（行政管理专业论文）地方政府在城乡统筹战略中的职能深化.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 中文摘要 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，把“生产发 展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为社会主义新农村的建设目标， 这全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。社会主义新农 村建设离不开城市的支持，城市和农村如何协调、如何互动是两者都无法忽视的 关键问题，于是城乡统筹战略便成为新时期我国如何打破二元经济结构、促进区 域经济发展的重大课题。地方政府担负着统筹城市和农村发展的任务与管理本区 域内城乡社会、经济、文化等各方面的事务的职能，其职能范围、政策体系都应 跳出传统体制下所形成的城乡对立的管理模式。新时期我国社会主义新农村建设 需要城市的支持，这可以说是对地方政府执政能力的一种考验，城市能不能给予 农村实际、到位的帮助，很大程度上取决于地方政府对复杂城乡关系的应变能力 和施政水平。 本文以在人才、资金、技术等各方面都存在较大差距的城市和农村为着眼点， 探讨在城乡统筹发展的进程中，地方政府如何对自身职能进行审时度势、因地制 宜的转变和升级，通过各种政策和手段，使城市能够有效的为农村“输血”并让农 村拥有“造血”的内部机能，从而把城乡统筹按党和人民期望的模式顺利进行，并 以重庆市为例探讨地方政府职能在城乡统筹战略中的具体表现。 关键词：地方政府，城乡统筹，政府职能 重庆大学硕十学位论文英文摘要 a b s t r a c t d u r i n gt h ef i f t hp l e n a r ys e s s i o no ft h es i x t e e n t hc p c c e n t r a lc o m m i t t e e ，t h e m i s s i o no fc o n s t r u c t i n gt h en e ws o c i a l i s tr u r a lw a ss u g g e s t e d w i t l lt h ea i mo fan e w r u r a lt h a ti sp r o d u c t i v e ，a b u n d a n t ，c i v i l i z e d ，n e a ta n dd e m o c r a t i c ，a n di tr e p r e s e n t st h e r e q u e s t so fr u r a l a r e ai ne c o n o m i c ，p o l i t i c a l ，c u l t u r a la n ds o c i a la s p e c t s n l ek e yt o a c t u a l i z et h en e ws o c i a l i s tr u r a li si n s u r i n gt h ea s s i s t a n c ef r o mu r b a n , h o wu r b a na n d r u r a lg t r e a sh a r m o n i z ee a c ho t h e rs h o u l dl i e , r e , l b ei g n o r e d t h e r e f o r e , t h es t r a t e g yo f p l a nu r b a na n dr u r a la saw h o l et u r n e di n t oap r o b l e mw h i c hc o n c e r n i n gd u a le c o n o m i c f r a m ea n dr e g i o n a ld e v e l o p m e n t l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l ds h o u l d e rt h et a s k , 嬲i t m a n a g e st h es o c i a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a la f f a i r so fb o t hu r b a na n dr u r a la r e a si na c e r t a i np o p e d o m ，a n d1 1n e we x t e n s i o no ff u n c t i o na n dp o l i c i e ss h o u l db ee s t a b l i s h e d ， o p p o s i t et ot h et r a d i t i o n a lm o d et h a td i v i d e du pu r b a na n dr u r a la r e a t oc o n s t r u c tn e w s o c i a l i s tr u r a li sa l s oat e s tt ol o c a lg o v e r n m e n t a si t s a n t i e m e r g e n c ya n d a d