（行政管理专业论文）当代中国行政改革问题研究.pdf

硕士学位论文 儿a s f e r st i e s i s 内容摘要 行政改革是当代各国普遍关注的问题，也是行政管理学研究的重大课题。 改革开放以来，我国进行过多次行政改革，积累了一些有益的经验。但是，这 些改革并未取得预期的效果，反而陷入了“精简膨胀再精简再膨 胀”的怪圈。究其原因，主要是行政改革理论研究滞后。到目前为止，还没有 提出用于指导改革实践的较为系统的、具有前瞻性的理论。理论滞后于实践的 问题日益成为制约我国行政改革的一个突出问题。因此，在这一背景下，对我 国行政改革问题进行系统而深入的探析，不仅具有重要的理论价值，而且具有 十分重要的现实意义。 本文共分三部分。第一部分是对行政改革的一般理论进行阐释。第二部分 是对改革开放以来我国行政改革的状况迸行分析。第三部分是对推进我国行政 改革的对策进行探讨，它是本文的重点，也是本文的落脚点。 第一部分阐释了行政改革的一般理论，界定了行政改革的涵义，论述了行 政改革的必然性和研究行政改革的重要意义。 第二部分从四个方面剖析了改革开放以来我国行政改革的状况，即改革开 放以来我国行政改革历程回眸；改革开放以来我国行政改革的基本经验；我国 行政改革的主要难点；我国行政改革难点的形成原因。 第三部分从六个方面探讨了推进我国行政改革的对策，即进一步转变观 念，正确对待利益的重新调整：继续转变政府职能，切实推进政企分开：实行 配套改革，注重改革的平衡发展：拓宽人员分流渠道，完善人员安置机制：适 应w t o 要求，加快与国际接轨步伐：加强行政法制建设，严格依法行政。 本文的创新之处，是选题富有新意。诚然，行政改革一直是行政管理理 论界和实际工作者关注的热点问题，推出了不少研究成果。但是，在以加入 w t o 为国际背景，系统而深入地探讨用于指导改革实践的较为系统和理性的， 较具前瞻性的选题实为鲜见。二是研究结论和主张具有定的创新性和较强的 实践性。作者从事机关教育行政管理工作l o 余年，有较丰富的教育行政管理 理论知识和实践经验，而且较系统地掌握了行政管理学原理和 b 关知识，疆此， 本文对我国改革开放以来行政改革的状况分析，以及对推进我国行政改革的对。 策探讨，不仅切合实际，具有较强的可操作性，而且有自己的见解，具有戗新 性。 关键词：行政改革；政企分开：w t o 孤 m b b t e k s t t l e s i 。 a b s t r a c t ih ea d m i n i s t r a t i r er e f o r mi sac o m m o nc o n c e r no ft h em o d e i nc o u n t r i e s w h i c hi sa l s oam a j o rt o p i co ft h ea d m i n i s t r a t i o ns c i e n c es i n c et h er e f o r ma n d o p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ，o u rc o u n t r y h a sc a r r i e do u ta d m i n i s t r a t i v er e f o r i l lf o r s e v e r a lt i m e sa n da c c u m u l a t e ds o m eu s e f u l e x p e r i e n c e s h o w e v e r , t h e yd i d n t a c h i e v et h ed e s i r e d r e s u l t s ，b u t w e r e c a n 曲t i nt h e s t r a n g ec y c l e o f s i m p l i 6 c a t i o n - - e x p a n s i o n - - r e s i m p l i f i c a t i o n - - r e e x p a n s i o n it h e a c t a a tc a u s ei s t h a tt h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i v er e f o r ml a g sb e h i n d u pu n t i ln o w , n o s y s t e m a t i ca n df a r s i g h t e dt h e o r yc o n c e m i n ga d m i n i s t r a t i v er e f o r mh a sb e e np u t f o r w a r dt og u i d et h ep r a c t i c e t h a tt h et h e o r yl a g sb e h i n dt h ep r a c t i c ei sb e c o m i n ga m o r ea n dm o r ep r o m i n e n tp r o b l e mr e s t r a i n i n gt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u r c o u n t r yd a yt od a y u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，t oe x p l o r et