（教育经济与管理专业论文）法治进程中我国公立大学章程建设研究.pdf

陈立荣：法治进程中我国公立大学章程建设研究 三 中文摘要 改革开放以来，我国经济体制j 下由计划经济体制向市场经济体制转变并逐步完 善，教育领域也逐步建立起与市场经济体制相适应的教育体制。市场经济是法治经 济，大学是市场经济主体之一，同样需要遵循法治的要求。大学章程建设是大学法 治进程中的重要组成部分，它对构建现代大学制度、推进高等教育法治建设具有重 要理论意义，对于进一步加强依法治校、深化大学内部管理体制改革等现实问题有 着指导作用。 本文首先分析了法治的定义、特征以及大学法治的现状，认为我国教育法律法 规呈现杂乱无章状态，未形成教育立法体系，制约和影响了教育法治和依法治授j i = 作的摊进。通过界定人学章程的概念，剖析了大学章程与教箭法律法规、舰章制度 的区别，揭示大学章程与法治的内在联系，提出了大学章程建设两大 标：合法眭 和合理性。 其次，梳理了我国大学章程建设的历程分为三个阶段：新中国成立之前的大学 章程；新中国成立至教育法颁斫j j 鲥问的章程；教育法颁布后的章程。描述 了我国公立大学章程建设的现状，在此基础上，从文本、内容、制定、实施和修改 几方面探究大学章程建设中存在的问题。认为大学章程建设中存在问题的原因在于 缺乏大学章程建设的经验，对现代大学章程认识不足，大学章程的法律地位不明确， 章程建设法律依据不充分。 最后，本文针对大学章程建设中的问题，提出推进我国公立大学章程建设的对 策和建议：优化章程建设的法治环境，重视重构大学章程建设主体，提高大学章程 建设的科学性。 关键词：公立大学大学章程法治 a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n a se c o n o m i cs y s t e mh a sb e e nc h a n g e df r o mt h e p l a n n e de c o n o m i cs y s t e mt ot h em a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n di sg r a d u a ll yi m p r o v e d ，t h e e d u c a t i o ns e c t o rh a sa l s og r a d u a l l ye s t a b l i s h e dt h es y s t e mt oa d a p tt ot h em a r k e t e c o n o m i cs y s t e m m a r k e te c o n o m yi sl e g a le c o n o m y ，a so n eo ft h em a r k e te c o n o m i c e n t i t i e s ，u n i v e r s i t i e sa l s on e e dt of o l l o wt h er u l eo fl a w c o n s t r u c t i o no ft h eu n i v e r s i t y r e g u l a t i o n s i so n eo ft h e i m p o r t a n tc o m p o n e n t s o ft h el e g a l i z a t i o n p r o c e s so f u n i v e r s i t i e s i th a si m p o r t a n tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c eo nt h ec o n s t r u c t i o no fu n i v e r s i t y s y s t e m ，a n di tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei ng u i d i n gw i t hm a n a g e m e n ti nl a wa n dt h er e f o r m o fi n t e m a ls t r u c t u r ei nu n i v e r s i t i e s t h i sa r t i c l ef i r s ta n a l y z e st h ed e f i n i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h er u l eo fl a w , t h e s t a t u so fl e g i s l a t i v eo fu n i v e r s i t i e s ，f i n d i n gt h a tt h ee d u c a t i o nl a w sa n dr e g u l a t i o n si n c h i n aa r eu n e v e n ，s h o w i n gc h a o t i cs t a t e ，n o tf o r m i n gas y s t e m a n a l y z i n gt h ed i f f e r e n c e s b e t w e e ne d