（行政管理专业论文）《行政许可法》实施后我国行政审批制度改革研究.pdf

山东大学硬士学位论文 中文摘要 行政审批制度作为政府管理社会和经济的一种手段，在经济和社会发展中发挥了 重要作用但是，随着中国改革开放的发展以及市场经济的逐步确立，其弊端日益明 显，必须对其进行改革和完善。要使改革产生良好的效果，既要清理过多的审批事项， 也要通过立法来建立行政审批制度改革法律规范。因此，我国于2 0 0 4 年7 月1 日正 式颁布实施了中华人民共和国行政许可法 ，对行政审批制度改革具有很高的法律 和现实意义，但是在其实旌过程中也逐渐暴露出很多问题。本文通过对行政许可法) 实施前后我国行政审批制度改革的分析，提出行政审批制度改革中存在的问题并结合 国外行政审批制度改革经验，提出完善我国行政审批制度改革的几点建议。 本文包括以下四个部分： 第一部分：介绍行政审批、行政许可的相关概念，行政审批制度的改革历程，加 入耵0 对我国行政审批制度改革的影响以及行政许可法 实施后我国行政审批制度 改革的成果。 第二部分：对我国行政许可法) 实施过程中出现的问题及原因进行了探究。并 对我国行政审批制度改革进一步推进进行了必要性分析。 第三部分；通过对国外审批制度改革的分析，得出值得我国行政审批制度改革借 鉴的经验。在前两部分我国行政审批制度改革现状及相关理论分析的基础上，提出在 行政许可法) 实施后进一步推进我国行政审批制度改革的几点建议；完善与行政 许可法相关的法律、法规进一步规范行政审批制度改革；制定科学的行政审批程序： 完善行政审批制度改革的配套制度保障行政审批制度改革。 国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时提出，当前和今 后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与 职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站 建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力2 0 0 7 年要集中力量抓好三项工作，第一就是完善宏观调控体制，坚持政企分开，深入推进 行政审批制度改革可见行政审批制度改革在政府职能转变中的重要地位。行政审批 制度改革涉及到经济、政治、文化的各个领域；涉及到从中央政府到省、地、县、乡 政府有行政审批权的各个部门；涉及到每个公民、法人或其他组织的生产生活各个方 山东大学硕士学位论文 面。因此，只有将行政许可法的法制精神真正融入到执行者的行动中，依靠强有 力的监督体制，才能把行政审批制度继续推进。 2 关键词：行政审批；行政许可法；行政审批制度改革 山东大学硕士学位论文 a sam 黜f o r 咄g o 锄c mt o 唧t h es o c i a la n de c o n 砌c a l 蚰l i r s 位 疵i m i n i s 删v ea 哪l i 枷a n da p p l o v a is y s t c mh a sp l a y e dt h e 、，i t a lm l ei nt h ee c o n m i l y 蛐dt h es o c i a l 抓l 哪唧嘲吨b 1 i i ta 1 gw i mt h cd e v c l o p l n e mo f t h ec h i m 坞胁a n do p p 0 h c ) r 躯w e l l 继m ee s t a b l i 蛐o f t h e m a r k e t 删i 乜雎岫妇i sd a y b yd a y o b l d 伽珞o mg c 愀蜘m e n t m l l s t c 町y t h c m f o m 锄dc 0 岫m a t i o n o n 砘i n o f d e r t o p f o d u 鹏t h c 删他s l l l 姆，o 哪掣v a 脚n e n th a st o t 伽l l yd e 趾l l p 也ea 【c e 船i v e l ym 孤y 瓤缸n i 蛐硎v ea 国m i n a d a n d 卵p m v a li 蕾c m s b 吡a l s oe s 劬i i 曲蚀峙1 a w 曲蚰血哪| so f t h e a d m i n i 蚰a t i h 他麟卸l i n 砒i a n da p p m v a ls y s t e m f o 】哑t b 姗l g hl h ek g i s l a t i o n ，a 叫 。