（行政管理专业论文）以清代养廉银制度为例试论我国高薪养廉问题.pdf

摘要 进入2 0 世纪9 0 年代，困扰中国政府的一个棘手问题就是公务员的腐败。纵 观世界各国，应对腐败的措施林林总总，而高薪养廉政策就是其中的一种。随着 新加坡、香港等国家和地区高薪养廉政策的成功，我国学者也开始对这一政策予 以关注。目前，对于高薪养廉问题，国内学者已从多个角度进行过探讨，有从法 学角度分析的、有从社会学角度分析的，也有从经济学角度分析的。 本文从历史的角度，以雍正朝的“高薪养廉”政策养廉银制度为例，通 过对养廉银制度的分析，得出对当代实施高薪养廉政策的几点启示。同时，本文 运用行政学和政治学的相关理论，通过历史分析方法和实证分析方法阐述了实施 高薪养廉政策的条件和其他保障措旆。 在论述过程中，本文总结出养廉银制度失败的根本原因：其一，养廉银制度 使得耗羡成为。正税”，在后期养廉银不能全额发放的情况下，官吏有了。费外 加费”的借口；其二，养廉银制度作为“权宜之计”，并没有相应的配套措施， 同时雍正寄希望于通过官吏的良知得以裁撤火耗也为养廉银制度的失败埋下伏 笔；其三，封建专制的性质决定了皇帝可以任意“扣发”、“欠发”养廉银，这种 随意性也导致了养廉银制度的失败 同时，本文的创新之处在于利用公共选择理论和公平理论对养廉银制度进行 了行政学分析。从官吏自利与社会公益的冲突、法制规范与习惯准则的抗衡、公 平失衡与摊派等方面，探讨了养廉银制度形成原因、实施进程和失败原因。本文 将皇帝作为公益的代表，养廉银制度的实施，使得官吏贪墨的自利行为与以皇帝 为代表的社会政权发生了激烈冲突。养廉银制度作为法制规范，它的实施必然导 致官场上的“网络”失去依托，与“习惯准则”发生抗衡。公平理论是员工将自 己的收入与投入与他人的收入与投入相比，相等时就感到公平，否则就会有不公 平感，从而影响个人的积极性。清代的各级官吏发放的养廉银，会因地域不同、 事务繁简程度不同等有很大差别，这一点使得“银少之地眼红银丰之地”，官吏 为争银丰之地而不择手段，银少之地的官吏为缩小差距，而对百姓更加“私征滥 派”。 在对养廉银制度进行历史事实的梳理和经验借鉴的基础上，本文围绕着高薪 养廉制度进行了理论上的深入阐述，通过人性的自利性的论述指出了高薪养廉制 度的理论根源“经济人假设”理论。公务员的物质激励是一个非常复杂的“系 统”，以布坎南基于“经济人假设”的公共选择理论为依据，可以很好的解释官 场中的腐败现象，公务员在政治市场上与经济市场上是一样的，都是追求自身利 益的最大化，通过与辖权相关的创收活动或权力寻租活动进行“补贴”，这就是 腐败的根源。 本文更通过对公务员改革开放后收入状况的梳理，指出公务员的收入不但包 括货币收入还包括非货币收入，货币收入除固定的工资外，还有不固定的奖金、 津贴和补助，菲货币收入包括诸如各种实物形式的补贴、福利待遇以及工作中的 消费。同时，本文指出公务员之间收入的差别来自于各部门对社会稀有资源“占 用”的情况公务员收入的现状就是，名义工资低而实际工资高，要使高薪养廉 政策起到防腐作用，政策的具体实施要参照公务员的实际收入才能事半功倍。 本文以史为例，透过养廉银制度的分析和围绕高薪养廉政策的理论阐述，指 出了养廉银制度对高薪养廉政策的现代启示作用：实行高薪养廉政策必须先从革 除各式各样的“规费”入手，将政府官员的权力设置在一定的监督体制之下，同 时要考虑惯性习俗的对抗对高薪养廉政策的影响，最后，高薪养廉政策要有制度 来保障实施。 关键词：养廉银制度：薪俸制度；高薪养廉 d i s e a s s i n gt h e i g hs a l a r y f o rc l e a rg o v e l m m e n t l o l i e ) 7i no u r c o u n t r y w i t ht l a es i l v e rl t o n e s t ys y s t e mf o re x a m p l e a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s , c o i t u p t i o no fp u b l i cs e r v a n t sh a sb e e nai n t r a c t a b l ei s s u ef o r c h i n e s eg o v e r n m e n t t h e r ea 他n u m c r o l l l sn l e a s i l r e $ t oa n t i - c o r r u p t i o n sa l lo v e l t h e w o r l d , t h eh i e l ls a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tp o l i c yi so n eo f t h e m