（行政管理专业论文）中国社会支出研究：基于国际经验的考量.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：味土哲 日期：跏。 。商务印书 馆2 0 0 5 年版。第4 7 页) 需要说明的是，该表反映的是公共医疗支出，并不包括私人医疗支出。我们 在前面已述及，不同国家的福利融资方式是不同的。在一些国家，比如在荷兰和 美国，人们需要缴纳私人健康保险基金并用这些基金来支付他们的健康护理费用 ( 这些支出并没有在表中得到反映) 。而在其他国家，比如英国和德国，健康服 务方面的支出是直接由政府提供或者由政府控制的社会保险基金来提供的，但 是，随着“福利国家”在现实中遭遇挑战，这些国家也在改革医疗融资体制，降 1 经济合作与发展组织秘书处危机中的福利图家华夏出版社1 9 9 0 第9 0 页 2 经济合作与发展组织秘书处危机中的福利国家华夏出版社1 9 9 0 第9 0 页 2 4 低成本和提高效率。 表2 4 向我们展示了经合组织成员国2 0 0 4 年健康支出( 包括公共健康支出 和私人健康支出) 水平。从表中可看出，各成员国健康支出水平均在5 以上， 美国的健康支出水平远高于其他国家，达到g d p 的1 5 之多。经计算，o e c d 成员国在2 0 0 4 年的平均健康支出水平为8 9 。 裹2 - 4o e c d 成员国健康支出水平( 健康支出占g d p 的比重) ( 2 4 ) 国家健康支出水平国家健康支出水平 美国 15 3 意大利8 4 瑞士1 1 6 新西兰 8 4 德国1 0 9 匈牙利 8 3 法国 1 0 5 英国 8 3 冰岛 10 2 西班牙 8 1 比利时 1 0 1 e l 本8 0 希腊 1 0 o 卢森堡 8 0 葡萄牙 1 0 o 土耳其 7 7 加拿大 9 9 芬兰 7 5 挪威 9 7 捷克共和国 7 3 奥地利 9 6 爱尔兰 7 1 澳大利亚 9 2 墨西哥 6 5 荷兰 9 2 波兰 6 5 瑞典 9 1 斯洛伐屯共和固 5 9 丹麦 8 9 韩国 5 6 ( 资料来源 ：o e c dh e a l t hd a t a2 0 0 6 ， 网址 h t t p ：w w w o e c d o r g l d a t a o e c d l 2 9 1 5 2 1 3 6 9 6 0 0 3 5 p d f ) 3 养老金支出 表2 5 为我们展示了西方主要国家1 9 6 0 年以来的养老金支出。从总体上来 看，公共养老金支出水平比公共教育支出水平和公共医疗支出水平为高，1 9 8 0 年的平均水平为占g d p 的8 4 ，1 9 9 0 年这个数字为8 9 ，1 9 9 3 年这个数字为 9 6 。从历史上看，1 9 6 0 年至1 9 8 0 年，这2 0 年间公共养老金支出有了明显的 增长，增加了4 。霍尔兹曼对公共养老金在这段时期快速增长的原因作了探讨： 放宽享受养老金的条件、提高受益水平可以解释其中的3 4 ，人口老龄化的影响 不足2 0 ，失业增加的影响约为6 1 。 表2 - 5 1 9 6 0 年一1 9 9 3 年西方主要国家公共养老金支出水平( 占g d p 的百分比) 国家 1 9 6 01 9 8 0 1 9 9 01 9 9 3 澳大利亚 3 34 54 24 5 奥地利 9 61 1 41 2 31 2 7 比利时4 31 1 21 1 21 0 9 加拿大 2 83 44 85 5 法国6 o1 0 51 1 31 2 3 德国 9 71 2 81 1 31 2 4 爱尔兰 2 55 85 85 9 意大利 5 5 1 1 7 1 2 41 4 5 日本1 34 55 96 0 荷兰 4 01 2 61 3 31 3 4 新西兰 4 37 78 18 1 挪威 3 16 98 99 o 西班牙 7 79 21 0 4 瑞典 4 49 91 0 81 2 8 瑞士2 38 58 91 0 2 英国 4 05 96 37 3 美国 4 17 o7 07 5 平均 4 58 48 99 6 ( 资料来源：维托坦齐，卢德格尔舒克内希特著，( 2 0 世纪的公共支出，商务印书馆2 0 0 5 年版，第5 2 页) 但是，1 9 8 0 年至1 9 9 3 年间，公共养老金支出的增长放缓，只增加了1 2 。 这个变化趋势和公共教育支出、公共医疗支出很相似。这多少反映了“福利国家 在现实中所遭遇的困境。“福利国家”丰富的社会政策为公民带来了慷慨的福利， 但是同时，问题也凸现出来，福利国家面临着多方面的批评，比如养懒汉现象、 对经济发展的负面影响加剧、政府财政赤字增加2 等问题，社会支出的增加面临 着巨大的财政压力。因此，1 9 8 0 年后，社会支出的增加速度明显放缓。由此可 见，社会福利的提供是有限度的。一个国家所能提供的福利与该国的经济发展水 1 维托坦齐，卢德格尔舒克内希特2 0 世纪的公共支出商务印书馆2 0 0 5 第5 3 页 2 黄素庵西欧福利国家面面观世界知识出版社1 9 8 5 年第2 0 3 页 2 6 平、财政负担能力是密切相联系的，同时，提供社会福利也要注意避免其负面影 响。