的政府，信息公开无论理念还是制度，都将有阳光的未来。 3 3 传媒一矛盾的中介者 1 4 传媒在今天已渗透到政治、经济、社会、文化的方方面面，渗透到人们工作、 生活的每时每刻，影响力越来越大，而自身也成为热点：其社会角色究竟是什么， 有着文化论，产业论，政治论等多种新旧观点，相关表述如传媒是信息的传布者， 价值的支撑者，或公众的发言代表，监督政治的眼睛，不一而足。 3 3 1 大众传媒的中介位置和双重角色 笔者倾向于这样看：传媒既是政治的一部分，也是社会的一部分。这并不是 一种精确完整的定位描述，但这指出传媒居于上层建筑的政治生活和下层基础的 社会生活之间，连接和沟通二者，且在立场上也同样具有这种“两面性”。在笔 者看来，简单地以理想化态度要求传媒成为纯粹的公众发言人、代理人而彻底对 立于政府，是不现实甚至不合理的，尤其是在我国，人民当家作主，政府代表人 民行使国家权力，政府和公众之间并非利益对立面。也就是说，尽管大众传媒“最 值得人们称道得也许是监督政府的功能，但在保持独立性的基础格调上，传媒 和政府之间的关系应是一种良性互动，既监督又协调。 当然，大众传媒理应最大限度发挥自己能力来增进公共利益。由于政府行政 权本身的强制性和对公众的覆盖性，与公众权利难免有某种对立( 其不合理扩张 将带来公民权利的压缩和遮蔽) ，传媒应利用自身信息传播和舆论引导功能，为 公众提供了解政府行为真相的平台，以便监视、约束及控制那些掌握和行使行政 权的人和组织，保证其权力和行为在限制之中并以公民福祉为先。 具体到公共危机中，这种角色决定了传媒特别地受公众的关注和寄望。不难 观察到，危机中人们会比平常更追随媒体和依赖媒体，因为处于困境中的公众同 时又处于信息弱势中，特别地需要信息，需要知道外界发生了什么，其它人在作 什么，危机事件本身趋势如何，等等。因此，传媒有责任在满足公众信息需求的 基础上，扬长避短，表现出缓释危机的积极作用。 3 3 2 传媒在公共危机中的基础信息功能 从其基本职能出发，公共危机中传媒的基础职能应体现在危机信息沟通上。 这是一个双向沟通，利用自己在信息传递中的中介位，既给予公众充分信息包括 谢岳，大众传媒与民主政治，8 1 页，上海交通大学出版社，2 0 0 5 危机本身和政府处理等情况，也涵涉对危机管理者即政府的监督舆论和公众 呼声的呈现，相对更主要的是前者。 ：充分满足受众信息需求本是传媒之责，公共危机和公众利益直接相关，让公 众了解发生了什么更至关重要。作为守望者，媒体在危机潜伏期的责任在于预警 信息的监视和通报，及时发现前兆而向政府和公众传递之，就有可能防范危机爆 发；在危机发生期，及时沟通新近事态发展、政府举措、公众现状和反应等信息， 则不仅能使由于不安而特别迫切于信息的公众获得信息满足，从而相对稳定心 态，保持生活秩序，而且对于危机中的另一方角色政府，也是了解民意、观 察社情的重要途径。 但在现实中，由于传媒处于收集、传播信息的相对优越地位，出于对自己企 业利益的考虑，或受到其他因素左右，对许多重要内容加以主观处理的情况也确 实存在，这就使得公众无法顺利得到必需的信息。信息公开不仅是政府的事情， 也必须得到大众传媒的重视和操作上的严肃化，保障其质量。 首先信息必须是真实客观的，否则只会“帮倒忙”，引起信息混乱。拉斯韦 尔社会传播的结构与功能1 中提到传媒“监测环境”的功能即在于及时、准 确地向社会通报新近发生的涉及公众利益和国家利益的重大事项，对公共危机这 样突发性、不确定性极大的事件，信息的准确性更成为重点诉求，否则传媒不可 能起到正面作用，为危机化解提供良性助力。这己被国内外实践多次证明。 其次，危机的特点之一在于突发性，就特别要求信息公开的及时。传统上很 多官员、主管部门习惯于“情况已得到初步控制”时才向社会公布危机信息；传 媒则有出于保守考虑“按下不发”的行为。这种拖延实际上可视作隐瞒，将知情 权和信息公开抛置次位。况且当下新媒体的发展使得信息完全封锁成为十分艰难 的事，一旦获得相关消息人们就可通过互联网、手机短信等方式迅速而大面积传 递信息如果准确，则政府将面l 临信任危机；如果不准确，还将带来谣言和不 必要的扩大化的恐慌。因此，尽快公开真相，完全必要，也更为明智。 再次，传媒的信息沟通应是能动的，而不是仅仅发布政府指示或一些“走过 场”信息。选择公众目前迫切想获取的信息，是一种职业能力，也是责任；尤其 是政府行为相关信息的公开，协助公众共同行使监督权。甚至关于灾难应急和相 关疾病科学知识的传播，也应是媒体工作内容之一，这是一种主动发现和发布对 1 张犀良，( 2 0 世纪传播学经典文本) ，2 0 0 页，复旦大学出版社，2 0 0 3 公众有用的信息的努力。而更进一步的能动，则涉及了传媒在危机中的“公关功 能”。 3 3 3 传媒在公共危机中的公关功能 所谓传媒在危机中的公关功能，是对应基础功能信息沟通和监督而 言的，旨在标识出传媒更具主动性和直接影响的功能，主要即是舆论引导功能。 在很大程度上来说，这其实是协助政府，做好危机公关。 