咄哪h a d 删g 砒c d 细m a l l y 船一拥拥i 咖口r 觇工娩嘣愕上删j u l yl ，2 0 0 4 砸s h wb a s 位h u g e 删姆曲c 撇t ot b e 础n i n i 蜘锄础删【0 n 砌a p l 删a l 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任由本人承担。 论文作者签名：萎趁日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：史地导师签名：日期：坚2 至：12 山东大学硕士学位论文 导论 一、选题背景 2 0 世纪末期，随着全球经济一体化加速，世界范围内掀起了行政改革的新浪潮， 公共行政的传统模式开始转换为新公共管理模式，与政府有关的官僚管理制理论正在 被各种经济理论和市场规则所取代。政府逐渐从无所不包的“全能型政府”向有限责 任政府转变，从管理型向服务型政府转变，提高公共产品和服务成为政府工作的重点 之一 行政审批制度作为政府管理社会和经济的一种手段，在计划经济下，成为政府干 预经济社会乃至一切领域的一种有力的工具，发挥了重要作用。但是，随着中国改革 开放的发展以及市场经济的逐步确立，其弊端臼益明显，现行的审批制度使得政府过 多地介入社会资源的配置，限制了社会资源的自由流动，妨碍了市场经济主体的平等 竞争和自主决策。在建立市场体制与建设法治国家的现实要求下，加快政府职能转变， 依法推进行政审批制度改革已经成为人们的一致共识与迫切的要求 2 0 0 1 年1 0 月国务院召开了行政审批制度改革工作会议，加大了推进行政体制改 革的力度，各地区部门以转变政府职能、促进依法行政为目标，加快推进行政审批制 度改革，取得了重要的成果。特别是我国加入w t 0 以后，行政审批存在的一些问题与 1 盯o 的基本原则和规则相悖，为了适应入世后市场经济发展的要求，我国于2 0 0 4 年7 月1 日正式颁布了中华人民共和国行政许可法，这标志着我国行政审批制度改革 已步入了法制化轨道，行政审批改革取得了突破性的进展，此后，国务院各部门和各 省级政府又掀起了新一轮地行政审批主动改革浪潮。 行政许可法 作为我国行政审批制度改革法治化的“试金石”，在其实施的过 程中由于受到传统观念、体制转轨、行政法制的缺失以及政府利益的阻碍，逐渐暴露 出很多问题。为此，我们应立足于现实国情并积极借鉴成功的改革经验，探询切实可 行的对策，保证行政许可法得到有效的实旌，保证其在实施实际中不走样，发挥 其在社会生活和经济生活中的作用。 2 0 0 5 年十六届五中全会通过的。十一五规划”中，继续将减少和规范行政审批 作为行政管理体制改革的重要举措，行政审批制度改革任重而道远。而推进行政审批 制度法治化必须进一步规范政府职能的界定和重构，将政府职能的运行纳入法治轨 道。因此，进行行政审批制度的基础研究及对进一步深化改革的举措进行探讨将具有 山东大学硕士学位论文 十分重要的现实意义。 二、研究状况 行政审批制度是政府管制的手段之一，西方学者关于政府管制理论主要有公共利 益理论和部门利益理论。较有影响力的著作有：乔治施蒂格勒的 的具体实施情况 以及对我国行政审批制度的影响进行了研究，主要有朱哺颜、包亚军的行政许可法 与行政审批制度关系研究，周汉华的行政许可法：观念创新与实践挑战，袁曙 宏的 实旌的深刻影响和需注意的主要闯题 ，李清华、王丽的贯彻 2 山东大学碗士学位论文 进一步深化行政审批制度改革 等以上大部分是从政府管制经济学、 行政学、行政法学的角度对政府管制理论、行政审批制度改革、完善行政许可法等方 面进行论述，但都是从某一个侧面或某个领域进行论述，没有全面、系统地对行政审 批制度改革进行论述 行敢审批制度改革不可能一蹴而就，无论就其广度和深度，还不能满足社会经济 活动对政府管理提出的要求。