h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mi n o u rc o u n t r yi sb o t ho fs i g n i f i c a n tt h e o r e t i c a lv a l u ea n do fi m p o r t a n tr e a l i s t i c m e a n i n g s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s p a r tie x p o u n d st h eg e n e r a lt h e o r i e so f a d m i n i s t r a t i v er e f o r m p a r ti ia n a l y z e st h es i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mi n0 1 t r c o u n t r ys i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g t ot h eo u t s i d ew o r l d p a r ti l ii n q u i r e si n t ot h e w a y t oa d v a n c et h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u rc o u n t r y ，w h i c hi st h ef o c a lp o i n t a n dw h e r et h ep u r p o s eo f t h ep a p e rl i e s ， p a r ti e x p o u n d st h eg e n e r a l t h e o r i e so fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，d e f i n e si t s i m p l i c a t i o n a n dd i s c u s s e si t sn e c e s s i t ya n dt h es i g n i f i c a n tm e a n i n go fs t u d y i n gi t p a r ti ia n a l y z e st h es i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u r c o u n t r ys i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l df r o mf o u r a s p e c t s ：t h e r e v i e wo f a d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u rc o u n t r ys i n c et h er e f o r ma n do p e u i n gt ot h eo u t s i d e w o r l df r o mf o u r a s p e c t s ；t h e b a s i ce x p e r i e n c e so fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u r c o u n t r ys i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gt o t h eo u t s i d ew o r l df r o mf o u ra s p e c t s ；t h e i i 硕士学位论文 m 箍t e r 5 1 l i e s 【s m a i nd i 筒c u l t i e si nt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r n li n 0 1 2 1 - c o u n t r ya n dt h e c a u s eo f f o r m i n g o f t h ed i f f i c u l t i e s p a r ti i ii n q u i r e si n t ot h ew a yt oa d v a n c et h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u r c o u n t r yf r o ms i xa s p e c t s ：f u r t h e rc h a n g i n gi d e a sa n dt r e a tt h er e a d j u s t m e n to f b e n e f i t c o r r e c t l y ；t r a n s f o r m i n g t h ef u n c t i o n o fg o v e r n m e n tc o n t i n u o u s l ya n d p r o m o t i n gt h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ec o n s c k n “o u s l y ；c a r r y i n g o u ta u x