m i n i s t r a t i v ea b i l i t yw i l ls u r e l yp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei nd e a l i n gw i n lt h ec o m p l e x u r b a n r u r a la f f a i r s t i l i sp a p e ri se s t a b l i s h e di nt h et r e m e n d o u sd i f f e r e n c e so f u r b a na n dr u r a la l e a si n h u m a nl - e s o u r c , e $ ，c a p i t a la n dt e c h n o l o g y , e t c t h e np r o b ei n t oh o wl o c a lg o v e r n m e n t s w i d e na n dd e e p e nt h e i rf u n c t i o n sd u r i n gt h ec o u r s eo f p l a nu r b a na n dr u r a la saw h o l e ， s o 豁t oi n s p i r et h ei n t e m a lp o t e n t i a lo fr u r a la r e a sw i t ht h eh e l po fu r b a n a ne x a m p l e i sa l s oi n c l u d e d ，嬲t h ec h o n g q i n gm u n i c i p a l i t yg o v e r n m e n tb e h a v e dw e l li nt h e c o u r s eo f p l a nu r b a na n dr u r a la saw h o l e k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t s ，p l a nu r b a na n dr u r a l aw h o l e ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庞太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文储躲咖弘 签字吼刃7 年，月哪 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( v 3 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 玎 暂嗍 詹 掣飘御 孙 肌 签 旧 耀 字 影 签 i 皿 盼一 耵 峰 绺九， 者 沙 储 文 期 k 匕 j，re 位 字 学 整 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一 个五年规划的建议，明确了今后5 年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领， 提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，把“生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整洁、管理民主”作为社会主义新农村的建设目标，这全面体现了新形 势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求，为做好当前和今后一个时期的“三 农”工作指明了方向。 “十一五”期间，解决好“三农”问题仍然是全党工作的重中之重。一方面， 实现全面建设小康目标的难点和关键在农村，建设社会主义新农村，体现了农村 全面发展的要求，也是巩固和加强农业基础地位、全面建设小康社会的重大举措。 另一方面，我国农村发展和改革已进入了新的阶段，必须按照统筹城乡发展的要 求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力 度，这样才能较快改变农村的落后面貌。推进新农村建设，不是要把工业和农业、 城市和乡村分割开来，更不是要把新农村建设与推进城镇化对立起来，而是要使 工业和农业、城市和农村更加紧密地联系起来。需要强调的是，新农村建设过程 不仅仅是城市政府工作中心向农村的延伸，而是整个工作重心、职能设置、资金 投入等的全面深入。“十一五”期间是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键 时期，也是构建新型工农、城乡关系取得突破进展的关键时期。我们要做到准确 把握基本国情和经济社会发展规律，确保社会主义新农村建设与工业化、城市化 同步推进，以新理念催生新举措，以新举措促进新变化，以新变化带动新发展， 就一定能够走出一条具有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣 的现代化道路。 1 2 研究的目的和意义 如前所述，社会主义新农村建设离不开城市，城市和农村如何统筹，如何协 调，如何互动是两者都无法忽视的关键问题。在我国的行政区区划制度下，绝大 多数城市辖区内都有大面积的农村区域，地方政府担负着发展城市和农村的任务， 管理本区域内城乡社会、经济、文化等各方面的事务。