以贯彻实施行政许可法为契机，行政审批制度改革的深 化将为打造一个有限、透明、服务型政府带来曙光 山东大学硕士学位论文 第一章行政许可法 的实施背景及其影响 行政许可法实施后，行政审批和行政许可之间的关系成为人们讨论的一个热 点，而两者之间的关系也成为定位 的实施对我国行政审批制度改革的影响 行政许可法的通过和实施，是我国民主与法制建设中具有里程碑意义的一件 大事，对于巩固行政审批制度改革和政府机构改革的成果，规范行政许可的设定和实 施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督 行政机关有效实施行政管理，具有重要的意义。 ( 一) 行政许可法 实施前我国行政审批存在问匮 行政审批是政府行政调控手段的基本组成部分，同时也是一把双刃剑，运用得当 可以创造良好的行政管理秩序，运用不当则会侵害行政相对人的合法权益，造成行政 管理的迟滞和行政效率的低下。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的 建立和发展，原有的行政审批制度已经不适应社会发展的要求，存在以下闯题； 1 审批范围过大 改革开放以来，虽然从整体上各级行政机关的审批范围有所收缩，审批事项有所 减少，但所涉及的领域仍然过广，绝对数量仍然过大，远不能适应深化改革、扩大开 放和提高行政效率的需要。我国改革开放时闻最早、力度最大、成效最显的深圳特区， 欧挂英簪。行政审批制度改革若干目愿解说，中麸中央党校出版社2 3 版，第“页 7 山东大学硬士学位论文 1 9 9 8 年初全市仅政府系统仍有审批事项7 3 7 项，核准事项2 7 2 项。其中不乏通过审批 为本部门争权，为本地方谋利，致使部门保护主义和地方保护主义屡禁不止，严重破 坏了国家法制和市场的统一 2 权限划分不当 我国政府习惯于用审批去管理企业、管理经济，管理社会，自觉或不自觉地通 过审批把大量应由企业、市场和社会特别是中介组织承担的职能纳入自己的职能范围 之内。同时，审批权力过分集中于上级机关和行政首长。在行政机关内部，事无巨细 层层上报、层层审批、重复签字、多头签字的现象大量存在，下级行政机关和行政工 作人员发挥主动性与创造性的空间仍然非常有限。 3 多头重复审批 行政审批环节过多，审批程序繁杂，历来是我国审批制度表现最为突出、危害最 为严重的弊端之一。同时，对于行政审批的处理期限规定较少，行政审批机关拖延处 理现象非常严重，常常有发一个文件、上一个项目、办一个企业，要盖成十上百甚至 上千个公章的现象出现。 重事前审批，轻事中事后监管 行政机关及其工作人员滥发许可证、发证后疏于监管现象增多；许可证持有人非 法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重，行政机关难以有效履行对许可证的监管 职责。 ( 二) 行政许可法) 的实施的价值分析 行政许可法的颁布实施，有力地推动我国政府行政观念的转变和行政方式的 变革，对最终完成计划经济体制向市场经济体制的转型，促进市场经济体制的进一步 成熟和完善发挥着重大作用，对建立、保持和发展政府与经济、社会之间的和谐互动 关系，推动政府机关及其工作人员彻底告别计划经济时期的管理理念和行政方式，产 生重大的影响。 1 有助于转变政府职能，减轻政府对社会和经济的管制程度 改革开放以来，随着利益主体的逐步多元化等趋势的发展，我国政府经历了行 政管理事务越来越繁多，大事小事都要经政府审批的一个时期，严重限制了市场主体 和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性、创造性的发挥。因此， o 李容撮。八大体系 ，海天出版社1 9 版，第孵页 。昊爱明，当代中国政府) ，中国人民大学出版杜2 5 版，第2 3 页 l 山东大学硕士学位论文 行政许可法 的第一任务就是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围。