（行政管理专业论文）中国公共政策执行中的职业伦理研究.pdf

摘要 改革开放二十多年来，尽管我国在公共政策制定方面已经有了很大的发展， 但是政策执行却存在着许多问题，如“有令不行，有禁不止”，。上有政策，下有 对策0 “政策走样”等，使得政策目标不能得以有效地实现甚至完全落空，这些 问题严重干扰和阻碍着我国现代化建设的进程。笔者认为，这与我国的职业伦理 现状有很大的关系。我国目前处于转型期，法律法规很不完善，自由裁量权缺乏 有效地监督，在公共政策执行过程中，职业伦理本来应该很好地发挥作用，但是， 情况恰好与之相反。我国目前的现状是政策执行过程中伦理失范现象相当严重， 不道德的行为经常发生，严重影响了政府及其人员的形象，产生了消极的示范作 用。这也使得政策执行过程中出现了许多的偏差，造成了极大的危害，关于造成 偏差的原因，很多是由职业伦理问题引致的，当然也有其它更深层次的原因，如 正式制度与非正式制度，政策本身和执行的复杂性等，这些深层次的原因进而又 导致了职业伦理问题，使得政策执行情况更是糟糕。 基于政策执行过程中的现状，笔者重新审视并提出了政策执行中应该遵循的 职业伦理规则。并且分析了执行者遵循职业伦理的可能性以及公共政策执行中职 业伦理的实现标准。执行者出于自身利益的考虑以及政治社会化的强大功能会遵 循政策执行中的职业伦理，关于公共政策执行中职业伦理的实现标准问题，笔者 将其分为最低标准也即伦理底线和较高标准。 最后提出了优化政策执行中职业伦理作用的几点对策，首先是公共政策执行 中职业伦理发挥作用需要制度保障，包括法律法规的伦理化，职业伦理的法制化， 以及完善监督机制等。其次是培养执行机构与执行人员的职业伦理自觉性，包括 上级对执行机构与执行人员的职业伦理的培养和执行机构与执行人员自身对职 业伦理的追求。政策执行中的职业伦理完全可以更好的发挥作用，从而有效改善 目前的政策执行现状，最大限度的实现政策的预期效果。 关键词：政策执行职业伦理执行机构执行人员 t h es m d yo ft h ep r o f e s s i o n a le t h i c si c h i a a sp o f i e yi m p l e m e n t a t i o n r e f o r m a t i o na n do p e nt ot h ew o r l df o rm o f et h a nt w e n t yy e a r s a l t h o u g hw e a k e a d ym a d ep r o g r e s si np o l i c ym a k i n g , t h e ma r es t i l lm a n yp r o b l e m si np o l i c y i m p l e m e n t a t i o n , s u c ha s ， p o l i c ya n dr e g u l a t i o nn o tb ei r a p l e m t e d , a n dt h ef o r b i d d c m s s t i l lg o 如：。 h i g h e ra u t h o r i t i e sm a k cp o h c y ，a n dt h el o w e ra u t h o r i t i e s 艘a n o t h e r w a yt od e a lw i t ht h es i t u a t i o n ，a n d p o l i c yl o s e si t ss h a p 矿e t c ，a l lt h i sm a d e t h eg o a l c o u l dn o tc o m et n l ee f f i c i e n t l y , a n dt e r r i b l e l yb l o c kt h ep r o c e s so fm o d e r n i z a t i o n i t h i n k , a l lt h i sc o n n e c t e dw i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep r o f e s s i o n a le t h i c s t h e p r e s e n t , 0 0 1 c o u l i t i yi si nt h ep e l i o do fw a n s f o r m , l a w sa n dr e g u l a t i o n sa l en o t c m s l 加衄呛，t h ed i s c e r n m e n tl a c ko fe f f i c i e n t l ys u p e r v i s i o n i nt h ep o c e s so f p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n , t h ep r o f e s s i o n a le t h i c ss h o u l dh a v e b e e nw o r k s b u ta c t u a l l yn o t 1 k p r e s e n ts i t u a t i o no fo u