i l i a r yr e f o r ma n dp a y i n ga t t e n t i o nt ot h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fr e f o r m ； e x p a n d i n gt h ec h a n n e l so f d i s t r i b u t i o no fp e r s o n n e la n d p e r f e c t i n gt h ea r r a n g e m e n t m e c h a n i s mo fp e r s o n n e l ；a d a p t i n gt ot h er e q u i r e m e n to fw t oa n df a s t e n i n gt h e s t e po fl i n k i n gw i t kt h ew o r l d ；a n ds t r e n g t h e n i n gc o n s t r u c t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e l e g a l i t ya n ds t r i c t l ya d m i n i s t e r i n ga c c o r d i n g t ol a w 、 t h ei n n o v a t i o no ft h ep a p e rl i e si nt w oa s p e c t s ，o no n eh a n d ，t h es u b j e c ti s n w i ti sn od o u b tt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mh a sa l w a y sb e e nt h eh o tt o p i ci n t h et h e o r yc i r c l eo fa d m i n i s t r a t i o na n da m o n g p r a c t i c a lw o r k e r sa n dm a n y r e s e a r c h r e s u l t sh a v eb e e np u b l i s h e d h o w e v e r ，t h es y s t e m a t i c ，f a r s i g h t e da n dr a t i o n a l s u b j e c t s a r e r e a l l y r a r et h a t r e g a r d c h i n a s e n t r y i nw t oa st h ei n t e r n a t i o n a l b a c k g r o u n da n da i m t og u i d et h ep r a c t i c eo fr e f o r m o nt h eo t h e rh a n d ，t h es t u d y r e s u l t sa n da l l e g a t i o n sa r ei n n o v a t i v ea n dp r a c t i c a lt h ea u t h o rh a se n g a g e di n e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nf o ro v e rt 0y e a r s ，i sr i c ho ft h e o r e t i c a lk n o m l e d g ea n d p r a c t i c a le x p e r i e n c e sc o n c e r n i n ge d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o na n dh a sg r a s p e dt h e p r i n c i p l e sa n dr e l e v a n tk n o w l e d g e o fa d m i n i s t r a t i o ns c i e n c es y s t e m a t i c a l l y ，s ot h e a n a l y s i so nt h es i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mi no u rc o u n t r ys i n c er e f o r ma n d o p e n i n g t ot h eo u t s i d ew o r l da n dt h ed i s c u s s i o no ft h e w a y t oa d v a n c et h e a d m i n i s t r a t i v er e f o r mi n o u rc o u n t r yi n t h i s p a p e ra r e n o t o n l yp r a c t i c a l a n d o p e r a t i v eb u ta l s od i s t i n c t i v ea n di n n o v a t i v e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ；s e p a r a t i o no f g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e ； w t o i v h 。