w i t ht h e 鼠1 c c e s so f h i g hs a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tp o l i c yi ns i n g a p o r e , h o n gk o n ga n ds oo n , c h i n e s e s c h o l a r sh a v eb e g a nt op a ya t t e n t i o nt ot h ep o l i c y p r e s e n t l y , s c h o l a r sh a v ea n a l y z e d t h ep o l i c yo fh i 曲s a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tf r o mm a n yp o i n t so fv i e wl e g a l l y , s o c i a l l ya n de c o n o m i c a l l y t h i sp a p e r , t a k e st h es i l v e rh o n e s t ys y s t e mo fq i n gd y n a s t yf o re x a m p l e , a n a l y z e st h ep o l i c yf r o mh i s t o r i c a lp o i n to fv i e w t h r o u g ht h ea n a l y s e s ，w ec a l l c o n c l u d es o m ei d e a st ot h eh i 曲s a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tp o l i c yi no l l rc o t m t r y a n d , t h ep a p 鸥w i t ht h ek n o w l e d g eo fa d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ta n dt a l kt h e c o n d i t i o n sa n dm e a s u r e so ft h eh i 【g h s a l a r yf o rd e a rg o v e r n m e n tp o l i c yt l a r o u g l a h i s t o r ya n a l y s i sm e t h o da n dt h er e a ld i a g n o s i sa n a l y s i sm e t h o d t h i sp a p e ra n a l y z e st h er o o tc a u s e so ft h ef a i l u r eo ft h es i l v e rh o n e s t ys y s t e m t h el e a , s o n sa 地a sf o l l o w s ：f i r s t l y , t h ei l l e g a lt a xw a s p e r m i t t e di nt h es y s t e ms ot l a a t t h eo f f i c i a l sc o u l da d dt a x e sw h e nt h e ye o u l d n tg e tt h ed e s e r v e dp a y m e n t s e c o n d l y , t h es i l v e rh o n e s t ys y s t e mw a sap r o v i s i o n a l p o l i c yw h i c hl a c k so fs u p p o r t i n g n l e a s u 瑚m e a n w h i l e , e m p e r o ry o n gz h e n ge o n l r i b u l e dt ot h ef a i l u r eo ft h es i l v e r h o n e s t ys y s t e mb yd e p e n c i n gt h eo f f i c i a l sc o n s c i e n c et or e d u c et h ei l l e g a lt a x e s f i n a l l y , i nt h ef e u d a lr e g i m e ，t h ee m p e r o rh a st h er i g h t st od e c i d e dw h e t h e rt op a yo r