rc o u n u yi st h a tp e o p l ev i o l a t et h ee t h i c st e r r i b l e l y i m m o r a l b c h a v i o m sa l w a y st a k ep l a c e , a n da f f e c tt h ei m a g eo fg o v e m m e n ta n di t ss t a 岱s , a n d p r o d m en e g a t i v ed e m o n s u a t i o n i tm a k e sl o t so fd e v i a t i o ni nt h ep r o c e s so fp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n , a n dt h er 尉l s o no ft h i ss h o u l dc o n n e c tw i t ht h ep r o f e s s i o n a le t h i c s , a n da l s oh a si t sd e e p e rr e a s o n s ，s u c ha s ，f o r m a li n s t i t u t i o n a lf a c t o r sa n di n f o r m a l i n s t i t u t i o n a lf a c t o r s , p o l i c yi t s e l f a n dc o m p l e x i t yo f i m p l e m e n t a t i o nc t e t h e s ed e e p e r r 甚i s o n sa l s ol e a dt ot h ep r o b l e m so ft h ep r o f e s s i o n a le t h i o s ，a n dm a k et h es i t u a t i o n e v e nv ，o i a c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o n , ip r e s e n tn e wp r i n c i p l e si nt h ep r o c e s so fp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n a n da l s oa n a l y s i st h ep o s s i b i l i t yo f p o l i c yi m p l e m e n t e r so b s e r v e st h e d i s c i p l i n e s , a n dt h es t a n d a r do fa c h i e v e m e n to fp r o f e s s i o n a l & t h i c $ 1 1 圮p o l i c y i m p l e m e n t e r sc o n c x f f f nt h e i ro w ni n t e r e s t sa n dt h e ya r ee d u c a t e do b e ys u c hp r i n c i p l e r e f e rt ot h es t a n d a r do fa c h i e v e m e n t , ia l s os e p a r a t ea sl o w e rs t a n d a r da n dh i g h 口 s t a n d a r d f i n a l l y , ip r e s e n ts e v e r a ls u g g e s t i o n st oi m p r o v et h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 1 1 1 ef i r s ti si n s t i t u t i o n a lg u a r a n t e e i n c l u d e se t h i c i z cl a w sa n dp r i n c i p l e s , a n dl e g a l i z e t h ep r o f e s s i o n a le t h i c sa n dp e r f e c ts u p e r v i s a lo r g a n i z a t i o n t h es e c o n di st ow a i n i m p l e m t a r yo r g a n i z a t i o na n dp o l i c yi m p l e m e n t e r sm a s t e rt h e m s e l v e s , i n c l u d e sh i g h e r a u t h o r i t i e st r a i nl o w e ra u t h o r i t i e sa n dp o l i c yi m p l e m e n t e r sp u r s u eb e