新时期我国社会主义新农 村建设需要城市的支持，这可以说是对地方政府执政能力的一种考验，城市能不 能给予农村实际、到位的帮助，很大程度上取决于政府对复杂城乡关系的应变能 力和施政水平。 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 本文以占据人才、资金、技术等各方面优势的城市为着眼点，探讨在新农村 的建设进程中，地方政府如何对自身职能进行审时度势、因地制宜的转变和升级， 通过各种政策和手段，使城市能够有效的为农村“输血”并让农村拥有“造血” 的内部机能，从而把社会主义新农村建设按党和人民期望的模式顺利进行。 1 3 本文的创新和不足之处 从目前国内外研究情况来看，学术界对城乡统筹和政府职能转变都进行了深 入的研究，这些研究成果为社会主义新农村建设提供了极有价值的理论借鉴和实 践指导意义。从新农村建设的理论研究成果来看，主要表现为强调农业是根本， 肯定农村发展对全社会协调的积极意义，农村的发展离不开农民素质的提高等方 面；在此基础上，学者们进一步探讨了城市和农村的关系，认为城市与农村是不 可分割的，城市在资源、人才、技术上所拥有的优势离不开农村大后方的贡献， 城市也有责任和义务为农村的发展提供支持和反哺。 本文拟在以上研究成果的理论基础上更进一步，从地方政府的角度探索城市 支持农村的一些具体措施。目前我国的地方政府依宪法规定的行政层级下辖县、 乡一级，在工业化、城镇化进程的大背景下，地方政府是城乡统筹发展的直接管 理者，因此地方政府的职能能否应时而变对于城市和农村的发展就至关重要。以 城乡统筹为出发点思考地方政府的职能再造也是本文的创新之处。 然而由于时间、篇幅以及个人能力的限制，本文也不可避免地存在不足之处。 具体来讲，主要是资料的地域性制约比较强，没有全面地收集全国不同地区地方 政府在城乡统筹中的有针对性的具体措施。另外论文资料收集主要采用的是资料、 文献法，信息采集的多样性不够。再者，本文主要从政府自身的角度来谈职能深 化，对公众的期望和诉求涉及不够，忽略了地方政府与公众间的沟通机制建设。 这些问题我将在以后的实践和理论探索中加以改进。 1 4 本文的技术路线 本文主要采用文献法、案例分析法进行研究，通过对城乡统筹战略的相关理论 与政策、以及重庆市“大城市带动大农村”的城乡统筹进程具体举措进行分析，探讨 地方政府职能在城乡统筹战略中为何深化、怎样深化的问题。 1 5 国内外文献综述 1 5 1 国外主要城乡关系问题研究 霍华德的田园城市理论国 。李泉，中外城乡关系问题研究综述 j ，甘肃社会科学，2 0 0 5 4 2 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 霍华德的田园城市理论1 8 9 8 年，英国人霍华德提出了田园城市理论，提出在 工业化条件下实现城乡结合的发展道路。他在著作明天一一条真正引向改革的 和平道路中认为，城市本身具有的吸引人的磁力导致城市人口聚集，应该从城 市和农村相结合的角度来管理土地，以便解决城市发展问题。霍华德的田园城市 思想始终坚持城市外围要有相当面积的永久性绿地，相对空想社会主义者而言， 他不仅提出自己的设想，用图解的形式描述了田园城市结构，而且把城市的发展 从城乡协调的角度重新阐释，把城市与外围乡村当作一个整体来分析，并对资金 来源、土地分配、城市财政收支和田园城市的经营管理、人口密度、城市绿化带 等问题提出了自己独到的见解，对后人的城市规划与城市发展产生了很大的影响。 赖特的广亩城理论。 1 9 3 2 年，赖特提出广亩城设想，将城市分散理论发展到了极致。赖特认为， 现代城市不能代表和象征人类的愿望，也不能适应现代生活需要，是一种反民主 机制，城市尤其是大城市需要被取消。在消失中的城市中他指出，未来城市 应该是无所不在而又一无所在的，这将是一种与古代城市或任何现代城市差异如 此之大的城市，以致我们根本不会把它当作城市来看待。在随后出版的宽阔的 田地中他正式提出广亩城设想，这是一个把集中的城市重新分散在一个地区性 农业的网格之上的方案。可以发现，赖特的广亩城设想是在美国小汽车大量普及 的条件下出现的，美国1 9 6 0 年代的“市郊商业中一1 3 , ”和“组合城市”可以认为是这种 思想的实际体现。 芒福德的城乡发展观 关于城乡关系，美国著名城市地理学家芒福德指出，城与乡，不能截然分开； 城与乡，同等重要；城与乡，应该有机地结合起来。如果要问城市与乡村哪一个 更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要。芒福德非常同意赖特的主张， 即通过分散权力来建造许多颏的城市中心，形成一个更大的区域统一体，通过以 现有的城市为主体，就能把这种区域统一体引向许多平衡的社区内，就有可能促 进区域整体发展，重建城乡之间的平衡，使全部居民在任何一个地方享受到同样 的生活质量，避免特大城市在发展过程中出现的各种困扰，最终达到霍华德的田 园城市发展模式。 1 5 2 国内学者关于社会主义新农村建设的研究 姜永华认为建设社会主义新农村要注重三个主抓手，首先是以推进农村集中 居住为主抓手，切实加快农村环境建设步伐；其次是以建设项目农业为主抓手， 切实加快现代高效农业发展步伐；第三是以推动全民创业为主抓手，切实加快农 。李泉，中外城乡关系问题研究综述 j ，甘肃社会科学，2 0 0 5 4 o 李泉，中外城乡关系问题研究综述 j 。