为了提高社会福利的效益，降低其成本，在具体的提供方式上也要进行创新。 裹2 - 82 0 0 6 年部分o e c d 成员国公共和私人养老金水平 公共养老金支出私人养老金支出养老金支出总 水平水平水平 墨西哥 0 7 o 2o 9 韩国 1 30 92 2 冰岛 0 4 3 6 4 卢森堡 4 00 14 1 新西兰 3 71 55 2 加拿大 3 62 15 7 挪威 4 41 45 8 澳大利亚 3 63 77 3 捷克共和国 7 2o 37 5 匈牙利 8 10 1 8 2 西班牙 7 8o 68 4 葡萄牙 7 51 o8 5 瑞其 7 71 18 8 丹麦 4 84 29 荷兰 5 43 69 比利时 8 11 39 4 芬兰1 19 21 0 3 波兰 1 0 4o o10 4 英国 7 53 11 0 6 德国 1 1 70 11 1 8 瑞士6 75 51 2 2 奥地利 1 2 1o 21 2 3 意大利1 2 oo 31 2 3 ( 资料来源：o e c df a c t b o o k2 0 0 9 ：e c o n o m i c ，e n v i r o m e n t a la n ds o c i a l s t a t i s t i c s h t t p ：l y s a n d e r s o u r c e o e c d o r g v l = 4 8 2 6 5 7 6 c l = 1 7 n w = l r p s v l f a c t b o o k i n d e x h t m ) 2 7 p u b l b 蠹i 鬟囊羹 _疆翻 。瓣曩豢嚣纛蹇鬟曼l i 艮耋 引 蓊 重_ i1 i雾霪 霾霆 粪1 8嚣雾 鍪 i 霾!i霆l iim 一 广一 鐾誉i雾一 一 ili 鎏黧 鋈i鏊鏊 霾黧鐾i i 霎ii - 翟il i门薹霉鍪i曩囊鎏1 叠望蚕l i耋ii 协7 裔夕7 图2 - - 4o e c d 成员国公共和私人养老金支出水平( 2 6 ) ( 资料来源：o e c df a c t b o o k2 0 0 9 ：e c o n o m i c ，e n v i r o m e n t a la n ds o c i a ls t a t i s t i c s h t t p ：l y s a n d e r s o u r c e o e c d o r g v l = 4 8 2 6 5 7 6 c l = 1 7 n w = 1 r p s v f a c t b o o k i n d e x h t m ) 表2 - 6 和图2 - 4 反映的是o e c d 成员国公共和私人养老金支出水平。从图表 中可以看出，不同国家的养老金支出呈现出不同的特点。我们大致可将这些国家 的养老金支出模式分为三种类型：第一类是同时存在公共养老金支出和私人养老 金支出，但是公共养老金支出占据主要比重( 大多数国家都属于这种类型) ，如 墨西哥、韩国、新西兰、加拿大、挪威等国；第二种类型是同时存在公共养老金 支出和私人养老金支出，但是私人养老金支出占据主要比重，如冰岛、芬兰、澳 大利亚等国；第三种类型是基本上是由公共机构提供养老金，私人养老金微乎其 微甚至没有，比如卢森堡、匈牙利、波兰、德国、奥地利、意大利等国。另外， 大多数国家的公共养老金支出水平都能达到g d p 的6 以上，最高可达g d p 的 1 2 1 ( 匈牙利) 。 4 就业支出 表2 7 反映了西方主要国家1 9 6 0 年以后的公共就业支出。公共就业支出受 市场情况的影响比较大，在市场不景气的时候，这方面的支出就会多一些。因此， 从这个表格中我们无法像前几个表格那样看出明显的变化规律。平均公共就业支 出水平在1 9 6 0 年是1 3 ；1 9 8 0 年是o 9 ；1 9 9 6 年为1 6 。 表2 - 71 0 6 0 年1 9 9 6 年西方主要国家公共就业支出水平( 占p 的百分比) 国家 1 9 6 01 9 8 01 9 9 6 澳大利亚 0 1o 81 3 奥地利 o 30 42 1 比利时 o 72 62 9 加拿大 1 5 2 31 3 法国 o 21 51 4 德国o 10 92 4 爱尔兰 o 62 o2 7 意大利 o 20 5o 7 日本 o 30 4 0 4 荷兰 0 2o 63 4 新西兰o 00 51 2 挪威 o 2 o 2 0 9 西班牙 2 1 瑞典o 20 42 3 瑞士 0 6o 11 3 英国 3 2o 91 3 美国 2 20 6o 3 平均 1 30 91 6 ( 资料来源：维托- 坦齐，卢德格尔舒克内希特著。( 2 0 世纪的公共支出，商务印书 馆2 0 0 5 年版，第5 5 页) 以上是从历史的视角，探讨了具体领域的社会支出的水平。下面我们再从社 会支出的具体形式的角度来看一下社会支出的水平。 现金给付是公共社会支出的主要形式。在o e c d 成员国中，除了韩国以外， 现金形式的支出占据了公共社会支出的大部分，1 9 9 7 年，o e c d 成员国平均比 例为6 3 。而在现金支出中，老年人津贴和遗属津贴占据了大部分，1 9 9 7 年o e c d 成员囤平均比例为5 8 。