（教育学原理专业论文）教育准市场化下教育职能的研究.pdf

教育准市场化下歧府教育职能的研究 教育准市场化下政府教育职能的研究 研究生：张艳敏 指导教师：傅雏利教授 学科专业：教育学原理 中文摘要：政府和市场作为社会发展的两股强人力量，并不是“零和博弈”的，而是相卫 作用和相互补充的。教育准公共物品的性质决定了在教育领域里引入市场机制的同时，更 要注意加强政府的作用即教育只能是准市场化。但是在市场对教育资源的配置起基础性 作用的条件下政府要在什么范围发挥作用和怎样才能更好地发挥作用呢。笔者认为政府 作 j 的范罔主要是弥补和矫正教育市场失灵，即主要是矫止局限性教育市场失灵、缺陷性 教育市场失灵和负面性教育市场失灵。为了使政府更有力地行使教育i o t i i , x ，笔者最厉提出 r 馥造现行歧府管理教育职能的j 条途径：是培育教育中介组织；一是建汪合同承包制： 二是依法规范和j 监营政府管理教育趵行为。 关键词：政府市场教育准市场化政驸教育职能 一、选题缘起 第一部分问题的提出 政府机制与市场机制是推动、控制和影响社会发展的两股基本力量。但各有特定的使 用范围，都不是万能的，在不同的领域内会出现“政府失灵”或“市场失灵”政府和市 场并不是零和博弈的关系，即一方受益另一方受损，而是一种相互补充和交替发挥作用的 关系。现代市场经济可以说是种将市场调节与政府调节相绐合，以市场经济怍为社会资 源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。正如保罗维迪( p a u lw i l d l n g ) 所言，“政 府需要市场，是因为竞争的价值和美德可以被片j 做提高效率的能最可以被用做推动进步 剌发展的催化剂+ 更可以被用做向服务的使用者提供选择的一种机制。市场0 需要政府染 产生法律丰| 王架年准确的通货，需要制度米保i 娃范雨i 竞争，更需要政朋保障市场赖以生存 的社会年歧治的稳定。进而言之，肖i h 场力彗的产生与社会的基奉价值冲突过r 尖锐时， 政府可以提供必要的补偿”。r u 西方国家以往社会发展的经验表明，单纯的市场和单纯_ | ； 匀政 府都不# t 有效解决经济和社会发展中的一切问题，人们对于“市场失灵”和“政府失灵” 都形成了某种基本的认识，不再单纯地追求政府和市场的某一个极端，而是在融台市场与 政府的过程中寻求解决问题的模式。这在教育领域中也不例外，除了北韩和凸巴的教育体 系是纯粹的公共体系，世界其他国家的教育体系没有纯粹的市场模式，也 艮少有纯粹的公 共体系。准市场机制是政府控制和市场自由运作之间的“中间道路”。口1 教育准市场化反对 传统阻来把政府干预和介入看成天经地义之举，同时也纠正了单以“泛市场主义”来运营 教育事业的冷酷和无情，盼求在两者之间取得平衡和折中。亚里士多德曾说过，凡是属于 教育准市场化下政府教育职能的研究 属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公 共的事物；对于公共的切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物。= ”教育属于准 公共产品，为实现社会最大利益，保障和提升教育公平和社会公平，政府必须参与提供教 育从经济学的奠基人斯密到当代经济学权威弗里德曼、布坎南等，都论证了政府提供教 育的必要性。”1 由丁我国传统文化及政治体制的原因，我国实行福利国家制度，政府因之是一种“大 政府”，即政府全面管理国家与社会事务，政府职能覆盖了社会自治的界定与限制，使得政 府的权力不受限制，甚至无限膨胀。政府的教育职能表现为：在宏观上规划全国教育发展、 划拨教育经费、制定各种教育法规政策：在中观上主办学校及其他教育机构、管理学校及 其他教育机构，包括学校内部事宜，如招生、分配、校长的聘任、教师聘任、教学经费的 使用等；在微观上还要制定教学计划、课程标准、选择教材内容等，简言之，政府既是学 校的主办者，也是学校的管理者，同时还是办学者。 进入9 0 年代以来，我国开始构建市场经济，社会结构发生深刻的变化，市场机制作为 整个社会资源配置手段的作用越来越明显。教育作为社会系统的一部分，也不能置于改革 的洪流之外。在这样一种改革的背景f 中国的各级各类学校正在面对全新的情况，学校与 政府的关系正在发生着某些重要的变化。学校与政府的“线性关系图式”被打破了，市场 作为一个新的要素加入迸米从而形成了学校、市场与政府之间的多向“三角关系”。然而， 由于市场尚处于发展与完善的过程之中，人们在学校与政府之间的关系问题上长期形成的 思维定式以及制度惯性仍在发挥着作用我国政府仍事无巨细地管理学校的事务。关于政 府行使教育职权的范围与方式，葛新斌，胡劲松2 0 0 0 年6 一1 2 月对珠江三角洲地区公立中 小学进行了调查，调查结果表明政府的教育教育职权主要体现在经费、人事和业务管理 等领域，并具体包括以f 职权范围：1 确保教育经费投入并监督其使用去向。例如，顺德市 通过落实“分级办学”体制，明确规定市、镇、村的教育投资责任：在遵守上级政策法规的 前提下，通过调整教育收费标准，发动社会力量募集教育基金：市政府确保向市属学校按编 制拨付教育事业费：市财政局具体管理并划拨省、市补助的各项经费，负责专项基建和大型 设备经费购置的立项审查：市政府负责立项审批与组织招标工作：市教育局负责制定择校收 费的标准及其收费使用的审批，并有权对学校财务开展审计活动。2 行使对学校的人事权。 