s i e r 蛾 s t i l 文e s l 。 引言 新中国建立以来，随着国家情势的变化，行政组织先后进行过多次改革。 从整体上看。这些改革基本上是围绕着调整中央与地方的关系、调整国民经济 结构、调整社会管理重点而进行的，其最基本的表现形式则是调整机构和精简 人员以及后来的转变政府职能。这些改革从历史发展序歹f j 或过程上反映了对社 会主义国家行政管理的不断再认识。应当说，这些改革在不同程度上对完善我 国的国家行政管理体制产生过积极的影响，在不同程度上起到了加快国家经济 建设、稳定社会生活的作用并且积累了一些有益的经验。但是，这些改革并未 完全取得预期的效果，反而在某些方面强化了管理体制上的某些弊端，影响了 国家公共行政管理职能的充分、有效地发挥，并出现和形成了精简膨胀一 一再精简再膨胀的恶性循环现象。因此，加强对当代中国行政改革问题的 研究，总结历史的经验教训，探索未来的发展模式，对于提高我围社会主义初 级阶段政府行政管理的效能、深化改革开放、进而推进全面建设小康社会是十 分必要的。 硕士学住论文 m a s t e r lst 正s i s 一、行政改革的一般理论阐释 ( 一) 行政改革的涵义 1 、行政改革的定义 关于行政改革，人们曾下过各种不同的定义。美国学者g e ，凯顿认为，行 政改革是指“克服阻力，人为地诱导行政的转变”的过程。k r 霍普认为，“行 政改革可以被定义为：为了根本改变政府官僚机构的结构和办事程序以及有关 人员的态度和行为而专门筹划和慎重进行的努力。旨在提高组织的效能，实现 国家的发展目标从技术和实践的观点来看，改革是对政府机器的重建。”晷 我国学者对行政改革也有各种不同的表述。有的认为，行政改革“是指在政府 行政管理范围内，为了提高行政效率，改变旧的和建立新的行政制度和方式的 行政行为。”。还有学者从狭义上理解行政改革，认为行政改革就是政府的机构 改革。 综台国内外学术界的研究成果，本文认为，行政改革是指国家行政机关为 适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括组 织结构的调整、行政职能的转变以及人事制度、领导制度、行为方式和运行机 制等方面的改革。 2 、行政改革的基本方式 行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我 调整、变革的过程。由于国情不同，同一国家在不同发展阶段的具体情况也往 往有别。因此，不同国家不同时期的行政改革的具体内容、具体方式是不同的。 就改革的基本方式看，行政改革有“突变式”和“渐进式”两种类型。“突变 式”改革是指在较短的时期内，对整个行政体制进行大规模的改组、根本性的 。【美 ge 凯顿：行政改革，加利福尼驱大学出版社1 9 6 9 年英文版，第8 页。 4t 美】k r 霍普：发腱中圊家的政府腐败和行政改革，c 外国社会科学1 9 8 8 年第9 期。 。黄选强、刘恰晶主编：行政学中国人民大学出版社1 9 8 8 年版，第3 9 l 夏。 2 m a s t e r 鼢 s t 。t 专e s 陋 变革。这种方式是与较大的社会变革相联系的改革方式，能迅速改变旧的体制， 但阻力和风险较大。“渐进式”改革是指用较长时间对行政体制的各方面进行 逐步的、阶段性的调整和变革。这种方式较为稳妥，进程相对缓慢。两种方式 各有利弊和各自的适用性，在行政改革中应根据实际情况权衡利弊，作出抉择。 当代各国在行政改革中一般都采取了渐进式的方式，在若干年内分阶段实施改 革方案。 3 、行政改革的制约条件 行政改革往往受到政治条件、社会条件、组织条件、物质条件等诸条件的 影响和制约。首先是政治条件。良好的政治环境和政治领导人的支持是行政改 革的必要条件，反之便寸步难行。其次是社会条件，这里主要指广大民众的改 革愿望、改革的要求和对改革的支持度，人心的向背直接关系到改革的成功与 否。再次是组织条件，即要有专门的组织机构研究改革并制定改革的方案，指 导改革的有序进行。最后是物质条件，这是关系到行政改革能否顺利进行的重 要条件。改革前期要有一定的资金投入和设备条件，改革后期更离不丌一定的 物质支持，如对分流人员及离退休人员的合理安置等。 ( 二) 行政改革的必然。胜 1 、行政改革是时代发展的必然要求 2 0 世纪7 0 年代末以来，国际社会结束了“冷战”状态，步入了以和平与 发展为主题的新时代。世界要和平，国家要稳定，人类要进步，已经成为当代 世界的主旋律。随着和平力量的增长，促进世界向着和平方向发展成为了许多 国家政府的一项重要职能。同时，随着世界经济国际化、集团化及经济一体化 趋势的迅速增强，政府的综合协调和宏观调控功能势必大大加强。为此，政府 必须对传统的行政职能和行政管理方式进行调整和变革，以强化政府行政能 力，适应国际形势发展的需要。 2 、行政改革是促进社会经济发展和民主政治建设的需要 在当代国际政治环境较为安定而经济竞争日益激烈的条件下，无论是发达 国家，还是发展中国家，都面临着发展经济、加强民主政治建设的任务。谁能 3 硕士学位论文 g , t a s f e r s 1 il e s i s 赢得经济的高速发展，谁就能赢得2 1 世纪。而经济的发展与政府行政管理的 效率化、民主化、法制化程度息息相关。因此当代各国政府纷纷进行行政改 革，通过组织结构、管理制度、管理政策、管理机制和管理方式的调整，以适 应和促进经济的发展。