甘肃社会科学，2 0 0 5 4 重庆大学硕十学位论文 1 绪论 民致富步伐，其中要注重宣传发动，注重干部示范，注重服务。 农业部副部长张宝文认为，搞好农村建设要把农民培训放在农业和农村经济 工作的特别重要的位置，加大实施力度，提高广大农民素质。要大力实施农村劳 动力转移培训阳光工程，提高农民转岗转业技能。还要大力开展农民科技培训， 为社会主义新农村建设提供人才支撑，并且通过开展绿色证书培训、建设农民科 技书屋等工作切实提高农民知识水平。 王文娟从宏观的角度进行分析，提出社会主义新农村具有“新思路”、“新标准” 和“新内涵”等三方面的创新。“新思路”即用全新的科学发展观统领社会经济发展全 局，把“三农”工作作为全党工作的重中之重；“新标准”是党的十六届五中全会提出 的2 0 字要求和新城镇，新环境，新农民，新风尚，新管理等具体指标；“新任务” 是通过提高农业综合生产能力，大力发展农村公用事业，促进农村产业结构调整 等措施，提高农村的竞争力，弥合各项公共事业的城乡差距。 马晓河主张新农村建设不能搞成政治运动和形象工程，要提高全社会对新农 村建设的认识，任务艰巨，内容多，时问长，切忌将其变为口号和一股风，要充 分认识到社会主义新农村建设的艰巨性、复杂性和长期性；要制定新农村建设的 总体规划，确定新农村建设的标准。避免不顾各地实际和农民承受能力，一哄而 上，搞“一刀切”，把新农村建设搞成千篇一律、劳民伤财的形象工程。 张术环从构建和谐社会的角度对新农村建设进行了研究，他认为新农村建设 应该以和谐农村为目标，使其成为和谐社会的重要组成部分。从生态学角度看， 和谐农村社会是人与自然和谐共生，社会结构合理、运转顺畅的社会；从历史唯 物主义角度看，和谐农村是生产力与生产关系，经济基础与上层建筑矛盾运动相 对平衡的社会，由此得出结论，发展是构建和谐农村社会的前提和基础。 中国发展观察撰文指出，新农村建设战略支点的关键所在，就是要统一 思想认识，着眼长远，努力发挥中央和地方两个积极性，做好宣传，使之深入人 心。同时做好科学规划，区分轻重缓急，有计划、有步骤、有重点地逐步推进新 农村建设，纠正和克服各种误区，关注农民群体在新农村建设中的定位，这些都 是需要着手抓好的工作。 建设部部长汪光焘认为，全面建设小康社会，重点难点在农村，所以要适应 新形势要求，研究适合农村发展的政策， 发挥农民在社会主义市场经济中的作用， 顺应农村劳动力流动的客观要求，充分 农村建设要以保护农民利益为出发点。 在建设社会主义新农村的具体措施上，汪光焘提出认真改善城市就业环境，提高 农民收入；统筹城乡规划，注重农村规划建设：加大村镇外部基础设施和村庄公 共设施建设的投入；推动市政公用事业市场化，带动农村环境建设。 4 重庆大学硕士学位论文 i 绪论 1 5 3 关于地方政府职能深化的研究 陈永昌认为，贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，为转变政府职 能提出了新任务新挑战。他提出政府职能转变要遵循一二三四五思路”，即政府的 中心职责是维护社会公平与正义，促进社会和谐；坚持一手抓经济建设、一手抓 平安建设的新“两手抓”；政府工作实现三个转变，即政府的工作重点由事前的审批 转变到事中的监管和时候的服务上来，操作方式由过去封闭的内部行为、神秘化 的官方操作转向公开透明的依法行政上来，管理手段由直接行政干预转变到更多 依托政策、法律手段的间接调控上来；保证四个公共，即政府一是提供公共产品， 二是维护公共安全，三是加强公共管理，四是提供公共服务；还要确定五条价值 取向：精干型政府、高效型政府、廉洁型政府、诚信型政府、服务型政府。 许洁撰文指出，城市政府在进行社会管理的同时，要保证城市政府内部的和 谐，政府与公众的沟通是实现城市和谐管理的基础和前提，实行人性化的公共政 策是实现城市和谐管理的目标与归宿，所以城市政府要尽可能的设立与公众沟通 的相关职能部门。 卢倩认为城市政府职能转变，一个重要的工作就是切实转变政府的经济职能， 对私人经济领域以间接方式提供安全、司法、经济政策和金融管理服务，以直接 方式提供公共设施和公共事业服务；对公共经济领域，政府以直接方式组织管理 公共物品的生产供应，以采购方式向私人部门采购部份商品和劳务用于公共建设 和公共服务。此外，城市政府还要大力发展市场中介组织，建立和完善社会保障 制度。 陈桂兰从城市农民工权益保障的角度出发，分析了城市政府在这方面的责任， 即通过深化户籍改革、改善劳动就业制度、改革与户籍制度挂钩的社会保障制度 等工作消除政策障碍。还要完善有关劳动法规，开展劳动监察，保护农民工合法 权益，强化政府部门对农民工的援助职能，帮助农民工提高自身素质，增强就业 能力和维权能力。 重庆大学硕士学位论文2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 2 1 马克思、恩格斯列宁的城乡关系理论 2 1 1 马克思、恩格斯的城乡一体思想 “城乡一体”思想是马克思、恩格斯提出的关于城市和农村、工业和农业关 系的理论，他们从人的发展和实现社会主义、共产主义的角度对消灭城乡差别提 出了全新的见解。在共产党宣言中，马克思、恩格斯指出“代替那存在着阶级 和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由 发展是一切人的自由发展的条件” 。要实现人的自由发展，就要打破旧的社会分 工，马克思、恩格斯认为旧的社会分工的基础是城乡差别、工农差别、脑力劳动 和体力劳动的差别，在这些差别中，“城市和乡村的对立作为整个社会分工的基 础”圆，是最基本的差别。