（行政管理专业论文）农村土地流转制度创新与地方政府选择.pdf

摘要 土地是农业生产的基本要素，是人类赖以生存的根本。正如威廉配第所说： “劳动是财富之父，土地则是财富之母。”中国的问题是农民问题，农民的问题 是土地的问题。随着中国经济的快速发展，土地的合理配置和流转显得非常重要， 对中国农村土地流转制度的研究也是当前学术晃研究的热点问题之一。 目前，国内外学者对农村土地流转制度有了比较深入地研究，但是多从农村 土地产权制度安排本身出发，政策性建议的研究较少，即使有也多集中于土地产 权制度及市场机制的构建方面，研究结果实际操作和指导性不强。鉴于此，本文 在广泛吸收国内外相关研究成果的基础上，从政府主导的层面进行了政策性建议 研究： 本文的理论研究基础包括制度变迁理论，地租和地价理论，土地产权和土地 法权理论，土地市场与土地流转制度理论。在此基础之上，研究了封建社会土地 制度的变迁，建国后土地改革，人民公社体制，家庭联产承包责任制和土地流转 制度，并进行了绩效评析。 土地流转具有促进农村资源的合理配置和流动；促进劳动力转移，增加农民 收入；促进农村产业结构的调整；吸纳农业生产和开发的资金四个方面的积极作 用。我国土地流转中存在强制推行农村土地流转；违规租用；随意改变流转土地 的用途；缺乏有效的政策指导和法律规范四个方面的问题。 针对土地升值后的收益分配问题，征地农民的社会保障问题，农户能否进入 非农土地交易市场问题，集体土地应如何进入非农土地交易市场问题，本文认为： 农民都应当享有流转土地涨价后收益的优先分配的权利；土地流转中农户无法进 入非农土地交易市场；农户有权利获得至少一部分的地租收益；在目前的法律框 架下，集体土地进入非农交易市场必须要得到中央政府的批准。 在研究中发现，政府在土地的流转中存在着不规范的行为。为了解决土地流 转中存在的问题，本文认为地方政府应该加大力度提供其他公共产品和服务。同 时地方政府应明确定位于：制定科学合理的土地利用规划；加强地籍管理；制定 配套的法律法规；剥离土地承载的过多的社会功能，恢复土地生产要素功能；健 全农村社会保障制度；拓宽农民的就业渠道，加快农村剩余劳动力转移。 综上所述，本研究通过对农村集体土地流转的理论与方法的探讨，旨在探索 政府如何推动和保障农村集体土地合理有效的流转，因而该研究对加强土地资源 的管理和实现土地的合理有效的流转具有重要的现实意义。 关键字：土地流转制度变迁土地政策政府定位 a b s t r a c t l a n di st h em o s tf u n d a m e n t a lk e ye l e m e n to fp r o d u c t i o ni na g r i c u l t u r ea n dt h e e o n d i l i o no nw h i e l ap e r s o n so rt h i n g sr e l yf o re x i s t e n c e ，j u s ta sw e i l i n p e ds a y s ： l a b o ri sf a t h e ro fw e a l t ha n dl a n di sm o t h e ro fw e a l t h ”t h ep r o b l e mo fc h i n ai s p e a s a n t sa n dt h ep r o b l e mo fp e a s a n t si sl a n d w i t l it h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s e e c o n o m i c ，r u r a ll a n d 咖s f e f r i n gb e c o m e sm o r ea n dm o l ei m p o r t a n ta n di so n eo f t h e h o t t e s tt o p i c si nt h e 丘e l d s t u d y i n g a tp r e s e n t , t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls c h o l a r sh a v eg o n er e l a t i v e l yd e e pi n t o t h es t u d yo ft h es t a t e 一1 3 1 nr u r a ll a n dc o n v e r s i o na n dh a v ea l r e a d yf o r m u l a t e da s y s t e m a t i ca n dp e r f e c tm o d et oc o n t r i b u t eas t a n d a r di nt h i sf i e l d t h em a i nc o n t e n ti s f o c u so nh o wt os t a n d a r d i z et h ec o n v e r s i o ns y s t e mo fr u r a lc o l l e c t i v el a n