同时，通过行政改革，建立适应经济发展的行政法规制 度、监督制度、廉政制度、民主制度等，增强政府管理活动的公开性和民主性， 扩大人民群众参政议政的渠道，促进政府与社会公众之间的相互沟通和理解， 从而较好地调节了上层建筑和经济基础、生产关系和生产力之间的矛盾。 3 、行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要 行政管理的科学化和现代化，是当代行政管理研究的出发点和落脚点，也 是各国政府行政管理活动的基本目标。实现行政管理的科学化和现代化，需要 行政职权的合理划分，政府职能的科学配置，组织机构的精干高效，人事制度、 领导制度的不断完善，行政法规、行政制度的建立健全。行政管理方式方法等 诸方面的不断改进和完善。而这一切都需要通过行政改革才得以实现。不进行 行政改革，旧的行政弊端无法克服和消除，新的行政体制不可能形成和运作。 因此，行政改革是促进和实现行政管理科学化和现代化的基本途径和重要手 段。 ( 三) 研究行政改革的重要意义 行政改革是当代各国普遍关注的问题，也是行政管理学研究的重大课题。 研究行政改革，总结行政改革的基本经验，探讨行政发展的基本趋势，对于建 立适应社会主义市场经济需要的新型行政体制，促进我国行政管理的科学化和 现代化具有重要意义。 1 、研究行政改革有利于建立高效廉洁低成本的政府 建立高效廉洁低成本的政府，是行政改革的方向，是行政改革的目的，也 是世界各国政府追求的目标。然而，要实现这个目标，必须要有用于指导改革 实践的较为系统和理性的、较具前瞻性的理论阐释，也就是说行政改革要有理 论为先导。 改革开放以来，我国历次机构改革或行政管理体制改革，无论在性质、内 d 硕士学位论文 m a s t e t k st h e s i s 容上，还是在规模、方式上，都属于中国政府改革的大范畴。每一次改革亦在 不同的意义上取得了相应的成效。然而，不能不看到，迄今为止，我们虽然提 出了大量政府改革的政策阐释，却没有提出可用于指导改革实践的较为系统和 理性的、较具前瞻性的理论阐释。换言之，理论滞后于实践的问题f 在日益成 为制约我国政府改革的一个突出问题。与此相联系，经过1 9 8 2 年、t 9 8 8 年、 1 9 9 3 年乃至1 9 9 8 年的政府机构改革，人们不难看到，我国政府平均4 5 年就 要进行次较大规模的机构改革，其频繁程度在当代世界各国中是少见的。即 使是世人瞩目的1 9 9 8 年政府机构改革，也因其只着力解决当前突出的矛盾而 具有明显的过渡性质。这意味着，在不久的未来，我国政府还将进行相当规模 的机构改革。尽管如此频繁地进行改革，我国各级政府机构却直在“精简一 膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈中徘徊。之所以出现以上情况，行政改革的理 论滞后，不能不说是一个重要原因。这些问题不解决，就实现不了建立高效廉 洁低成本政府的目的。因此，加强行政改革的理论研究，有利于建立高效廉洁 低成本的政府。 2 、研究行政改革有利于建立与国际接轨的社会主义市场经济体制 我国加入w t o 后，建立与国际接轨的社会主义市场经济体制是我国经济体 制改革的目标。与国际接轨的市场经济具有以下共性：( 1 ) 企业行为自主化， 企业自主经营、自负盈专亏、自我约束、自我发展；( 2 ) 经济关系市场化，由 市场竞争形成价格，生产要素能够自由流动，发挥市场配置资源的基础性作用； ( 3 ) 宏观调控间接化，政府不直接干预企业的生产经营活动。主要运用经济 手段和法律手段进行宏观调控：( 4 ) 经营管理法制化，市场主体都遵守经济交 往中通行的规则和惯例；( 5 ) 社会保障制度化，凡是实行市场经济的国家，都 建立了完善的社会保障制度。 社会主义市场经济是现代市场经济，除具备上面讲的5 个特征以外，还有 其特殊性。社会主义市场经济体制，是同社会主义基本制度结合在一起的。第 一，在所有制结构上，以公有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济是社 会主义市场经济的重要组成部分。多种所有制经济长期共同发展，不同经济成 分还可以自愿实行多种形式的联合。国有企业、集体企业和其他企业都进入市 硕士学位论文 h t a s t e r sr i il e s i s 场，通过平等竞争发挥国有经济的主导作用。第二在分酉g sj j 度上，以按劳分 配为主体，其他分配方式为补充，效率优先，兼颓公平。运用包括市场在内的 各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化， 逐步实现共同富裕。第三，在宏观调控上，社会主义国家能够把人民的当前利 益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来，更好地发挥计划与市场两种手 段的积极作用。社会主义制度优越陛的重要表现，就是能够做到全国一盘棋， 集中力量办大事，能够更好地处理中央与地方、全局与局部的关系。 综上所述我国的市场经济是融入世界大市场的市场经济，这就表明我国 的市场经济离不开世界经济圈，这是市场经济的共性所决定的。因此，必须与 国际接轨。另一方面，我国的市场经济是社会主义市场经济，因而它又具有社 会主义的性质和特点这就要求我国市场经济在与国际接轨时必须保持社会主 义性质。如何既与国际接轨，又保持社会主义性质，把二者结合在最佳位置， 是需要加强研究的问题。而行政改革研究就是以这些问题为研究对象的，开展 行政改革研究，能够更好地解决以上问题。