在社会服务形式的支出中，健康护理占据了大部分，在 2 9 o e c d 成员国中，平均有7 5 的社会服务支出是健康护理方面的支出( 参见图 2 2 ) 。在北欧国家，健康护理方面的支出占社会服务形式的支出的比重要低一些 ( 5 4 ) ，这是因为这些国家很大一部分社会服务形式的支出用在了家庭服务、 对老年人和残疾人的服务上1 。 1 a d c m aw n e ts o o a le x p e n d i t u r e ( 2 n dc d i 矗) o e c dp u b l i s h i n g 2 0 0 1 3 0 第三章我国的社会保障和社会保障支出 一、西方与我国对社会保障概念界定的差异 在西方，社会保障概念主要是指社会政策中有关公民收入维持和基本需求保 障的内容。其内涵比较狭窄，偏重经济福利，如养老金、失业津贴、贫困救济等， 无法全面涵盖民生的所有问题，如教育、住房等1 。比如，英国贝弗里奇报告 中对社会保障目标的界定是消除贫困，并将其概括为国民在失业、疾病、伤害、 老年以及家庭收入锐减、生活贫困时予以生活保障2 。日本官方对社会保障的界 定为“对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其它原因造成的贫困， 从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过 国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便 使所有国民都能过上真正有文化的成员的生活3 。德国对社会保障的理解主要 是基于德国社会市场经济理论，将社会保障理解为社会公平和社会安全，认为社 会保障是对竞争中不幸失败的那些人提供基本的生活保障4 。英国学者j o h n h u d s o n 等人在其著作中指出，社会保障和就业、教育、健康、住房等领域共同 构成社会政策体系，社会保障一般情况下和“收入保护”( i n c o m ep r o t e c t i o n ) 、“社 会保护 ( s o c i a lp r o t e c t i o n ) 等概念表达的含义是一致的，它们的目标都是当 人们由于受到某些不利事件的威胁而无法获取足够收入的情况下向他们提供财 政上的支持。一般情况下，这些“不利事件”包括失业、年老、鳏寡、生病、残 疾、职业伤害和职业疾病、生育、产假、陪产假5 。由此可见，西方的社会保障 概念与我国“社会保险”的概念颇为接近。 在我国，社会保障概念无论在学术界还是在官方都是一个频繁使用的重要概 念。但是，我国的社会保障所涵盖的范围要比西方的“社会保障”宽泛。正如岳 1 岳经纶社会政策学视野下的中国社会保障制度建设：从社会身份本位到人类需要本位公共行政评论2 0 0 8 年第4 期 2 郑功成社会保障学巾国劳动社会保障出版社2 0 0 5 第5 页 3 陈良瑾社会保障教程北京：知i j m 版社19 9 0 第2 页 4 郑功成 ：会保障学1 i l q 劳动社会保障 版社2 0 0 5 第5 页 j o h nh u d s o n s t e l h nk u h n e r , s t u a r tl o w e 1 h es h o r tg u i d et os o c i a lp o l i c y t h ep o l i c yp r e s s 2 0 0 8 p l5 经纶博士指出的，作为我国的福利体制的统称，社会保障是一个大概念、大系统， 包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容，简言之，我 们习惯用社会保障来指称各种有关公众福祉的项目1 。郑功成教授也将我国的社 会保障概念界定为“国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民 生活保障系统。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军 人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的 总称2 。 在我国，关于社会政策和社会保障的关系，主要有两种观点。第一种观点认 为社会保障是社会政策的重要组成部分。第二种观点认为社会保障即是我国的社 会政策，二者并没有多大的区别。第一种观点主要出现于社会政策学的相关论著 中；而第二种观点主要存在于社会保障学的相关论著中。这两种观点的主要差别 在于对社会保障的界定不同，前者是狭义的，从事社会政策研究的学者借鉴国际 上的社会保障的通行说法，认为社会保障仅指有关公民收入维持和基本需求保障 的内容，解决的是公民的贫穷以及因贫穷导致的福利受损问题；而后者对社会保 障的界定是广义的，是我国研究社会保障的学者使用的具有本土特色的概念，用 社会保障来指称有关公民福利的政策。 以上是我国学术界对社会保障的界定。那么我国官方是如何界定社会保障的 呢? 官方对于社会保障概念的权威性界定最早见于1 9 9 3 年党的十四届三中全会 通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。