d b u tt h e b 塔i cr e s e a r c ho f e c o n o m i ct h e o r yi n v o l v e di nc i r c u l a t i n gi ss t i l lv e r yl i t t l e , w h i c h l e a d st ot h ef a c tt h a tt h es t u d yr e s u l t s 伽n o tb eg o o do p e l f l 删i nt h er e a lw o r k t o v i e wo f t h i s ，t h er u r a ll a n di r a n s f e r r i n gi ss t u d i e de x t e n s i v e l yo nt h eb a s i so f d o m e s t i c a n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c ha c h i e v e m e n t s s u c ht h e o r i e sa s1 m a l x , se c o n o m i cc o n v e r s i o nt h e o r y , e n t e r p r i s et h e o r y , p r o p e r t y r i g h tt h e o r y , l a n dr e n ta n dl a n dp r i c et h e o r y , t h ew e s te c o n o i l l i c $ vl a n dr e n ta n dl a n d p r i c et h e o r y , l a n dm a r k e ta n dl a n dt r a n s f e r r i n gt h e o r ya r cd i s c u s s e di nt h i sr e s e a r c h b a s e d0 1 1t h o s et h e o r y , l a n ds y s t e mf r o mt h ef e d e r a l i s mt ol a n dr e f o r ms y s t e m ，f a m i l y r e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n dl a n dt r a n s f e r r i n gs y s t e ma r es t u d i e d l a n dt l - a n s f e r r i n gp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei ns u c ha s p e c t sa sr u r a ld i s l r i b u t i o na n d f l o w s ，f o r c em o v i n ga n di n c r e a s i n gt h ep e a s a n t s i l l c o m e ，t h es m l e t u r eo fr u r a l p r o d u c t i o na d j u s t m e n ta n da t t r a c t i n gt h e f u n do fa g r i c i l l t u r a l p r o d u c t i o na n d d e v e l o p m e n t w em u s tp a ya t t e n t i o nt ot h e s eq u e s d o n s ：u n w a n t e dl a n di r a m f e r r i n g ； r e n tp r o b l e m ；c h a n g e c lt h eu s a g eo f c i r c u l a t i o nl a n da r b i t r a r i l y ；t h el a c ko f p o l i e ya n d l a wo f l a n dt r a n s f e r r i n g i nt h i sa r t i c l es o m ee o n e l u s i o ma 托d r a w n ：t h ep e a s a n ts h o u l de n j o yt h eb e n e f i t o f l a n dp r i c er i s i n g ；t h ep e a s a n t sh a v en ow a yt oe n t e ra g r i c u l t u r el a n dt r a d i n gm a r k e t ； t h ep e a s a n th o u s e h o l ds h o u l da tl e a s th a v ep a r to f a c q u i s i t i o nr i g h to f t h eg r o u