因此，研究行政改革有利于建立与 国际接轨的社会主义市场经济体制。 3 、研究行政改革有利于更好地贯彻党的路线、方针、政策 党的路线、方针、政策是广大人民的根本利益的体现，首先是制定路线、 方针、政策要从人民的利益出发，符合人民群众的根本利益。这就要求我们制 定的路线、方针、政策，必须符合科学规律和客观实际，符合广大人民的根本 利益。我们所取得的辉煌成就以及我们所经受的坎坷曲折，都与党的路线、方 针、政策制定得f 确与否相关联。什么时候制定的路线、方针、政策难确，我 们党就得到人民群众的拥护，党就前进就胜利；什么时候制定的路线、方针、 政策不正确，我们的党就会脱离群众，党就遭到挫折和失败。其次是贯彻执行 党的路线、方针、政策要毫不动摇，不打折扣。党的路线、方针、政策是人民 群众根本利益的体现只有不折不扣地贯彻执行，才能赢得人民群众的信任。 任何折扣和掺假都会损害人民群众的利益。人民群众也正是从我们党各个历史 时期的路线、方针、政策和进行的全部工作中，看到了国家的希望和前途，看 到了自己的希望和根本利益，看到了我们党是全心全意为人民服务的党，所以 6 驰m a s t e 撇r s 数t i t e s 。 始终拥护和支持我们的党，使我们的党成为一个强有力的党，一个不可战胜的 有发展前途的党。但是，要更好地贯彻执行党的路线、方针、政策，还有许多 问题需要研究。如政治体制、行政体制、经济体制所反映出来的部门利益问题， 地方保护主义问题，分配方式问题等。开展行政改革研究，有助于解决这些问 题。这些问题解决好了。就更能正确地贯彻执行党的路线、方针、政策，反之， 就要受到阻碍。因此，研究行政改革有利于更好地贯彻党的路线、方针、政策。 硕士学位论文 执s i e r lsi i 【e s i s 二、改革开放以来我国行政改革的状况分析 ( 一) 改革开放以来我国行政改革的历程回眸 新中国建立以束我国曾进行过多次行政改革，但都是在不触动高度集中统 一的行政管理体制的前提下进行的。1 9 7 8 年1 2 月召开的中国共产党十一届三 中全会，标志着我国进入了改革开放的新时期。2 0 多年来，我国的行政改革经 历了由单项改革到综合改革，由局部探索到全面推进，由改革旧体制到建立新 体制的发展过程。此过程大体分为五个阶段： 第一阶段：1 9 7 8 年1 2 月至1 9 8 7 年1 0 月 这是在传统的计划经济体制下进行行政改革的探索阶段。这一阶段。我国 的改革首先在农村全面展丌，并逐步转向城市。在城市，进行了以增强企业活 力为中心、以打破条块分割为目的、扩大中心城市的经济管理权限的改革。与 此相适应，行政体制进行了改革，改变了农村政社合一的“人民公社”体制， 实行行政权与生产经营权的分离。同时，政府机构进行了改革和精简，较大幅 度地撤并了经济管理部门，加强了综合、调节、监督、法制部门，并结合机构 改革推行干部年轻化，规定领导职数，废除了实际存在的领导职务终身制，建 立了干部离退休制度。据统计经过改革，国务院各部委、直属机构从1 0 0 个 减为6 1 个；省、自治区政府工作部门从5 0 一6 0 个减为3 0 一4 0 个，县政府部 门从4 0 多个减为2 5 个左右。在人员编制方面，国务院各部门从原来的5 万多 人减为3 万多人；省、自治区、直辖市党政机关人员从1 8 万人减为1 2 万多人； 市县机关工作人员比原来约减2 0 。领导班子平均年龄也有所下降，部级平均 年龄由6 4 岁降到6 0 岁，局级平均年龄由5 8 岁降到5 4 岁。这一阶段的改革 为经济体制的全面改革铺平了道路，为此后的行政改革积累了经验，奠定了基 础。但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，因而未 能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端。 。刘智峰主编：第七次革命，经济日报出版社1 9 9 ；8 年版第3 0 3 页 g 硕士学位论文 m a s t e r st i i e s i s 第二阶段：1 9 8 7 年1 1 月至1 9 9 2 年9 月 与第阶段的改革相比较，这次改革明确提出以转变政府的职能为关键， 要求按照政企分丌的原贝畸，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管 物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府 对企业出直接管理为主逐步转向间接管理为主。同时，对国务院机构进行了改 革，强化综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化专业 管理部门。经过这一阶段的改革，国务院部委由原有的4 5 个减为4 1 个，人员 编制比原来减少9 7 0 0 多人。此外，进一步改革人事制度，在各级政府机关建 立国家公务员制度，实行依法管理和公- 丌监督：人才市场作为新生事物开始自 下而上地涌现；地方政府机构的改革也取得了一定的进展。这一阶段的改革为 社会主义市场经济体制的确立创造了条件。当然，这场改革毕竟是按照有计划 的商品经济模式要求进行的，因而改革难免带有定的局限性，政府职能的转 变未能达到预期的目标。 第三阶段：1 9 9 2 年l o 月至1 9 9 7 年8 月 这是探索建立与市场经济体制相配套的行政体制的新阶段。1 9 9 2 年1 0 月 召丌的党的十四大明确提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体 制，要下决心进行行政管理体制和机构的改革。