t t e rp r o f e s s i o n a l e t h i c s t h ep r o f e s s i o n a le t h i c si nt h ep r o c e s so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns h o u l dw o r k e f f i c i e n t l yt oc h a n g et h ep r e s e n ts i t u a t i o n , a n da c h i e v et h ep o l i c yt a r g e t s k e yw o r d s ：p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ；p r o f e s s i o n a le t h i c s ；p o l i c yi m p l e m e n t e r s ； i m p l e m e n t a r yo r g a l l i z a t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名： ao 坼s 月 深华 2 日 引言 近些年来，行政伦理、政策伦理越来越引起世界各国政府的重视，各国纷纷 加强行政机关的伦理建设，加紧出台行政伦理法或公务员伦理法，加强对公务员 的行政伦理教育。行政伦理建设甚至被列入世界经合组织、联合国等国际组织的 重要议题。相比之下，我们国家不但法律法规不很完善，而且伦理的作用也显得 很乏力。重新审视行政伦理、政策伦理规范以及让其发挥作用是一件非常重要的 事情。 关于与本论题相关的研究现状，我们知道，直到2 0 世纪7 0 年代的“水门事件” 以后，随着人们对社会机构的信任下降，政策中的伦理问题才成为公共政策领域 关注的主题，此后，作为对政府缺乏信任的结果一直持续着。国外关于政策分析 的职业伦理与公共行政的职业伦理的研究主要有，罗尔斯的正义论，他指出， 任何社会应该使所有社会关系中的公平或公义最大化，因此，公共政策以公平而 非平等来加以判断。他认为，人的能力或成就并非生而平等，一个正义的社会是 无论公民在社会中所处的地位如何，他所担当的义务与责任都是公平的o 也有 一些学者对分析家提出一些建议，他们建议分析家应该反映现实，为当权者提供 准确的结果，而不是从一己私立出发，贻害社会。还有，( 美) 库珀在他的文章 行政伦理学应关注的四个重大问题中总结了美国公共行政这一职业领域内的 道德标准。从过去3 0 年有关行政伦理方面的学术论著中，可以提炼出5 项规范性 的标准，以为公共行政实践提供明确的道德指向，它们是政治价值、宪法理论及 社会基本思想；公民理论；社会公平；品德，或者说是以性格为基础的道德；公 共利益。国内关于政策伦理与行政伦理方面的论著，就笔者所能收集到的资料， 十多年来起码有：译著i 部一( 美) 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径： 专著5 部一王伟行政伦理概述、孟昭武 行政伦理研究、张康之寻找公 共行政的伦理视角、周奋进 转型期的行政伦理、罗德刚等行政伦理的理 论与实践研究；期刊文章1 2 0 多篇。我国学术界对行政伦理的理解大多是从职 业道德的角度展开的。学者们普遍认为，行政人员也是社会众多职业中的一种， 转引自陈振明主编公共政镱分析嗍北京：中禹人民大学出舨社，2 0 0 3 ，第5 1 5 页 作为一种职业，政府行政人员就应该有其职业道德并遵守其相应的职业道德规 范。 笔者目前还未找到国内外学者从职业伦理角度系统的研究公共政策执行问 题的论著，所以试图借鉴国内外关于公共政策、公共行政伦理学与政策执行的研 究成果，来分析政策执行中的职业伦理问题。改革开放二十多年来，尽管我国在 公共政策制定方面已经有了很大的发展，但是政策执行却存在着许多f 司题，如“有 令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”，“政策走样”等，使得政策目标不 能得以有效地实现甚至完全落空，这些问题严重干扰和阻碍着我国现代化建设的 进程。这与我国的职业伦理现状有很大的关系。我国目前处于转型期，法律法规 不是很完善，自由裁量权缺乏有效地监督，在公共政策执行过程中，职业伦理本 来应该很好地发挥作用，但是，情况恰好与之相反。我国目前的现状是政策执行 过程中职业伦理失范现象相当严重，不道德的行为经常发生，严重影响了政府及 其人员的形象，产生了消极的示范作用。所以，如何使政策执行中的职业伦理发 、 挥作用是一个非常紧迫的问题。 2 1 中国公共政策执行中的职业伦理概述 在本章中，笔者将对研究对象及其相关的基本概念进行界定与说明。首先对 政策的概念与原则做一说明，其次对职业与职业伦理进行定的论述，在此基础 上进一步阐释中国公共政策执行中的职业伦理，它与行政法规的关系，以及在公 共政策执行中的主要作用与其作用范围。对这些基本概念的阐释，有助于我们深 化对研究问题的认识，并进行准确的把握。 1 1 政策执行的概念及其原则 对“政策执行”的界定是分析。中国公共政策执行中韵职业伦理”的基础， 因此，在阐释“中国公共政策执行中的职业伦理”之前j 必须对“政策执行”的 基本概念及其原则作一说明。 