n dr e n t ； w h e t h e rt h ec o l l e c t i v el a n de n t e r st h ew a d em a r k e to rn o ts h o u l db ed e c i d e db yt h e c e n t r a lg o v e r n m e n t i ti sf o u n di no u rr e s e a r c ht h a tt h e r ee x i s ti i 陀g i l l 缸b e h a v i o r si nl a n d a - a n s f 啦t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt r yi t sb e s tt os u p p l yt h ep u b l i cp r o d u c t sa n d s e r v i c e s a tt h es a m et i m et h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o n sa s f o l l o w i n ga s p e c t s ：m a k i n gt h er e a s o n a b l el a n dp l a ns c i e n t i f i c a l l y ；r e i n f o r c i n gl a n d o w n e r s h i pm a n a g e m e n t ；p e e l i n go f fo t h e rs o c i e t yf u n c t i o n sa f f o r d e db yt h el a n 正 r e g t o f i l l gt h el a n de s s e n t i a lp r o d u c t i v ef u n c t i o n ；i m p r o v i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi n r u r a la r e a ；e x p a n d i n gp e a s a n t s e m p l o y m e n tc h a n n e l ；a c c o l c r a t i n gt h em e t a s t a s i so f s u r p l u sr u r a ll a b o r i ns u m , t h i sp a p e ra i m sa tp r o b i n gh o wt or e a l i z ear a t i o n a la n de f f e c t i v er u r a l c o l l e c t i v el a n do o n v e r s i o l lt h r o u g l lt h ed i s c u s s i o no ft h e o r i e sa n dm e t h o d so fr u r a l c o l l e c t i v el a n dc i r c u l a t i o n t h i ss t u d yh a st h ei m p o r t a n ta n dr e a l i s t i cm e 缓b j l l g $ o f s t r e n g t h e n i n gl a n dr e s o u l y c em a n a g e m e n ta n dr e a l i z i n gt h er a t i o n a la n de f f e c t i v e o o n v e r s i o no f r u r a lc o l l e c t i v el a n dr e s o u r c e k e yw o r d s ：l a n dt r a n s f e r r i n g ；i n s t i t u t i o nc h a n g e s , l a n dp o l i c y , g o v e r n m e n t o r i e n t a t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：挝盖、i 舀 指导教师签名： 嘲年j 月以日妒7 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：来日氧渭 7 7 年r 月吐日 1 前言 1 1 选题的背景和意义 2 0 世纪8 0 年代初期，家庭联产承包责任制拉开了中国经济体制改革的序幕， 这一制度的实行迅速激活了农村经济活力，缓解了粮食和食品供应紧张状况。同 时随着乡镇企业等集体非农产业的异军突起，大大地推动了中国农村经济结构的 转换，集体非农产业收益在中国农村居民总收入中所占比重越来越高。 集体非农产业的快速发展带来了农村集体非农建设用地的大量扩张，这一扩 张是造成目前土地流转制度困境的主要原因之一。