u c m i o nl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，r e v e a l i n gt h ei n t e r n a lr e l a t i o n sb e t w e e n u n i v e r s i t ya n dt h er u l eo fl a wb yd e f i n i n gt h ec o n c e p to fu n i v e r s i t yr e g u l a t i o n s ，t h e n p r o p o s i n gt h et w om a j o ro b j e c t i v e so f t h eb u i l d i n go f u n i v e r s i t ys t a t u e s e c o n d ，c o m b i n gt h eh i s t o r yo fu n i v e r s i t ys t a t u ei nc h i n a ，w h i c hi sd i v i d e di n t o t h r e es t a g e s ：b e f o r et h ef o u n d i n go fn e wc h i n a ，b e f o r et h ep r o m u l g a t i o no f ”e d u c m i o n l a w ”a n da f t e rt h ef o u n d i n go fn e wc h i n a a f t e rt h ep r o m u l g a t i o no f e d u c a t i o nl a w ” t h e nd e s c r i b e dt h es t a t u so fc h a r t e rc o n s t r u c t i o no fp u b l i cu n i v e r s i t i e si no u rc o u n t r y , o n t h eb a s i so fw h i c h ，e x p l o r i n gt h ep r o b l e m si nc o n s t r u c t i o no fc h a r t e ri nu n i v e r s i t i e sf r o m t h et e x t ，c o n t e n t ，d r a f t ，i m p l e m e n t a t i o na n dm o d i f i c a t i o ne t c t h ep r o b l e m sl i ei nt h el a c k o fc h a r t e rc o n s t r u c t i o ne x p e r i e n c e ，l a c ko fk n o w l e d g eo ft h eu n i v e r s i t ys t a t u e ，n o tc l e a r w i t ht h el e g a ls t a t u so ft h eu n i v e r s i t ys t a t u e ，a n dt h ei n a d e q u a t el e g a lb a s i so fc h a p t e r c o n s t i t u t i o n f i n a l l y , t h i sr e s e a r c hp r o p o s e dt h es t r a t e g i e st op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i c u n i v e r s i t ys t a t u ea g a i n s tt h ep r o b l e m si nu n i v e r s i t ys t a t u ec o n s t r u c t i o n ：o p t i m i z i n gt h e l a we n v i r o n m e n to fu n i v e r s i t ys t a t u ec o n s t r u c t i o n ，r e c o n s t r u c t i n gt h es u b j e c to fp u b l i c u n i v e r s i t y s t a t u ec o n s t r u c t i o n t o ；i m p r o v i n g t h es c i e n t i f i cn a t u r eo f u n i v e r s i t y r e g u l a t i o n s ，c o n s t r u c t i n gu n i v e r s i t yr e g u l a t i o n sf o l l o w i n gt h er u l eo fl a wc o i l c e p t k e yw o r d s ：p u b l i cu n i v e r s i t yu n i v e r s i t i t ys t a t u e t h er u l eo fl a w 7 4 一 场州人学硕+ 学位论文 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的研究 成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发表的研 究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声 明的法律结果由本人承担。