1 1 1 政策执行的基本含义 对于何谓政策执行这个问题，国内外有许多政策科学研究者曾从不同的角度 做过解释，归纳起来，有代表性的观点主要有；第一，将政策执行界定为一种过 程。第二，将政策行为解释为一系列的活动或行动。第三，将政策执行界定为活 动或行为。 还有，国内许多学者( 如，陈振明，丁煌，金太军等) 经过总结归纳，几乎 得出关于政策执行相同的阐释：所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织 机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、试验、实旅、协调与监控等各种行 动，将政策观念形态的内容转换为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的 动态过程。笔者采用此概念。 1 1 2 政策执行的基本原则 政策执行必须遵守某些原则，国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍 性相结合原则、追踪决策原则、实践检验原则；另一些学者则概括为严肃性原则、 创造性原则、反馈性原则等。笔者认为，政策执行中最基本的要求就是原则性与 灵活性相统一。 在政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相统一的原则，不仅是理论与实践 的需要，而且也是政策本身的要求。坚持这原则才能使政策得到有效的执行， 才能保证政策目标的实现。 坚持原则性与灵活性相统一的原则就是以政策目标为导向，重在积极执行 不能简单的“完成上级分配的任务”，不负责任，应该以目标( 要达到的结果) 为导向，真正傲到政策执行中原则性与灵活性相统一。所谓政策执行中的原则性， 严格按照政策规定的要求去做，不折不扣的、全面的落实政策内容。所谓“没有 规矩，不成方圆”，政策执行就是要求在精神实质上保证政策的严肃性和权威性， 按照政策本身所规定的政策对象，政策范围，政策条款去实现政策目标，而不能 随意变更、曲解政策。所谓灵活性，是指在不违背政策精神和政策要求的前提下， 坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因地因时制宜，真正实现政策目标。 在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神实质与实 际情况结合起来，在把握政策的精神实质的基础上创造性的执行政策。灵活是在 原则允许的范围内的灵活，而不是结合某个人的利益随意变通政策。如果背离政 策的原则性，滥用灵活性，就会产生政策执行偏差，反之，如果固守原则，不与 实际情况相结合，也不能很好的实现政策目标。因此，原则性与灵活性是统一而 不可分的。 1 2 政策执行中职业伦理的诠释 1 2 1 职业与职业伦理 对于何谓职业，事实上学术界并没有一致的和权威的概念。米歇尔贝利认 为，尽管学者对职业的界定各不相同，但大多数对职业的定义都包括三个基本因 素：从事一种职业需要经过广泛的训练；训练的内容涉及某些重要的知识和 技能；掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。巴伯认为，职业人士的行为 有四个方面的基本特质：具有高度的系统化的知识；以社会的利益为取向而 非以自我的利益为取向；有职业道德所产生的高度的自我控制力；作为工作 成绩象征的报酬制度。o 借鉴上述观点，笔者将职业特征归纳如下：对公众负有特定的义务；必 须精通某种专业知识和技能；有一个明确的服务方向；职业者之间和职业者 与顾客之间存在某种特殊的关系；相应的职业伦理规范；合理的报酬制度。 转引自，张威福，公共管理的职业主义与职业伦理( j 新视野，2 0 0 3 ，( 3 ) 4 我国学者张晶认为，职业伦理是关于从事某种职业的群体或个人的总体性的 价值要求之一。 职业伦理就是一种特殊的伦理规范，它是要从社会伦理的角度 确立职业伦理规范及价值问题。职业伦理即要求名与分的统一。名是行业和岗位， 分是职责和义务。职业伦理本身不是一个凝固不便的东西，它随着社会伦理的变 化而变化，并且最终要求与社会发展保持一致，其发展变化趋势在社会转型时期 更为活跃。与此相联系，职业伦理的发展变化植根于职业的发展变化。 还有学者认为，所谓职业伦理。是相应于不同的职业所要求的特殊规范。比 如，医生的基本职业伦理就是救死扶伤，商人的基本职业伦理就是诚信经营，教 师的基本职业伦理就是诲人不倦，有教无类，因材施教等等。 笔者认为，所有的职业都有共性的伦理要求，比如职业是与责任、义务相伴 随的。但是，一定的职业有一定的特殊的职责与义务。所以职业伦理有两方面的 特征：关于从事任何职业的群体或个人的普遍性的价值要求。关于从事某种 职业的群体或个人的具体性的价值要求。 2 2 中国公共政策执行中的职业伦理 政策执行作为政策过程的一个重要阶段，有着与其它阶段共同的伦理要求， 但又有其特殊的表现形式。 我国学者张成福认为，公共管理的职业伦理存在共同性质的东西。在世界一 切民族当中，他们在其发展的过程中都确立了一些共同的价值准则与伦理标准， 我们可以称之为黄金法则，如对生命的尊重，诚实，公正，廉洁，负责等。此外， 民主宪政的价值和原则，如公共利益，个人权利，正当程序，责任等，也为公共 管理的职业伦理奠定了基础。