据国务院发展研究中心测算， 8 0 年代后期以来，通过农户自发的土地使用权流转，每年发生的农地流转率在 l 铲3 之间，沿海一些发达地区和城郊地区这一比例要稍高一些，但是也不会超 过5 。回1 9 9 8 年全国各类农村集体非农建设用地数量达到了7 4 5 3 6 2 公顷，其中 1 9 9 1 1 9 9 6 年集体非农建设实际用地和占用耕地面积严重超过国家的计划控制 指标，分别超过同期用地计划的1 倍和4 倍，农村建房用地总量超过计划1 4 7 ， 非农建设闲置土地中，耕地约占5 4 ，总计6 2 7 7 6 公顷。毒 在土地使用制度改革中，一些深层次的问题也相继出现。在农村，集体和农 户之间的产权关系长期模糊不清，加剧了干部和群众之间的矛盾，影响了生产经 营的效益；政府号召了多年的农村集体土地使用权流转至今收效甚微，土地依旧 分块，经营规模仍然狭小；小城镇建设和农村集体非农建设，不断提出占用更多 的耕地的要求，这样，农业用地和非农业建设用地的矛盾更加尖锐。在经济发展 快速的沿海，对农村集体非农建设用地的流转问题有很大争议，很多学者和实际 工作者各持己见。在土地供应方式上，有的主张只能实行“出让制”；有的认为 “出让制”、“年租制”等几种形式可以并存。在集体土地初次流转方面，有的主 张要加强政府对土地供应的垄断，主张先征为国有，然后才能流转，但要向农民 适当让利，即“转权让利”；有的主张农民集体可以作为转让的主体直接实旌土 地转让，同时上交给国家一部分土地收益，即“让利不转权”。在集体土地转换 。邓大才：农村土地流转困难的因素分析 田，农村经济问愿 ，2 0 0 3 ( 4 ) 。目家土地管理局土地清查办公室，1 9 9 8 1 成城市用地上，有的认为征地价格应当按照市场价格确定；有的认为按市场价格 确定征地补偿标准不利于国家的经济建设，不利于增强中国的综合实力。改革进 行到今天，面对如此众说纷纭的土地流转方面的问题，迫切要求有一个比较适用 的土地流转制度来指导和管理中国改革过程中的土地流转事宜。 正如阿瑟奥肯( a r t h u r m o k u n ) 的经典名言：“经济仅仅是社会的一个方面， 并且必然被镶入一个成功的社会。”国同样，土地流转困局的产生有着深层次 的历史、经济、社会等方面的因素。在农村，如果不能赋予农民以稳定的产权， 他们就不会放心地把土地权利流转给他人经营。对于农村集体非农建设用地，不 区分情况，一律要求先征为国有，再进行转让也有失公平。因此，对于土地流转 进行深入的理论分析，显得十分必要和迫切。 1 2 土地流转的相关概念 所谓土地流转，有广义、狭义之分广义上的土地流转，既包括土地权利的 流转，又包括土地功能的流转。狭义上的土地流转，是指权利主体的土地权利全 部或部分从一个主体转移给其它主体的行为，暗指土地权利的流转。 一般来说，土地权利的流转，主要是指土地所有权的流转。但在中国，更多 的表现为土地使用权的流转( 如征地) 。依照土地出让方是否为土地所有权人( 或 其代表) 为标准划分，土地使用权的流转可以分为使用权初次流转和使用权再次 流转。若权利转出方为土地所有权人( 或其代表) ，其转移土地使用权称使用权 初次流转，若权利转出方为土地使用者，其转移土地使用权为使用权的再次流转。 其中土地使用权的初次流转，依照权利的转出者与接受者是否在同一个组织 内，可以分为初次内部流转和初次外部流转。转出者与接受者在同一个组织内则 为初次内部流转，否刚为初次外部流转。在中国，政府对初次内部流转和初次外 部流转有着不同的政策。在现阶段，土地承包权在组织内的流转( 即初次内部流 转) 往往不需要批准，反之则必须要得到相关部门的批准。 在土地使用权初次流转之后，如土地使用权所有者为了某种特定的目的，将 其获得的土地使用权再转移给他人，可称为士地使用权的再次流转。同样，按照 。阿瑟臭肯：平等与效率 m ，华夏出舨杜1 9 8 7 年，第1 0 页 2 上面的流转是否发生在同一组织内部，可以将再次流转分为再次内部流转和再次 外部流转。 狭义的土地流转在本研究里定义为得到土地承包经营权的农户，再把承包经 营权全部或者部分转移给其他主体的行为，即土地使用权的再次流转这也是当 前中国农村土地政策法规研究的重点之一。 总之，土地权利的流转是指土地产权在主体之间的变更，它包括土地权利在 不同所有制之间、不同组织内和个人之间的变更，其主要方式有农地承包经营权 出让和农地使用权转让、租赁、抵押、入股、互换、承租反包、反租倒包等。 1 - 3 研究内容 本研究通过农村土地流转制度问题的分析，探求土地流转的制度变迁，从理 论和实践的结合上论证农村土地流转制度应当兼顾农民、集体、国家三者之间的 利益关系，提出地方政府应当明确定位，在土地流转中以一个监督者和服务者的 角色出现，从而为政府制定政策、法规规范土地流转提供理论支撑和现实可操作 性的政策建议。 1 4 研究方法 系统分析法 对农村非农建设用地使用制度变迁与流转刨新问题的研究不可能孤立地进 行，其有自身进行制度变迁与创新的背景，必须将这一问题与社会经济发展的各 种影响因素综合起来分析，将其纳入整个社会经济发展系统中来，进而找出这种 制度变迁与创新的内在路径，探索其规律性。 实证分析与规范分析 实证分析与规范分析是科学研究的两个组成部分，实证分析是客观地描述现 象，回答“是什么”的问题，规范分析则在于形成一种解释这些现象的理论，回 答“应该是什么”的问题。