决定首次提出， 要“建立多层次的社会保障体系 ，其内容包括“社会保险、社会救济、社会福 利、优抚保障和社会互助、个人储蓄积累保障”。 2 0 0 2 年4 月2 9 日国务院新闻办公室发表的中国的劳动和社会保障状况 白皮书，把社会保障政策分为十大部分，包括：养老保险、医疗保险、失业保险、 工伤保险、生育保险、最低生活保障、社会福利、优抚安置、灾害救助和社会互 助3 。在2 0 0 4 年9 月7 日国务院新闻办公室发表的中国的社会保障状况和政策 白皮书中，社会保障政策同样分为十大部分，包括：养老保险、失业保险、医疗 1 岳经纶社会政策学视野下的中国社会保障制度建设：从社会身份本位到人类需要本位公共行政评论，2 0 0 8 年第4 期 2 郑功成社会保障学中国劳动社会保障出版社2 0 0 5 第7 页 3 国务院新闻办公室中国的劳动和社会保障状况北京：新星出版社2 0 0 2 3 2 保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障和农村 社会保障1 。与2 0 0 2 年白皮书相比，2 0 0 4 年的白皮书有所不同，在2 0 0 4 年白皮 书中，社会保障的范围有所扩大，纳入了住房政策；分类也更加科学，如最低生 活保障政策、灾害救助和社会互助等，不再单列，而是被归入社会救助类别2 。 2 0 0 7 年，党的十七大报告指出“社会保障是社会安定的重要保证，要以社 会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制 度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。 不仅如此， 十七大报告还对社会保障制度的具体项目作出了说明，包括：城镇基本养老保险 制度改革，农村养老保险制度；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、 新型农村合作医疗制度建设；城乡居民最低生活保障制度：失业、工伤、生育保 险制度；社会救助；优抚安置；残疾人事业；老龄工作；防灾减灾；以及廉租房 制度。 通过以上的对比我们可以看出，西方的社会保障概念偏重于公民的基本生活 保障，主要是在公民在特殊情况下( 失业、老年、生育、疾病、受伤等) ，无法 获取经济来源的时候，由政府向其提供的经济援助和收入支持，以协助其度过难 关( 解决贫穷问题) 。在西方，社会保障是社会政策的一个重要的组成部分。而 我国的社会保障概念要比西方的社会保障概念更加丰富，除了解决公民在贫穷的 情况下的基本生活保障之外，还包括了促进公民全面发展的内容( 比如住房) ， 涵盖的范围比较宽泛( 见图3 - 1 ) 。 1 国务院新闻办公室中国的社会保障状况和政策北京：新星出版社2 0 0 2 2 岳经纶社会政策学视野下的巾国社会保障制度建设：从社会身份本位到人类需要本位公共行政评论， 2 0 0 8 年第4 期 图3 - 1我国社会保障概念与西方社会保障概念之间的关系 我国社会保障支出及其水平 与我国社会保障概念相对应，我国使用“社会保障支出”这一概念来核算我 国社会保障领域的投入。社会保障支出指的是一个国家和地区在一定时期内用于 社会保障的全部支出的总和1 。关于社会保障支出统计口径的选择，存在多种观 点。宋士云、李成玲认为，目前学术界主要有两种统计社会保障支出的方法：一 是从社会保障项目出发，将社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济支出相加 得到社会保障总支出数额；二是从社会保障支出承担主体出发，把劳动和社会保 障部、民政部、人事部、卫生部等部门在社会保障方面的支出分别统计，然后相 加得到2 。财政部社会保障司课题组认为，我国财政社会保障支出的统计口径一 般包括原政府收支分类科目中的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行 政事业单位离退休费三大类。需要说明的是，以上社会保障支出口径不含卫生经 费中的行政事业单位医疗经费等支出3 。穆怀中认为，我国社会保障支出的口径 可分为三类：一是不含住宅投资和价格补贴的保障水平，称“小口径统计分析 保障水平；二是含住宅投资的保障水平，称“中口径统计分析”保障水平；三是 含住宅投资和价格补贴的保障水平，称“大口径统计分析”保障水平4 。贾英姿 认为，在理论界和实际工作中，人们对社会保障支出的各项指标往往有不同的取 1 贾英姿中国社会保障支出水平研究中国税务出版社2 0 0 8 p 1 2 2 宋士云、李成玲1 9 9 2 2 0 0 6 年中国社会保障支出水平研究中国人e 1 科学2 0 0 8 年第3 期 3 财政部社会保障司课题组社会保障支出水平的1 日际比较财政研究2 0 0 7 年第l o 期 4 穆怀中中国社会保障水平研究人口研究1 9 9 7 年第1 期 舍和估算，从而形成不同的统计口径，甚至有的统计口径之间还存在着较大的差 距1 。 正因为关于社会保障支出的统计口径没有一致意见，笔者拟选取比较有代表 性的两种观点来讨论一下我国的社会保障支出水平。