他提出公共管理的职业伦理最重要的在于以下几个 方面：提供公共福利；忠实的执行法律；承担公共责任；为社会树立典 范；追求专业的卓越；促进民主。o 关于公共政策伦理我国学者罗德钢也有一些论述。分剔对中国公共政策制定 与公共政策执行进行了伦理学分析以及中国公共政策制定与执行的价值取向。中 国公共政策制定的价值取向包括：社会公正、民主化、科学化、以及服务原则。 张晶论职业伦理口q 中国高新技术产业导报，2 0 0 0 ，8 ，2 9 第0 0 7 航 转引自，张成福公共管理的职业主义与职业伦理研新视野，2 0 0 3 ，o ) 中国公共政策执行的价值取向需要做到以下几点：准确迅速、原则性与灵活性相 结合，既要把握全局，又要照顾局部。 这些概括性的特征在中国公共政策执行中是要具备的。库珀在其论著实现 行政责任的途径中也曾说过，“显然这些抽象的概念是令人困惑的，而且也不 能给行政人员的实践活动提供十分有用的指导，但它仍然存在于我们的政治传统 中，政策伦理法规中，辞藻华丽的演说中，以及存在于我们对危机突发事件的反 思中。理所当然地，它也存在于我们对公共政策目的的思考和对公务员责任的思 考中。”。 政策执行作为公共行政或公共管理的重要内容，这些抽象的概括是要具备 的，也有其独特的表现形式。笔者将中国公共政策执行中的职业伦理概括如下： ( 1 ) 忠实的执行政策，合理解释政策，遵循正当的程序；( 2 ) 政策执行遵循效 率原则；( 3 ) 以提供服务为主韵政策执行模式；( 4 ) 具有增强执行机构与执行人 员可信度的执行态度；( 5 ) 具有解码高端愿望的执行能力。 在公共政策执行过程中，坚持原则性与灵活性相结合的原则，不仅是理论与 实践的需要，而且也是政策本身提出的要求。这就为执行机构与执行人员的自由 裁量提供了极大空间。在这种情况下，忠实的执行政策，合理解释政策，遵循正 当的程序就变得相当重要。切不可让规则程序让位于人情面子，应该是在较大范 围的利益框架内结合本部门、本单位的利益，对政策做出合理的解释。执行机构 与执行人员要加强程序规则理念，尤其是我国在融入全球化的背景下，更要积极 主动的适应各种国际规则，加入耵o 后，我国已实质性地融入了经济全球化的体 系之中。全球化决不仅仅是经济的全球化，同时也是政治和文化的全球化。我国 的文化氛围中缺少规则程序理念，很多执行人员嫌规则程序冗繁，或阻碍自己的 办事速度，肆无忌惮的公开破坏了规则程序，岂不知这种行为更是增加了社会的 运营成本。与我国相比，西方发达国家的程序规则理念很强，整个社会在一个比 较规范健全的体系内运转，大大节约了交易成本。所以，公共政策执行过程中要 本着这些精神，促进我国与全球接轨，在公共政策执行过程中贯彻程序规则理念。 当然，也会出现这样的情况，一些执行机构或执行人员对国际规则不以为然，认 【美l 特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径【q 张秀琴译北京：中目人民大学出版杜2 0 0 1 第7 2 页 6 为其不利于“权变”，可是事实上，规则程序确实能体现公平公正，何况这也是 不可阻挡的全球化趋势。 执行机构与执行人员在执行公共政策过程中要加强效率原则。随着知识信息 时代的到来与发展，越来越要求效率的提高，互联网加剧了各种思想文化的相互 激荡，成为信息传播和知识扩散的新载体。电子政务在提高行政效率、改善政府 效能、扩大民主参与等方面的作用日益显著。所以，地方政府要通过网站及时公 布一些信息，以便更好的与公众互动。然而，我国目前的一些地方政府的网站不 是信息少的可怜，就是没有及b 寸更新，更有甚者，如本届政府的网站竟然是上届 政府时的内容，信息如此滞后且没有实质性的内容，有何效率可言? 政策执行是 一项目标性很强的活动，经过公共政策制定确立了正确的方向之后，执行决策要 求按计划实现决策目标，解决问题不能拖拉，不能积压，现代社会科技和经济的 飞速发展，竞争激烈，政策执行要讲就效率，否则失去时机，便失去执行的意义。 执行机构与执行人员在政策执行中要选择以提供服务为主的政策执行模式。 李普斯基在街道层的官僚组织一书中指出，街道层的政策制定过程并不像人 们所希望的那样，是许多人带到个人服务工作中的理想的实现，而是那些使官员 们能够有效地处理他们所面对的压力的实践的发展。人们在进入公共部门工作 时，常常至少抱有一定的工作理想，但是，公共服务工作的性质，使他们很难接 近他们所从事的工作的理想。大量的问题和需要完成的事务，短缺的资源，加上 方法的不确定性和委托人的不可预见性，将他们作为服务提供者的热情击的粉 碎。国在一定程度上，情况确实如此。街道层官僚在压力之下选择运用稀缺资源， 再加上公共服务所面临的财政压力，促使官员更易于强调控制，而不是努力将服 务的理想变为现实。由于长期的控制形成一种习惯，很容易转化成粗暴性的执行 政策。在我国，粗暴性的执行政策是相当严重的迄今为止，尚有许多政府官员 并未能真正改变执行理念，头脑中没有服务的概念。特别是在具体的执行方法上， 手段过于单一，多采用命令型的执行方法，造成了干群关系的紧张，妨碍了政策 的有效执行。所以，如何形成以提供服务为主的政策执行模式，是一件相当重要 转引自( 英) 米切尔黑尧现代国家的政策过程呐赵成根译北京：中国青年出版社，2 0 0 4 第1 7 7 页 7 的事情。