例如，顺德市推行“两聘两任制”后，教育局仅掌握资格审查、人事指标以及市属学校的人 事调动等少数权限：镇教办行使对所属学校的人事权，包括人事档案管理和本镇范围内的人 事调动等：教育局和市委组织部负责市属学校校长的考核，然后由市政府负责聘任：镇属学 校校长和镇教办主任由教育局和镇党委组织部负责考核，镇政府负责聘任。而在深圳南山区 教育人事权则主要集中于区委组织部和区府人事局。具体做法是：学校校长可由公开考试任 命、区委组织部、区府人事局考察任命，或区教育局直接任命等方式产生：教师通过公开招 聘进入学校任职：区人事局主持制定招聘标准，组织招聘考试和面试，决定是否录用，i x 教育 局只起辅助作用，负责把人事局录用的教师分配到各个学校任教。学校有权利用本校自筹经 费聘用代课教师，但在转入正式编制时，仍需参加区组织的统一招聘考试。显然，在此体制下， 区教育局也不拥有独立的人事权。3 行使对学校的业务监督权。政府仍然以具体、微观和 直接管理的方式来监管学校的教育教学事务。例如，人们普遍反映：择校收费标准统得过死， 课程国家统一使校本课程难以出台，教学管理上形式主义泛滥，招生“一刀切，统统搞“电 脑派位”等等，都已超出政府应该管的范围。政府的上述职权范围，在很大程度上直接决定 r 其行使职权的方式。它包括：1 行政指令。即根据相关法规和政策，直接向学校下达各种 教育准市场化下政府教育职能的研究 硬性的行政命令，例如，某地教育局为贯彻上级“减负”要求，通知所属学校一、二：年级不准 考试，下午第3 节课不得补课，等等。2 人事调配。即通过组织设置和人员的配备，选拔所 属学校校长，协助选拔学校副职等活动，从而实现对所属学校事务的人事控制。3 经费划 拨。即通过制定学校经费标准，实际划拨各类教育经费等，调控学校的办学规模与方向。4 督导评估。即通过对学校工作的督导和评估，确保国家教育方针和政策的贯彻落实，以及政 府教育意图的实现。”。 但出于传统和习惯，政府部门却不仅偏好班直接、微观、具体的手段来行使职权，从而 导致政府，尤其是镇教办乃至教研室都以不同的方式不适当地干预学校事务，而且甚至在行 使职权时还存在着违法行政的现象。首先，不能依法保障学校办学经费。在一些经济落后地 区，政府根本无法依法保障学校所必需的各项经费。例如，在肇庆市某镇，对于新增教师t 资 的发放问题，竟然发生了区、镇政府之间“互踢皮球”的现象。同样，肇庆某中学新建校舍， 本应由政府征地后划拨给学校使用，但政府却要求学校以独立法人的身份出面向银行贷款 1 亿元，自行负担征地和基建费用。其次，截留、挪用甚至是侵吞学校经费。在一些地区，由 于企业普遍不景气，政府就把目光投向经费比较稳定的学校身上，利用手中职权截留、挪用 学校依法收取的各种费用。政府的其它职能部门，也借机插手学校的事务管理，以便从中捞 取“油水”。这些做法，不仅侵害了学校的台法权益，也妨害了学校正常的教育教学活动。再 次，违法卜达各种行政指令。例如，虽然教育法明确规定，学校有教学管理权和组织考试 权，但在上级一纸“减负令”之f ，地方教育行政部门则马上无条件禁止一、二年级的考试。 同样，为“就近入学”而强行“电脑派位”，不仅忽略了不同的地区差异，而且同样缺乏法律 的依据。最后，“长官意志”凌驾于法律之上。许多校长反映，一些教育主管人员严重缺乏 法治观念，决策和办事的主要依据是“长官意志”和个人好恶。所以，校长在与政府主管部 门打交道时，只好把主要精力花在与“顶头上司”联络“私人感情”上。l 从上述调查可以看出，我国政府在教育管理职能上存在着严重的问题，不仅存在政府 越位与缺位现象还存在着腐败现象。教育准市场化为市场和政府介入教育领域都提供“合 法”身份和正当性，但在教育领域里引入市场机制的情况f ，政府应该怎样介入教育和在 什么范围介入，却是一个理论上和实践上都没有得到同答的问题，这就需要对政府干预的 时机、程度、范围以及干预的方式做出合理的度量和判断。正如美国经济学家弗里德曼十 分形象地比喻的那样“我挥动我的拳头的自由肯定会受到接近你f 巴程度的限制。”所以， 我就以教育准市场化下政府教育管理职能作为研究对象，来试图提出一些建议。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 厘清教育准市场化f 政府对教育的功能和作用。 ( 二) 实践意义 为我国在教育领域里引入市场机制的情况下，政府教育管理职能的改革提供理论依 据。 ( 三) 研究目的 探讨教育准市场化下政府如何行使教育职能，从而更好地为政府教育管理职能的改革 提供借鉴。 第二部分研究综述 3 教育准市场化下政府教育职能的研究 一、有关教育准市场化的研究 莉娃阳科认为公共事业准市场改革的显著特色住_ _ “需求方与供方的分离以及需求 方可在不同供方之间做出选择”。换句话说，服务的提供与其则收支持相分离，以便包括私 人和比问团体在内的不同供给方可以相互竞争，提供服务，她还指山，准h 场通常 j j 由政 府高度调饥尽管当今任何领域的市场几乎都不能真正摆脱政腑的调控，许多还或隐或隐 地接受来自政府的某种补贴，但缺乏传统的现金交易关系和加强政府的干预是准市场0 理 想的“自由”市场的主要区别。v b a r t l e t t w 和英国牛津大学的沃尔伏德教授等认为教育准市场是因为：首先，扦校改 革中，教育需求方和供给方之间并不存在真正意义上的货币交换。虽然教育的供给方一 学校间开始为争取教育资源而相互竞争，但教育，尤其是基础教育的提供仍然是政府的职 责，政府仍以不同的方式承担着大部分公民的教育经费。