n o tf o rt h eo f f i c i a l s ，p a yl e s st h a nh es h o u l dp a yf o rt h eo t f i c i a l s ，t h e s ew e l ea l s ot h e l - e a s o n sw h yt h es y s t e mf a i l e d t h ep a p e ra n a l y z e st h ec a l l s c ，t h ep r o c e s so ft h es i l v e rh o n e s t ys y s t e ma n dt h e l e a s o n sw h yt h es y s t e mf a i l e df r o mt h ep u b l i ce l a o i e et h e o r ya n dt h ej u s t i c 宅t h e o r yi n t h ev i e wo ft h ea d m i n i s t r a t i o n , t a l b n ga b o u tt h ec o n f l i c tb e t w e e nt h es e l f i s h n e s so f t h eo f f i c i a l sa n dt h ep u b l i ci n t e r e s t s ，t h el e g a ls y s t e ma n dc o d eo fc o n d u c t ，t h e i m b a l a n c ea n da p p o r t i o n m e n t s , w h i c hi sa ni n n o v a t i o n t h ep a p e rt a k e st h ee m p e r o r a st h er e p r e s e n t a t i v eo f t h ep u b l i ci n t e r e s t sw h i c hw a sc o n f l i c tw i t ht h ec o r r u p t i o no f t h ep l a e e m e na f t e rt h ea p p l i c a t i o no ft h es y s t e m t h ea p p l i c a t i o no fs i l v e rh o n e s t y s y s t e mb r o k e nt h en e t w o r k o f t h eo f f i c i a l d o ma n d ，a se o n l r a d i c t o r yw i t ht h ep o t e n t i a l r e g u l a t i o n s t h e j u s t i c et h e o r ys h o w st h a tp e i s o n s 眦u s e dt oc o m p a r i n gt h e i re a m i n g w i t ho t h e r s t h e yw i l lf e e lf a i ri f t h et w o 娥e q u a l ，i f n o t ，u n f a i r t h ef e e l i n gw o u l d g i v ean e g a t i v ee f f e c to f t h e i ra t t i t u d et ow o r k t h es i l v e rg i v e n t od i f f e r e n tp l a e e m e n i nq i n gd y n a s t yh a dd i f f e r e n tc r i t e r i ac a u s e db yd i v e r s ea l c a sa n dt h ed e g r e eo ft h e c o m p l i c a t e d n e s s a sar e s u l to ft h e s ed i s t i n c t i o n s , t h ep l a c e m e ns t r u g g l e dt ob e a p p o i n t e di nt h er i e l ai e i r e ab yf a i rm e a n s0 1 f o u la n dt h e0 1 1 e si nt h ep o o l a r e a sw o u l d e n v yt h e i rc o l l e a g u e sa n d a d dm o l et a xt ot h e i rp e o p l e t om a k el l pt