服务观念淡薄也是我国地方政府普遍存在的问题。地方政府的“官本位” 思想相当严重，政府官员眼睛向上，欺下瞒上经常采取口号式的工作方式，例 如，有些政府人员讲“全心全意为人民服务”，却把人民当作抽象群体对待，忽 视个别民众、个别群体的个别困难，使得“全心全意为人民服务”变得难以操作， 长期下来，一个个被忽略的民众变成很多庞大的群体，严重损害了政府的形象， 而且政府工作人员也缺乏对不同地区不同层次居民的需求分析，缺乏与民众有效 的信息沟通，不了解民众的需求，民众也不了解表达需求的渠道。要改变这种现 状就是要“少说些漂亮的话，多于些有用的事”，不忽视公民个体，尽量提供个 性化的服务。为了对比起见，我们了解一下美国的地方政府是如何提供服务的。 为了满足公众对政府服务的共同要求，也为了应对各类政府( 美国地方政府为了 满足公众的分散的多样需求，有针对性地解决一些专门性的、地区性的特殊问题， 建立了次级的、小规模的地方政府机构，使得政府官员能够更充分地了解不同公 民群体的不同偏好，从而更加迅速全面地回应公民的要求。同时，对于一些涉及 公众范围较广、规模效益明显且影响面较大的一些公共问题，则力求突破行政区 划或原有地方政府体制的制约，谋求成立跨县、跨市或跨市县的特别目的区政 府。) 共同面临的挑战和任务，如环境保护和灾害防治、公共安全等，美国地方 政府逐渐抛弃传统的地方主义思维和孤立主义态度，转而采取责任分担和合作主 义的策略。公共产品和服务对象上的顾客导向。确立本地区纳税入是政府及各行 政机构顾客的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求， 在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细 化，为公众提供量身定制式的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式， 建立健全公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众耳 标的行为。o 通过对比，我们可以更加清楚我们目前的服务情况，可谓相差甚远 所以，执行者在执行公共政策的过程中，要采取以提供服务为主的执行模式。 关于提高执行机构与执行人员的可信度方面，据调查，我国公众对政府信 任度的排序；中央政府最可信，其次是省政府，再次是市政府，最后是县乡( 镇) 政府，也就是逐层递减。由此可见，承担执行任务的低层政府严重缺乏可信度， 这样很容易导致目标群体的抵制，不利于政策的执行。塑造良好的执行形象显得 张智新美国地方政府改革及其对中目的借鉴意义 田人民用，2 0 0 4 3 非常紧迫。执行机构与执行人员应着力打造具有公信力的政府。执行者并不希望 公众认为自己是惟利是图、腐败成风的，也不希望认为自己是经常扭曲公共政策 的，他们有维护自身良好形象的意愿，因而我们经常看到执行者积极的展开一些 宣传活动，为的是树立自身形象，取得公众信赖。赢得公众的信赖是公共政策执 行的重要前提之一，政治文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的障碍， 所以，要想更好的执行政策，必须争取公众的信赖。 执行者应该具备解码高端愿望的能力，比如，本届政府提出的构建社会主义 和谐社会，建设社会主义新农村等目标，要有具体的实现步骤，不同的区域应采 取什么样的方法，或是分三步或是分五步，还有最具体的也是最重要的就是要明 白现在干什么，明天怎么干，只有这样才能将执行落到实处。笔者认为，作为职 业人员有追求卓越的责任，如果没有能力仍占着职位，这是一种不道德。正如巴 纳德所言，道德堕落和个人责任心下降的情况，在经理人员中，特别是政治组织 的经理人员中，比起其他人来，似乎更为常见有足够的事实表明，从失败的 例子看来，绝大多数人并不是一开始就缺乏责任心或道德低下的，而显然是由于 提拔的超过了其能力。o 所以，公共政策应该赋予有能力的人去执行，没有执行 能力的入却担负着执行公共政策的使命，占据着相应的位置，其影响深远与严重 远远超出不能有效执行公共政策的范围。这是一个相当严峻的问题。 1 3 中国公共政策执行中的职业伦理与行政法规的关系 关于中国公共政策执行中职业伦理与行政法规的关系，笔者参考了罗德钢 的行政伦理的理论与实践研究一书中关于行政伦理与行政法规关系的论述。 行政法规与政策执行中的职业伦理有对立、排斥的一面，也有统一融合的一面。 以本位而论，行政法规是“权利本为”，突出个人权利，强调天赋人权，主张限 制国家权力保护公民权利；职业伦理是。义务本位”，突出国家集体的利益，强 调职业人员的“奉献”，维护政府的形象和权威。以人性而论，行政法规设计的 人性基础为“人性恶”，最大限度的降低行政偏差；职业伦理的设计为“人性善”， 通过大量伦理规范来引导和激励职业人员提升个人品质。二者相对而言，行政法 规属于“硬约束”，职业伦理属于“软约束”。 c i 巴纳德，经理人员的职能咖孙耀君等诹北京：中国社会科学出版社，1 9 盯。i o 第2 1 8 页 9 一定时期内二者又是和谐的、一致的，二者都是上层建筑的一部分，受同一 时代的政治结构、思想文化的制约，二者在内容上往往相互融合，在作用上相互 维护笔者更倾向于二者是表里关系这种说法。即内化为道德，外化为法律，因 此柏拉图指出“法律是最低限度的道德”。