f 学位论文作者戳：侉 签字f 1 期：纠， 年f 月 多老 一u ij 同 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅。本 人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采, q j 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信 息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 ，、 众篙竺虢姥孝黼：刈拍学位论文储虢维留新躲刈加 |i 签字日期：少卜年f 月言i 同 签字r 期：沙，。年，月夕同 4 一 扬州人学硕+ 学位论文 第一章引言 一、研究缘起 党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和目标。 全国人大在修改宪法时，将这个基本方略和目标载入了国家的根本大法。我凼宪 法第五条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。” 党的十七大再次提出坚持依法治国方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工 作法治化。依法治校是依法治国基本方略在教育管理中的具体体现和实践。随着我 国社会主义市场经济的深入发展，改革_ 丌放进程的不断加快，加快建设社会主义法 治困家势在必行，大学作为一个社会的引领者，理应走在依法治国的最前列，依法 治校问题已被提上议事卜j 程，并渐已形成共识。依法治校的首要前提是有法可依， 这罩的“法”不仅指国家的各项法律、法规，也包括大学章程和内部规章制度。【) ：i 而依法治校是一个系统工程，既包括国家各项法律、法规制定和完善，也包括大学 章程和内部规章制度的制定和完善，其中大学章程是联系国家法律、法规和高校内 部规章制度的纽带，起着承上启下的作用，是依法治校的重要组成部分。 我国法律规定大学章程是高校作为一个独立法人的必备条件。1 9 9 5 年，中华 人民共和国教育法( 以下简称教育法) 以基本教育法的形式规定，设立学校必 须具备的首要条件就是要“有组织机构和章程”。教育法颁布后，1 9 9 5 年8 月， 原国家教委下发了关于实施 的若干意见，进一步指出： “各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行一校一章程。教育法施行前 依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章 程，报主管教育行政部门核准”。根据教育法的精神和要求，1 9 9 8 年颁布的高 等教育法明确要求高等学校必须具备章程，并对高等学校章程应当载明的事项做 出规定。1 9 9 9 年1 2 月，教育部在关于加强教育法制建设的意见中再次强调： “各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规 定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。 陈立荣：法治进程中我国公立人学章稚建设研究 三 2 0 0 3 年7 月，教育部在关于加强依法治校工作的若干意见中再次重申：“学校 要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学 活动的重要依据”。以上这些法律规定，为大学制定大学章程提供了必要的依据， 也表明了大学章程制定和研究的紧迫性。 目前关于我国大学章程建设研究还不能适应大学法治化管理的实际需要。我国 大学章程的理论研究和实际制定工作处于起步阶段，国内虽有部分大学已制定章 程，但由于缺乏大学章程相关理论指导，章程建设过程本身存在不合法性与不合理 性，大学章程建设过程不符合法治化的要求。已经制定的部分大学章程未能实施， 难以发挥大学章程规范政府、大学、社会三者之间关系的作用，不能满足大学法治 化管理的实际需要。大学章程足现代大! 学制度的域体，其建设的成败，关系到我 爿 高等教育质量能否提高，关系到戏魍流大学制瞍建设成功与委。大学章程建设研 究是大学章程建设实践的理论先导，直接影响彳芋我国大学章程的制定，也影响着高 校的未来发展d 仃景。因而人学章程建设的研究已成为商校嘶临的燧待解决的i u j 题。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 大学章程是一所大学的“母法”、“宪法”，是国家各项教育法律法规在大学管 理中的迸一步体现，是大学制定和完善规章制殷的根本依据。