h el a r g ed i s t a n c e o nt h eb a s i co ft h ea r r a n g e m e n ta b o u tt h eh i s t o r i c a lf a c t sa n de x p e r i e n c e s ，t h e a u t h o rp r o p o s e dt h er o o to ft h eh i g hs a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tw h i c hw a sn a m e d e c o n o m i cp c l 5 0 na s s u m p t i o n a t t e rt h ee x p r e s s i o no ft h es i l v e rh o n e s t ys y s t e ma n d t h es e l f i s hh u m a n i t y t h em a t e r i a ls t i m u l a t i o nf o rt h ep u b l i cs e r v a n t s nb es 啪a sa c o m p l i c a t e ds y s t e m h o w e v e r , t h ec o i t u p t i o no f t h ep u b l i cs e r v a n t sc a nb ee x p l a i n e d b yt h ep u b l i cc h o i c et h e o r yw h i c hi sb a s e d0 1 1t h e e c o n o m i cp e r s o na s s u m p t i o n t h e p u b l i cs e r v a n t sa l w a y su s et h e i rp o w e rt o s e e kr e n t i 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e g r e eo f 忉虹n go v e rt h e 雎嗽i ns o c i e t y u pt on o w , t h ec u r r e n c y e a r n i n gs i t u a t i o no f t h ep u b l i cs e r v a n t si st h a tt h e ye a r n i n gl o ti nf a c ta l t h o u g ht h e i r n o m j l l r ls a l a r yi sl o w r e f e r e n c i n gt h ei m b l i es e r v a n t s r e a li n c o m e , t h eh i g hs a l a r y f o rd e a rg o v e r n m e n tp o l i c yw i l lt a k ee f f e c tt ob et w i c et h er e s u l tw i t hh a l f t h ee f f o r t t h r o u g ha , l a t y z i n gt h es i l v e rh o n e s t ys y s t e ma n de l a b o r a c i n gt h eh i 咖s a l a r yf o r d e a rg o v e r n m e n tp o l i c y 1 h ep a p e r , e l u c i d a t e dt h ee x p e r i e n c e so ft h es i l v e rh o n e s t y s y s t e mt ot h eh i g hs a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tp o l i c y ：t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h eh i g h s a l a r yf o rc l e a rg o v e r n m e n tp o l i c ys h o u l dh a v et h r e ep o i n t st og u a r a n t e e f i r s t l y , t o a b o l i s ha l lk i n d so fc o r r u p tm 1 s e c o n d l yt oe s t a b l i s ht h ep u b l i cs e r v a n t s p o w