行政法规对职业伦理的吸收与维护表 现在将基本的伦理规范上升为法律条文，以国家的强制力保障实施。职业伦理对 法律的吸收与维护则表现为伦理观念将“守法行为”作为一种美德，将行政法规 义务化为职业人员的内在的道德义务，变强制守法为良心手法，被动守法为自觉 守法，以至于形成一种习惯，使行政法规得以被职业人员普遍认同，从而内化为 伦理要求及至信仰。职业伦理产生于各级执行机构与执行人员对社会提供服务， 进行管理活动的过程中，荠贯穿于整个公共政策执行，它作为调控执行行为的重 要手段，一经产生就作为判断执行行为的一种标准，一方面通过舆论和教育的方 式，影响执行者的心理和意识，使之形成善恶观念，情感和意向，以致集中形成 其内心的信念，作出符合标准的执行行为；另一方面，又通过社会舆论，传统习 俗和规章原则的形式，在执行活动中确定起来，成为约束执行者的原则和规范。 既表现为观念和意识，同时又表现为一定的原则和规范现象。行政法规则是职业 伦理的基本要求，伦理原则加以定型化、条文化，成为能够约束执行者的外在强 制性准则。二者具有内在的统一性和共同的基础与目的。 1 4 中国公共政策执行中的职业伦理的作用 政策执行中职业伦理的作用可分为：对社会的影响和对行业的影响。 执行机构与执行人员的职业伦理因为直接与国家政治相联系，与国家的法律 法规和政策相联系，与社会管理相联系，医露其作用益愈明显。在公共政策执行 过程中所体现的职业伦理不仅仅是部门或个人的事情，而是整个社会道德的晴雨 表，它对各行各业以及整个社会的影响是广泛而深刻的。一个良好的执行氛围， 更有利于政策的有效执行。 1 ，4 1 职业伦理的社会作用 执行者的职业伦理有着广泛的社会作用，表现在以下几个方面： ( 1 ) 直接影响到对党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻执行以及行政效 率的提高，从而影响社会的发展与进步。国家的各项政策是通过政策执行者贯彻 的，他们的政治立场、态度，专业水平、道德状况直接影响到政策的执行情况。 一个努力践行职业伦理的执行人员，可能作用很小，但也在推动社会的发展与进 步。反之，如果肆意践踏伦理道德，其消极作用是巨大而深远的。所以，他们践 行伦理的实际情况直接影响到各项政策的贯彻实施，同时也影响到政策的执行效 率与目标的实现情况。 ( 2 ) 执行者的职业伦理状况直接影响到社会风尚和社会的精神文明建设。 由于执行者职业伦理的特殊性决定了他们的一言一行、一举一动对社会都会产生 巨大的影响，影响到社会公德的践行和社会祥和气氛的营造。如果他们用公款吃 喝，住豪宅，开好车，铺张浪费，带头破坏社会规则，脱离群众，不仅会恶化社 会风气，而且会给社会的精神文明建设带来严重的危害。如果他们树立良好形象， 则有助于社会整体道德水平的提高。 ( 3 ) 执行者的职业伦理状况对公众具有导向作用，对周围的人将会产生示范 效应。由于其对社会公德的巨大影响作用，引导着公众在与政府互动过程中的行 为选择。一位品格优秀的执行人员，有利于倡导美好的社会公德，公众在与其互 动的过程中会选择通过正当的方式，因为比较信任他会作出合理的行为。反之， 如果执行人员品格低劣，公众为了自身的利益，可能会选择贿赂等方式进行疏通。 1 4 2 职业伦理的行业作用 执行者职业伦理的行业作用表现在以下几方面： ( 1 ) 职业伦理对政策执行者具有激励作用。加强执行者的职业伦理建设， 要求在复杂的政策执行中，作出符合职业伦理的行为，将得到公众的肯定和支持， 鼓励其进一步遵守职业伦理规范，养成负责任的习惯，如对社会楷模的树立，激 发着执行者向其努力。 c 2 ) 职业伦理对政策执行者具有重要的凝聚作用。共同的职业信仰使得他们 j 更容易沟通思想、联络感情，合作共事，朝着共同的方向迈进这样就搭建了一 个团结一致，协调共事的平台。使执行者之间相互理解、信任，相互谅解、支持， 凝聚其力量尽快实现政策日标 ( 3 ) 职业伦理对政策执行者的行为具有重要的规范作用，是其它外在强制性 规范所无法替代的。职业伦理对于符合其要求的情感、信念和行为予以激励和强 化；对于不符合的则予以纠正或弱化，职业伦理对于纠正行为者某种错误的念头 和偏颇的情感有着重要的作用。它所确立的价值观和理想信仰在引导着执行机构 与执行人员，倡导其选择符合职业伦理的方式，使之产生强烈的使命感、责任感、 从而提高执行效率。 总之，职业伦理是实现政策目标的重要保障，对社会以及执行者都有深刻的 影响。 1 5 中国公共政策执行中的职业伦理的主要作用范围 尽管羁束性行政行为并非伦理的荒漠，但是，行政裁量权的行使才是对行政 人德性的真正考验。由于政策执行本身的特征，为执行者提供了极大的自由裁量 空间。美国公共政策学者詹姆斯安德森指出：“行政机构常常是在宽泛的和模 棱两可的法令下运行，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或不做什么。” o 行政自由裁量权的存在，表明政策执行者在执行政策的过程中并不是。一只关 在笼中的狮子。，也不是一部完全受人摆布的机器，而是具有独立意识的政策执 行主体，并且可以将其意识渗透于政策执行过程中。也就是说，法律与制度不能 在所有领域都规范执行者的行为，他们的执行活动在千变万化的环境中进行，许 多时候执行者根据自由裁量权自主作出决定。 