（行政管理专业论文）电子政务中的政府管理模式变革研究.pdf

摘要 知识革命的兴起引发了以：互联网络为标志的信息技术革命，并迅速渗透到人 类社会生活的各个领域。在这场信息技术革命浪潮中，不仅人类的思维方式、价 值观念、生产方式和生活方式得到改变，作为社会信息资源最大的拥有者、生产 者和使用者的政府，也迎来了一个全新的发展时期以互联网在政府管理与服 务中的普遍应用为主要表现形式的电子政务时代。 政府改革的目的在于完善政府的管理与服务。基于此，本文从电子政务的角 度出发，研究了政府管理模式在电子政务发展中变革的若干问题。 文章首先介绍了政府管理传统模式的基本特征，通过对政府管理的传统模式 研究，指出信息社会中政府面临的两大困境：政府管理效率的低下和合法性、公 信力的下降。 其次，论文剖析了基于电子政务的政府管理模式变革的主要方式和价值分 析。基于电子政务的推行，有助于实现政府管理理念的变革，建立顾客导向的政 霁霉；羧交致瘸熬秘瑟割缀织繁稳，建立疯乎纯翅终技缀级；改变致纛熬王接滚程， 黛塑业务流稷 改变政府的治理结构，从园家单独治璎模式转变为阐家与社会的 麸同治理：改变政府的职能，实现服务烈政府。在政府管理模式变革的同时，政 黪绶戆褥翻撬逡、民主参与扩大班及法簇竣瘪更努夔耩建莛寨。 再次，论文进行了电予政务发展的艇杂性分析，簸杂性可以从四个方面进行 描述，衔接、人员、变革的幅度和时间。电子政务的发展以政府管理改革为目的， 菇懿是撵供黧黟懿警理与缀务。困魏，瓷驻复杂整嚣索楚电子欢务蔽功戆关键， 避是政府管理模式改善的成功关键。 最后，论文给出了我国獭前在电子致势建设中实现政府管理模式变革的对策 建议。这些建议主要有三方甏；第一，遽彳亍璐公众为心静噩搽定僚；繁二，爨 餐系统思想；第三，借鉴网外电子政务发展的先进经黢。 荚键蠲：毫予黢务管瑾穰式害穰裁黢黪管瑾变摹 o nt a n s f o 珊a t i o n0 fg o v e r n m e n tm a n a g e m e t p a t t e mi e g o v e r n m e n t a b s t r a c t t h er i s i n g u p o fk n o w l e d g er e v o l u t i o n b r i n g su pi n f o 瑚a t i o nt e c h n 0 1 0 9 y s y m b o l i z i n ga si n t e m e ta i l dp e r m e a t e se v e r ys o c i a la s p e c t si m m e d i a t e l y n o to l l l y t h o u 曲tp a t t e m ，v a l u ec o n c 印t i o n ，p r o d u c ep a t t e ma i l dl i 、，i n gp a 札e mh a v eb e 锄 c h a n g e d ，g o v e m m e n t ，a st l l eb i g g e s to w n e r p r o d u c e r a 1 1 du s e ro fi 廊咖a t i o n r e s o u r c ei ns o c i e t y ，b u ta l s ow i 协e s saw h o l e - b m n dn e wd e v e l o p i n gt i m e ，w h i c hi s e g o v e n l i l l e n tt i m es h o w i n go ni n t e m e ta p p l y i n gi ng o v e m m e mm a n a g e m e n ta 1 1 d s e r v i c e 0 n 廿l eb a s i so fs e i n gw i mg o v e m m 咖r e f o m l ，t h et h e s i sm a k e sr e s e a r c ho n s o m e 机m s f o m 】a t i o ni s s u e so fg o v e m m e n tm a n a g e m e n tm o d e l 行o me g o v e n l m e i l t p e r s p e c t i v e f i r s t ，i ti n t r o d u c e sb a s i cf e a t u r eo f 拄a d i t i o n a lm a n a g e m e n t 丁h o u 曲s t u d y i n g o n 协挝i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d e l ，t w op r e d i c a m e n t st h a tg o v e m m e n tm e e t si n i n t e m a t i o n a ls o c i e t ya r ep o i n t e do u t ：l o wm a l l a g e m e n te 硒c i e n c ya i l dd e s c c n d i n g 1 e g i t i 玎【c y s e c o n d ，t l l em a i np a n e ma i l dv a l u es i 嘶f i c a n c ea r ea i l a l y z e d c 锄了i n go u to f e - g o v 咖e n “sh e l p f l l lt or e a l i z et 1 1 et r a n s 缸m a t i 蚰o fg o v e m m e ms p m ta i l db u i l d u pc u s t o m c r o r i c n t e dg o v e m m e n t ；t o 订a n s f o mt l l eb u r e a u c r a t i co 蝎a i l i z a t i o ns y s t 啪 i n t oaf l a tn e m o r k ；t o 廿 m s f o m lt 1 1 ew o r kp m c e s si n t oab u s i n e s sp r o c e d u r e ；t o t r a n s f o 册t h e g o v e m m e n c e s t m c t u r ci m oaj o i n tg o v e m m e n c eb yc o u n t r ya n d s o c i e t y ；t o 仃a n s f o 珊m eg o v e n l m e n tm i s s i o ni n t oas e i c e - o r i e m e dg o 、吧h l m e n t c o m p l e x i t i e s a r ed i s c u s s e di n e - g o 、他m m e md e v e l o p i n gs t e p 1 1 1 e ea r e j u n c t