其次，家长和学校在整个教育体 系中仍没有或者不可能获得完全的选择自由。接受义务教育是几乎每个国家宪法中规定的 一项义务( 虽然同时也是一种权利) ，家长必须为其子女选择所学校，不管所选：学校是否 满意。同样，学校不能像商人那样出于营利目的开展教育活动他们必须遵循教育规律， 受政府更多的控制。p 尽管学者们对何谓教育准市场化存有歧义，但是可以看出来，他们都认为教育准f l i 场 化是在教育领域里引入市场机制的同时，强调政府的宏观调控，重视政府对教育的高度调 悼作_ 【 i j 。 二、有关政府职能的研究 ( 一) 新古典经济学关于政厨职能的观占、 新占典派经济学家视国家为“利维坦”( l e v i a t h a n ，意指一种难以控制的怪兽) ，希望 晟大限度地制约它的作用范围。因此，凡是新古典经济学家认为国家应起作用的领域，必 是国家非起作用不可的领域。国家若不在这些领域发挥作用，整个市场经济就无法运转， 更谈不上效率之类的高标准。这些领域包括：维护主权和领土完整：制定和实施法律， 维持社会基本秩序；界定产权，保护主权：监督合同的执行；维系本国货币的价值。 ( 二) 新自由主义关于政府职能的观点 虽然新自由主义者赞扬自由竞争下的资本主义市场和价格制度，认为它几乎是解决任 何解决问题、捍卫自由的最好机制。但是新自由主义并不是无政府主义者不赞成不受约 束的“自由放任”，而且承认市场和价格制度也有不足之处，为此需要国家进行干预。弗里 德曼认为：“政府的必要性在于其是竞赛规则的制定者又是解释和强制执行这些已被 决定的规则的裁判者”。“。 什么职能是真正需要由政府来承担的，米尔顿弗里德曼在这方面给出了一个规范的 同答： 政府应维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其他经济| 尊弈规则的i 具， 裁决在解释规则上出现的争端，强制执行契约，促进竞争，提供一个货币框架，从事抵消 技术垄断的活动，克服各种被公认为十分重要因而须对其实施政府干预的刽域效府 ( n ej g h b o u r h o o de f f e c t s ) ，政府还应在保护无责任能力者方面辅助私人慈善团体和普通 家庭这样一种政府无疑有很重要的职能要履行。坚定的自由主义者并非无政府主义者。 教育准市场化下政府教育职能的研究 早在2 0 0 多年前，占典自由主义代表人物亚当斯密在其国富论一书中为自由制 度中的政府规定的三种职责中的第三种就是建立并维持某些公共设施和公共t 程。对丁_ 二这 种职能，他特意做山解释：“这类机关和t 程，对丁j 一一个大社会当然是有很人利益的，但就 其性质米说，若由个人或少数人办理，那所得利润绝不可能偿其所费。所以这种事业不能 f j 望个人或少数人出来刨办维持。”亚当嘶密的国家职能观在两方国家前获得普遍的接受， 将教育纳入了国家的第三种职能。 ( 三) 世界银行关于政府职能的观点 世界银行的1 9 9 7 年_ h = 界发展报告把政府的】 _ 5 能分为两火类：解决市场火灵和i 促进 社会公平。根据政府能力的大小及对经济的干预群度，义将政府职能分为小型职能、中掣 职能与积极职能三种不同类型。所谓小型职能主要指政府能力低的国家首先提供的一些基 本职能，包括：提供纯粹的公共物品，如法律和秩序、财产权保护、宏观经济稳定、国防、 公共医疗卫生、道路设麓及保护穷人等。所谓中型联能，指的是政府除完成以i ：职能外， 还必须提供的中介职能，如解决外部效应问题( 提供基础教育和环境保护) 、制定荦断行业 的法规以及提供养老金、失业救济金等社会保险、制定有关金融法规等。所谓积极职能， 是指有较强能力的政府所发挥的更积极的功能，如通过帮助协调来解决饶过市场的问题， 实行积极的产业和金融政策等等。“ ( 四) 新制度主义关于政府职能的研究 制度学派的创始人、美国经济学家凡勃伦展早开始倡导制度分析。尽管他所说的制度 含义j h 广泛，包括了政治、法律、文化、教育、道德、风俗乃至思维方式，但凡勃伦把制 度视为：为一般社会群体的成员所接受的行为的规律性或规则。美国经济学家t o w 舒尔跃 把制度定义为“管束人们行为的一系列规则”。诺斯对制度的分析则有了进一步的深化，他 指出：“制度是一个社会的游戏规则。更广泛地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定 的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构、制度变迁决 定了社会演进的方式，因此，它是理解历史的变迁的关键。 政府的制度职能包括了两个方面，制度实施和制度创新。所谓制度实施，指的是将既 定的制度规则付诸执行，以约束和监督社会成员的行为，维持社会经济的正常运行。任们 社会总是依据定的制度规则及其实施得以运转的。政府组织所具有的强制- 眭、芊断性、 规模经济等优势，使之能够在制度实施中发挥独特的优势。其一，政府拥有的暴力机器 如警察、法院等司法、执行系统和丁具，为其强制进行制度实施提供了保证。其二，政府 拥有强大宣传舆论工具，可直接或间接地影响、引导社会伦理道德等非正式规则的实施。 市场经济是由市场对资源配置起基础性作用的经济。从一定意义上，我们可以“把市场理 解为一套规范交易行为的制度规则”。在市场机制调节下，不同经济主体之问的自由交易形 成了形形色色的市场关系。然而，“作为规范交易行为的制度规则，市场规则却是一种由政 府提供和i 维护的公共产品，必须依靠国家权力强制实施。”