e r u n d e rt h ec e r t a i ns u r v e i l l a n c es y s t e m , m e a n w h i l ec o n s i d e r i n gt h ei n t l u e n o f e o m u e t u d et ot h ep o l i c y ，f i n a l l yt oh a v et h es a f e g u a r ds y s t e m k e yw o r d s ：s i l v e rh o n e s t ys y s t e m , s a l a r ys y s t e m , h i 曲s a l a r yf o rd e a r g o v e r n m e n tp o l i c y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用奄声明a 学位论文作者签名_ 垫竺!指导教师签名 m 纠年z 月7 日 年月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他入己经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：亟砀 堋年6 月7 日 引言 高薪养廉是当今学术界的一个热点问题，在学界，几乎两种观点截然对立： 一种观点认为，高薪养廉是反腐败的必须措施，这种观点的通俗表达，可以概括 为“高薪不一定能保持廉洁，但低薪肯定会走向腐败”国。另一种观点认为，高 薪非但不能养廉，还有可能造成更严重的腐败o 这两种观点看似对立，但又异 曲同工。之所以无法形成学术性的讨论，在于这两种观点对薪俸与廉政的关系， 缺乏有深度的理论探讨，就现象论现象，薪俸水平与官员行为之间的关系、薪俸 的作用机制、薪俸高低与社会发展程度的关系等等，都缺乏必要的研究。在这种 背景下，不论是赞同高薪养廉，还是反对高薪养廉，其观点都没有必要的学理支 撑，争论限于感知性表层。 现实中，高薪如新加坡政府，该国是当今世界上推行“高薪养廉”政策最具 代表性的国家。从2 0 世纪7 0 年代后期开始，新加坡经济高速增长，政府为了 遏制优秀人才从政府机关中流失，提出要大幅度提高政府官员的待遇，正如新加 坡前总理李光耀在1 9 8 5 年3 月2 2 日向议会解释提高内阁部长工资水平的理由时 所言，“支付绘政府领导人应该得到的最高的工资，是建立廉洁政府的保证，若 他们收入太低，他们就难以抑制诱惑而去贪污受贿”。后来，为了保证政府的高 效廉洁，国家新的领导人对“高工资待遇”不断发展完善，又出台了“高薪养廉” 政策，即认为只有高薪才能建立一个高效而廉洁的政府，用公式表示为：高薪+ 高 素质的人才= 高效廉洁的政府。如果拿新加坡1 9 8 5 年的工资水平为例，总统年 薪2 4 3 万美元，总理年薪2 2 8 4 万美元，部长年薪1 7 2 万美元，。常任秘书年 薪1 3 4 万美元。而同期美国总统年薪是1 0 万美元，高级公务员年薪是6 5 8 万 美元。即使在公务员减薪的情况下，他们的工资仍然是人均年收入的几倍，1 9 9 7 年的资料显示，“政府官员在减薪2 9 6 7 的情况下，平均年薪仍达8 8 4 万美元， 而同期新加坡人均年收人仅为1 8 万美元”。o 。褒河养廉银与贪文化叨价格理论与实践，2 0 0 4 年0 9 期；第6 2 页 。黄路山可叹养廉银们河北审计，1 9 9 8 年0 5 期：第“页 。参见宋旖梦高薪养廉的法律思考郑州大学法律专业硕士2 0 0 5 年学位论文 低俸如日本政府，日本普通公务员工资比民营企业职工每月平均多4 0 5 4 日 元( 1 0 0 日元约合人民币6 9 元) ，是民企职工的1 0 7 。如果差别太大，人事院 就会下达公务员减薪的劝告。同时，日本 国家公务员法对公务员各项规定非 常严格，比如公务员没有人事权，没有财权，没有专车，除了与自己公务上没有 关系的朋友之外，公务员不准吃请和接受招待；下级更不能给上级送礼等等，违 反了以上条款都会受到惩罚。o 从历史范围来看，“高薪养廉”的最初目的是为了减少官员法定薪俸少而产 生的“低薪淘汰清官”现象。如果官员的法定薪俸通常比较低，贪污腐败的官员 会用非法收入贴补私生活的财政缺口，而奉公守法的“清官”却常常陷入入不敷 出的困境；其结果是造成“当清官”的成本过大，更多人选择做贪官而更少人选 择做清官。于是，人们制定了“高薪养廉”政策，期望通过增加官员的法定薪俸 以降低公务人员选择当。清官”的成本与代价，以防止“清官”队伍的缩水。清 世宗雍正皇帝采取“养廉银”制度，即从耗羡中提取一部分银两，发给从总督巡 抚到知县巡检的各级官员，作为养廉费用。它的数目，视官员的职级高低来确定， 各省之间因政务繁简及赋税多少的不同也有若干差别，但同俸禄相比，养廉银要 优厚得多，雍正帝将其作为整顿吏治和解决财政困难的突破口。