o 行 政许可法) 对政府与市场、社会的关系进行了明确的界定，第十二条从肯定的角度规 定了有限资源的开发利用、公共资源配置、公共服务的提供等可以设定行政许可的事 项，第十三条则从否定的角度，规定了“公民法人等其他组织能够自主决定、市场竞 争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等 其他行政管理方式能够解决”。等四类可以不设行政许可的事项，从而确立了行政许 可在设立方面的个人自治优先原则、市场调节优先原则、行业自律优先原则、事后监 管优先原则。这四大原则不仅为公民个人、法人和社会自治组织，市场经济和中介组 织留足了足够的空问，而且为公民个人自由、社会自治、市场竞争提供了充分的法律 基础，还为政府的行政许可权力设定了法律的边界，使政府的行政权力进入了有限政 府的境界。这样，政府就可以从行政审批的“泥潭”中脱身，集中精力行使好经济调 节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，促使政府从全能政府向有限政府转化 2 有助千促进社会公平和公正地实现 市场经济体制下，在市场配置资源的同时，对自然资源的开发、公共资源的利 用等，由政府通过行政许可的方式进行配置，可以提高资源的利用效率，节约资源， 这也是国际上通用的做法。因此，政府机关要创新行政管理机制，按照市场经济的要 求，从提高资源的配置效率出发来设定行政许可。 历史和现实经验表明，即使在社会主义国家里，“经济人”的行为特征依然存在。 在社会主义市场经济条件下，政府官员与其他社会成员一样都是个人效用最大化的追 逐者，其所掌握的公共权力是实现自身最大效用的最好武器，“寻租”行为的大量存 在、公共权力的异化现象在所难免。在我国现实社会生活中也出现了政府权力部门化， 部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化的现象。行政许可法 的实施， 使行政许可做为政府管制社会的手段有了法律的规范，可以限制和行政审批权相关的 行政人员对商品和社会地位的过度追求，一定程度上消除贫富差距，实现社会正义。 3 有利于促使高效率的服务型政府的形成。 服务型政府是世界各国政府所追求的价值目标，行政许可法 立法宗旨之一是 建立适应社会主义市场经济发展要求的、高效的服务型政府为此，行政许可法) 对行政许可的设定权进行了严格的规范，就是为了通过减少行政许可事项，尽可能多 。支果，有限政府行政许可制度探析 珏宁师范大学学报，2 0 嘶( 2 ) 前6 王最 。中华人民共和国行政许可法第十三条 9 山东大学硕士学位论文 地使政府退出经济和社会事务，尽可能多地使市场和社会发挥其自我调节的作用。权 力减小了，因权力行使而产生的腐败等副作用也可随之减少，对于树立政府清廉的形 象十分有利。因此，要从公共行政管理体制入手，规范政府的行政权力，树立以民为 本的管理理念，把政府行政方式从管理型转变为服务型，确实保障公民的基本权力。 行政许可法的制度和实施，在很大的程度上改变政府机关工作人员特别是领导干 部凡事都要管、要管就要设许可的思维习惯。与此同时，行政机关及其工作人员还必 须学会如何在公开、透明的条件下行使权力，学会适应把方便给予群众，把麻烦留给 自己的新型的行政程序。毋 因此， 实施后，各地方、各部门能够严格执行行政许可法 关于行政许可设定的基 本规定，滥设行政许可的状况得到了控制。 与清理同步，有关行政许可法的配套制度建设也初显成效。目前。许多地方 和部门制定了行政许可的实旌办法。如陕西、山西、民政部、水利部、建设部、铁道 部、海关总署等制定了实施行政许可细则；安徽省发布了实施行政许可若干规定；信 息产业部下发了行政许可配套制度总体框架及工作分工，确立了行政许可实施评价制 度、行政许可监督检查制度等十一项制度。