1 政府通过立法和司法来维护 并保证市场制度的正常运行。否则，就可能出现市场秩序混乱等现象，干扰丰十会经济的止 常运行。 所谓制度创新，是指制度规则的变更，即打破旧的制度规则，确：新的制度规川。政 府在制度创新中同样具有决定性的作用。诺斯认为，政府在制度创新方面的作用是寸分重 要的。这是两i 为，其一，与私人市场相比，政府机构发展得比较完善。当由丁私人市场不 够完善而无法得到制度创新可以获得的潜在利润肘，就只有依靠政府出面进行制度刨新。 如义务教育制的建立和推广，统一货币信用制度的建立，等等。其二，如果外界潸在利润 教育准市场化f 政府教育职能的研究 的获得受到私人财产的阻碍那么任何私人进行的或由自愿组成的合作团体进行的创新都 可能无济丁事，必须依靠政府的强制力量，即由政府机构来进行有关的创新。其二，如果 某项制度创新实旌之后的利益全归全体成员共同享有制度创新者的个人收益率低丁社会 收益率时，在“搭便车“心理的驱使f ，任何个人都不会愿意承担这笔制度创新的费_ l f j 。 此时，制度创新只能由政府作为主体来推进。如，环境保护是一项造福于全社会的事业， 但若要通过个人或某些组织设立有关的制度，却是代价巨大从而是难以做到的。这就需要 政府出面，建立环境立法，严格执法。其四，当某项有利于社会总体发展，却带有某种再 分配意义的制度创新，可能引起有利益格局的变化从而将遇到一定阻力时，就需要借助政 府的力量，采取相应的强制性措施来推进。如累进所得税制度对高收入阶层是不利的，只 有依靠政府的强制力方可推行。i j “ 七述不同学派对于政府职能的看法也是不同的，但他们之间也是有共同的地方，即都 强调政府制定和实施法律、界定和保护产权、保证市场经济运转的作用。 三、有关政府教育职能的研究 ( 一) 术尔顿- 弗里德曼论有关政府教育作用的思想 弗里德曼天丁岐府在教育中的作川思想，是其新自由主义基本观点住教育领域的具体 阐发。1 9 5 5 年，他发表了政府在教育方面的作用，屙收入资本主义与自由一f0 。 1 9 7 9 年，他又出版自由选择：个人声明一书进一步表述了其政府在教育中作川的基 本思想。 l ，弗里德曼主张政府对学校教育的有限干预，歧府干预教育主要是出于对孩子们平u 其 他对自己行动不负责任的个人的家长主义的关怀。他认为，教育中邻近影响的存在，本质 上只是要保证儿童受到最低水平的学校教育。他指出，这种要求可以施加于家长而不一定 需要政府采取进一步的行动。就是说，由家长直接缴纳学费，而不必再由政府征收教育说。 政府只为少数贫困家庭或不负责任家长的孩子提供教育资助。如此，可以减掉政府的一个 机关节约资金，尤其可以避免政府对教育的过多于预。弗里德曼虽然倾向丁由家长直接 承担教育费用，但出丁现实的考虑，他并不反对由政府大面积资助最低水平的学校教育。 同时，他指出，政府资助教育的方式需要进行调整，即由原来的政府直接向学校拨款的方 式转向实行教育凭证制度。所谓教育凭证，是指政柏发给家艮们票证，提供教育所规定冉 最低限度的学校教育经费，家k 们可以白由地使刖这种祟证，再加上他们所自愿漆增的金 额向他们所选择的“被批准的”教育机关购买教育劳务。这样，可以保障家k 选捍学校的 权力，住教育中运j = f j 市场机制促进学校之间的教育党争，以此提升学校教育质量和效率。 弗里德曼指出，政府虽然可以资助教育，但并不需要直接提供这种学校教育，而可以转交 由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关来举办和管理。 2 弗里德曼结合美国教育现实，严厉抨击了政府权力扩张、对教育的垄断所造成的危 害与弊病。公立学校制度导致了教育质量和效率的低下。弗里德曼赞同肯尼斯b 克拉克 ( k e n n e t hbc l a r k ) 的观点：“公立学校制度是很少受到私立学校和教会学校竞争的，是受 到公有垄断集团保护的只要各地公立学校可以确保卅i 政府的补助和联邦政府越来越多 的补助，只要它们不必为激烈的竞争节省开支，指望公立学校的效率有所提高的一切想法 就是痴心妄想。”他引证马克思甘蒙博士的理论：“在官僚体制内费用的增加将与生产 的r 降并驾齐驱这样的体制就像是经济宇南中的黑洞，它在吸收资源的同时，释 放的生产却在收缩。” 6 教育准市场化下政府教育职能的研究 就是痴心妄想。”他引证马克思甘蒙博士的理论：“在官僚体制内费用的增加将与生产 的下降并驾齐驱这样的体制就像是经济宇宙中的黑洞，它在吸收资源的同时，释 放的生产却在收缩。” ( 二) 哈耶克关于政府教育职能的研究 哈耶克比弗里德曼走得更远，不仅反对政府举办教育，而且反对政府资助个人接受教 育。他认为不平等是完全正常的，在教育领域不存在用以决定谁该接受进一步教育的“公 平”依据。政府绝不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助谁接受高等教育完全 由市场决定。他认为政府对教育的投资不应受各种非经济因素的影响，而完全由投资的社 会收益率决定。 弗里德曼的理论给人一个新的启示，那就是教育的所有权和经营权完全可以适当分离， 政府可以资助教育，但并不一定要直接提供学校教育。教育同样适用于市场机制，以此可 以促进教育竞争，提高教育质量和效率。他提出的教育券设想实现了将教育主权从仅仅是 国家主权转变为赋予家长主权，体现了现代社会个性化的特征。但是弗里德曼总的理论倾 向是把对平等的关注让位于对自由的追求，甚至从根本上否定平等的存在以及对平等的 追求。虽然这种倾向在其教育思想中的反映并不是过于偏激，但是它也应该引起我们的警 觉。