通过对法治进程中我 国公立大学章程建设的研究，分析高校管理法治化与大学章程建设的内在联系，揭 示大学章程建设是高校管理法治化的重要组成部分，这在理论上将拓展大学章程研 究的内容，也为j f 确合理地建设大学章程提供理论指导，为后续研究者奠定一定的 理论基础。 ( 二) 现实意义 通过揭示我国公立大学章程建设中存在的问题，并分析其内在原因，提出大学 章程建设的对策和建议。对于发现我国公立大学在建设大学章程中存在的问题，并 采取相应的措施，为加快我国公立大学章程的建设有着重要的现实意义。 皇 扬州人学硕十学位论文 三、研究现状及评述 我国市场经济体制逐步形成，市场经济是一个法治经济，市场中的每一成员应 以法律法规作为自己的行动准则，大学作为市场经济中的一员理应制定大学章程作 为其行动准则。大学章程是落实依法治校的重要制度保证，也是建立现代大学制度 的载体。大学章程建设研究为大学章程建设提供理论依据，大学章程已成为大学制 度建设中的热点问题，近l o 年来，对大学章程研究的文章也日渐增多。学者们从 不同角度对大学章程进行研究，但就目前研究的情况来看，远远没有能够满足大学 章程建设的实践需要。 ( 一) 研究现状 从收集的材料来看，涉及大学章程研究的期刊论文近5 0 篇，专著一部即米俊 魁的大学章程价值研究，硕士论文5 篇。当前大学章程的研究主要集中在大学 章程的内涵、制定的原因和原则、价值、内容、性质、历史演变等问题进行探讨。 研究成果主要体现在以一f ) l 方面： l 、关于大学章程的定义。目前大学章程的定义是众说纷纭，不同学者有不同 观点。但经过梳理后会发现从大学章程的制定主体角度可分为两类：一种观点认为 制定主体是大学的办学者，如：黄璐阳、郇红认为高等学校章程是由高等学校权威 机构制定的，类似于法规，具有法规所具有的权威性和强制性的关于高等学校性质、 宗旨和内部管理体制的规范性文件。”；另一种观点认为大学章程的制定主体是大 学的举办者。米俊魁认为，大学章程是大学的举办者制定的，对学校管理的基本问 题和重大事项，如性质、宗旨、任务、组织结构、举办者和办学者之间的权利和义 务等方面作出规定，对学校的各项管理行为具有约束力的规章；刘菊香和周光礼认 为，沿着大学章程的演化过程，对其进行历史性比较，则可能揭示大学章程的本质 内涵。“大学章程是由大学权力机构制定的、上承国家或州政府教育政策或法律法 规，下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲” 。于丽娟，张卫良的观 点是，大学章程就是指“由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政 。黄璐阳，郇红论高等学校章程的制：质fj 】安康学院学报，2 0 0 8 ( 1 ) ：9 9 白刘菊香，周光礼人学章程的法律透视【j 】i 岛敦探索，2 0 0 4 ( 6 ) ：4 0 陈立荣：法治进程中我国公立人学章程建殴研究2 府教育法律法规而制定的有关大学组织性质和基本权利具有定法律效力的治铰 总纲领。”。 2 、关于大学章程的性质。当前学术界主要有三种说法：一是契约说，它是大 学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件，是全体举办 者共同的意思表示，对每一个举办者都有约束力；二是自治法说，大学章程是根据 国家法律赋予大学自治立法权而制定的规范大学组织及其内部活动的自治法，是大 学的“宪法”，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他 规章制度都不得与大学章程年i 抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规 定；三是公法说，它是借助现代法学理论，从行政相对人视角来对大学章程性质进 行分析，指出大学是行使公权力的、特殊的行政主体，它的法律地位具有多样性， 大学章程可作为行政相对人提起行政诉讼的依据和司法审查的对象。雪 3 、关于大学章程内容的研究。大学章程的内容即大学章程所包含的习 项。有 学者以吉林大学章程为例，通过借鉴国外大学章程的内容，总结我国大学章程 的内容包括以下几方面：( 1 ) 总则；( 2 ) 学校的功能及教育形式：( 3 ) 学校内部管理体 制及运行机制：( 4 ) 举办者和学校之问的权利与义务；( 5 ) 财产和财务管理制度；( 6 ) 附则。有学者认为学校章程的基本内容包括三大类事项：绝对必要记载事项i 相 对必要记载事项和任意记载事项。有学者认为大学章程的内容包括：( 1 ) 制定大学 章程的法律渊源；( 2 ) 有关大学本身的一些规定，如大学的名称和办学宗旨；( 3 ) 大学 的法律地位；( 4 ) 大学的领导体制；( 5 ) 大学的管理体制；( 6 ) 规定各种学术委员会的 权责；( 7 ) 大学主要负责人的有关规定。( 8 ) 教师与学生的权利与义务；( 9 ) 社会参与 大学管理的途径与方式；( 1 0 ) 经费来源、财产和财务制度；( 11 ) 大学章程的修订程序 及生效程序。固 4 、关于大学章程价值的研究。