危机中的舆论引导，可分化为三个途径看：一是议程设置，通过注意力引导 来化解或转移社会压力，缓和危机，如设置危机事件以外的话题，或重视报道危 机处理的积极方面；二是意见领袖，引导公众科学分析和理性思考，释解危机， 如给出合情合理的事件解释，帮助了解起溯真相，理解政府难处等等；三是动员 激发，实现危机公关中的基调统一，如通过言论等传播坚强面对、共渡难关的信 念。 这些功能都具有一定主观意愿性， 解危机) ，动用自身资源和传播优势， 起，共同作用。 即出于比较明确的公关目的( 在此就是化 影响公众态度；在操作上，常常交织在一 尽管我们说新闻媒体必须保持独立性，客观中立地做新闻，但并不意味着传 媒要把“独善其身”做到死胡同里去。公共危机直接对公众利益和安全产生损害 和威胁，此时传媒作为占据了信息传播渠道资源的一个公共部门，理应承担其公 共责任，与危机管理者理性互动，应对危机，尽可能缓解和消除危机带来的负面 影响，这才是真正的保护公众。 大部分人面对危机会感到迷茫忧惧，此时传媒的阐释( 既包括言论文章的直 接评点，也渗透于新闻报道的事实表述之中) 会成为读者心理上的一个依赖，自 然起到有力的引导作用。这就要求传媒的危机报道策略是恰当合宜的，既要遵守 信息透明公开原则，从公众知情权和自身职业道德出发，尊重事实、真实为先， 也要从大局出发，有所选择，科学引导公众正确认识危机。总的来说，就是必须 要有一个理性的态度，既非过热地投身激愤“爆料”、迷失乃至渲染，更非遮掩 失语，如此才能发挥新闻积极的建设性力量。当然，其中的“度”确实是一个难 点。 1 7 此外在满足信息需求的基础上，传媒可利用自己的资源优势，向公众直接传 布一些理念。如9 1 1 后美国媒体呼吁公众尽可能恢复正常生活，鼓励走出家门， 去加油，购物，消费，这才是对恐怖活动做出的有力回击，如此来引导公众行为， 渐渐扫除危机带来的消极后遗，保持社会体系正常运作。 3 4 综合发挥传媒在公共危机中的建设性功能 在健全的社会中，政府、传媒、公众三者面对公共危机时，各自承担相应的 责任，并通过信息互动来沟通彼此、共抵风险。理想的信息状态是，政府信息、 大众传媒及民间舆论，三者互相推动，达到动态平衡，保持整个社会的基本稳定 和运作，尽可能避免更大规模的损失和危害。 因此，大众传媒作为信息和意见中介，系统信息流通的管道，在公共危机中 发挥好其建设性功能，也就是系统协调平衡的必要条件，是应对公共危机的重要 一环。这就要求大众传媒自身既不忘原则性操守、独立传递客观信息，又能以自 己的资源优势积极投身危机公关、缓释危机。同时，危机的另两方角色即公众和 政府也需要与之互动，尤其是政府必须更重视传媒在危机管理中的作用，正视并 处理好与传媒之间的关系，营造一个好的传媒生态。 四实践观察一我国公共危机信息处理断代考 任何事物都有其产生发展的过程，公共危机的处理观念在我国同样经过了从 无到有，从落后到逐渐进步的历程，尤其其中关于信息公开理念和传媒操作态度 方面，可以分作三个阶段来考察，分别是缺乏公共危机科学理念的早期，以s a r s 为核心事件和标志的观念转变期，危机公关和信息公开理念逐渐完善的进步期。 需要说明的是，一来进步期并非完善期，只是我们的态度和做法有了可见可喜的 进步，实际上还是有许多臻待改进和纠正之处的；二来作为转变过程中难免的一 种偏颇、失误，三氯生恐慌尽管在时间上并不比禽流感等进步期事件早，但仍作 为转变期事例来看待和分析。 由此，本章于三个阶段分别选取唐山地震和云南地震( 早期) ，s a r s 和三 氯生恐慌( 转变期) ，禽流感和哈市水危机( 进步期) 作为观察案例，具体从事 件发展总态和政府、传媒、公众的反应及作为这些方面，来做一个序列性的梳理、 历史性的比较，以期从中见明暗、观得失。 4 1 早期；“灾难不是新闻，抗灾救灾才是新闻”1 过去，由于我们国家的体制原因和社会时代因素等，对社会公共危机的认识 和处理上都有很大局限，早期甚至并没有“公共危机”这样一个概念，常见的提 法限于“灾难”。尤其1 9 8 0 年代以前，出于对社会稳定和政治因素的考虑，我 国政府对于灾难信息的处理态度包括对传媒的要求一般是态度必须特别慎萤报 道倾向于宣传在战胜困难方面的工作和成缆反对关于危机中具体信息的客观性 报道。相应地，传媒的表现也就限于此。 个典型案例就是1 9 7 6 年唐山大地震。地震次日( 也就是1 9 7 6 年7 月2 9 日) ，人民日报对此次事件作了报道，稿件标题为：河北省唐山、丰南一带 发生强烈地震灾区人民在毛主席革命路线指引下发扬人定胜天的革命精神抗震 救灾。而其内容呢? 其中对地震灾难的具体灾情陈述极为简单，仅有作为新闻 由头的概括陈述出现在导语中，“震中地区遭到不同程度的损失”以外，对于地 震中房屋倒塌、人员伤亡的情况只字不提，大量文字放在毛主席、党中央和各级 领导关怀灾区、带领人民抗灾救灾等内容上。而事实上谁都知道，在这样的灾难 面前，人们最关心的显然是那些人员伤亡、家园破坏的情况。直到1 9 7 9 年1 1 月， 由于召开我国地震学会成立大会，披露了三年多前的唐山大地震的死亡人数，会 议闭幕的次日人民日报才刊登了唐山地