在这一点上哈耶克比弗里德曼走得更远，是我们在教育改革中必须予以批判的。 第三部分研究的理论基础 一、相关概念界定 ( 一) 教育准市场化 目前对于教育准市场化并没有一个明确的定义，本人在一些学者的研究基础上认为教 育准市场化具体指：让市场对教育资源配置起基础性作用的同时加强政府对教育的宏观 调控的种过程和趋势。 ( 二) 政府 政府是一种组织( 臼上而f 的层级式秩序) 。它追求一定的集体性目标，并通过政治程 序获得授权，在其政区内按一定规则运用权力。”“ 职能即作用，政府的教育职能就是指政府在教育活动中发挥的作用。酶府教育职能是 政府职能在教育领域里的延伸。 二、本研究的理论基础 ( 一) 有限政府理论 有限政府( 1i m i t e dg o v e r n m e n t ) 理论是当今西方国家经济理论的主导理论之一。主要 代表人物有哈耶克、米尔顿弗里德曼等。 所谓的有限政府，首先承认政府存在的必要性，同时又要对政府的功能做出限制。有 限政府的核心观点是：“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，因此政府功能必须 是有限的。“市场经济实在不能承担的任务，才由政府权威来承担。所以，政府的规模与市 场的能力呈负相关关系。一个国家市场能力越大，政府规模就越小；反之，市场能力越弱， 政府规模越大。 教育准市场化下政府教育职能的研究 有限政府是指政府的行动范围限制在保护法制、维护公平、制定规则和服务公民等方 面。有限政府的行动领域和活动范围是有限的。有限政府不同于极端自由主义者所主张的 最低限度的政府或最弱的政府，最弱的政府只承担“守夜人”的职能。米塞斯和诺齐克是 主张最弱政府的两个代表人物。在米塞斯看来，政府的任务只有一个就是保护人身安全 和健康；保护人身自由和私有财产；抵御任何暴力侵犯和掠夺。一切超出这一职能范围的 政府行为都是罪恶。诺齐克所说的最弱的政府是指一种仅限于防止暴力、偷盗、欺骗和强 制履行契约等有限功能的政府：他认为任何功能更多的政府将侵犯个人的自由权利。在极 端自由主义者看来，最弱意义的政府所拥有的权力都是个人让与的，除此之外，政府本身 并不拥有任何权力。如果政府的权力超过最弱政府的权力范围，就会侵害个人的自由和权 利。 应当看到，即便在最发达的现代市场经济国家，市场也没有办法自动解决收入和财富 分配不平等的问题，也没有办法解决公共物品的供给问题，最弱政府的主张是不现实的。 限制政府的权力和活动范围主要是为了防止政府“越位”。政府是由入组成的，人是有 意识、有目的的，“私利”容易以“公利”的面貌出现，个人的利益和集团的利益往往是以 政府或国家利益的面貌出现，而市场则是无意识的、没有头脑的，在政府与市场的关系上， 政府总是主动的，市场总是被动的，如果政府的权力和活动范围没有受剑恰当的约束，政 府就可能在越来越多的方面顶替市场。市场经济呼唤有限政府市场机制的运转可以实现 私人物品的有效供给，因此应当充分发挥市场在资源配置中的基础作用。政府的功能在于 弥补市场缺陷，提供市场不能有效提供的公共物品和公共服务。 ( 二) 新公共管理理论 新公共管理理论是指导当代许多国家行政改革的一个主导性学派，2 0 世纪7 0 年代末 期和8 0 年代初期，它起源于英国、美国、新西兰、澳大利亚的政府改革，后来风靡全球。 新公共管理理论是以质疑官僚行政有效性为前设，以追求“3 e ”即e c o n o m y ( 经济) 、 e f f i a i e n c y ( 效率) 、e f f e c t i v e n e s s ( 效能) 为目标。 1 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中的政府只是税收和 提供服务不同，新公共管理主张政府在实行公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行 决策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵作用而不是划桨的作用。 2 政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的 需求向顾客提供服务。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的 企业家。公民则是其“顾客”或“客户”。 3 政府应j 。泛采用授权或分权的方式进行管理。企业界经常采取分权的办法，通过减 少层级、授权或分散决策权的办法迅速做出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参 与或民主的方式下放给社会的基本单元。 4 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统的公共行政排斥私营部门 管理方式不同新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如降低成 本、提高效率等。 5 政府应在公共管理中引入市场机制。 6 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量 7 政府应放松严格的行政规则实施明确的绩效目标控制。 在政治领域引入市场机制，利用政府机制和市场机制共同有效地提供公共物品，是新 公共管理理论的一个基本特征。