当前学术界对这问题研究较多，最具影响力 的是学者米俊魁以大学章程价值为题写的一篇博士论文，他指出大学章程的价值主 吐于丽娟，张卫良我国人学章程的现状及建设【j 】江苏高教，2 0 0 5 ( 6 ) ：1 2 留米俊魁人学章程的法律性质探析【j 】现代人学教育，2 0 0 6 ( 1 ) ：5 4 5 5 李l 听欣我困公证人学章程的制定原则j 内容【j 】辽宁教育研究，2 0 0 6 ( 5 ) ：4 争- 4 7 西蒋超学校章程初探【j 】四川教育学院学撤，2 0 0 7 ( 7 ) ：1 4 g ；p h n t 基于公共治理的中国人学章程的制定【d 】湘潭：湘潭人学硕上论文，2 0 0 7 ( 5 ) ：5 扣一5 7 8 扬州人学硕十学仿论文 要是形成活泼有序的大学教育秩序、提高大学教育效率、保障和促进学术自由、保 障和促进大学教育平等、保障和促进大学教育民主；有学者指出，大学章程是依 法治校、落实大学办学自主权的需要，有利于大学管理口；有学者从大学章程与现 代大学制度的关系上来分析，指出大学章程是现代大学制度的载体镑。也有学者认 为大学章程是大学依法治校的重要法律基础，是大学实现自治的重要保障，是社会 公众监督大学运行的基本依据。固 5 、关于大学章程、高等教育法、大学规章制度区别的研究。米俊魁认为大学 章程和高等教育法在本质上是不同的，大学章程本质是举办者在大学设立这一问题 上一致的意思表示，是举办者意志的体现，可由举办者在不违背法律规定的情况下 自主安排。高等教育法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证实施的、调整高 等教育活动过程中所形成的各种社会关系的行为规范的总称，其本质是国家意志的 体现。大学规章制度是指大学为实现组织目标而制定的要求师生员工共同遵：) 的行 为准则和按一定程序办事的规程，是学校内部管理规范的总和，其本质是大学办学 者意志的体现。高等教育法与大学章程是一般与特殊的关系，大学章程与大学规章 制度是抽象与具体的关系。 6 、关于大学章程制定的研究。有学者分别从理论和现实两个层面分析了为什 么要制定大学章程，指出大学章程是大学自主管理、依法治校的法律基础，也是大 学举办者、管理者对学校进行监控、监督、管理的依据和手段 。有学者对大学章 程制定的核心问题和原则进行了探究，指出大学章程的制定必须处理好大学的几个 核心问题，一是大学外部关系问题即大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学 与大学的关系；二是大学的内部关系如内部管理体制、大学学术权力和行政权力关 系、师生的权利与义务等。在制定原则上要坚持合法性、从实际出发、原则性与可 操作性相结合等原则。 米俊魁人学章程价值研究【d 】武汉：华中科技人学博t - 论文，2 0 0 5 ：1 o 牛维麟现代人学章程j 人学管理【j 】中固廓等教育，2 0 0 7 ( 1 ) ：1 3 吩张文娃，蒯j e 风人学章程：现代人学制度的载体【j 1 中国t 岛等教育，2 0 0 6 ( 2 0 ) ：9 匐陈敏我因人学章程价值的j 砸然o j 实然研究【j 】黑龙江教育( 高教研究与计估) 2 0 0 7 ( 1 、2 ) ：1 4 8 母米俊魁人学章程1 j 高等敦宵法等概念辨析【j 】教育j 现代化，2 0 0 7 ( 8 4 ) ：2 7 2 8 6 米俊魁人学为什么要制定章程【j 】高等t 程教育研究，2 0 0 6 ( 1 ) ：3 4 南胡莉芳人学章程制定的核心问题。j 原则探究 j 】中国内教研究，2 0 0 7 ( 1 0 ) ：3 3 陈立荣：法治进程中我国公立大学章程建设研究 ! 有学者专门研究了大学章程的制定主体，认为大学章程的制定主体分为决策主 体和和影响主体，由学校党委会代表政府进行制定，并对大学章程的制定程序和内 容进行研究。有些学者对当前内地大学章程在制定过程中存在的一些问题进行了 探讨，指出当前内地大学章程在法律效力上不明确，缺乏权威性。有学者对我国 大学章程的制定主体进行了重构，认为我国大学章程制定主体需要多元化。 7 、关于国内大学章程与国外大学章程的比较研究。有学者把中国大学章程与 国外大学章程进行比较研究，吸取国外大学章程制定的经验并对我国的大学章程进 行构建。函电有学者从大学章程的制定、内容和地位三个维度把国内大学章程与香 港大学章程进行比较研究，从而提出完善我国大学章程的对策。 有学者对密歇根 大学的章程内容进行解析，提出对我围章程制定的启示。钞也有学者对加州大学章 程的内容所体现的思想进行探析，进而提 i ；我嘲公立入学章程的启示。 ( 二) 研究述评 关于大学章程的价值、内容、性质、制定主体等研究为及时、科学、合理制定 大学章程提供一定理论依据，对大学章程建设起着晕要的促进作用，也为本文进行 深入探讨提供理论指导。但目前的研究还存在一些不足，主要体现在以下几个方面： l 、关于大学章程的研究成果过于理论化。已有研究成果都是关于大学章程的 性质、地位、作用等都从理论上对我国大学章程进行了阐释，对大学章羁：建设操作 层面的研究较少，可操作性不强。 2 、大学章程的研究主要集中在大学章程的制定，而对大学章程的实施和修改 方面研究的文章较少，并且没有区分公立大学和民办大学的区别。换言之，大学章 程的研究主要集中在大学章程本质内涵、内容、价值等。对大学章程尤其是公立大 学章程制定主体，制定方法，实施和修改的方法，建设过程中存在的l u j 题及其原因 等研究较少，对公立大学章程建设未能提供针对性指导。 鲁晓泉我固赢校学校章程制定研究【d 】l l ：海：华东师范人学硕i ：论文，2 0 0 7 ：2 l 拿听欣、张德 苷关于赢等学校章程制定j j 实旌的几个问题【j 】高等教育研究，2 0 0 6 ( 9 ) ：5 0 姚n i 基- f 公共治理的中困人学章程的制定【d 】。