按照党的十四大的要求，这一 阶段的行政改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨，改革的重点在于 转变职能，理顺关系，精兵简政，改革的根本途径是实现政企分开。同时，以 推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人员制度的改革，并 适应建立现代企业制度的需要，探索国有资产的管理体制。这一阶段的改革由 侧重于下放权力转向制度创新，出改革旧体制转向建立新体制。当然，由于历 史条件的宏观环境的限制，政府行政体制存在的诸多问题仍未得到根本性的解 决，机构设置与社会主义市场经济发展需要之间的矛盾仍十分突出，因而改革 必须继续向广度和深度全面推进。 第四阶段：1 9 9 7 年9 月至2 0 0 2 年1 0 月 这是历次改革中力度较大、机构变化和人员调整较大的一次。根据党的十 五大精神，这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管 硕士学位论文 m a s f e r st h e s i s 理体制，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步 建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内 容是： ( 1 ) 精简政府机构。首先是精简国务院组成部分。党的十五大之后，中 央组织专门力量研究制定了国务院机构改革方案，1 9 9 8 年3 月召丌的九届 全国人大审议批准了该方案。按照国务院机构改革方案的要求，国务院原 4 0 个部门已减少为2 9 个机关干部编制总数也减少一半。2 0 0 1 年，又撤销了 9 个国家行业主管局。国务院各部门定职能、定机构、定编制的“三定”方案 在1 9 9 8 年底以前实施完成，地方各级政府机构的改革也紧接着进行。到2 0 0 2 年1 0 月为止，全国精减行政编制共计1 1 5 万人。 ( 2 ) 调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。把市场能够做 的事情交给市场，政府责任的重点放在宏观调控、制定产业政策、规范市场、 基础建设和提供公共服务方面，大力发展一批社会中介组织，由中介组织来提 供社会服务；规范政府与国有企业的关系，政府按照投入企业资本享有所有者 的权益，向企业派出稽察特派员，监督企业生产运营和盈亏状况，并负责企业 主要领导干部的考核、任免，但不干预企业的生产经营。企业则依法自主经营、 自负盈亏、照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任。这将从根本上解决传 统的以行政隶属关系层层划分指标为特征的计划经济体制问题，以在真正意义 上完成政企分丌的历史任务。 ( 3 ) 调整中央和地方关系，合理划分中央与地方的管理权限，明确各自 的人事权、财权和决策权。 ( 4 ) 进一步完善国家公务员制度。1 9 9 3 年的改革，要求在机构改革的基 础上推行国家公务员制度。这次改革又向前迈进了一步明确把完善国家公务 员制度、建设高素质的专业化行政管理干部队伍作为机构改革目标的重要组成 部分；同时认真做好人员分流工作，通过“带职分流，定向培训，加强企业， 优化结构”，全面提高公务员队伍和基层工作人员的素质。 ( 5 ) 加强行政体系的法制建设。在机构改革的基础上修改国务院组织 法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，使中央和地方 0 硕士学位论文 m a sr e r st i 旺s i s 各级政府都能在机构、职能、编制、工作程序上有法可依。此外，修订和制定 政府部门组织法，在法律上明确规定各部门的机构、职能、编制和工作程序， 使各级政府和政府部门的管理纳入法制化轨道，从法律上保证改革成果的巩 固。 第四阶段的改革虽然力度较大，也在一定程度上解决了一些问题，但是同 以往每一次改革一样，仍然遗留了一些问题未得到根本性解决。 第五阶段：2 0 0 2 年1 1 月党的十六大召开以来 这次改革的任务仍然十分繁重，根据党的十六大精神，这次改革的目标是 按照全面建设小康社会的要求，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高 效的行政管理体制。改革的主要内容是依法规范中央和地方的职能和权限，_ i _ e 确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和 决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能， 合理设置机构，优化人员结构，实现机构和人员的法定化，切实解决层次过多、 职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则， 改革事业单位管理体制。改革的主要方面是积极推进四项改革：第一项改革是 农村改革。农村改革包括农村税费改革，粮食购销体制改革，对农民补贴方式 的改革，农村金融改革和农村医疗制度的改革；第二是企业改革。继续把企业 改革作为整个经济体制改革的中心环节，致力于建立现代企业制度，同时，推 进国有资产管理体制的改革；第三是金融改革。一方面建立和完善金融监管体 制，一方面加快国有企业的改革，使其建立起真正的现代金融企业制度；第四 是政府机构改革。 