在本论文中对土地流转制度变迁进行分析时，主要运 用了规范分析方法，对土地流转问题进行理论上的研究，探索其变化的轨迹。同 时，也结合实践进行了实证分析，提出土地权利与流转配套的制度创新政策及地 方政府选择的建议。 2文献综述 中国农村的土地流转问题，最早出现于2 0 世纪8 0 年代中期，是农民自发形 成的。1 9 8 7 年，在中央建立农村改革试验区进行土地制度完善与财产制度创新 方面的改革试验后，各种形式的土地流转模式才开始在试验区内大量涌现，并逐 步在全国推开。因此，土地流转问题是一个较新的问题。 2 1 国内对土地流转制度的研究 国内学术界对土地制度研究较多，对土地流转问题的研究相对较少。从2 0 世纪8 0 年代中期开始，以林毅夫、杜润生、周其仁、陈锡文、杜鹰、温铁军、 周诚、曲福松等为代表的学者，对中国农村土地制度进行了比较全面的研究，对 土地所有制的原则、目标，集体所有权的边界和主体的界定，土地使用权主体的 权利和义务，国家土地管理权和集体土地所有权的相互关系等一系列原则闷题做 了比较深入的分析研究，并对土地股份合作制、反租倒包等主要流转形式进行了 具体剖析。遗憾的是，由于现实条件的局限，大多数的研究缺乏实证分析，并且 没有形成清晰完整的理论分析框架。从各类文献来看，有关农村土地流转问题的 研究主要涉及农村土地流转的内涵、农村土地产权制度改革、农村土地市场建设 三个方面。 2 1 1 关于农村土地流转的内涵 关于农村土地流转，文献中类似的表述较多，涵义所指却有较大的差异。吴 绍安( 1 9 9 7 ) 认为：“集体土地流转包括所有权流转和使用权流转”。吴晗( 1 9 9 6 ) 认为：“集体土地使用权流转既包括农地向非农用地流转，也有农她内部或非农 地内部闻的流转”。而杨学成( 1 9 9 4 ) 等认为：“土地流转即土地所有权或使用权 在不同经济实体之间的流动和转让”，并将流转机制分为计划机制和市场机制两 种，其中的计划机制是指通过土地调整而实现使用权主体变更的方式。秦海荣 ( 1 9 9 5 ) 认为：“农村集体土地的流转，包括农业生产用地之间的流动，农用土 地向非农用地之间的流动以及非农用地之间的流动”。盖国强回认为：“农村土地 。盖国强：农村土地使用权流转研究 ，们，中国软科学，2 0 0 1 0 ) 4 使用权流转，就是指在保持集体土地所有权主体不变的前提下，土地权利在不同 市场主体之间的移转与交易”，并将土地调整、两田制、股分合作制、四荒拍卖、 承包、转让等都归于土地流转之列。易可君进一步地将这些农地制度的新模式分 j 为。分散流转”和“集中流转”两种类型。函张红宇( 2 0 0 1 ) 对集体土地流转给 出的定义更为明确：“土地使用权流转，就是拥有农地承包经营权的农户将土地 经营权( 使用权) 转让给其他农户或经济组织。土地使用权流转严格界定为发生 于农户与农户之间或农户与企业、社区等经济组织之阃，基于市场交换原则，通 过土地使用权流转价格反映的特定经济行为”。张红宇认为，将农地调整、两田 制、四荒使用权拍卖、规模经营等统统归结为农地使用权流转范畴不太准确，而 应归结于土地使用的不同制度形态，尽管有个别案例是基于市场竞争通过价值交 换形成的，但是，土地使用权的不同表现形式更多的是社区土地制度的一种分配 或变迁方式，雨不能理解为土地使用权流转。o 2 1 2 农村土地产权制度改革 农村土地流转的实质是土地产权的交易与换位，因而农村土地流转问题研究 的核心在于土地产权制度安排的创新与完善。按照产权理论解释，完整的土地产 权应包括所有权、使用权、收益权和处分权。作为完整体系结构中彼此联系的组 成部分，使用权的流转与其他权能的制度安排密切相关。使用权是所有权的派生， 收益权和处分权是所有权和使用权的具体体现。因此，所有权制度对使用权流转 具有重要的直接影响，它与使用权制度共同构成了土地产权制度的核心内容。自 农村改革以来，学术界对中国农地所有制问题作了大量深入的探索，而且都有相 当深入的论证学者们提出的改制主张包括实行土地国有制、土地国有永佃制、 私有制、混合所有制( 如部分国有、部分私有) 等，这方面的文献汗牛充栋。 第一种主张是实行土地国有永佃制，代表人物韩俊、蔡防、安希仍、卢秀军 等。这种观点认为，目前中国土地的集体所有权主体实际上是空缺的，国家对集 体土地的使用权、受益权及处分权有种种限制，集体所有制只徒有虚名，而要营 造新的集体所有权主体又是不可行的，实行私有制也不可能，只能实行土地国有 。易可君：农村土地制度深化改革模式研究，改革与理论) 1 9 9 6 ( 第l l 期) o 张红宇：中国农地调整与使用权流转的几点结论) ，管理世界2 0 0 2 ( 第2 期) 5 永佃制。 第二种主张是实行土地私有制，代表人物文贯中、陈东琪、李承民、李世良 等。这种观点认为，承包制激发了农民的劳动积极性，短期内是有效的，但这种 制度无助于激发农民的长期投资愿望，其效率只能越来越低 第三种主张是不断完善土地集体所有制，代表人物是周诚、周铁军、林善浪 等。这种观点认为，土地国有永佃和土地私有化都不可行。实行土地国有，一方 面是国家没有足够的财力赎买集体的土地，另一方面可能形成对农民的新的剥 夺。