湘潭：湘潭人学硕i ：论义，2 0 0 7 ( 5 ) ：3 2 樊! 唁莱固外大学章程的研究和建征我国人学章程的探索【d 】南京：南京理t 人学，2 0 0 6 ：3 0 一3 i o 梁剑香港j 内地人学章程比较研究【d 】辱庆：两南人学硕1 j 论义，2 0 0 8 ：4 l 4 2 穆傅媛媛世界一流大学章程探析【j 】中国i 矗i 等教育计估2 0 0 7 ( 3 ) ：4 5 o 刘文娟，血l 州大学章程的“思想”给我国公立人学的启示【j 】辽宁教育研究，2 0 0 7 ( 7 ) ：3 2 竺 扬州人学硕十学何论文 3 、大学章程建设与高校法治化管理的内在联系研究较少。大学章程建设始于 高校法治化管理，目前大学章程建设与高校法治化管理内在联系方面的研究不足， 也未能分析到大学章程建设的高校内外部法治环境。 四、研究思路与方法 ( 一) 研究思路 本文从高校管理法治化的原因即为什么要推进依法治校入手，理清我国高校管 理外部法制建设的历程，分析大学章程建设与高校管理法治化的内在联系，阐述大 学章程在高校管理法治化过程的作朋，揭示大学章程建设是高校管理法治化的必然 要求。在此基础上，以公立大学为主，辅之以民办大学，回顾我国大学章程的历史 演变和目前章程建设的现状，剖析章程建设过程中存在的问题和原因，并针对存在 的问题，借鉴国内外公办和比办大学章程建设的经验，运用教育管理学、组织行为 学、系统理论及相关理论提出解决问题的对策，以推动我r 目公立大学章程建设的进 程。 ( 二) 研究方法 1 、文献研究法 本文围绕“大学章程建设”这一主题，通过查阅大量的文献资料，浏览c n k i 期干l j 网、硕博士论文集、超星等电子图书和相关网站，收集大量有关大学章程以及 高校管理法治化方面的文献资料，为顺利展- 丌研究提供洋实的资料。 2 、历史分析法 本文对我国高校管理法治化的历史背景，外部教育法制建设的道路以及大学章 程的历史嬗变，运用历史分析法进行历史沿革分析。 3 、多学科综合研究法：本文综合运用了高等教育管理学、组织行为学、法理 学等学科的相关理论并结合我国大学章程建设的实践，来从事本课题的研究。 五、研究特色与创新之处 本文在高校管理法治化的进程中探讨大学章程的建设，深入挖掘高校管理法治 化和大学章程建设的内在必然联系，通过梳理高校管理法治化的历程和大学章程建 陈立荣：法治进氍中我囝公立火学章科建设研究卫 设的历程，深入剖析大学章程建设中存在的问题，重点探讨大学章程建设中的制定、 实施和修改等问题，集中研究大学章程建设中存在问题的原因，运用系统理论从政 府、学校和社会三个维度提出对大学章程建设的对策和建议，提出大学应以法治理 念贯穿于大学章程的建设。本文的创新主要表现在三方面：( 1 ) 阐明大学章程建设 与大学法治的关系；( 2 ) 指出法律法规不完备和主体不明晰是大学章程建设存在问 题的根本原因；( 3 ) 重构了大学章程建设的主体。 1 2 - 一 扬州人学硕十学位论文 第二章大学法治与大学章程 一、大学法治的特征和发展趋势 ( 一) 法治的概念 法治的本来含义是指“法的统治”，即法律在国家和社会中处于统治地位，而 不只是国家用法来治，在真f 的法治社会中，国家机构本身也受法的统治，即受到法 的制约和监督- ，。法治是“一个保护个人自由和社会公平的司法性、宪法性概念”嘻， 其主要观念就是“政治权力的运用只能以法律为基础并处于法律的约束之下，必须 有一些实体性制度和程序性制度来保护公民自由权和经济自由权，使其免受权力机 构的任意干预”s 。现代大学已经走出“象牙塔”，成为社会的重要组成部分，是推 动社会进步和经济发展力量源泉，同益成为社会运作的轴心机构，大学同样需要服 从于法治的一般原理。 大学法治的“法”，“法”就是大学所遵照、遵守、依据的法。狭义上的法包括 我国的宪法、法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章等。从广义上来说，除 了狭义的法所包括的形式外，还包括党和国家制定的各项方针政策，政府教育主管 部门所颁布的规范性文件以及大学的举办者和办学者依据国家法律和政策结合本 校实际情况制定的自治规范。法治化管理究竟是依据什么样的“法”，最准确的理 解无疑是狭义的法，但是狭义的法是宏观的概括性、描述性具有不可操作性，往往 不能涵盖现实问题，对大学以及相关主体具有约束力的不仅仅包括狭义的法，在更 大程度上能启到直接作用的是方针政策、政府的规范性文件以及高校的自治规范。 然而，方针政策和规范性文件不能代替高等学校管理的法律制度结构体系。因 为对大学的法治化管理不仅包括宏观层次的政府职能部门对大学的行政管理，也包 括中观层次的举办者根据自己的意志在法律允许的范围内对大学的管理，以及微观 层次的大学办学者对高校内部事务的管理。要达到大学法治的要求，首先，要建立 郭道哞，法的时代精神【m 】长沙：湖南 l ；版 ，1 9 9 7 ：4 9 9 2 【德】柯武刚、史漫飞制度经济学【m 】韩朝。l ；，译北京：商务印书馆，2 0 0 0 ：2 0 4 崞【德】柯以刚、史漫飞制度经济学【m 】韩朝华，译北京：商务印书馆，2 0 0 0 2 0 1 陈立荣：法治进程中我国公立人学章稗建设研究旦 起合理的法律制度结构体系为大学法治提供完善的外部制度环境；其次，通过建立 大学章程保障举办者对大学管理的法治化；再次，通过确立大学规章制度实现办学 者内部管理的法治化。