此外，山东、江苏、河南、宁夏、青海、 信息产业部、文化部等地方和部门普遍建立了行政许可公示制度；天津、四川、吉林 等地普遍建立了行政许可服务中心：江苏、四川、山东、河南、河北、宁夏、国土资 源部、商务部、文化部、农业部、食品药品监督局、地震局、粮食局等地方和部门已 建立行政许可申请统一受理和行政许可文书统一送达的“一个窗口对外”制度。2 0 0 6 年以来，安徽、广东、江苏、浙江、重庆等省市组织开展了对保留的行政许可项目的 再清理。各地方已出台行政许可配套规章5 8 1 件，涉及行政许可设定、实施程序、昕 证、监督检查等方面。o 行政许可行为的规范，从制度上促进了行政执法水平的提高。规范执法、文明服 务已经成为行政机关工作人员的基本要求。行政许可法实施后，实旋行政许可的 条件、程序、期限具体明确，公开、透明和可操作性增强，行政许可的人为因素和随 意性大大减少，行政相对人的合法权益得到了保障。同时，行政许可时限大大缩短， 行政效率明显提高，为民、便民、利民的服务意识切实增强。正如中国行政管理学会 会长郭济所言，各种行政审批服务机构的出现和行政审批方式的创新与推行，在一定 程度上实现了行政许可从分散到集中、从串联到并联、从无限期到限时办结、从部门 及其内部机构分割许可到整体统一许可的转变同时，通过建立多层次立体监督和政 。山东年鉴枷5 眷 ，山东省人民政府同，i m p 蝴棚w 嘲柚如n 粤g 们f 伽饥伽嘶似越1 0 l 刀1 2 2 0 岫柑 。新华同，劬p ：，n c 慨x i i i l i 岫l 峨枷p o i i t i c | 俄0 7 ，1 4 期舾吐5 粥矗钝h 咖 。行政许可法实施一周年特别报道 ，中华人民共和国髓察部同站 ， h n p 蚋v w w i n 啦扣m 驯t c 唧衄咖c i 洲i s p l 码帕i 帅n j 榔删1 4 4 舛 _ 两会法眼，法治政府新行渐进 t 中国律师同i i 印：恤i 喝佣，p 哪。s f 2 伽_ 3 舌够8 4 德i 删 山东大学硕士学位论文 务公开体系，使政府部门的行政许可及服务行为置于行政审批服务机构、政府监督机 构和社会公众的多重监督之下，有效地制衡了体制弊端和部门利益，实现了阳光作业、 诚信服务，保障了群众的知情权和监督权，预防了腐败问题的产生，促进了廉政、勤 政建设。西 。赳浦全，我国备地行政审批服务机构发展势头强劲，蜘p m 部x 舭a l ，砸呐m 弘恻啪d 1 7 2 3 1 2 山东大学焉士学位论文 第二章推进我国行政审批制度改革的动因分析 行政许可法 的颁布实施是我国行政审批制度改革迈入法治化轨道的关键一 步但是，行政许可法 的实施只是规范我国行政审批制度改革的一个阶段，其实 施过程中的困难与障碍将随之不断凸现，我国的行政审批制度改革还有一段漫长的道 路要走 1 一、行政许可法 法律本身及执行中存在的问题 。 行政许可法) 颁布后，国务院各部门和各省级政府掀起了新一轮的行政审批制 度改革浪潮。虽然经历了几年的审批项目清理工作，行政审批制度改革取得了相当大 的进展，但是这些成就离行政许可法 的要求还有相当大的距离，行政许可法) 实施中还存在着许多障碍和一些无法回避的问题 ( 一) 行政许可法 本身的局限 行政许可法 的制定历经七年，经过了人大常委会四次审议，其时间之长，讨 论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国行政立法史上是前所未有的。从立 法调研、起草到审议、通过，行政许可法始终受到国人的普遍关注但是因主客 观的原因，这部法律难免有一些不足和缺陷。 1 法律条款翩定存在缺陷 行政许可法) 虽然体现了市场优先、社会自治的立法精神，但是它只能在现有 实践和研究的基础上做概括性的原则规定，具体判断仍需要由行政许可的设定机关来 确定，不能为各类具体情况提供具体的答案。 行政许可法 在第二条中界定了什么是行政许可，并且规定了它的调整范围， 然而其第十二条却将设定的事项扩大到除特定活动外的赋予特定权利，确定资格、资 质，需要审定的涉及公共安全的重要设备，设旄、产品、物品，需要确定主体资格的 企业或者其他组织的设定等不仅如此，它还授权法律和行政法规可以设定行政许可 的其他事项。