在刚刚实施阶段， 养廉银制度确实对由于实行低俸政策造成的官员养赡不足、吏治糜烂等问题起到 了积极地调节作用，但是，作为一种惩贪机制的养廉银制度却未能至始至终发挥 其整肃吏治的作用。这就正如我国政府实施的许多反腐败的政策一样，由于缺乏 内在机制，而造成政策不能延续、不能正常发挥作用。 有关清朝养廉银制度，学术界在诸多方面都进行t i l t 有价值和较为深入的探 讨，对于制度的基本内容亦有较为深刻的认识。从目前掌握的资料来看，学术界 关于这个问题的介绍与研究，主要从以下四个方面进行： 从养廉银制度本身出发，对其发生、发展、功效和弊端进行研究。这方面台 湾、香港和外国学者的研究成果中具有代表性的有台湾庄吉发的清世宗与养廉 银制度的确立和清世宗与耗羡归公，香港邓青平的论雍正年间的文官养 廉银制度，日本学者佐伯富的清代雍正朝的养廉银研究，美籍学者王业键 。参见何德功日本公务员吃请会被开除i j j 中国社会报，2 0 0 6 年9 月1 1 日：第8 版 2 的清雍正年间( 1 7 2 3 3 5 ) 的财政改革等。内地学者的研究多侧重于专文论 述，至今没有一部专门著作，其中较有代表性的，解放前的有：官蔚兰的清代 薄俸与陋规、魏建酞的论清代的养廉金制度。2 0 世纪8 0 年代以来，内地 学者对养廉银制度的研究表现了特别的关注，直接或间接涉及的文章二十多篇， 诸如薛瑞录的清代养廉银制度实施时间考和清代养廉银制度简论，陈东 林的试论雍正朝“提耗羡、设养廉”的财政改革，冯元魁的论清朝养廉银 制度等，张雪梅的试论雍正朝的养廉银制度、冯尔康的雍正传等。 以上学者认为，清朝实行养廉银制度是因为官吏的低俸与办公经费的不足使 然，各官养廉银的数额是根据其品位的高低、辖区的大小冲僻，事务的繁简而定， 绝大部分源于耗羡归公后的银两，主要用途为养赡家口或地方公用。学者们同时 认为养廉银制度后，吏治有所澄清、财政制度有所完善。至于其弊端，很多学者 认为养廉银制度还存在组织不完备，分配比例不合理的问题；还有学者认为清政 府应该依靠财政拨款提高正俸来养廉，而不应该将“耗羡私征”改为“耗羡归公”， 将耗羡银两作为养廉银。 从中央集权的角度分析养廉银制度。中国政法大学李凤鸣博士在其清朝养 廉银制度及其功能弱化的原因分析一文中指出，“促成腐败的根本原因是皇权 主义及其运作下的官僚制度”，。养廉银制度只是一味并不对症、无法根治的药 方”，“种种不可逾越的皇权，都可能使养廉制度在实际运行中弱化乃至异化。” 首先在该文中，李论证了养廉银出自雍正元年，以此反驳学术界关于养廉银出自 雍正二年、五年之说。文章虽然有充分的论证，但养廉银制度确实出自雍正二年， 这一点是需要更正的。其次，李谈到使养廉银制度功能弱化的原因是一皇权， 这也是该文的一个创新。同时，日本佐伯富博士在其 清雍正朝的养廉银研究 一书中也有类似论述，养廉银失败的原因君权的弱化。这也许是两位学者异 曲同工之处。 从行政管理角度分析养廉银制度。褒河在养廉银与贪文化一文中指出反 贪必须设置一定的制度，“设置一套程序使每个人都必须按或不得不按制度 办。”同时，他认为养廉银制度使得雍正朝吏治明显改善，贪墨行为大大减 轻。所以他赞成高薪养廉，指出“高薪不一定养廉，但是，不高薪，甚至低 薪，就一定不能养廉。”文章中只将养廉银作为其“推销”高薪养廉的有利论据， 而没有深入探讨高薪与廉政的关系，也没有指出养廉银制度的不足之处。 王宏治在昙花一现的清朝“养廉银”一文中更加明确指出养廉银制度失 败的原因“倘若没有一整套合理的监督机制，仅靠官吏在丰衣足食后以道德 自律，达到廉政的目的，就只能是一种幼稚的幻想。”他的这个观点对于高薪养 廉政策的实施也能起到借鉴作用。石剑、吴质的中国官员工资一书中，明确 提出养廉银制度的失败是由于“没有统一的工资标准，势必造成相互攀比、盘剥 人民，鱼肉百姓。”云南师范大学杨亚东在雍正年间整顿吏治研究、四川师 范学院吴敌在雍正时期养廉银制度简论中也持以上观点，认为“养廉银拉大 了地方各级官僚之间的收入差距，人们为得肥缺不择手段，银少之地常常眼红于 银丰之地而更加滥派”。 从个案研究角度分析养廉银制度。黄路山在 可叹养廉银一文中，明确提 出他反对高薪养廉的政策“如果说养廉银高能养廉，那就是花大价可以买来 好政权，这不是把政权当成商品了吗! 有了明确的政治思想，自然会用好手 中的权力，还用高薪去养吗? ”山东社科院的桑林在雍正的耗羡归公与高薪养 廉一文中指出养廉银制度对财政管理上的作用“耗羡归公和养廉银制度使 地方政府的正税和附加税都制度化，使地方经费明确化，预算化，是政府在财政 管理上的进步。”日本佐伯富博士在其清雍正朝的养廉银研究一书中也有 同样论述养廉银使得地方经费明确化、预算化，在实旄地方行政方面是一大 进步。