因为正是由于城市和乡村的分离，才形成了工业和农业 的分离和工业和农业的分工。这种分工把每个人被局限在生产的某一部分中，劳 动者自我发展的能力受到束缚，身体和智力片面发展。同时，在这种情况下形成 了脱离生产劳动的剥削者阶级，脑力劳动和管理社会共同事务便成立剥削阶级的 专利。所以，要实现人的自由发展，就要消灭旧的社会分工中的三大差别，只有 这样才能保证社会主义和共产主义的实现，而要消灭三大差别，首先的就是要消 灭城乡差别。 马克思、恩格斯的诸多理论为“城乡一体”思想的形成提供了基础。他们曾 指出“城市和乡村的分离，立即使农村人口陷于数千年的愚昧状况，使城市居民 受到各自的专门手艺的奴役，它破坏了农村居民的精神发展的基础和城市居民的 体力发展的基础”固，工业和农业的分工造成了城市畸形发展，人口畸形集中，集 中于城市的工商金融资本剥削农业生产者，对农民和农业都造成了损害，进而使 得城乡差距进一步加大，对立进一步严重。要达到全社会的共同富裕，城乡对立 的情况必须改变，所以迫切需要“把农业和工业结合起来，促使城乡之间的对立 逐步消灭”回。马克思、恩格斯提出的消灭城乡差别的“城乡一体”思想，是对城 乡关系的一次重要理论认识，对消除剥削、实现工业和农业协调发展、实现人的 自由发展、实现共产主义等都有重大意义。 o 马克思恩格斯选集第一卷 m ，北京： o 马克思恩格斯选集第四卷 m ，北京： o 马克思思格斯选集第三卷 蝴，北京： o 马克思恩格斯选集第一卷 则，北京： 人民出版社， 人民h 版社， 人民出版社， 人民出版社， 6 页页页页 3 2 0 3盯 卯 第第第第 2 2 2 2卯盯卯窑： 重庆大学硕十学位论文2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 2 1 2 列宁的城乡观 列宁认为，“城乡分离、城乡对立、城市剥削乡村。因此，城市优于乡 村是有了商品生产和资本主义的一切国家的一般的必然的现象”。，城市优越论是 列宁处理城乡关系的基本理念。他指出在当时的俄国，传统农业组织的集体主义 的特点已被现代经济力量和阶级差别所削弱，加上现代城市工业化的逐步发展以 及随之而来的现代工业无产阶级的出现，革命的中心必将从农村转移到城市。这 种理论指导下的“城乡一体”，将俄国的城乡关系引向对城市的严重依赖和对农 村的忽视，城市对农村施加政治上的影响并提取工业发展所必需的资金，把城市 经济的发展建立在对农村的剥削之上，这种以城市利益为代表的城乡关系必然遭 到农民的反对。 2 2 党和国家领导人关于协调城乡关系、统筹城乡发展的重要理论 2 2 1 毛泽东的城乡观 毛泽东领导中国共产党人取得了新民主主义革命的胜利，为社会主义建设的 展开创造了良好的环境。在中国社会主义改造基本完成，社会主义经济制度开始 建立起来的时期，中国共产党面i 临着在一个小农经济占优势的农业大国里如何实 现工业化的问题。在这样的背景下，毛泽东对如何处理城乡关系、统筹城乡发展 做出了适合中国国情的探索。 在建国之前，毛泽东就曾指出“切不可丢掉乡村，只顾城市”圆，这体现了他 对于城乡关系的基本思路。他认为，“中国的工业化道路，可以和苏联不同”。， 所以中国根据自身的实际情况，没有选择走前苏联重城市轻农村、重工业轻农业 的发展道路，而是把发展工业与发展农业同时并举。毛泽东还提出了农业基础论， 并且提出“在一定的意义上可以说，农业就是工业。要说服工业部门面向农村， 支援农业” 。从这些论述可以看出，毛泽东所倡导的缩小城乡差距的路子是兼顾 两者的发展，鼓励城市对农村进行帮扶。这为邓小平以及党的新一代领导集体统 筹城乡发展的思想打下了理论基础。 2 2 2 邓小平的城乡观 邓小平是中国改革开放的总设计师，他的理论和他开创的中国改革开放和社 会主义现代化建设事业，谱写了中国历史的新篇章。邓小平强调农业是我国发展 的战略重点，而城乡统筹是实现农村、农业现代化的重要途径和科学方法。在上 世纪六十年代初的困难时期，邓小平指出“要恢复农业，还是要解决好城市与农 。列宁全集第二卷 m ，北京：人民出版社，1 9 8 4 ，第1 9 2 页 。毛泽东选集第p q 卷 岫，北京：人民出版社，1 9 9 1 ，第1 4 2 7 页 。建国以来毛泽东的文稿：第六册 m ，北京：中央文献f 版社，1 9 9 2 ，3 1 4 页 。毛泽东选集第五卷 m ，北京：人民出版社，1 9 7 7 ，第3 6 1 页 7 重庆大学硕十学位论文 2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 村的关系”。他明确以农业为基础、为农业服务的思想，提出“工业支援农业， 农业反过来又支援工业工业越发展，越要把农业放在第一位”圆，这体现了邓 小平的城乡统筹发展的思路，即工业支持农业、城市支持农村。邓小平敏锐地察 觉到中国城乡二元结构的问题，他的论述已经明确指出了我国在向农业的广度和 深度进军的同时，还要大力调整经济结构，大力发展非农产业，大力发展乡镇企 业，推进农村工业化、城镇化，转移农村富余劳动力，从而推进城乡一体化建设， 缩小城乡差距。 2 2 3 江泽民的城乡统筹观 2 0 世纪末和2 1 世纪初，我国的“三农”问题日益突出，成为制约国民经济发 展的瓶颈。面i f 缶这样严峻的形势，江泽民认识到解决“三农”问题必须要有新的思路， 他在党的十六大报告中明确提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略，报告指出：统 筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建 设小康社会的重大任务。