第一种是财政部社会保障司 课题组提供的数据( 代表官方的观点) ；第二种是贾英姿在其专著中国社会保 障支出水平研究中提供的数据( 代表学术界的观点) 。 裹3 - 1 我国社会保障支出水平( 19 9 8 - 2 0 0 5 ) ( 资料来源：财政部社会保障司课题组社会保障支出水平的国际比较财政研究2 0 0 7 年 第1 0 期) 表3 - 1 向我们展示的是1 9 9 8 年至2 0 0 5 年我国的社会保障水平。从表中可以 看出，该统计口径是将社会保障支出分为两大部分，第一部分是财政支出中有关 社会保障的支出，在政府收支分类改革之前( 即2 0 0 7 年以前) ，在中国统计年 鉴中“社会保障支出这一科目中反映；第二部分是社会保障基金支出，这一 项在政府收支分类改革以前的中国统计年鉴中，并没有相关的科目反映，在 1 贾英姿中陶丰 ：会保障支出水平研究中国税务出版社2 0 0 8 第1 2 页 3 5 政府收支分类改革以后，在中国统计年鉴中“社会保险基金支出这一科目 中反映。从表中可以看出，财政部社会保障司课题组统计的社会保障支出水平从 1 9 9 8 年的2 5 5 提高到2 0 0 5 年的4 2 8 ，提高了1 7 3 。2 0 0 5 年我国社会保障 支出水平为4 2 8 。社会保障支出占财政支出的比重自从2 0 0 0 年以来稳定在1 1 左右的水平。 表3 - 2 我国社会保障支出水平( 19 9 吨2 ) ( 资料来源：贾英姿中国社会保障支出水平研究中国税务出版社2 0 0 8 第1 4 9 页) 表3 - 2 展示的是另外一种统计口径下我国社会保障支出水平。表中“社会保 障支出”的统计口径如下：1 9 9 8 年以前按历年中国劳动统计年鉴中的“全 国保险福利费用总额 和中国民政统计年鉴中的“民政事业费 之和作为当 年社会保障支出。1 9 9 9 年以后，根据中国统计年鉴、中国劳动统计年鉴 以及每年财政决算对有关项目做出整合得出社会保障支出，具体项目包括：行政 3 6 事业单位离退休费、企业职工基本养老保险支出、基本医疗保险基金支出、失业 保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本 生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、扣除居民个人卫生支出以外的卫生总 费用、补充全国社会保险基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出1 。 可以看出，这种口径下计算的社会保障支出水平要比第一种口径下计算的同期社 会保障支出水平要高2 3 。 三、我国社会保障概念与社会保障支出概念存在的问题 我国现在正处在落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的新时代。这一新 的时代预示着我国公共政策格局正在发生转型：从偏重经济政策转向重视社会政 策。公共政策的转型必然要求公共支出结构的改变。向社会政策的转型意味着政 府需要把更多的资源投入社会政策领域2 。自从2 0 0 3 年新一任政府上台以来，随 着我国财政收入的节节攀升，政府对社会政策领域的投入也“水涨船高”，民生 支出成为公共财政支出中一个引人注目的重要部分。不少学者认为我国正在进入 “社会政策时代 。在这种社会背景下，很需要对我国社会政策领域的投入进行 核算，从量上认识我国的社会政策。 但是，我国目前采用的“社会保障支出这一指标无法有效地衡量我国社会 政策领域的投入。从上面有关社会保障支出的分析来看，我国的“社会保障支出 并没有涵盖我国所有的社会政策领域。比如，教育投入是我国近几年来一项重要 的民生投入，但是教育支出并没有在社会保障支出中得到反映。因此，笔者在本 论文中将国际上“社会支出 这一概念适用于我国，来构建我国的社会支出指标， 从而更好地对我国社会政策领域的投入进行衡量。 。 本论文在狭义上使用社会保障的概念，理由有二：一是本论文研究的对象为 社会支出，根据国际上的通行做法，都是将社会保障作为社会政策的一部分，将 社会保障支出作为社会支出的一部分，在狭义上使用社会保障是为了和国际上通 行做法保持一致；二是笔者认为在狭义上使用社会保障概念有利于社会政策概念 在我国的应用和推广，有助于我国的社会保障和社会政策研究与国际接轨，有助 于进行比较研究。这样，二者的关系如下图所示： 1 贾英姿巾困社会保障支h j 水平研究中闻税务h 版社2 0 0 8 第1 4 7 页 2 岳经纶我国公共政策转型下的社会政策支出研究i f i 幽公共政策评论( 第2 卷) 2 0 0 8 3 7 圜社会保障 教育 口医疗 口住房 就业 圈其它社会政策领域 图3 - 2 社会政策与社会保障关系示意图 由该图可以看出，社会保障不再是笼而统之的宽泛的概念，而是作为社会政 策的一个领域，与教育、医疗、住房等社会政策领域处于同一层次。“社会保障 支出 的统计口径也是采取狭义的口径，即财政部社会保障司课题组采用的口径。 3 8 第四章中国社会支出的概念、范围和水平 一、我国社会支出的指标建构 自2 0 0 3 年以来，我国政府提出了诸如“以人为本 、“科学发展”、“构 建和谐社会、“基本公共服务均等化”等新的施政理念和施政方向。