同时，桑林还认为“养廉银也只是廉政的必然条件，并不能产生清廉的必 然结果” 本文以清代养廉银制度入手，试图从我国的现实情况出发，探讨薪俸水平与 官员行为之问的关系、薪俸的作用机制、薪俸高低与社会发展程度的关系等等， 对高薪养廉问题作一些探索，以从中发现规律，找到问题的症结，修正现存管理 模式并提出相关的政策建议。这一研究，对于推动政府进一步改革，促进公务员 队伍健康发展，提高政府行政管理的水平，更好地满足社会公众的需要，具有重 要的理论意义和实践价值 4 清代养廉银制度的实施情况 ( 一) 养廉银制度出台的深层原因 清朝的低俸制度沿袭明代，明代开国皇帝朱元璋出身贫苦，认为“凡官皆贪”， 因此在他制定的“祖制”中官吏俸禄就被压得极低。明史食货志有云：“自 古官俸之薄，未有若此者。”o 明代的俸禄有米和钞两种，洪武时期以米为主， 钱钞为辅。钱一千、钞一贯折米一石。永乐迁都北京，确定米钞兼支之制。四品 以上米钞各半，五品米六钞四，六品米七钞三，七至九品米八钞二，杂职全支米； 地方官五品以上皆米二钞八。其后逐渐调整京官米钞比例，到成化年间，米钞比 例已变为正一品米三钞七，以下米的比例递增，到从九品米七钞三。o 明代迁都北京之后，由于漕运困难，京官俸禄之中应给之米并不如数发放， 只给很少的一小部分，其余全发成俸帖，也就是领米的凭证，官员得自己到南京 支取。官员拿到俸禄后，不可能自行去南京兑换，于是转卖给商人。商人趁机压 价，每十石米的俸帖，值银不过一二两。同时，明代钞价也一直贬值，从洪武初 的钞一贯官价为钱一千或银一两，到永乐以后的仅值二三文，到成化年间，所值 不到一文。朝野流通货币为钱与银，惟有给俸继续用钞，实则一钱不值，有名无 实。 为了稳定官俸，明代又制定了俸帖折银之例。成化年问，又定折布折钞之例， 又有本色折色区分以及折算办法。综上，明代俸禄不仅以米折钞、以钞折布，有 时还折为胡椒苏木等物，每种折算的比例均偏低，七折八扣，官吏实得微乎其微。 由于明代俸禄过低，官吏们均依靠俸禄外的“其他”收入过活。且上上下下 都司空见惯。明代的低俸制对政治的冲击很大，官吏的俸外收入已成常规，所以 虽然官俸低，但当官却是最便捷的致富之道。究其原因主要因为缺乏约束机制， 官吏们可以恣意横行。低俸制造成的恶果就是上上下下无官不贪的普遍风气。虽 然有人不断建议增俸以养廉，但一直未能实施。 清初，由于政府沿袭明代的低俸制度，官吏们的收入根本无法满足自身生存 和正常办公的需要，所以，在正俸之外他们又谋求许多其它的方法搞。创收”。 o 刘文瑞“陋规”与管理 j 】北大商业评论，2 0 0 7 年4 月：第1 2 0 - 1 2 5 页 o 刘文瑞中国古代政治制度史论 蝴西安：陕西师范大学出版社，2 0 0 0 年1 0 月，第7 0 1 页 5 耗羡私征就是他们创收的一个主要渠道。康熙下令禁征火耗，但火耗禁而不止， 康熙对这种现象无可奈何，道：“如州县官止取一分火耗，此外不取，便是好官。” 国。雍正帝对耗羡私征的弊端看得十分清楚，当有官吏提出要耗羡归公、实行养 廉银制度时，雍正帝很快便采纳了该方案。 清初政府采取薄俸制，俸禄之薄，可以用一组数据来表示。据清会典事例， 各品级官吏的俸禄具体数目如下所示： 正从一品，俸银一百八十两，米一百八十斛；正从二品，俸银一百五十五两， 米一百五十斛；正从三品，俸银一百三十两，米一百三十斛；正从四品，俸银一 百有五两，米一百有五斛；正从五品，俸银八十两，米八十斛；正从六品，俸银 六十两，米六十斛；正从七品，俸银四十五两，米四十五斛；正从八品，俸银四 十两，米四十斛；正九品，俸银三十三两一钱一分四厘，米三十三斛一斗一升四 合；从九品，俸银三十一两五钱二分，米三十一斛五斗二升。口 那么，当时官吏日常消费情况如何昵? 康熙八年，御史赵瑕遵旨条奏：“ ( 若以知县论之) ，计每月支俸三两零，一家一日，租食安饱，兼喂马匹，亦得费 钱五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎? ”。o 对于一 个普通百姓家来说，三两白银足以应付一年的开销。然而，对于官吏们来说，三 两白银只能让知县一家过五六天! 此外，清朝的官吏工资不但要解决一家人的温 饱，还同时要支付师爷、胥吏的工资，日常的办公费用也要从官吏的工资中支取。 可想而知，微薄的收入根本无法满足日常开支。 更重要的是，陋规在清朝非常盛行，下级官员为了自己的仕途发展，对上级 有各式各样的“进贡”夏天谓之冰敬、冬天谓之炭敬、节日谓之节敬、还有祝 敬、年敬、贽敬、别敬等等。同级官吏之间还有许多赠与关系，赠与关系包括同 乡、乡梓、同年、亲戚、门生、故吏、故吏生、同窗等等，不可胜数。o 官吏们微薄的收入连维持日常家庭生活和基本的办公开支都困难，又如何应 付官场上这些形形色色的陋规呢? 许多官员只好想尽办法搞“创收”，向平头百 。