o 同时，考虑到随着社会和经济的发展，以及行政管理手段的提高，行 政许可的范围可能发生变化， 第三十条规定“行政机关应当将有关许可的事项、依据、 条件、数量、程序以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公 示”这一规定有着非常进步的意义，它对公示制予以了充分的肯定并作出了具体化 的规定但是这一规定仍然存在着一定的局限性，公示不能只局限于办公场所；在信 息的公布上，只规定了行政机关应提供准确的信息，没有考虑信息公布的期限与当事 人权利的关系；同时，在信息公布时间与申请人提出申请的截止日期之间，应规定一 个正当而合理的期限，否则就有可能实际上剥夺当事人的申请权。o 4 配套制度创新难以落实 行政许可法中有一些制度创新的原则性规定，借鉴了许多西方国家的先进制 o 中华人民共和匿行政许可法第十三条 。中华人民共和置行政许可法 第五十八条 应橙年，杨解君，行政许可法理论与制度解读 北京大学出版社2 版，第1 砬页 山东大学硬士学位论文 度，但是这些制度在我国还处于理论探讨或者是实践调试阶段，没有完全本土化例 如听证问题，行政许可法) 第十九条明确规定“起草法律草案、法规草案和省、自 治区、直辖市人民政府规章草案，拟订行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证 会等形式听取意见”回但对参加听证的代表如何选择、听证的程序、听证笔录的使 用等都未做明确的规定。又如，行政许可法 首次肯定了。信赖保护原则”，这可 以说是行政法制史上的里程碑。信赖保护原则要求行政机关做出行政许可行为后，不 得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可为了公共利益的需要必须撤销或废止某 一行政许可行为时，行政机关必须对行政相对人受到的损失给予补偿。但是，按照我 国现行的行政复议制度以及行政诉讼制度规定，行政相对人只能对违法的行政行为提 起行政复议或行政诉讼。对于合法撤销的行政许可，如果行政许可机关不予补偿，行 政相对人不能寻求行政复议或行政诉讼救济。由此可见，行政许可法) 确立的行政 许可补偿制度并没有建立相应的补偿救济渠道。、 5 加强事后监督缺乏法律依据 “有权力，必有监督”这是法治的基本原则。行政许可法虽然对有些行政 许可权力监督与权利救济作了相当明确的规定，但是对很多行政许可权力没有规定明 确的监督途径。一些行政许可事项取消后，不可避免地加大了政府部门事后监管的难 度和工作的复杂性。监管力度不足是目前行政机关普遍面临的问题，同时对于事后监 督中可能出现的许多情形缺乏法律法规设定的处罚依据，也给事后监督带来较大的困 难。例如，上海曾经规定，猪肉必须在特定场所进行交易、检疫。这项行政许可被取 消后，对外地生猪企业来沪随意布点经营的问题，有关部门尚未找到适当的监管方式。 o 6 指导思想难以把握 行政许可法 第十一条规定“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律， 有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序， 促进经济、社会和生态环境的协调发展。”这一基本指导思想的出发点是好的，但是 其现实的操作和把握却是难行的。这里既涉及到政府与经济、政府与社会的关系问题， 也涉及到公共利益与私益的权衡问题，如何处理这些关系，是政治学、经济学、社会 o 中华人民共和国行政许可法 第十九条 。上海市为落实全面推进依法行政实施纲要 及时调查了解行政许可法实施情况 h n p 洲w w w c h i 佃l a w g o v c 嘶s 岫咖t p i 岫h 讲帽均m m t p f o j s p ? 酊俩0 7 5 4 2 “7 7 7 9 山东大学硕士学位论文 学、行政学和法学等学科长期以来一直没有定论的课题，在立法设定的现实中就会更 加难以把握毋 ( 二) 行政许可法 实施吸境 行政许可法 蕴涵着许多现代行政理念，它的实施有赖于执行者的素质、公 众的接受能力，涉及到与社会发展的互动的各个方面。