这一发展战略，站在整个国民经济发展的全局和社会现 代化历史进程的高度，把农业发展与第二、三产业发展、农村建设与整个社会进 步有机地联系起来进行通盘考虑，标志着城乡一体思想的进一步成熟，有利于打 破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下平等和谐的新型城乡关系。 2 2 4 “城市支援农村、工业反哺农业”一新一代领导集体提出的“城 乡一体”之路 目前我国已经进入全面建设小康社会的阶段，如何统筹城乡发展，更好的解 决“三农”问题是党和国家领导人非常关心的问题。在党的十六届四中全会上， 胡锦涛总书记在大会报告中提出了关于城乡关系和工农业关系的“两个趋向”的 论断，即工业化初期农村支援城市、农业支援工业是必然趋势，发展到一定阶段 城市支援农村、工业反哺农业又是一个必然趋势，现在我们到了工业反哺农业、 城市支援农村的阶段。党的十六届四中全会还提出了科学发展观，同时提出五个 统筹，统筹城乡发展便是其中之一。通过城乡统筹，“工业反哺农业、城市支持 农村”，实现城乡一体化发展，这也是和谐社会建设的重要方面。针对农村经济 社会发展明显滞后于城市的现状，党中央提出大力推进社会主义新农村建设的举 措，通过新农村建设，城乡差距将会进一步缩小，我国的城乡发展将会更加协调， “城乡一体”也必将从理论变为现实。 2 3 社会主义新农村建设理论的提出 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一 。邓小平文选：第1 卷 m ，北京：人民出版社，1 9 9 4 第3 2 4 页 。邓小平文选( 一九七五九八二年) 【m ，北京：人民出版社，1 9 8 3 ，第2 8 2 9 页 重庆大学硕士学位论文2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 个五年规划的建议，明确了“十一五”期间我国经济社会发展的奋斗目标和行 动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。 “社会主义新农村”是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济 发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。主要包括以下几个方面： 首先是发展经济、增加收入。这是建设社会主义新农村的首要前提。要通过 高产高效、优质特色、规模经营等产业化手段，提高农业生产效益；其次是建设 村镇、改善环境。包括住房改造、垃圾处理、安全用水、道路整治、村屯绿化等 内容；然后是扩大公益、促进和谐。要办好义务教育，使适龄儿童都能入学并受 到基本教育；要实施新型农村合作医疗，使农民享受基本的公共卫生服务；要加 强农村养老和贫困户的社会保障；要统筹城乡就业，为农民进城提供方便；第四 是培育农民、提高素质。要加强精神文明建设，倡导健康文明的社会风尚；要发 展农村文化设施，丰富农民精神文化生活；要加强村级自治组织建设，引导农民 主动有序参与乡村建设事业。 同时，社会主义新农村建设以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、 管理民主”为建设目标，这全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展 的要求，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。 2 4 社会主义新农村建设与城乡统筹相结合的意义 马克思、恩格斯提出的“城乡一体”思想，经过中国几代领导人的继承和深 化，已经被时代赋予了新的内涵。党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建 设，实际上就是要求我们一定要统筹城乡发展，逐渐改变城乡二元的经济结构， 实现城乡一体化发展。我们有必要把“城乡一体”思想理解透彻，从中提炼出马 克思、恩格斯以及几代国家领导人在这方面的思想精髓，从而更好地指导我们进 行社会主义新农村建设，促成城乡协调发展。 “十一五”期间，解决好“三农”问题仍然是全党工作的重中之重。一方面， 实现全面建设小康目标的难点和关键在农村，建设社会主义新农村，体现了农村 全面发展的要求，也是巩固和加强农业基础地位、全面建设小康社会的重大举措。 另一方面，我国农村发展和改革已进入了新的阶段，必须按照统筹城乡发展的要 求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力 度，这样才能较快改变农村的落后面貌。推进新农村建设，不是要把工业和农业、 城市和乡村分割开来，更不是要把新农村建设与推进城镇化对立起来，而是要使 工业和农业、城市和农村更加紧密地联系起来。需要强调的是，新农村建设过程 不仅仅是城市政府工作中心向农村的延伸，而是整个工作重心、职能设置、资金 投入等的全面深入。“十一五”期间是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键 9 重庆大学硕士学位论文2 城乡统筹与社会主义新农村建设的相关理论基础 时期，也是构建新型工农、城乡关系取得突破进展的关键时期。