本次机构改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系， 继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。机构改 革将涉及7 个方面：深化固有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管 理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革 委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会：继续推进流通 管理体制改革，组建商务部：在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品 监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务 硕士学位论文 m a 5 t e r s 1 1 i e s l 5 院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再 保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。根据国务院机构改革方案， 除国务院办公厅外。国务院组成部门共有2 8 个，比上次减少1 个。人员分流 的重点是解决好县、乡( 镇) 两缴政府的机关人员分流安置问题。 ( 二) 改革开放以来我国行政改革的基本经验 行政改革是一项复杂巨大的系统工程，它涉及社会生活的方方面面。为了 保证行政改革的顺利进行，我国在推进行政改革中的基本做法和经验是： 1 、立足中国国情，坚持因地制宜，区别对待 一个国家的行政体制是出本国的政治、经济、文化、历史等因素决定的。 只有从国情出发，才能保证行政改革取得成功。中国人口众多，幅员辽阔，大 陆人口1 2 亿多，占世界人口的2 2 左右：中国是发展中国家，人均国民收入水 平还比较低，仍处于社会主义初级阶级：中国实行的是以公有制为主体的社会 主义经济制度，政府承担着对公有制财产的保值增值责任等，这决定了我国政 府的职能比西方国家要。泛、复杂得多，决定了我国的行政改革必须从国情出 发。否则再好的改革设想，也是空中楼阁，没有实用价值。此外，还要看到， 中国的经济发展有很大的不平衡性，其发展水平由沿海到内陆到西部呈梯次状 态，且每个地区、每个县市之间的发展水平也有很大的差异。这种客观上存在 的差异性要求在把握行政改革总目标和实行改革时，必须注意照顾各地的特殊 情况，使具体政策有一定的灵活性。因此，中国在推进行政改革的进程中，十 分注重从各地实际出发，不搞“一刀切”，允许各地在遵循改革的总原则和总 方针的前提下，在改革的具体步骤和方法方面因地制宜。中国中央政府则根据 各地情况的不同实行分类指导，使改革更符合各地实际。 2 、坚持以经济建设为中心、与经济体制改革相配套 政府行政体制作为社会的上层建筑，既反作用于经济体制，又受到社会主 义经济的发展水平和经济体制的制约，它一定要服从和服务于社会经济的发展 以及经济体制改革的需要。因此，中国的行政改革必须始终坚持以经济建设为 中心，围绕经济建设事业进行，无论是机构的精简，还是人员的调整，都服从 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st i - u i s i s 经济发展的需要。同时，把转变政府职能，促进政企分开，使企业拥有真正的 自主权摆在突出位置，并随着经济体制改革的进程而不断深化。实践证明，这 是中国行政改革取得成功的一条重要经验。 3 、正确处理改革、发展和稳定的辩证关系 我国正处于向市场经济转变的变革时期，没有社会的稳定是不可能发展经 济和促进改革的。而经济的持续和快速发展是社会稳定的基础，改革又是经济 发展的基本动力。因此，发展是目的，改革是动力，稳定则是推进改革和发展 的基本前提。2 0 多年来，我国政府在推进行政改革过程中，十分注重从整体上 把握这三者之间的辩证关系，使之相互协调、相互促进。特别是在机构精简、 人员分流等涉及人们切身利益的敏感问题上，始终注意采取积极稳妥的方针， 既坚定不移地推进改革，又妥善安置富余人员，在保持政府工作连续性和社会 稳定的前提下，使改革达到预期目的。 4 、坚持对外开放，广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传 统文化的精华 对外开放是中国的一项既定国策，是促进改革，加快改革的成功之路。世 界各国在长期的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富尤其 是西方发达国家在发展市场经济中创立的某些经验，很值得我们学习借鉴。同 时，中国是一个具有悠久历史的文明古国，几千年的行政历史为当今中国的行 政改革提供了丰富的养料。因此，我们在行政改革中既坚持对外开放，注意吸 收和借鉴当今世界各国行政改革的成功经验和做法，学习发达国家科学管理的 方式方法，也必须注意汲取中国传统文化的精华，古为今用，促进具有中国特 色的行政体制的建立和完善。 5 、坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式 改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起权益格局和社会关系的 重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题，这就决定了中国的行政改革具有