同时，政策执行者对成本一收益的权衡也必然在政策执行过程中发挥着重要 的作用，很可能谋求自身或组织利益的最大化。他们可能很少明目张胆的违背政 策法规，但是，很多研究表明，他们是要大胆的行使权力实现自己的目标，以满 足自我和组织的需要，并对付在环境中所遇到的紧迫问题。所以说，在这种情况 下，职业伦理要发挥强有力的作用，才能降低或打消执行者非法谋求自身利益的 行为。尤其在我们国家法律法规不很健全，更加迫切要求职业伦理发挥作用。 金太军等著公共政策执行梗阻与消解嗍广，i i ：广东人民出版社，2 0 0 6 ，3 t 第1 8 6 页 1 2 2 中国公共政策执行中职业伦理作用的现状分析 改革开放二十多年来，尽管我国政府先后出台了一系列正确的方针政策，也 正是在这些正确的方针政策的指引下，我国的现代化建设进程才如此的举世瞩 目，与此同时，我们也应该看到，在公共政策执行环节中还存在诸多问题。比如， “有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”，“政策走样”等等执行偏差， 严重影响了政策目标的实现，甚至使政策目标完全落空。 2 1 行政法规不很完善，职业伦理作用有限 我国目前处于转型期，社会价值取向多元化，在大力发展经济的同时，严重 忽略了社会的伦理建设。各行各业，以及整个社会均面临着普遍性的伦理危机， 传统的强大的政治社会化机制濒临崩溃。庆幸的是我们的高层领导人已经意识到 了我国社会普遍存在的伦理问题。2 0 0 6 年3 月4 日，胡锦涛同志在看望出席全 国政协十届四次会议的委员时指出，在我们的社会主义社会里，要引导广大干部 群众特别是青少年树立社会主义荣辱观，胡锦涛同志阐述的社会主义荣辱观，正 是适应了改革开放和社会主义现代化建设的迫切需求。在贯彻落实中央提出的科 学发展观，构建社会主义和谐社会以及加强党的执政能力建设和先进性建设的今 天，人们越来越体会到必须大力加强社会主义思想道德建设，全面提高人的素质、 品格、道德观念、法制意识和社会责任意识，在道德领域，我们绝对不能混淆是 非、善恶、美丑的界限。当前，社会生活中确实存在一些违法乱纪和不道德的现 象，有些问题已经比较严重。这对社会道德体系造成了冲击，损害了社会风气， 也严重影响了经济社会的健康发展。在这样的情况下，树立良好的社会风气，倡 导良好的思想道德风尚，已经是迫在眉睫。 社会主义荣辱观是普遍的社会伦理，对公共政策执行也有指导意义，但是， 政策执行中的职业伦理应该具有其职业性、特定性、公共性、操作性、连续性和 时代性，应该有更加具体的伦理规范。我国目前处于转型期，情况更加复杂，由 于政治社会化机制乏力，职业人员在进入职业之前，已经深受某些恶俗风气的影 响，进入职业后，行政法规不很健全，现有的职业伦理可操作性又不强，许多执 行者利用手中权力，大捞个人实惠，针对这些问题，我们也应该思考公共政策执 行中的职业伦理有那些，如何才能更好的发挥作用，以便实现政策目标。 2 2 中国公共政策执行中的偏差及其危害 2 2 1 中国公共政策执行过程中的偏差 我国公共政策执行中灵活性与原则性分离现象相当严重，表现为公共政策执 行过程中出现了大量的偏差。关于偏差的具体表现形式，国内学者( 丁煌，金太 军，陈振民等) 尽管表述各不相同，但大致意思都很相近。笔者仅是列举了一些 当前的具体实例来进一步阐释这些成形的观点。具体表现在： ( 1 ) 象征性执行，即政策执行人员在实施政策的过程中加大宣传力度而并不 采取任何实质性的措旄，或者采取一些点到为止、无关紧要的措藤，在组织、入 员、资金等方面没有真正落实到位，或执行起来前紧后松、敷衍塞责，从而使严 肃的政令在各式各样的包装下变成一纸空文，根本谈不上政策问题的解决和政策 目标的实现。比如，针对近些年来频繁出现的小煤矿事故，国家三令五申的强调 要关闭不合规定的中小煤矿，进行安全整顿；但在贯彻执行过程中，一些地方和 部门象征性地对煤矿进行检查，空发一些指示，煤矿继续违规生产，有的地方甚 至出现了很多“黑窑”，这些矿主在金钱的驱动下不惜铤而走险，以至事故频繁 发生，给国家、人民韵生命财产带来了巨大损失。 ( 2 ) 附加性执行，。土政策”就是附加式政策执行的一种形象的说法。即 政策执行者在执行政策的过程中在原政策的基础上附加了原政策没有的甚至相 抵触的内容，使政策调整的对象、范围、力度、目标超越了原定政策的要求，从 而影响了政策执行。这种依附在原政策之上的内容，表面看来似乎是理所当然的， 但对于政策目标而言，往往起到了阻碍或破坏作用，这些新的政策内容实质上是 执行者变相谋求自身或小团体的利益，违背了政策制定的初衷。“土政策”往往 打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，另搞一套，自 行其是，谋取私利，严重冲淡了原政策的目标。例如，房价上涨及其背后的种种 怪现象，就有某些地方政府为增加税收，在吸引外地人买房方面，推出以户口换 销量的。购房入户”的土政策。 ( 3 ) 选择性执行，即公共政策执行部门对上级或中央的政策部分的实施，使 政策不能完整全面的贯彻落实，从而导致政策的整体功能得不到充分发挥。任何 一项政策都是一个多层次、多因素所构成的有机整体，一项大的政策往往包括若 1 4 干个配套的小政策，它们相互依存，是为了解决共同的政策问题而设计的配套方 案。为此，只有政策的整体的功能