实行土地私有制则不仅直接受中国现有政治经济制度的制约，是行不通的， 而且东南亚一些国家和地区，如日本、台湾的经验也证明：小规模的土地私有会 阻碍土地流转。 9 0 年代末出现了一些有所创新的观点，其中之一是。复合土地产权结构”， 主张将士地产权在国家和农民之问进行分配。其中，国家拥有土地的最终处分权 和宏观配置权( 如土地规划与调整、土地征用等) ，农民拥有士地的微观使用决 策权、收益权及一般转让权( 如土地经营权、收益权、土地使用权的出让权等等) 与此相类似的观点是“农地复合所有制”，主张国家与农民共同拥有土地所有权。 其中，国家拥有对农地进行总体规划、优先征用土地、优先取得农产品等权利； 农民拥有基本的耕作权、经营权、转让权、抵押权等等。实际上，9 0 年代末的 观点与8 0 年代末的土地国有永佃制是遥相呼应的，其称谓不同但实质相似，不 过更加深入、更加具体。概括而言，这些观点的基本共同之处在于：作为土地使 用者的农民，应当拥有明确的土地用益权和部分处分权。这些观点显然有其可取 之处。 比较而言，近年来对农地产权制度改革方向的探讨中，坚持并完善农村土地 集体所有制的主张，以其制度变迁成本较小而备受青睐。既表现在主张对现行集 体土地所有权主体的进一步明确上，也反映在强化农民土地使用权权能的观点 中。 在所有权归属问题上，一种意见认为应归村民小组，其好处是给农民的自主 。周诚；从改造农村地产权制度到改造农村集体经济l 仞，不动产纵横 2 0 0 1 6 权大；另一种意见认为应归农民自治组织，其好处是自治组织是农民选举的，代 表性强。此外，还有学者从法学推理的角度提出了农村土地法人所有的观点，与 前两种观点注重土地所有权的主体确认不同，这一观点更关注土地所有权归属的 实现。这一观点认为可以将行政村和村民小组确立为自治法人，实行村民大会和 村委会制，并根据情况设立监察机构，形成合理组织和监督下的权利自主 对于农民土地使用权应予强化的发展趋势，理论界已基本形成共识，但对强 化的基点和途径尚有较大分歧。第一种思路认为农村土地承包经营权属物权性 质，应通过制定物权法来规范农村土地承包关系，如王利明教授在中国物 权法草案建议稿中将。农村土地承包经营权”归于用益物权；梁慧星研究员认 为应用“农地使用权”取代土地承包经营权，以体现其物权性质。第二种思路认 为农村土地承包经营权主要属于债权性质，应制定 中关于“多种分配 方式并存”、“各种生产要素按贡献参与分配”的收入分配制度改革精神。 而且，最重要的是依据劳动价值观来分配土地涨价的收益是不符合马克思的 地租理论的。根据文章在第三章中提到的，马克思曾经指出，不论地租有什么样 的独特形式，其实质是土地所有者凭借土地所有权获取的土地收益。也即是说， 地租是土地产权人凭借土地权利分享的一份生产成果，是对当年利润的扣除。当 土地涨价时，也就是地租增加，那么增加的地租应当是归属土地所有者所有。那 么按照宪法规定，农村土地的所有者，既不是国家政府，也不是企业个人，也而 是农民集体。那么农民集体是什么? 是村委会吗? 还是农民组织? 在法律上，中国的宪法、民法通则、( - i - 地管理法和农业法 都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村土地属于农村集体所有。而农村 集体所有的涵义包括3 方面，即村农民集体所有、乡镇农民集体所有、以及村内 两个以上的集体经济组织中的农民集体所有。但在现实中，“农村集体”或“农 民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”， 它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格 于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈， 比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它 掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每 一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民 小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利“含金量”越高，土地的所谓 “集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权 从上面我们可以看出农民集体作为土地所有者的地位虚置，直接导致其农村 土地法人地位的模糊和土地产权主体的多元。但有一点毋庸置疑，就是如果农民 没有权利享受土地涨价的收益，那么别的组织和个人更加没有权利享有土地涨价 的收益。按照马克思的地租理论，在对土地所有权的归属上，相对于国家或企业， 农民天然的具有优先的权利，也就是说，农民天然的在土地涨价的收益的分配上 拥有优先权利。 除次之外，就没有别的能够证明农民应当是享有土地涨价的收益分配权力 吗? 有的，那就是，土地对于农民来说，不仅仅是一种自然资源，而是对农民的 一种社会保障。