党的十七 大报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善 民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义， 努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建 设和谐社会。”教育、就业、医疗、养老、住房成为重要的民生领域，一系列的 民生政策也相继出台：! ! 教育方面，2 0 0 5 年开始全面启动免费教育；2 0 0 6 年，这一政策推进到西部 农村和部分中部农村地区；2 0 0 7 年在全国农村实施；从2 0 0 8 年秋季起，全面免 除城市教育学杂费。 医疗方面，新型农村合作医疗经过几年的试点，2 0 0 8 年将在全国农村全面推 行，同时要提高补助标准，2 0 0 6 年，试点范围占全国5 0 7 的县，2 0 0 7 年扩大 到8 6 的县，参合农民也从4 1 亿人，增加到7 3 亿人； 社会保障方面，2 0 0 5 年政府工作报告第一次明确提出：有条件的地方可探索 建立农村居民最低生活保障制度。到2 0 0 6 年，1 5 0 9 万农民享受了最低生活保障 制度。2 0 0 7 年政府工作报告提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度，3 4 0 0 多万农村居民纳入财政保障范围。关于农民工的社会保障问题，2 0 0 6 年已经提 出要研究适合农民工特点的社会保障办法。2 0 0 7 年明确要求重点推进农民工工 伤和大病医疗保障工作。2 0 0 8 年政府工作报告提出了包括制定适合农民工特点 的养老保险办法、积极改善农民工居住条件等一系列措施。 住房方面，解决群众住房困难，是政府十分关心的问题，2 0 0 7 年政府工作报 告，主要强调对房地产市场的调控任务，2 0 0 8 年政府工作报告更多地着眼于建 立住房保障体系，同时体现了各得其所的内涵，廉租房和经济适用房解决低收入 3 9 群众住房困难，增加中低价位普通商品房供应，着眼于解决中等收入家庭住房问 题，高收入家庭住房主要通过市场解决1 。 在学术界，不少学者认为我国正在进入社会政策时代。北京大学教授王思斌 认为，经济的发展，社会问题的积累，社会风险的加大，社会公正理念的普遍认 同，是进入社会政策时代必要而充分的条件，我国将迎来社会政策时代2 。香港 中文大学教授王绍光认为，中国的公共政策格局正在发生转变，政府开始重视社 会政策的实施。现在中国政府已经开始将相当的注意力转移到社会政策上来，并 将相当的资源投入这个领域。中国财政汲取能力的增强为中国公共政策格局的转 变提供了经济基础3 。这两位学者的观点有一个共同之处，那就是都认为我国政 府对社会政策的重视的背后，是我国经济的发展和财政收入的增加。而衡量我国 社会政策的实施情况，必须要根据相应的财政支出情况加以分析，因此社会政策 支出是衡量我国社会政策实施情况的一个重要的指标。 那么，在我国，社会政策支出具体包括哪些领域呢? 这需要从我们前面的 论述中去寻找依据。从前面的论述中，我们知道， 在理论方面： 1 ) 理查德蒂特姆斯( r i c h a r dt i t m u s s ) 认为，社会政策的主要领域是社 会福利和社会服务，其目的是为了解决社会问题，实现社会公平。 2 ) 迈克尔希尔指出，根据传统的观点，任何人在界定社会政策时都会包 含如下领域：社会保障、医疗和个人社会服务。他在著作理解社会政策中， 将教育、就业和住房也纳入社会政策领域中。 3 ) 英国社会学家哈罗德维伦斯基认为福利国家的关键是政府保证公民享 有最低标准的收入、营养、住房、教育和就业机会。 4 ) 关信平在社会政策概论中将我国的社会政策主要领域概括为如下 l1 个方面：社会保障政策、公共卫生及医疗服务政策、住房政策、教育政策、 就业社会政策、社会福利服务政策、老年人社会服务政策、残疾人社会政策、保 护妇女基本权益的社会政策、未成年人保护和儿童福利政策、反贫困社会政策。 1 新华网从温总理的五次政府工作报告看民生政策推进路线图 h t t p w w 、呲c h i n a d a i l y m a 1 ，h q 叫2 0 0 8 n 州2 0 0 8 - 0 3 0 6 c o n t e “t - 6 514 0 2 2 h u n 2 王思斌中国正在走向社会政策时代北京日报2 0 0 5 年4 月1 4 日 3 王绍光从经济政策向社会政策：中国公共政策格局的历史性转变中国公共政策评论( 第l 卷) 上海世纪 出舨集团、上海人民出版社2 0 0 7 在实践和统计方面： 5 ) 美国社会保障局认为社会福利支出包括社会保障、健康和医疗计划、教 育、住房、退役军人计划、公益项目支出。 6 ) 英国官方的社会支出统计包括：社会保障、医疗、教育、住房与环境、 个人社会服务五个方面。 7 ) 经合组织将社会政策领域界定为1 3 个项目，但是我们会发现，这1 3 个项目可以归为四大类：医疗卫生( 职业伤害和疾病、疾病津贴、健康、其他意 外支出) 、就业( 失业、积极劳动力市场项目) 、住房( 住房津贴) 、个人社会服 务( 老年人现金补助、残疾人现金补助、老年人和残疾人服务、家庭现金补助、 家庭服务、幸存者津贴) 。 