司法途径解决行政争议的回归与强调.docx

司法途径解决行政争议的回归与强调行政诉讼法修正案解读系列一“几乎所有的政治问题尽早都会成为司法问题”，托克维尔这句话道明了司法作为解决社会纠纷的最后手段的重要意义。1990年我国的行政诉讼法颁布实施后，为我国行政争议的解决提供了司法途径，使公民利益的救济有了司法保障，也使行政权力的行使有了司法监督。25年前的立法由于过于概括而可操作性略差等技术性问题有历史原因便暂且不说，但是行政诉讼法成文的立法目的与实践的司法“偏见”使得行政诉讼逐渐偏离了公民权利救济与行政权力监督的轨道，反而有成为帮行政机关背书的手段，使人民逐渐失去了利用行政诉讼解决行政争议的信心，造成了“信访不信法”的现象。行政诉讼法修正案（以下简称为修正案）根据25年司法实践经验的总结，对行政诉讼法进行了全面的修改，其中一个重要的方面就是对行政诉讼是行政争议的司法解决途径这一基本点的回归及强调。修正案沿着这个方向所进行的改动体现在三个大的方面，这三大方面均表现出立法者希望能够通过司法监督与约束行政权力依法行使的意图。一、 立法目的的修改与重述修正案开门见山地就是对第一条进行修改，修改前后对照如下：现 行 法修 正 案第一条 为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。第一条 为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。上述标示出来的变化说明修正案对行政诉讼法的立法进行了许多有突破性的修改，预示了行政诉讼的基调有了巨大的转变：第一，修正案将原有的“维护”字眼给删了，这一变化表明行政诉讼的基本立场在于监督行政机关是否依法行政，其角色是中立的第三方。而原有的“维护”字眼表现出了司法权对行政权的“暧昧”，再加上司法实践中行政机关少有败诉，更是难以取得民众对行政诉讼的信任。第二，修正案增加了“解决行政争议”一句，开门见山地指出行政诉讼的功能在于解决公民与行政机关之间的争议。“解决行政争议”的“争议”暗含了行政机关与行政相对人之间的法律地位平等的意义，而“解决”又强调了行政诉讼要争取实现案结事了，而不能拉偏架，不能通过司法途径来维护行政权力而损害公民利益。第三，修正案将“正确”改为了“公正”，强调了行政诉讼的法律属性而弱化了其政治色彩。“正确”要求诉讼的裁判更多地追求客观事实，是对实体的要求；“公正”要求诉讼审视的不仅是客观事实，还要保证行政行为的程序是否依法。就行政诉讼的性质而言，是对行政权力运作的监督，而行政行为的合法性是行政行为有效的底线，行政行为即使有充分的事实依据也无法弥补其在合法性上的缺失。因此，修正案用公正代替正确，意味着对行政诉讼对程序的进一步强调和重视。二、 对行政诉讼受案范围的扩大与重构修正案最引人注目的地方之一，是其对行政诉讼受案范围的修改与重构，扩大了行政诉讼的受案范围，将原来许多不受司法权监督的行政行为纳入了行政诉讼的范围，为行政权力的规范行使再增加了一层铁笼。首先，修正案第六十条修正为：“将本法相关条文中的具体行政行为修改为行政行为”，这意味着行政诉讼法的审理对象不再局限于对特定公民的权利义务产生影响的行政行为。例如，复议机关维持具体行政行为的，由于复议行为没有对公民的权利义务产生影响，该复议行为不是行政诉讼要审理的具体行为行为，因此即使复议行为在事实认定、法律和程序适用上都存在严重错误，行政诉讼也无法进行监督，行政相对人在行政复议过程中被侵害的权利无任何途径可以救济。如今修正案不再将行政诉讼的受案范围限定在具体行政行为，使公民在行政程序中遭到侵犯的权利均有可能得到司法的救济，进一步强化和提高了司法解决行政争议的能力。其次，修正案对行政诉讼法第十二条列举的受案范围进行了大幅度的修改，一方面是使表述更加准确，另一方面也是扩大了行政诉讼的受案范围：1. 将第三项规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”改为“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的”，将农村土地承包经营权的行政争议也纳入诉讼范围。2. 将第四项规定的“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”改为“申请行政许可，行政机关拒绝或者不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的”，使所有行政许可行为均可诉而不再限于申请颁发许可证和执照的行政许可行为。3. 将第六项规定的“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”改为“认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的”，使与抚恤金具有类似意义的最低生活保障待遇和社会保险待遇列入行政诉讼范围。4. 将第七项规定的“认为行政机关违法要求履行义务的”改为“认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”，细化、明确和特别强调了行政机关最易出现的两类违法要求发行义务的行为，而这些行政行为在过去由于立法的不明确往往会被法院拒绝立案。5. 新增了三项受案范围，分别是“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”、“对征收、征用及其补偿决定不服的”以及“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”，这些情况都是行政执法过程中牵涉利益较大，干群矛盾明显，违法行政情况较为常见的情况。由于过去这些行政行为没有被明确地列为行政诉讼的受案范围，其性质也难以完全确定为具体行政行为，而且伴随着一定的政治压力和地方保护主义色彩，法院为稳妥起见时常会拒绝立案处理。修正案将这些情况明确列为行政诉讼的范围，其目的也在于实现通过司法监督和司法救济来解决行政争议，使社会矛盾能够通过正常的途径解决。三、 提高行政诉讼的权威和执行力度由于过去对行政诉讼的定位不完全准确，造成行政诉讼法对行政机关的约束力度偏力，执行力度偏软，民众难以通过行政诉讼实现对自身权利的救济，从而使民众失去了对行政诉讼的信任，兼之对诉讼成本和实际效果的考虑，民众往往会选择“上访”上级行政机关的方式来解决行政问题。修正案针对实践中行政诉讼不被重视的情况，对行政诉讼的程序进行了调整，对不履行行政诉讼义务的行政机关规定了更严重的法律责任。首先，修正案新增的第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，赋予了作为被告的行政机关具有出庭应诉的义务，以期能改变了过往行政诉讼中常出现的“告官不见官”的现象。行政机关负责的人出庭义务增加了行政机关的负担，这种隐性的成本也迫使行政机关在作出行政行为的时候更加深思熟虑，使他们在行政过程中不仅只注意到权力运作的“强制性”，还因事后的司法监督而重视权力行使的“合理性”。其次，修正案对第五十六条新增了一款“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”，增加了“不服从法庭要求的公告”和“给予处分的司法建议”两种对行政机关不履行行政诉讼义务的制裁手段。由于这两种裁制手段公开、具体，关乎行政机关的形象和行政机关相关负责人的个人利益，更能形成对行政机关的约束力。而过去虽然也有司法建议，但是相关司法建议并不针对不履行法庭义务，其内容也不涉及对相关负责人员的处分，其效果并不理想。最后，修正案针对行政诉讼执行效率低的问题，特别将第六十五条细分为三条，更是对具体的罚则进行了修改：1. 将第二项“在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款”改为“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”，即被科处罚款对象由行政机关变成了个人，将集体责任变成个人责任，更能督促拥有相应职权的负责人积极履行行政诉讼的裁决或调解。2. 增加了“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”和“可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”两种制裁方式，同样从行政机关集体和行政机关相关负责人个人两方面发力，对行政机关不履行义务的情况向社会公开、追究到个人，从而保障行政机关对行政诉讼的