因而一个健全的高校法律制度结构体系是高等教育法律 大学章程内部规章制度的有机结合。 ( - - ) 法治的特征 1 、以人为本 教师和学生是大学进行知识传授和创新两大主体，以人为本就是大学一切活动 的出发点和落脚点都要服务于教师和学生。以人为本要求法治关注个体的权利，平 衡权利和权力之间的界限，限制权力从而保障权利。具体在大学章程中的体现就是 其条款对大学教师和学生权利的维护，对大学权力部门所掌妊权力的约束和限制。 2 、法制完备 完备的法律制度是大学法治管理的前提条件，决定了大学法治的程度。大学的 法制应包括宏观性制度、中观性制度以及微观性制度。宏观性的制度以国家的法规 为主，涉及宪法、一般法律和教育法律法规，出囝家制定。中观性制度就是指大学 章程，其制定者是大学的举办者。微观性制度则侧重于调整少：学内缸微观层嘶的教 育、教学等活动，制度的制定者是大学的办学者，是属于大学办学者应有的自毛权。 法制完备具有三个层次的要求：首先，要有制定合理、种类齐全的法律、法姚曩l 觇 章制度；其次，要求各层次的法律、法规及觇章制度之| 日j 不棚，j ：冲突，内容，一致， 下位法服从上位法；再次，法律、法规和规章制度应具有明确的程序规定，具备可 操作性。 3 、权力约束 我国公立大学承担了高等教育部分公共行政职能，并享有定的权力保障这一 职能的实现。由于权力所固有的属性，大学享有的公共权力同样具有侵犯教师和学 生权利的可能性。国家相对于大学拥有的权力需要制约；大学的举办者相对于办学 者所具有的权力需要规范；大学的办学者相对于教师、学生所有具有的权力需要制 约。通过一定法规制度体系规范相关主体的权力是大学法治的基本要求。 1 4 扬州人学硕+ 学位论文 4 、权利保障 权利保障是权利在受到侵犯时所实行的一种救济机制，旨在补偿原有的权利。 没有权利保障机制，权利就时刻受到威胁，并且受到侵害后得不到有效的救济。在 我国公立大学法治进程中，权利保障相关制度缺失，权利救济程序不明、渠道不畅、 诉求无门。公立大学实现法治就需在大学章程中规定合理的权利保障制度，建立专 门的维权机构，健全惩治和救济机制。 ( 三) 大学法治的立法现状 法律制度的完备是实现大学法治的前提的条件，大学实现法治首先要有良好的 高等教育法规体系提供外部法治制度坏境。从1 9 7 8 年改革丌放以来，有关大学法 律的立法取得重大成就，逐步形成以教育法和高等教育法为母法的高等教 育法律法规体系。现将我国已制定的有关大学的教育法律法规梳理如一f ： 第一层次，由全国人民代表大会于1 9 9 5 年制定的教育法，是协调教育部门 内部以及其他社会部门和教育部门相互关系的基本准则，是制定其他教育部门法律 法规的依据。 第二层次，由全国人民代表大会常务委员会以单行法形式制定的部门法，主要 是规范和调整各个教育部门的内部关系，主要包括1 9 8 0 年学位条例；1 9 9 3 年中 华人民共和国教师法；1 9 9 8 年高等教育法；2 0 0 2 年民办教育促进法。 第三层次，由国务院制定和发布的高等教育行政法规，主要是为了实施高等教 育法和教师法等单行法而制定的规范性文件，其涉及的问题比较具体，是对单行法 规定的补充和具体化。行政法规的制定是由宪法和相关法律的授权，应成为我困教 育法的主体，并随着教育法律体系的完善而同益增多。目前我国的高等教育行政法 规主要包括：19 8 1 年学位条例暂行实施办法；19 8 6 年普通高等学校设置暂行 条例；1 9 9 4 年教学成果奖励条例；1 9 9 3 年 ；2 0 0 4 年民办教育促进法实施条例。 第四层次，由国务院各部委制定和发布的部门规章，省、直辖市和有地方立法 权的人民代表大会及其常务委员会为执行国家有关教育法律、行政法规而根据实际 需要制定的地方性法规，以及由省、自治区、直辖市和较大市的人民政府制定的地 陈立荣：法治进程中我国公立人学章稗建设研究。旦 方政府规章，都属于第四层次。地方性法规和地方政府规章都是针对本行政区域制 定的，因地域不同存在着多样性的特点，在此不予逐一列举。教育部制定的与大学 相关的规章包括：1 9 8 9 - 年- - 普通高等学校档案管理办法；1 9 9 0 年普通高等学校 学生管理规定；1 9 9 0 年高等学校校园秩序管理若干舰定；1 9 9 0 年普通高等 学校教育评估暂行规定；1 9 9 2 年普通高等医学教育临床教学基地管理暂行规定； 1 9 9 3 年普通高等教育学历证书管理暂行规定；1 9 9 5 年研究生院设置暂行规定； 1 9 9 6 年高等学校教师培训工作规程；1 9 9 8 年教育行政处罚暂行实施办法； 1 9 9 9 年高等学校本科专业没置规定：1 9 9 9 年高等学校知识产权保护管理规定； 1 9 9 9 年高等学校收费管理暂行办法；2 0 0 0 年 实施办法：2 0 0 2 年学生伤害事故处理办法；2 0 0 2 年学校艺术教育工作规程；2 0 0 2 年学校 食啦与学生集体f f j 餐一j 乏乍管理规定；2 0 0 4 年教育系统内部审计工作规定；2 0 0 4 年幽家教育考试违脱处理办法等。 