当前中国建设和谐社会，必然要增加农民收入，提高农民的各种 生活保障作用是必须的，因此，农民应当因为这种受到保障的权利而获得土地涨 价的收益分配的资格从中国的国策上来说，尤其是在建设和谐社会的情况下， 农民是要优先于政府和企业以及别的组织享有对土地涨价收益的优先分配权。 也就是说，无论是从法理上，还是从国家的政治现实上，农民都应当享有所 流转的土地的涨价后的收益的优先分配的权利。 5 3 2 被征地农民的社会保障如何进行? 土地对于农民来说是具有保障功能的，一旦土地被征用，必须要有相应的社 会保障措施来替代土地以保障失地农民的生存权利。目前可行的方法有两个；一 个是国家给以财政拨款，用以保障农户的基本的生活；二是继续保证农户的以社 会保障的形式存在的土地的收益权。 如何在土地流转的过程中，使农民因土地而来的保障不至于因为失地而失 去，同时，还要拥有因土地而来的发展权利。本研究试图从理论上来探讨这个问 题，同时提出了自己的一些建议。需要事先说明的是，本研究认为土地的收益权 是以社会保障的形式由农民来享有的，但对此，并没有法律上的规定，只是现实 的状况是这样。也可以说是因为农民集体所有，土地的所有者主体的虚置，使得 土地收益权在实际的经济生活中归属了农民，但是国家并没有对此进行法律上的 规定。但是通常在理论界有个共识，那就是土地对农民的保障作用，这一保障作 用的基础就是土地的收益权。 十六届三中全会决定指出在征地时要给予失地农民一个合理补偿的标准。 可是什么样的标准才是一个合理的补偿标准呢? 在谈论这个之前，还有一个问题 是应该要回答的，那就是为什么要给农民以补偿呢? 理论界包括政策的制定者所 使用的补偿是建立在农户不具有对土地的所有权的基础上，在土地流转的过程 中，农户失去的或者说转让出去的是土地的使用权。 从第三章的土地产权理论中我们可以知道，所有权这个“权利束”分为占有 权、使用权、收益权和处分权这四个“权利枝条”在四个“权利枝条”中，占 有权指对财产进行实际支配、控制的权利，是行使所有权的基础，也是实现使用 和处分权能的基础。使用权指对财产进行实际利用的权利；处分权( 又称转让权) 指转让财产的权利，包括出售、租赁、赠送、抵押等更次一级的三级权能。虽然 宪法中规定了农村土地的所有权是农民集体，但是农民集体这个主体的虚置，使 得农村土地的所有权的主体也被虚置了。可是，从上面的分析我们看到，农民享 有优先于政府或者企业或别的组织来参与分配因所有权而带来的土地的收益权， 这种优先除了在理论上的优先之外，在国家的政策导向上也是优先的。 既然农户享有对土地的收益权的优先分配权，那对失地农户的补偿标准便不 能不考虑到这种优先。到底补偿标准如何计算才算合理呢? 在第三章中的地价理论显示，地价一般理解为土地价格，可解释为购买土地 所有权的价格。其实质是出让土地所有权应取得的补偿，或取得土地所有权所应 支付的代价。而在中国农村的土地流转中，情况比较特殊，因为农村土地的所有 权的主体是虚置的，因而农民在土地流转中所转让出的是若干年期的土地使用 权，决定中所说的补偿也是因为农民转让其使用权而应取得的补偿，通称之 为土地出让金。应该注意的是，土地出让金和土地价格本质上是不同的。如果土 地使用权的出让是无期限的，则一次支取的出让金实际上就等于土地价格，其出 让期限愈长，土地出让金与土地价格之间的差距愈小，反之，二者的差距愈大。 因为土地使用权的出让是有时间期限的，所以土地出让金和市场上的土地价格是 有相当大的差距的，这是因为，作为自然资源的土地其本身不是劳动产品，没有 生产费用，因而没有价值，土地只能通过它的利用产生收益地租，才产生土 地价格。农户转让的是土地的使用权，但并不是转让的土地的收益权，因为土地 的收益权是依附于土地的所有权的，而土地的所有权的主体是虚置的目前所进 行的征地中的对农户的补偿主要是针对土地使用权的补偿，但这是不公平的。 这是因为土地而产生的收益，包括两部分，其一是劳动的收益，其二是土地 的产权收益。也就是说，农户的土地在流转之后，所被征用的土地将会产生两部 分收益，一是在被征用的土地所进行的劳动所带来的收益，这一部分是和农民无 关的但是第二部分是土地的因为所有权而来的收益，这一收益的分配原则上应 该依附于所有权来进行分配。由于现实的土地所有权主体的虚置，这一收益权在 土地流转之前是由农户获得的，本研究认为关键就在这里，这一收益权是国家给 与农民的社会保障。也就是说，在以往的国家经济生活中，尽管国家在农村投入 的社会保障投资要远远少于城市，但是，国家却通过将土地因所有权而来的收益 权事实上交由农户来分配，这是国家对农户的社会保障之一。那么问题的关键就 是，在土地流转中，农户转让出去的是土地的使用权，可是事实上作为国家给予 农户的社会保障的土地的收益权并没有被转移出去，这一收益权是以国家通过承 包权来给予农户的。 所以，在制定合理的补偿的标准的时候，应该考虑到作为农户的社会保障的 形式存在的土地收益权的问题，也就是说，土地流转之后，农民还应该有权利从 土地的所有权存在而来的收益权所产生的地租收益( 这一部分地租收益应该在土 地的利用成本的计算里面得到反映) 获得至少是一部分的分配权，这一部分是应 该作为失地农民的社会保障的： 5 3 3 农户能否进入非农土地交易市场? 