正如美国的“世界民营化大师”e s 萨瓦斯( ess a v a s ) 8 教育准市场化下政府教育职能的研究 所说，新公共管理“是一系列创造性改革的通用标签，其显著的特征是将市场机制引入政 治领域”。从这个意义上说，新公共管理理论关注的核心是政府与市场的关系。它可以 成为我们社会分析社会转型背景中我国教育领域政府与市场关系的一个有效的理论分析t 具。 ( 三) 公共物品理论 公共物品理论最先由美国著名经济学家萨缪尔森在1 9 5 4 年系统论述，此后以来。人们 习惯于把现实的物品与服务进行公私之分，这一划分具有理论意义又有现实意义。理论上 这一简单的划分有利于进行理论分析，减轻了理论分析的难度：现实中，公与私的划分关 系到物品的公共制度安排，如许多人认为私人物品的供给用市场制度安排，公共物品的供 给用政府制度安排。 按照他的定义，公共物品是指消费过程中具有非竞争性和非排斥性的物品。非竞争性 是指消费过程中的这样一种性质，一些人对这一物品的消费不会影响另一些人从这一物品 的消费，些人从这一物品的受益不会影响另一些人从这一物品中的受益，受益的对象之 间不存在冲突。换言之，增加消费者的边际成本为零。非排斥性是指物品在消费过程中产 生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受 这一物品的利益是不可能的。公共物品的这一特点是由其技术性质决定的。在技术上，不 能将公共物品的利益分割，也不能排除利益覆盖范闹内的社会成员对公共物品的享受。纯 公共物品的例子并不多，但它对一个社会来说却是非常重要的。国防、行政管理、立法和 司法、治安、环境保护等是常见的例子。 私人物品是指在消费过程中同时具有竞争性和排斥性的物品。竞争性是指当某个人或 某些人从这一物品的消费过程中得到好处时必定会使其他人从这一物品的消费中得到的 利益减少。或者不能从这一物品得到好处，消费者之间存在利益冲突。换句话说，增加消 费者会产生正的边际成本。要让某些人不能消费这一物品也是可以做到的，刚此它具有排 斥性。人们家庭生活中的大部分物品，例如，住房、食品、衣服、家用电器都具有这两个 性质，都是私人产品。 表1 私人物品和公共物品的性质“5 私人物品公共物品 相对易于衡量量和质相对难以衡量量和质 只能由一个人消费同时由许多人共同消费 易于排除未付费的人难以排除未付费的人 个人一般可选择消费或者不消费个人一般不能选择消费或者不消费 个人一般可选择物品的种类和质量个人对于物品的种类和质量几乎没有选 择或者完全没有选择 对于物品的付费与需求和消费密切相关对于物品的付费与消费或者需求没有密 切关系 配制决策主要依靠市场机带4 作出配置决策主要通过政治程序和民主协商 作出 在现实经济生活中，大量的物品是介于纯公共物晶和私人物品之间，它们具有公共物 品的部分特点，又具有私人物品的部分特点，称为准公共物品或混合物品。混合物品分为 两类。一类是具有外部效应的物品，即个人享受消费该物品利益的同时，社会公众也享受 了消费利益。当然，这类准公共物品还是倾向于私人物品的，因为它是在个人利益的同时 9 教育准市场化下政府教育职能的研究 才产生外部效应的。如：教育、卫生、科研等。 纯公共物品一般通过集体行动来决定，私人物品通过市场来提供，但教育兼具有“公 共”的程度和“市场”的程度。教育是兼具有公共物鼎和私人物品属性的混合物品。教育 同时服务于公共利益和私人利益，教育不仅具有个人收益也存在很大的社会收益。良好 的教育提高个人的经济、社会、文化和政治地位，满足私人利益。通过教育使人具有公民 意识和社会价值观，这体现了教育的公共利益；另外从教育是“生产”方面来看，它并不 具备纯粹的公共物品的特征：接收的学生越多，需要的教师就越多，校舍就越大，因此成 本也就越高。当然，在超过一定的规模之后，教育具有一种“成本不变”( c o n s t a n tc o s t ) 的特征。 从以上分析可以看出，教育既不是一个纯粹的公共物品，也不是一个纯粹的私人物品， 而是一种“优效型的公共物品”( m e r i tg o o d s ) 或称“准公共物品。教育兼具有公共物品 与私人物品属性的特点是非常明显的。同时也说明教育服务可以由政府和私人共同提供。 ( 四) 元治理理论 “元治理”( m e t e r - g o v e r n a n c e ) 概念是针对治理概念提出的，在众多关于治理的定义中， 联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1 9 9 5 年发表了一份 题为我们的全球伙伴关系的研究报告，该报告对治理作出了如下界定：“治理是个人和 公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以 调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包 括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。它有四个特征：治理不 是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程治理过程的基础不是控制，而是协调：治理 既涉及公共部门，也包括私人部门：治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 元治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位。