在行政许可法实施过程中， 能够探测到我国行政审批制度实行法治化改革的现实障碍，进而探究现阶段阻碍行 政许可法推进的深层次的原因。行政许可法的全面实施远比立法本身困难和复 杂，影响其实施的主要以下四个方面： 行政机关对利益的追求 长期以来，由于行政审批事项的累积，使有的政府部门形成了一些可见和不可见 的利益，特别是在转型时期，由于两种体制并存，各种利益交织，这些部门既以行政 管理部门的面目出现，又以一个特定经济领域的代言入面目出现，渐渐具有了自己独 立的利益要求。法律法规和政府规章确定的行政审批，在一定程度上成了某些部门获 取自身利益的依据。“政府权：舟部门化、部门权力利益化、获利途径审批化。”o 是对 我国行政审批制度的典型概括。审批权作为一种特权，最终体现为实际的经济利益。 多一项审批就多一项收费就多一道利益，其结果是政府部门之问争夺审批权，引发层 层审批、处处公章的各种官僚主义行为。 行政许可法的出台与实旌，涉及到地方与各部门行政机关的利益，触及到深 层次利益格局的调整。行政系统内部的利益和社会的利益、行政执法机关的利益和行 政相对人的利益永远是一对难以调和的矛盾，行政主体对自己利益的追求成为其不愿 服从法律的一个障碍性因素。行政许可法 规定了行政许可不收费和高效的“新政 执法”原则，明确规定了权力与利益脱钩、与责任挂钩的执法制度。因此，有些政府 机关想方设法通过“换汤不换药”的方式来规避法律：有些政府部门将取消了的收费 项目转移到下属事业单位进行收费，或者将审批权转移给指定的行业协会、中介组织， 通过这些机构来强行收取费用；有些地方政府从维护自身利益出发，通过技术处理变 相收费。以上海市车牌拍卖为例。上海市车牌拍卖申请人参加车牌拍卖，每人必须缴 纳1 0 0 元手续费，即使没有拍到也不再退还。据媒体报道：2 0 0 4 年上海市共推出牌 照7 1 8 万张，全年共拍卖1 2 次，约共有1 3 3 万多人次参与竞拍。粗略估算，国拍 - - - - - - - - - - - - - 一 ， 国扬解君走向法治的缺失言说( 二) 法理：宪法与行政法的诊察，北京大学出版社2 ，版，第罐页 。王屹，用规则限制自由一麓行政审批制度改革与国家行政学院牡钢教授的对话t 中目改革2 0 ( 3 ) | i ；贞 1 6 山东大学硬：l ：学位论文 行去年从中获取的手续费为1 3 0 0 多万元。这实际上是对行政许可的变相收费o 因此， 受行政惯性和部门利益驱使，部门不愿依法放弃有关行政审批的权利以及其背后的利 益，是行政许可法) 实施所面临的最大问题之一 2 传统观念的影响 行政许可法 体现了最新的行政法治理念，要求行政机关工作人员树立新的 为民服务的意识然而，在中国五千年的传统文化当中，官本位、权力本位等观念一 直占有统治地位因此，在我国行政审批制度改革过程中，很多行政管理部门的工作 人员仍然存在着。全能政府”的意识，有的已习惯于通过运用审批权进行资源配置， 对由市场配置资源很不习惯同时，由于权力的定位错误把法律授予的职权理解为是 对行政相对人的管理，将依法行政理解为加强、保障、扩大行政权，规避了依法行政 就是要监督行政权、规范行政权、控制行政权的目的，这种观念阻碍了行政许可法 实施。 因此在行政许可法 贯彻实施前夕，我国行政机关进行了规模的学习培训和 宣传，大多数部门和公务员对许可法的基本精神和原则比较了解，依法行使行政许可 权的意识也基本确立，但是对许可法的精神实质还没有深刻领会，结合本部门工作实 际深入思考尚显不足不少部门和工作人员仍然存在等待观望、无所适从、畏难埋怨 的心态，出现“说起来按法办，事实上按习惯办”、遇到问题不向前走而往后退等现 象。 对公民而言，虽然减少审批是他们所需要的，但是其矛盾心理使他们在出现 困难时仍然习惯处在政府的保护伞之下，一政府的权威已经被偶像化。由于中国社 会的特殊性，使得人们坚信政府有能力、有义务帮助他们克服难关，过上幸福的生活。 因此，这些传统观念的影响都成为行政许可法及我国行政审批制度改革法治化进 程中必须面对的问题。 3 相关配套制度不健全 一些已经出台的配套制度仍然过于原则，针对性不强、缺乏可操作性。