严格的说，从理论上来讲，目前农户进入非农土地交易市场，是得不到任何 法理支持的，也就是说，农户是无法进入非农土地交易市场的 农民不拥有土地的所有权，从而也就不拥有土地的占有权。正如上海大学的 张佩国教授所指出的：。土地的所有权是乡村社会历史变迁的全息元，即地权蕴 涵了乡村社会历史发展的全部信息含量。”4 在所有权而来的四个“权利枝条” 中，农户仅仅拥有土地的使用权和收益权。其中，农户拥有的收益权是以社会保 障的形式存在的，而使用权是国家通过法律规定而非是农户因为所有权而自动获 有的。也就是说，国家通过法律的形式，将使用权和收益权从农民集体所拥有的 所有权中分离了出来，通过规定或现实，将之给予了农民。农民是可以将使用权 转让的，土地的转包即是这种情况。而且，农民也可以放弃土地的收益权，但没 有规定或法律明确农民可以转让土地的收益权，因为这一土地的收益权是通过社 会保障的方式暂时由农户享有的。 此外，根据中华人民共和国土地管理法，在农村耕地转为城市工业建设 张佩国：近代江南乡村地权的历史人类学研究 嗍，上海人民出版社2 0 0 2 年版第2 页 3 3 用地过程中，五级政府中乡政府、县政府和市政府均没有任何审批权限。省级政 府虽然有土地审批权限，但也非常有限，只有权审批3 5 公顷以内的非基本农田 和7 5 公顷以内的荒地。超出上述标准均须由中央政府审批。中华人民共和国 刑法设立了3 项土地犯罪的条款，包括破坏耕地罪、违法买卖土地罪和营私舞 弊、违法审批土地罪。这些条款均涉及对违法政府官员的刑事处罚。 也就是说，虽然农民拥有土地的使用权，但是农户并不拥有对土地的占有权 和处分权，再加上法律的规定，因此虽然农民可以转让土地使用权，那也仅仅是 使用权，其前提是土地的用途不变。 本研究的结论是：农民进入非农土地交易市场，找不到法律依据，也没有操 作上的可能性，因此农民是不能进入非农土地交易市场的。 5 3 4 集体土地应如何进入非农土地交易市场? 从上面的分析我们可以知道，尽管中国的宪法、民法通则 、土地 管理法和农业法都规定了农村的土地所有权是属于农村集体所有。但在现 实中操作中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、 没有法律人格意义的集合群体”，“农村集体”或。农民集体”既不是农民集体 组织，也不是法人或自然入。 在现实的操作中，因为农民集体这个主体的虚置，别的组织或政府均没有权 利将集体土地纳入非农土地交易市场。此外，根据中华人民共和国土地管理法 和中华人民共和国刑法的规定，土地用途改变的权利在目前来说，是不归属 于任何农村组织或个人的，因为农民集体在法律上并没有法律人格意义 本研究认为，因为土地所有权主体的虚置，从而土地的占有权和处分权的主 体不归属于任何一个农村组织或个人，只是通过法律的规定，由中央政府代行土 地的占有权和处分权。也就是说，在目前的法律框架下，集体土地进入非农交易 市场必须要得到中央政府的批准。当然，这一法律上的境况并不是一成不变的， 也有可能在将来土地的所有权主体会逐步得到实体化，有些省份已经开始了尝 试。比如，在2 0 0 5 年1 0 月广东省政府颁布实施了广东省集体建设用地使用权 流转管理办法，广东省政府副秘书长周炳南表示：。管理办法是一项探索 性立法，开创了全国的先河。”据此文件，广东省内所有农村集体建设用地都可 直接进入市场交易，与国有建设用地“同地、同权、同价”此举旋即被专家称 作。农地直接入市”据专家分析，如果此管理办法能够得以顺利推行，那 么村集体和农民的收益会更高，也更有保障，将远超出征地所得的补偿 5 4 农村土地流转中地方政府的政策选择 在土地流转中的主要相关利益人主要是中央政府、地方政府、企业和转让土 地使用权者。地方政府在土地流转中扮演着一个相当重要的角色。地方政府应当 结合中央的政策和地方实际，充分考虑政策执行中可能遇到的情况，本着帕雷托 改进的原则来进行政策选择。 5 4 1 现行农村土地流转中她方政府的行为 由于中国地区农地差异大，中央政府难以建立统一的可操作性的农地制度， 这给地方政府在农地制度创新方面有了较大的发挥空间作为政府，在农地流转 中的基本职能是为流转权的运行提供一个公正、安全的制度环境和运作规范即游 戏规则，以降低产权界定和转让中的交易费用。但事实上产权很难完备，产权的残 缺一方面是由于成本收益比较，另一方面则是由于国家的干预和管制。在中国农 地流转过程中，政府积极介入土地流转，甚至取代流转主体进行经济活动，以致侵 犯农民权益。同时由于制度的路径依赖性，政府还没有从共有产权时期的行政干 预角色中完全转变过来，既是游戏规则的制定者和保护者，又是游戏的参与者，政 府在农地流转中难以正确的定位。 中国农地流转主要在民间流转，最近几年流转速度加快，政府起了主导性的 作用。如将土地使用权的流转作为农业结构的战略调整和发展效益农业的战略措 施，提出土地流转的工作目标；有的基层镇村将土地使用权流转与村干部农业和 农村现代化目标责任制、机关干部岗位责任制的考核挂钩。地方政府和基层组织 反租农民的承包，成立“土地信托中心”或“土地储备库”，还成立了中介组织， 负责土地需求信息的发布、项目的推介、土地经营者的选择、土地租约条件的谈 判、合同的鉴证及农民与土地经营者利益关系的调节如在山东的7 县市调查