它并没有 将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念。一方面，治理理论认 为，政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，政 府必须进行改革，成为“有效政府”另一方面突出了政府的重要地位，是西方学者为寻求解 决治理理论失灵所用的词汇，但实际上，元治理不过是治理理论重视政府在社会公共管理网 络中的重要功能的另一种表述而已。因为，充当元治理的角色是政府，政府在社会管理网络 中被视为“同辈中的长者”。它虽不具有最高绝对权威，却承担着建立指导社会组织彳亍为者 行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。元治理理论 是对治理理论中过度“去中心”化的一种修正，其目的主要是摆正政府在治理中的位置。 第四部分教育准市场化是教育改革的必然趋势 一、教育准市场化在理论上的可能性 ( 一) 教育准公共物品的性质决定了市场和政府在教育领域都拥有“合法”身份 教育是准公共物品，因为教育具有外部收益、社会收益和个人收益。个人收益也称私 人收益，是指产品或服务的购买者本人及其直系亲属从产品或服务的消费中所获得的收益， 这种收益是个人决定是否购买以及购买多少产品或服务的依据，也是教育这一准公共物品 0 教育准市场化下政府教育职能的研究 中私人属性的方面。教育的个人收益中，既包括受教育者一生因教育而增加的货币收益， 也包括因此而增加的非货币收益( 例如，教育对情感特征的塑造、消费决策、个人健康、 家庭管理等方面的影响) 。教育的个人收益是市场介入的重要原因。教育不仅具有个人收益 还具有社会收益，教育正如巴尔( n b a i t ) 所说可以引发多样化的外部收益，包括生产收 益和文化收益等。这些因素所带来的影响力是很难测量的，但是，绝不能因此就忽视它们。 【i7 1 外部收益与个人收益相对应，是指物品或服务的购买者本人及直系亲属以外的其他人从 这一物品或服务中获得收益。这种收益的存在造成个人收益和社会收益曲线不能完全重合， 整个社会最有效率的生产或消费数量与私人的生产或消费数量存在差距。这种市场缺陷的 存在，是政府从效率角度介入到教育领域，特别是教育提供领域的重要原因。 教育的个人收益一般有不可计量的收益和可计量的收益。 不可计量的收益有以下儿个方面：” 1 对健康的影响 有足够的证据表明教育有益于健康。无数研究显示教育和良好的健康密切相关。此外， 每增加一年学校教育，就减少0 4 的死亡可能性。 2 对子女学业的影响 b e n s o n l 9 8 2 年的研究发现，具有高层次社会经济地位的家庭倾向于限制孩子看电视， 更注意孩子是否做家庭作业，这些都是和学业成绩有关的经济因素。 3 对子女社会地位迁动的影响 根据萨卡罗普洛斯1 9 7 8 年的调查发现，教育程度的普遍提高，有利于个人之间社会地 位的相对迁移、流动。 4 对社会地位的影响 个人受教育程度越高，他所接触的社会范围( 社会活动、社会职业、社会交往等) 就 越大，从而通过展现其能力而被高层次的社会生活领域所接纳的机会就越多，获得更高的 杜会地位的几率也越大。 就教育的外部收益一般也有不可计量的和可计量的收益两种。 不可计量的收益一般包括以下几个方面：“ 1 增加税收收入。一般而言，教育水平较高的人在任何年龄段上，都具有较高的绝对 收入水平，因其缴纳的税收，特别是所得税也比较多。 2 增加社会内聚力。公共教育向受教育者灌输一种共同的文化准则和道德准则，这种 准则可以降低经济的交易成本、缓解不同利益群体之间的社会冲突。 3 保持和发扬民主。受过教育的人应当更加文明、更能容人。 4 降低犯罪率，节省司法系统开支。 5 减少福利救济、医疗补助、失业救济以及公共医疗的支出。 对于教育可计量的教育收益率包括社会收益率和个人收益率可以参看下表。 表2 亚洲、非洲、拉丁美洲的教育收益率” 社会收益率( )个人收益率( ) 地区初等教育中等教育高等教育初等教育中等教育高等教育 亚洲2 7 1 5 1 3 4 5 2 63 2 非洲 2 8 1 7 i 3 3 11 5j 8 拉丁美洲 2 61 81 63 22 32 3 从教育消费可以看出教育具有明显的竞争性、排他性和非垄断性，教育是非垄断性 教育准市场化下政府教育职能的研究 公共物品，说明教育不应完全由政府垄断提供或完全由市场提供，而应由市场和政府混合 提供，政府提供通过一定政治程序和公共选择，市场提供则通过市场机制。 ( 二) 新公共管理理论认为政府机制和市场机制都可以共同有效地提供公共物品 “在政治领域引入市场机制”是新公共管理的一个重要特征，或者说是新公共管理实 现“替代直接的公共供给”的一种主要措施。所谓“市场机制引入政治领域”可以从两个 方面来理解，一是把传统上完全由政府直接提供的公共物品进行分类，其中一部分公共物 品的服务不再通过政府选择的方式提供给社会，而是改由市场机制提供，或者把部分公共 物品通过政策与制度的创新转化为私人物品利用市场机制来提供：传统公共行政理论认为， 市场在公共物品供给中存在“失灵”现象，因此，由政府来承担公共物品的供给是最优的 选择。于是总是把政府投资与政府管理牢牢地捆绑在一起，并想当然地认为，政府供给公 共物品就意味着政府直接卷入公共物品的生产过程。新公共行政理论的倡导者则把公共物 品的提供与生产进行区分，萨瓦斯认为：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者 提供服务。”