转引白刘文琦中国古代政治制度史论咖西安：陕西师范大学出版社，2 0 0 0 年1 0 月，第7 1 0 页， 清圣祖实录卷2 3 9 o 转引自李风鸣清朝养廉银制度平议 j 四川师范大学中国古代史专业硕士2 0 0 3 年学位论文，精会典 事例( 三) 中华书局影印1 9 9 1 年4 月，第9 4 0 页 o 转引自李风鸣清朝养廉银制度平议 j 3 四川师范大学中国古代史专业硕士2 0 0 3 年学位论文，蒋良 曩东华录中华书局1 9 8 0 年4 月第一舨，第1 5 1 页 o 刘文瑞中国古代政治制度史论【m 】西安：陕西师范大学出版社，2 0 0 0 年l o 月，第7 0 9 页 6 姓转嫁他们的“负担”，造成清初各种摊派现象十分严重。“耗羡私征”就是其 中最主要的一种。耗羡”本是朝廷允许地方官在征收官税时每两加收一、二分 作为损耗的正常补偿，这只是一种惯例，没有正式制度的规定。于是，官吏们往 往因为薪俸微薄，无力支撑日常开销，便将耗羡从一分、二分增加到三分、四分， 各地没有统一标准，全凭官吏们的良心。 这样一来，随着官吏本身生活奢靡程度的不断加深，造成的后果是康熙末年 耗羡越收越多，百姓的负担越来越重，百姓和官吏之间的矛盾越来越激化。而晚 年的康熙，对于官场的腐化只能是一种无奈。雍正登基以后，为解决吏治腐败问 题，清理钱粮亏空，采取了耗羡归公和养廉银制度。 而养廉银制度实施的另一个原因就是中央集权制不断加强的体现。中国几千 年中央集权封建社会的历史，从秦朝统一中国直到最后一个朝代清朝，皇帝 的权力不断地加强，最终导致皇权越来越尊、臣民越来越卑。 “政治高压、皇权至上，表现在经济上，在地方存留和官吏俸禄上采取配合 这种高压之势的极端政策也就非为偶然了，这是政治上与经济上对士大夫的双重 打压，与强化皇权在客观上保持了一致和谐。”毋 此外，养廉银制度的实施与赋税制度的改革不无关系。赋税制度采取单一金 钱的方式，使得“耗羡私征”成为可能。 从西周到元朝，赋税多以实物税为主。在赋税变革的历史过程中，虽然由于 商品货币经济的发展，宋代田赋征银的现象已经出现，元朝则有相当一部分田赋 以纸币交纳，但这种货币之征为数甚微。 到了明朝初年，赋役制度是将赋和役分别征收，赋以土地为对象征收，按田 亩计算；役以人为对象征收，分为按丁和按户征收两种在征收内容上主要是征 收实物和劳役。这种赋役制度在商品经济极不发达的当时，是比较合理的。但到 明朝中期时社会经济状况有所变化，一方面大量田地迅速向地主手中集中，另一 方面商品经济迅速发展。于是随着社会经济的发展和土地管理体制的变化，一条 鞭法应运而生。万历九年( 1 5 8 1 年) ，张居正在清丈全国土地的基础上下令在 全国推行一条鞭法。主要内容是：把一切征项包括田赋、徭役、杂税等合并起 来编为一条征收，化繁为简；把过去按丁、户征收的力役改为折银征收，称为 。李风鸣清朝养廉银制度平议四川师范大学中国古代史专业硕士2 0 0 3 年学位论文 7 户丁银，户丁银摊入田赋中征收。需要注意的是一条鞭法还没有把力役全部摊入 田赋，只是部分摊入；“一概征银”，无论田赋或力役一律折银缴纳，差役由 政府雇人充当。这是我国税收历史上由实物税向货币税转变的一次重大改革。 实行一条鞭法后，赋税普遍征银，百姓所缴的银子大多以小块的碎银为主， 各州县衙府汇总上缴国库时，要将碎银熔炼成大块，在碎银熔炼过程中发生的损 耗，州县官吏要求百姓补足，于是在应缴税银之外，纳税人还要多缴一些，这多 缴的部分就叫“火耗”，用来补偿熔炼碎银损耗和运输费用。按照碎银熔炼损耗 规律，一般损耗率在1 - 2 9 6 左右。 对于州县来说，户部下达的征税指标必须完成，手段不限，征收所需开支费 用由各地自定，而且可以加火耗，性质上与欧洲包税制相似。包税制，即由商人 以较低的数额在规定时间内一次向国家包缴某一项税款，承包者再按较高数额向 百姓征收，从中获取差额利益。这里我们借用这个概念，州县官就如同包税商， 在征税过程中中饱私囊。对于粮食，有解交户部的“平余”、正常损失的“鼠尾 耗”、堆放仓库损失的“仓场民耗”等名目；对于火耗银，虽然一般损耗率在 1 - 2 左右，但州县官吏却大肆多征，每两加耗到二三钱，附加税达到正税的 2 0 _ 3 0 ，有时更高。 清初继承明制，继续实行一条鞭法。到雍正年间，又在这一基础上进行重大 改革，实行“摊丁入亩”摊丁入亩，又称地丁合一，是清朝在“一条鞭法”的 基础上实现的一次重大的赋税制度的改革。它最终结束了中国历史上入丁地亩的 双重征税标准，使赋役一元化。自改革后，原来独立的丁税已不存在，丁随地起， 田多丁税多，田少丁税少，无田无丁税，从而调整了国家、地主和自耕农三者之 间的利益分配关系，消除了“富者田连阡陌，竟少丁差；贫民地无立锥，反多徭 役”的税赋不公状况。 赋税单纯采用银两支付的方式，为官吏们征收“火耗”提供依据，正常的银 两损耗是可以征收的，但官吏们为了自己的私利，随意加征“火耗”，使得百姓 苦不堪言、民不聊生，这又进一步坚定了雍正解决耗羡问题的决心，推进了“耗 羡归公”最终实施的进程。 另外，赋税采用金钱的方式，取消了劳役税的方式，使得地方上将一些原本 可以用劳役方式解决的事情也只