8 ) 我国官方文件中将社会政策领域重点界定为教育、医疗、养老、住房、 就业上。十七大报告指出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。 ， 根据以上关于社会支出理论和实践方面的讨论，结合我国当前的社会政策实 践，笔者拟将我国社会政策支出的指标建构为如下几个方面： 社会政策支出 表4 - 1 我国社会支出指标建构 构成 教育支出 医疗支出 社会保障支出1 就业支出 住房支出 二、2 0 0 0 年以来我国社会支出状况 根据上一节我们建构的社会支出的指标，我们逐一来考察我国近些年来社 会支出的范围和水平，以期从中看出我国社会政策具体领域的支出情况及其变化 在这甲，社会保障支i 叶 是从狭义一卜来i j f 的，与两7 j 社会保障支h 的范丽非常接近，并不是指广义一卜的社 会保障支出，采j 的统计口径和第二章提剑的财政邮社会保障司课题组聚刖的统计口径是致的。 4 l 趋势。 ( 一) 公共教育支出 教育支出的来源主要有： 国家财政拨款 社会集资和捐款 家庭、个人教育投入 企业教育投入 根据前面有关社会支出的论述我们可知，社会支出可分为公共社会支出和私 人社会支出，公共社会支出是指资金由公共部门提供的支出，私人社会支出是指 由私营部门提供资金的支出。而且需要注意的一点是，社会支出不包括家庭和个 人作出的支出( 因为家庭或个人既不属于公共机构也不属于私人机构) 。因此， 我们可以作出以下判断：公共教育支出包括国家财政拨款和社会集资与捐款；私 人教育支出包括企业教育投入。 公共教育支出可划分为预算内教育经费和预算外教育经费。预算内教育经 费，指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到教育部门 和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家财政预算支出科目的 教育经费。它主要来自政府财政拨款。预算外教育经费，主要包括社会捐赠、社 会集资和政府补助的经费，在我国还包括教育费附加。表4 2 展示了2 0 0 0 年以 来我国公共教育支出的总量。从这个表我们可以看出，国家财政对教育投入的经 费呈现逐年增加的趋势。预算内教育经费占据了公共教育支出的大部分比重，而 且从2 0 0 0 年至2 0 0 6 年，预算内教育经费增加了2 倍。可见，国家对教育的投入 增长迅速，这至少从一个侧面反映了国家对教育的重视程度越来越高。 表4 _ 2 国家财政预算内教育经费和预算外教育经费( 2 0 0 0 - 2 0 0 6 ) 单位：亿元 国家置 豉预 国家财政预算外教育经费 算内教育经 社会团体社会捐赉教育费附加 # - - 0 和个人办和集资办城市教育 j l l u 地方教育 费 书o r l 刁k 一 学经费学经费费附加费附加费附加 2 0 0 02 0 8 5 6 88 5 8 51 13 9 61 0 6 0 91 5 1 9 72 5 9 4 2 0 0 12 5 8 2 3 81 2 8 0 91 1 2 8 9n a n a n a 4 2 2 0 0 23 1 1 4 2 417 2 5 61 2 7 2 8 1 4 0 7 06 6 9 62 7 8 4 2 0 0 33 4 5 3 8 6 2 5 9 0 110 4 5 9 1 6 5 2 44 4 6 33 4 5 9 2 0 0 44 0 2 7 8 23 4 7 9 09 3 42 1 6 6 13 5 7 23 9 1 2 2 0 0 54 9 4 6 0 44 4 3 6 49 3 1 62 8 0 3 43 5 5 9 4 7 2 8 2 0 0 66 1 3 5 3 55 3 2 8 88 9 9 13 3 9 7 31 5 9 27 1 1 5 ( 资料来源：根据中国教育年鉴2 0 0 1 2 0 0 7 ) 和中国教育经费统计年鉴2 0 0 1 2 0 0 7 ) 汇 总而成) 与预算内教育经费相比，预算外教育经费各支出项目的变化则各有特点。社 会团体和公民个人办学经费也是呈现逐年增加的趋势，而且增幅在5 0 左右， 增长比较迅速。社会捐资和集资办学经费总体上呈现下降的趋势。教育费附加中， 城市教育费附加呈现增长的趋势，而农村教育费附加呈现下降的趋势，地方教育 费附加呈现增长的趋势，但是幅度不大。 