而“服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生 产者。”因此，政府做出提供某一公共物品的决定并不意味必须依靠政府雇员和设施来提供 它。政府应该是一个安排者，至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭 单、特许经营等形式由私营部门或社会机构米完成。i 。在西方许多国家，诸如垃圾处理、 环境保护、自来水供应等方面己广泛采用，事实上，上述方式也可应用于医院、学校等部 门以提高其质量和效率。二是在政府机构内部和政府机构之间引入市场机制，以保证政府 部门能够高效率地直接提供公共服务。新公共管理理论提出把“市场机制引入政治领域” 的目的是，力求改变政府垄断提供公共物品带来的“政府失灵”的弊端，实现公共物品提 供机制的多样化，由纯粹的政府进行直接管理的管理泛式转变为直接管理与间接管理相结 合的管理泛式。 新公共管理理论把市场机制引入政治领域的观点，对传统的“由政府提供公共物品和 公共服务，市场提供私人物品和私人服务”的理论和实践提出了挑战。在新公共管理理论 这个观点的基础上，在公共物品提供和公共服务领域，除了政府选择具有合理性和合法性 以外。市场选择同样具有合理性、合法性和有效性。同样，在公共教育领域中，传统上应 由政府及其附属机构、授权机构垄断提供公共教育的理论和实践也会受到挑战，市场选择 将在教育活动中获得合理性和合法性。 但是市场机制有效提供公共物品和公共服务，都是有条件的。就是通过市场提供私人 物品而言，必须在活动主体是“理性经济人”，完全竞争，生产要素充分流动，充分信息， 零交易费用，没有外部性等条件f ，市场机制才会是最有效率的。制度经济学已经对这些 条件及相应的制度安排做了大量的研究。就通过市场提供公共物品和公共服务而言，在市 场选择与公共物品提供的目的之间往往存在着天然的矛盾，这种矛盾集中表现为公益和私 益的矛盾。公共物品效用的不可分性和消费的非排他性，决定了公共物晶的提供要追求实 现公益性，要符合公共利益。市场主体作为“理性经济人”在运用市场机制时必然要追求 私益，追求私人和利益集团利益的最大化。为了达到这个目的，市场主体往往利用信息不 对称追求私人利益的最大满足。从而导致机会主义与败德行为。”导致市场提供公共物品时 产生的公益和私益的矛盾，依靠传统的市场选择机制是难咀克服的。特别是在教育领域， 作为公共物品的教育，通过市场选择提供给社会和公众时产生的矛盾和问题，必须要依赖 政府做出新的制度安排，才能最终得以解决。“ 二、教育准市场化在实践中的现实性 1 2 教育准市场化f 政府教育职能的研究 ( 一) 市场经济体制是教育制度变迁的重要制度环境 教育是和经济紧密相连的。教育的发展最终由经济发展决定，而且教育体制最终也是 由经济体制决定。经济体制的改革是教育制度选择和制度变迁的重要制度环境。在计划经 济体制下政府集中管理教育的一套制度规则，一直是我国教育适应国民经济发展的重要制 度保证。这成为所有与这一事业有关的部门、行业、企业、学校、家庭、个人共识的基础。 这一基本制度规则在1 9 7 8 年以前甚至以后的一个时期内就构成r 决定教育发展的内部制 度环境。几乎没有人怀疑过教育规模计划制定的合理性，没有人会对统一毕业分配的合理 性提出质疑。也就是说，在这样的体制f ，没有人会怀疑政府作为国家及其人民利益的代 表在公共决策事物中的正确性。计划政府在最初配置资源上的优势，恰恰是因为选择了一 个在当时条件下不得不实行的国家发展战略，口”并使其依靠集中行政管理的手段集中配置 了“最好”的人、财、物及信息，从而在短期的经济追赶型的投资模式中得到了暂时的发 展高速度。但是这种当时看似有优势的选择，在长期计划配置资源的制度环境下逐步丧失 了可持续发展的动力。 2 0 世纪7 0 年代以来，世界各国相继从凯恩斯模式中急速跳出来，把市场看作是组织 现代社会最有效的手段，我国也逐渐从计划经济向市场经济转型。当我国的经济体制从计 划经济转向市场经济之后，教育体制必须以经济体制改革为基础进行相应的改革。1 9 9 2 年 党的十四人确定了建立社会社会主义市场经济目标后，市场机制作为整个社会资源配置手 段的作用越来越明显。为了综合地反映经济学界对市场化程度的研究，本文借鉴了于全斌 的汇总归纳表( 见f 表) 表3 对中国市场化进程的各种测度指数2 4 i 研究者 1 9 8 01 9 9 01 9 9 21 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 7 1 9 9 9 卢中原胡鞍钢 6 2 2 江晓薇宋红旭 3 76 国家计委课题组 6 5 世界银行 5 f 3 顾海兵 5 3 5 4 0 5 0 i 陈宗胜等 6 0 i 组织自由度指数 3 6 036 03 5 03 5 03 5 5 t 世界经济自由度 323 75 15 8 l 报告 表4 我国生产要素的市场化程度预算1 2 5 研究者年份指标预算结果( ) 卢中原胡鞍钢 1 9 9 2投资市场化指数7 1 7 0 生产市场化指数 4 5 3 9 江晓薇宋红旭 1 9 9 4企业自由度4 28 市场国外开放度 f 6 2 要素市场化指数 5 0 国家计委课题组 1 9 9 4劳动力市场7 0 资金市场 2 8 教育准市场化下政府教育职能的研究 顾海兵劳动力市场化 3 5 1 9 9 6 资金市场化 4 0 生产市场