我们要做到准确 把握基本国情和经济社会发展规律，确保社会主义新农村建设与工业化、城市化 同步推进，以“城市支援农村、工业反哺农业”的理念来促进新发展，就一定能 够走出一条具有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化 道路。 1 0 重庆大学硕+ 学位论文 3 政府在城乡统筹中的职能定位及深化 3 地方政府在城乡统筹中的职能定位及深化 政府职能是政府该做什么、不该做什么的范畴，其框定了政府能力的基本内容 和发展方向。政府职能主要可以从政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等 几个方面进行概括，这几个方面集中了政府在全部国家社会生活中所起的整体作 用。本章节主要从地方政府经济职能、社会职能和文化职能的角度探讨其在城乡 统筹中的职能定位及深化。 3 1 地方政府在城乡统筹中的角色及其职能转换的必要性 从前一章节的内容可以看出，统筹城乡发展、缩小城乡差距能否在社会主义 新农村建设中落到实处是决定其成败的关键因素。城乡统筹是科学发展观的重要 内容。“统筹”这个概念本身就凸显了政府的作用，即基于我国目前城乡发展失 衡的现实，强调政府在缩小城乡发展差距、促进城乡一体化发展中全盘筹划的主 导作用。城乡差距的缩小很大程度上必须依靠政府职能的发挥。无论是发达国家 还是发展中国家，在农业社会向工业社会过渡的过程中，由于城市本身的聚集功 能和工业较高的相对利益，收益差异引发了生产要素由农村地区向城市流动，使 得城乡发展差距的形成实际上是一个自然的、历史的过程。特别是我国城乡差距 更多地是由于体制所导致的二元经济结构，即传统的计划经济体制下政府强制推 行赶超战略、重工业优先发展战略及其“工农业剪刀差”政策等因素而引起，这 也决定了在要扭转这一特殊现象，同样也必须借助政府的力量来缩小城乡差距。 从这个意义上说，当前强调政府在统筹城乡发展中的主导作用，具有非常重要的 现实意义。 从我国城乡差别的具体情况来看，城乡差别是全国性、整体性的，同时还具 有区域上的不平衡性。以县域经济为例，我国有2 8 0 0 多个县，经济发展的差距极 大。2 0 0 6 年全国县域经济基本竞争力百强县中，东部地区有9 3 个，中、西部地区 仅分别有4 个和3 个，由此可见全国地区以及各县之间的差距非常悬殊。因此，统 筹城乡发展、建设新农村的战略选择，必定不能是“一刀切”战略，而只能是一 种基于各地现实的差异性战略。因此，与中央政府作为战略制订者、实施监督者、 财政转移支付者所不同的是，各级地方政府必须担当起在城乡统筹中制订具体措 施并付诸实施的职责。 从公共行政学的角度看，地方政府在统筹城乡发展中主要发挥经济职能、社 会职能和文化职能等方面的作用。统筹城乡发展是党中央在正确把握我国新阶段 。孙立平，城乡关系视野中的新农村建设 j ，商务周刊，2 0 0 6 1 2 l l 重庆大学硕士学位论文3 政府在城乡统筹中的职能定位及深化 经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基 础上提出的一个系统工程，涉及很多方面的问题，同时也具有极强的时代性、创 新性和针对性。在这样的大背景下，只有打破不合理的城乡经济社会结构，改变 农村经济社会发展滞后的局面，才能保证全面实现以经济建设为中心，不断解放 和发展社会生产力，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平的 小康社会。地方政府职能也必须与城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求相 适应，因此，唯有积极探索，深化自身职能，地方政府才能不断适应城乡统筹进 程中的各种变化，更好地发挥其在城乡统筹发展中的作用。 首先，应坚持深化地方政府机构改革，坚持政资分开、政企分开等措施，把 生产资料公有制所有权代理职能与地方政府行政管理职能分离开来，并着眼于建 设社会主义新农村，制订和完善城乡统筹发展的具体规划，建立统筹城乡工作信 息网络，加强统筹城乡发展具体政策研究，建立健全统筹城乡的法规工作。 其次，应把地方政府机构改革与农村财政体制改革结合起来，高度重视基层 地方政府机构建设。乡镇政府作为基层的级政府机构，其财政开支应当纳入上 下统一的政府财政制度系统。实行集体资产与乡镇财政的分离，把乡镇政府原先 行使的集体资产所有者代表资格，转换给新的集体资产所有者代表机构。实行乡 镇政府公务员与集体资产所有者代表的分离。 第三，调整和完善对地方政府和干部的政绩考核指标。设立有利于民族经济 振兴和科学发展观的考核指标。建议充实国民生产总值( g n p ) 增长幅度、公有资 本( 国有和集体) 绝对和相对增值程度( 即在社会总资本中的比重) 、共同富裕 增进程度( 人均收入增长幅度、最高收入阶层与最低收入阶层收入差距缩小程度、 基尼系数下降程度、贫困人口减少程度等) 和地区生态环境和国有土地维护程度 等指标，考核地方政府及其主要领导干部的综合政绩，落实对上级领导机关负责 和对人民群众负责的一致性o 。 3 2 地方政府统筹城乡产业方面的职能深化 统筹城乡产业属于政府履行经济职能的范畴。地方政府的经济职能是指其在 所承担的组织和管理地方社会经济建设的职能，是地方政府最为重要的一项职能。 由于政府和市场具有一定的替代性，在合理的制度安排中可以弥补各自的缺陷， 其中，政府的主要作用是弥补市场的缺陷，即通过规划引导和要素提供来解决资 源配置、收入分配和经济增长中的问题。