表4 - 3 国家财政性教育经费占g i ) p 的比重( 2 o _ 2 7 ) 国家财政性 财政总支出 国家财政性教 罔内生产总 国家财政性 年份教育经费 ( 亿元) 育经费占财政教育经费占 ( 亿元) 总支出的比例 值( 亿元) 6 1 ) p 的比例 2 0 0 02 5 6 2 61 5 8 8 6 5 01 6 13 8 9 4 0 3 62 8 7 2 0 0 13 0 5 7 01 8 9 0 2 5 81 6 1 7 9 5 9 3 3 33 1 9 2 0 0 23 4 9 1 42 2 0 5 3 1 51 5 8 3 1 0 4 7 9 0 63 3 3 2 0 0 33 8 5 0 62 4 6 4 9 9 51 5 6 2 1 1 7 2 5 1 93 2 8 2 0 0 44 4 6 5 92 8 4 8 6 8 91 5 6 8 1 5 9 8 7 8 2 7 9 2 0 0 55 1 7 9 53 3 9 3 0 2 8 1 5 2 7 1 8 3 2 1 7 42 8 2 2 0 0 66 3 4 8 4 4 0 4 2 2 7 31 5 7 1 2 1 1 9 2 3 5 2 9 9 6 2 0 0 78 2 8 0 24 9 7 8 1 3 51 6 6 3 2 4 9 5 2 9 93 3 2 ( 数据来源：中国统计年鉴( 2 0 0 1 - - 2 0 0 8 ) 国家统计局，全国教育经费执行情况统计公 告( 2 0 0 0 - - 2 0 0 7 ) 教育部、国家统计局、财政部。) 表4 3 反映了2 0 0 0 年至2 0 0 7 年我国衡量公共教育支出多少的相对量指标一 一国家财政性教育经费占g d p 的比重的变化趋势。由表我们可以看出，虽然国家 财政性教育经费增长迅速，从2 0 0 0 年的2 5 6 2 6 增长到2 0 0 7 年的8 2 8 0 2 ，但是 4 3 占g d p 的比重却始终徘徊在3 左右，始终没有很大的突破。 ( 二) 公共医疗支出 表4 - 4 展示的是2 0 0 0 年至2 0 0 6 年的卫生总费用的总量和构成( 比重) 情 况。所谓卫生总费用是指在一定时期内( 通常是一年) ，全社会为提供卫生服务而 直接消耗的经济资源。包括政府卫生投入、社会卫生投入、个人卫生投入。 裹4 - 4 卫生总费用( 2 0 0 0 - - 2 0 0 s ) 。 单位：亿元 卫生总费用卫生总费用构成 政府预算社会卫生个 现金政府预算社会卫生个人现金 卑份 合计 卫生支出支出卫生支出卫生支出支出卫生支出 2 0 0 0 7 0 9 5 0 1 17 1 91 1 7 1 9 44 5 8 6 6 31 5 52 5 65 9 o 2 0 0 18 0 0 9 01 2 1 1 41 2 1 1 4 35 0 2 5 9 31 5 92 4 16 0 o 2 0 0 26 4 0 9 01 5 3 9 41 5 3 9 3 85 7 9 0 0 31 5 72 6 65 7 7 2 0 0 37 0 9 5 01 7 8 8 51 7 8 8 5 06 5 8 4 1 01 7 o2 7 25 5 9 2 0 0 41 2 9 3 5 81 2 9 3 5 82 2 2 5 3 57 5 9 0 2 91 7 o2 9 35 3 6 2 0 0 51 5 5 2 5 32 5 8 6 4 14 5 2 0 9 88 6 5 9 9 11 7 9 2 9 95 2 2 2 0 0 61 7 7 8 8 63 2 l0 9 24 8 5 3 5 69 8 4 3 3 41 8 13 2 64 9 3 2 0 0 71 9 8 9 9 6n a n a n a n a n a n a ( 资料来源 ： h t t p ：w w w m o h g o v c n l p u b l i c f i l e s l b u s i n e s s l h t m l f i l e s l z w g k z t l p t j n j l y e a r 2 0 0 8 4 h t m ) 按照国内测算口径，我国卫生总费用主要由政府卫生支出、社会卫生支出和 居民个人卫生支出三部分构成。政府预算卫生支出指各级政府用于卫生事业的财 政预算拨款，分为公共卫生服务经费和公费医疗经费。公共卫生服务经费包括卫 生事业费、中医事业费、计划生育事业费、高等医学教育经费、预算内基本建设 支出、医学科研经费、卫生行政管理经费以及政府其他部门卫生支出等。社会卫 生支出是指政府预算外社会各界对卫生事业的资金投入，其中包括行政事业单位 卫生支出、企业卫生支出、乡村集体经济卫生支出、私人办医卫生支出新增值、 预算外基本建设支出和其他卫生支出等。个人卫生支出是指居民个人支付的卫生 支出，包括城市居民医疗卫生支出和乡村居民医疗卫生支出1 。 根据前面界定的社会支出的概念，我们可以得出以下结论：在卫生总费用中， 政府预算卫生支出属于社会支出的范畴，体现的是政府这_ 公共部门向家庭和个 人提供的支持；个人现金卫生支出则不属于社会支出的范畴；社会卫生支出指社 会各界对卫生事业的资金投入，主要是社会医疗保障支出，因此社会卫生支出也 应归入社会支出的范畴。政府预算卫生支出和社会卫生支出合起来就构成我国的 社会医疗支出2 。图3 1 显示了我国2 0 0 0 年至2 0 0 6 年社会医疗支出的变化情况。 由图看出，社会医疗支出增长较为迅速，从2 0 0 0 年到2 0 0 6 年，增长了一倍多。 讳 - i 可丁百一刁 图4 - 1 社会医疗支出变化趋势图3 ( 2 o 一2 6 ) 单位：亿元 从2 0 0 0 年至2 0 0 6 年，我国卫生总费用增幅较大，增加了一倍还要多。这说 明我国政府和居民对医疗卫生越来越重视。但是从具体个人项目上来看，个人现 金卫生支出还是占据了卫生总费用很大的比重，维持在5 0 到6 0 之间，这说 明我国居民的医疗费用的一