一些行政 许可项目的实施条件、实施程序方面的配套规定还没有及时出台行政许可的公示制 度、集中办理、行政许可听证制度、责任追究制度在一些地方还没有全面建立起来。 首先，在公示制度方面。许多行政机关工作人员未按法律规定事先公开有关行政 。杨寅韩磊，行政许可法实麓中的困境法学杂击。2 0 嘶( 2 ) ，酋1 蠡 。事立实施行政许可法尚存五大问题 法制日报，2 年6 月3 0 日 1 7 山东大学硕士学位论文 许可的规定，对一些行政许可项目提出申请的方式、申请的机关、申请要求提供的材 料等公布不清。不同的行政人员对申请人应要求予以说明的内容解释不同，或解释不 清。此外，由于公开程序规范不全，幕后交易、暗箱操作的现象并未杜绝。这在听证、 招标、拍卖等具体工作程序中尤为严重。行政许可信息公开的方式较为单一。行政 许可法规定，行政机关应当在办公场所和政府网站公示、公开行政许可相关的事项 和材料。按照便民的要求，行政机关还应当通过政府公报、机关报纸等途径进行公开。 除此之外，政府部门还可以通过设立信息公开机构，建立新闻发言人制度等来保障公 民的知情权。在实践中，许多政府机关不是以便民为目标，而以不触线、不违规为标 准，不求有功，但求无过。 其次，实施许可中的昕证程序贯彻不力。听证程序缺乏具体规定，听证范围不明。 行政机关出于自身利益和成本费用等方面的考虑，很少主动举行昕证会。行政机关程 序法治的观念还很淡薄，在行政许可中，违背法定程序应当举行听证会而未举行的现 象时有发生。从已经举办了听证会的行政许可来看，听证的功能并不能得以充分的发 挥。对于听证会特别是涉及利益广的听证会来讲，参加代表的产生办法、比例缺乏具 体规定在实践中，参加的代表往往由行政机关指定，因此，利害关系人的知情权、 参与权和话语权并不能得以全面保障。同时，听证参与人的意见在办理许可过程中的 作用体现得不够充分。昕证会往往蜕变成座谈会，成为走过场。 最后，行政许可的监管与责任追究不到位。监管工作缺乏公开、有效、系统的责 任追究机制，颁发许可证后对被许可者的后续监管不力，传统的运动式监管方式仍然 在起主要作用，对没有主体资格而进入许可事项的监管力度不够，对违法行为的处理 不及时。有些政府部门责任观念淡薄，权力与责任脱钩。上级行政机关对下级行政机 关监督检查重视不够，监管缺乏规范化、制度化。一些许可项目被清理后，相关的行 政管理措施未及时跟上，造成管理真空 行政许可清理工作执行不力 一些地方清理行政许可事项的工作不够彻底，不报、漏报以及地方与中央清理 标准不统一的情况还不同程度存在。国务院已经明令取消和调整的一些审批项目，个 别地方特别是基层仍在实施 行政许可保留的数量项目仍然过多过滥国务院公布的对确需保留的行政审批 项目设定行政许可的共有5 0 0 项。中央层面如此庞大，上行下效，具体到地方政府数 量也甚为惊人例如，湖南省予以继续实施的行政许可事项就有7 3 7 项之多；可见。 山东大学硕士学位论文 行政审批项目的清理仍然任重道远西 在清理工作中，许多地方对清理效果存在误区，只着重从数量和比例评价清理 的成绩，只对一些无关紧要的、涉及自身利益不大的许可事项进行清理，而对于一些 减损自身部门利益的许可事项，即使属于应当清理的范围，也往往通过技术处理偷梁 换柱，予以保留。 变相设置、违法设定行政许可的情况仍然存在。有些行政机关为了规避法律， 把行政许可类型分为许可类许可和非许可类许可，停止实施类行政许可和在实施行政 许可许多行政许可事项通过被归类为非行政许可的审批事项而保留下来，用登记、 备案等方式来代替 二、我国行政审批制度改革的必然性分析 实施行政审批制度改革，是发展社会主义市场经济，巩固经济体制改革的要求： 是进一步加快政府职能转变，推进依法行政的关键环节；是从源头上预防和治理腐败 的重要举措。 ( 一) 完善社会主义市场经济体制的客观需要 改革行政审批制度，是对传统行政管理制度的深刻变革，是一项涉及面广、工作 量大、政策性强的系统工程。因此，要突破计划经济观念的束缚，增强社会主义市场 经济的意识。 计划经济体制向市场经济体制的转型，是行政审批制度改革的根本动因。在计划 经济时代，政府对社会、企业的管理方式是微观管理、直接管理，