从这个意义上说，政府的经济职能集中 表现为宏观调控，具有宏观性、统一性和全国性。但在实施过程中，宏观调控的 。詹卉，财政在新农村建设中的作用及政策取向 j ，农村财政与财务，2 0 0 6 0 。闫普耀，论树立正确政绩观的理论与实践要求 j ，理论导刊，2 0 0 7 3 1 2 重庆大学硕士学位论文 3 政府在城乡统筹中的职能定位及深化 实施必须通过地方政府的具体举措来实现。在这一过程中，地方政府的作为主要 包括两个方面，一是建立和维护地方市场规则和秩序，二是保持地方经济总量和 结构平衡。具体到事关社会主义新农村建设成败的城乡统筹战略中，地方政府要 贯彻好中央的指导方针，即“实行工业反哺农业、城市支持农村”、坚持农村基 本经济制度、坚持“多予少取放活”，在这些理念指引下从本地实际出发，把处 理好统筹城乡发展中的一般性矛盾与地区特殊性矛盾结合起来，促进农村的产业 发展。目前，城乡行政性的地区分割和部门分割管理体制依然存在，地方政府管 理职能与社会主义市场经济运行的要求还不太适应，为了发挥出各级地方政府应 有的效能，还需要搞好机构改革，转变、深化和完善政府职能。从实践的需要来 看，有必要通过如下措施来确保地方政府经济职能的深化； 一是在统筹城乡发展中运用好公共财政手段。这是地方政府统筹城乡发展不 可缺少的重要手段。在今后一个较长的历史时期，地方政府有限的财政开支，要 下决心向农村倾斜。为了使有限的财政支出，发挥出“四两拨千斤”的作用，有 必要明确财政手段的主要着力点，主要是：在精简乡镇政府机构的同时，应根据 财政社会治理权与财政收支权相对应的原则，重新划定县、乡政府税收提留的比 例，着眼于”放水养鱼”，发展县域经济，增加对县镇两级基层政府财政的支持力 度，保障乡镇基层政权机构正常运转所需的经费。在此基础上，坚持和完善对纯 农业户的直接补贴政策。加大对农村基础设施和公共服务的财政投入。设立工业 反哺农业和鼓励各行各业支援农村建设的财政专项基金项目。加大对外来农民工 社会保障财政服务的力度。外来农民工在当地通过合法程序就业，为地区经济发 展，从而为增加地方政府税收做出了积极贡献；应当尽快根据国家劳动法，建立 具体法规，使他们享受当地城镇职工在子女上学、医疗、保险等社会保障上的同 等待遇，把这些方面纳入政府财政有关项目的统一支出范围。 二是制定科学务实的经济政策，努力调动广大农民在新农村建设中的创业积 极性。依靠财政增收解决统筹城乡出现的矛盾固然重要，但是不能单纯依赖财政 “输血”办法。统筹城乡和建设社会主义新农村的大量经费，必须由政府制定经 济政策，充分依靠和调动人民群众自身的积极性和创造性来满足。重要的是为农 民自主创业创造条件，培育农村的“造血”功能。从根本上说，政府必须着力于 提高农业劳动生产力，着力于促进农村经济的活跃，着力于促进农民组织起来， 建立促进农民创业致富的长效机制。从统筹城乡发展的具体情况出发，有必要重 视制定或完善保护农用土地和农民土地利益的政策、支持县域市场经济自主发展 的政策、振兴有利于农民共同富裕的巩固和发展农村社会主义公有制经济的政策、 促进工业反哺农业的政策、鼓励城市各行各业支持农村建设的政策等画。 o 王辉，调整财政支农政策支持现代农业发展 j ，乡镇经济，2 0 0 7 2 1 3 重庆丈学硕士学位论文 3 政府在城乡统筹中的职能定位及深化 三是构建促进农村经济发展尤其是农业发展的金融支撑系统。一要促进银行 服务网络向农村深处延伸，发展支农优惠信贷。要求各类金融机构树立服务“三 农”的意识，构建为“三农”服务的金融体系。坚决改变农业发展银行只为粮棉 油收购和储备服务、农业银行服务重心转向城市、商业银行为减亏增盈收缩县以 下网点，导致农村融资规模萎缩、信贷资金严重不足等状况。扩大农业发展银行 服务农业的业务范围，动员农业银行和各类商业银行增设农村乡镇基层服务网点； 要适应现阶段家庭承包经营制的需要，探索农民小额低息信贷业务 。实行对农民 合作经济、农业科技创新及其农业科技产业化创业的优惠信贷政策。二要从实际 出发，拓展农村金融组织。要提高现有农村信用社组织的信贷能力，增强服务”三 农”的主动性。发展在政府有关部门依法登记注册、由政府金融监管部门统一监管 的新型农村民间小额信贷组织，满足农村信贷需要。引导农户之间遵循金融法规， 发展有利于农户间调剂资金余缺的资金互助组织。目前可以限定在合作经济组织 内部和村级组织的农户之间，由农民自主选择，由相应组织监管，坚决制止高利 贷。通过这些措施，使金融信贷成为促进农村经济发展的积极推动力。 通过以上措施的实行，地方政府在经济职能方面就会摆脱以往僵化模式的束 缚，从而在统筹产业发展中发挥其作用。统筹城乡产业发展，就是要统筹农业产 业化，并统筹城乡工业和第三产业。 3 2 1 统筹农业 农业产业化经营可以把分散的农户同大市场连接起来，克服家庭承包制小规 模家庭经营的弊端，从家庭承包制外部解决了农产品进入市场转化商品的问题， 可以解决农业小生产与大市场的接轨问题。通过推行和完善贸工农一体化、产供 销一条龙的农业产业化经营方式，有利于增强农民进入市场的组织性、有序性， 增强农民市场竞争力和经济实力，提高农业经济效益，从而有效解决农业家庭分 散经营与统一市场的矛盾、小规模经营与农业现代化的矛盾，促进传统农业向一 体化农业转变。因此，它是在我国市场经济发展条件下，在保持农业家庭承包经 营制度内在机制和本质的基础上，实现农业外部规模经济的一种新型农业生产经 营方式和产业组织形式，是在家庭承包经营基础上实现农业规模经营和引导农民 进入市场的有效途径，也是中国农业逐