其他有关政策文件包括1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定：1 9 9 3 年 中国教育改革和发展纲要；1 9 9 4 年关于 的实施意 见；1 9 9 5 年关于实施 若干问题的意见；1 9 9 5 年关 于 若干问题的实施意见；1 9 9 5 年关于深化高等教育体 制改革的若干意见；1 9 9 9 年教寄郑关于加强教育法制建设的意见；1 9 9 9 年关 于实施 若干问题的意见；2 0 0 0 年关于深化高等学 校人事制度改革的实施意见；2 0 0 3 年教育部关于加强依法治校工作的若干意见 等等。 纵观我【目有关火学的法律法规体系，法律法规参差不齐。基本层次的法律仅有 教育法、学位条例、教师法、高等教育法、民办教育促进法等几部， 尤其是部门法只有零星几部，呈现出杂乱无章的状态，有教师法无学生法、 学校法，有民办教育促进法无公办教育促进法。没有形成以某一法律为 核心逐步辐射的教育立法体系，基本法的调整范围十分有限，并且内容原则性强、 过于笼统，缺乏执行可行性，导致下级制定的行政法规、部门规章、政策文件等对 基本法给予自由演绎，在某种程度上扭曲了教育基本法律。 兰 扬州人学硕十学位论文 棚对于大学基本法律的单薄，行政法规和部fj 规章的数量庞大，大学的学术自 由与大学自治特色也无法得到保障和规范，作为办学者的大学相对于作为举办者的 国家的权利无法得到保证，同样大学中教师和学生相对于大学的权利也难以保障。 ( 四) 大学法治的发展趋势 随着教育立法和依法治校的推进，高校中师生员工对民主、自由、自尊以及自 我实现机会产生更高的渴求，领导干部的法律意识和法治观念不断增强。这为高校 管理走上法治化道路创造了有利条件，同时意味着我国高校管理将在理念、方式、 手段等方面发生非常大的变革。 l 、从权力本位管理向权利本位管理的转变 在传统计划经济体制下，高校与教师、学生之间的关系是上下级的隶属关系， 这种关系强调的是行政人员的权力，行政人员的权力高于教师和学生的权利。过去 我圈大学足以管理者为中心设计权力系统，现在和未来则足以学生为中心设计权利 系统。在市场经济条件下，高校与教师、学生之间的关系既不是传统意义上的绝对 上下级隶属关系，也不是单纯的平等民事法律关系，而是兼有双重属性特点：一方 面高校与教师、学生之问具有管理和被管理的行政法律关系；另一方面高校与教师、 学生之问还存在一种平等的民事法律关系。第二种关系强调的是师生的平等关系， 突出了教师和学生的权利，这种关系是发展的主趋势。在当今中国，“人权型 的 法治价值观念已同渐深入人心，法治的发展已经进入全方位、多层次地对人的权利 进行确认的时代。当前有关高校管理纠纷的诉讼案件，反映出权利维护正在从一种 “潜在需求”迅速地成为“显性需求”，高校学生越来越重视自身合法权利的保障 与实现。高校法定权利的确认与保障，要求高校教育管理者在观念层面上，必须作 出顺应整个国家法治发展进程的深刻变革，摒弃传统法律文化中权力本位思想，树 立权利本位的理念。所以，高校在施行教育管理时必须充分考虑到师生作为权利主 体的特质，加强教育管理行为的合法性与规范性，切实维护师生的法定权利。高校 教育管理者权利本位法治理念的确立，并以切实保障学生合法的实体与程序权利作 为高校管理工作的基点，j 下是高校管理适应法治社会和构建法治校园的必然选择。 。 陈立荣：法治进样中我国公立大学章程建没研究旦 2 、从人治管理向法治管理的转变 高校法治管理的实质，在于用法律的思维模式来管理学校，其最高境界在于使 管理活动最终达到法律精神所体现的公平和讵义。法律是否至上是区分“法治”与 “人治 的分水岭。在中、西文中，用以表示法的词都有平、正、直的含义。所谓 “平”，即平等与平衡；所谓“正”，即正当与公正；所谓“直”即f 直或公道。为 了保证高校的稳定和发展，必须用法律和学校的各项规章制度作为权威来实现平 等、正当和公道，而不是其他什么权力，更不是任何个人权力。法律和高校的规章 制度具有稳定性、精确性和科学性。如果只依靠高校个别领导人的才智和经验做重 大决策，则会有巨大的风险性，稍有不慎，就会给高校造成损失，影响学校发展。 贯彻“法律至上”原则，一方面是指在高校的管理机制中，只有法律和规章制发彳 能成为主导手段；另一方殖i 是指对高校管理者权力的限制，即法律埘法律规则的制 定者本身也有限制作用，“法律规章制度不仅是治民的，也足治一的”。法律及规 章制度能对学校管理者设定活动的空问，遏制高校权力对员工权利、自由的侵犯， 避免因不受限制的权力对师生造成危害，减少人治局面出现的可能性。 3 、从被动管理向主动管理的转变 在计划经济体制时期，高校一切管理活动都依靠国家的行政指令，学校作为刚 家行政组织的附庸，经费束源、人员调动、课程设置都等待圈家的统一部并。长期 以来高校的管理就形成了等、依、靠的习惯，主管部门不发话，学校就原地刁i 动。 流弊所致，高校中的师尘员工也完全等待学校领导命令行事，缺乏主体性。在高校 的管理活动中，师生员工没有发言权，只有被动接受管理。随着我国市场经济体制 的建立，高校的这一管理习惯再也不能适应时代的要求。市场经济要求每个人都足 市场的主体，积极参与市场活动，反应在高校中就是每一个师生员工都足学校管理 活动的主体，都必须以法律和学校的各项规章制度为准绳，积极主动的进行自我管 理和参与学校的民主管理。 4 、从管制管理向服务管理的转变 “科层组织是当今世界上最常见的组织，典范科层组织坚持等级式的管理和对 国蒋超教育法基_ = 牟：问题研究【m 】四川h 版集