l l r e ，p e r s o i l i l e l ，t i m ea s 、e ha sm er 锄g eo f 订锄s f 0 珊a t i o n 0 【nt l l ep u r p o s eo f s e n ，i c e 谢t 1 1g o v e m m e n tr e f 撕【1 1 ，c a l 珂i n go u to fe g o v e n l l l l e mp l l r s u e ss u p e r i o r m a n a g c m e ma 1 1 ds e r v i c e s oc o n q u 丽n gt h e s ec o m p l e x 谢e si st l l ek e yt os u c c e e d i n g e 唱o v e n l i l l e n t ，e v e ns u c c e e d i n gi m p r o v i n gt l l ep a t t e mo fg o v e n l l l l e l l tm a l l a g e m e n t l a s t ，s o m es u g g e s t i o n sa r ep u tf o ，a 】r d0 np u r p o s eo ff e a l i z i n gt r a n s f o r m a t i o n o fg o v e m m e n tm a n a g e m e n tp a t t e ma tp r e s e n t f 妇，b u i l d i n gu pm es e r v i c ea i mf o r c i t i z e n s ；s e c o n d ，m a s t e r i n gs y s t e mi d e o l o g y ；t h i r d ，l e a n l i t l gt h e 掣r i o re x p e r i e n c e s o f d e v e l o p i n gb - g o v e m m e n t 矗d mo t l l e rc o u n 蛹e s 1 ( 昭w o r d s ：e g o v e m m e n t ；m a n a g e m e n tp 砒啪；甑聆a u c r a t i cs y s t e m t h m s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tm 蝴g 钮1 e n t i i 西北大学学位论文知识产权声明书 一 v8 3 0 o 本人完全了解学校有关傈护知识产权的规定，即：研究生在 校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有 权保簌并淘莺家有关部f j 或飙擒送交论文静复印俘辩逛子液。本 人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分 内容缀入有关数攒疼进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学 位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位为飚北大学。 镶密论文待解密后 学位论文作者签名： # 年 指导教师签名：兰墼堡叠 年g 月写基 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所曼交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注；f n 致谢的地方外，本淦文不包含其他人已经发表或撰写过的研究藏 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而便 焉过酶材精。与我一弼工俸静闻恚对本磷究所擞豹任何贡献均汪 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 芦 如年5 月弓日 著篁月 逶 一6 引意 “当今藿赛唯一不变翁藏是交攀”，2 l 整纪茏荚是一个交肇夔毽纪。夫炎孛圭 会在经历了原始社会、农业社会、工业社会之后，而今正快步迈向高度信息化的 知识经济社会。知识和信息已经成为社会财富的主要形态，成为经济社会发展和 翳技进步熬支援。知识孳鑫的兴莛孳| 发了以全球僚怠互联潮终淹标志熬售慧技术 革命，渗透到人类社会的各个方面。在这场信息技术革命的浪潮中，不仅人类的 思维方式、价值观念、生产方式、学习方式和生活方式得到了改变，作为社会信 息资源瓣簸大麴煮者、生产者、经掰者帮簧递考熬致癍缝缓，穗正嚣羲蓑一场蓠 所未有的洗礼。政府必须顺应时代潮流，深化改肇，转变自身职能，使政府向“服 务性、透明性、效率性、回应性”簿方面转变。呶子政务为政府改革和职能剁新 提供了黪掰寒有豹手段秘契瓿，窀黻技末为惫导，零| 爱蓑l 度瓣变革，继悉撩渤管 理模式的变革。电子政务将改革的梭心要素由机构、职责和人，转变为信息。以 信息的扁平化组织管理与职能的流程化梳理整合，无声的摧毁了僵化的层级制管 理薄弱，教交害本位鹣管瑾职簌，侵改荤在移乎瓣繇凌中潦避麓深入。簌嚣减少 了政府改革的阻力，降低了改革的难度。 1 绪论 1 1 电子政务的相关概念 1 1 1 “政府”与“政务”的含义 竣辩( b v e 掇强黜) ，是国家权力褫关的执行撬荚，郄国家行政梳关。熬一般 的理解，政府是一种机构和组织，魑为社会各种组织和个人提供政府管理事务的 客观存程。按管辖权利的不同，政府可以分为中央政府和地方政府，不同的政府 各瑟缀枫褊各垂承撞麓不同懿酝戆。 政务( g o v e u n e n t 艇扬r s ) ，指关于政治方黼的事务，泛指国家和地方政府 的管理工作。在我国，政务的概念掰默从广义秘狭义两个角度米瑾鳃，广义的政 务指各炎行政杌关瓣管理事务，毽羝政党、致府、久大、致秘、军酝等系统双事 的行政蟹理活动，如觉务、税务、检务、军务、社区政务等等；狭义的政努剡是 指政府部门所开展的行政管理和社会服务活动。农我国，对政努的理解基本上是 扶广义静角度出发，魂予政务的实辩是从广义豹范重进幸亍豹。 1 1 2 “电子政务”与“电子政府”、“数字政府” 电子政府( e 1 e c t r o n i cg o v e m m e m ，简称e g o v e h 蚰e n t 、数字政府d 涵t a 】 g o v e m m e n t ) 与电子政务一词最容易混淆，甚至被等同。实际上，这涉及到外来 语的“中国化”以及给予不同国情的定位问题。很多人将英文的e g o v e m m e n t 译为“电子政府”( 将g o v 煳e n t 视为名词) ，也有人将e g o v e m m e m 电子政务 ( 将g o v c h l r n e n t 视为动词) 。目前，在中国，更多人认可电子政务这一译法，这 也得到了国家信息化领导小组的认可。原因如下： 第一，在我国体制中，党、政府、人大、政协四套领导班子都从事政务工作， 只是分工不同。如果称为“电子政府”，是必要另行定义晚明，此“政府”是广 义上的使用，应包括党、政府、人大、政协等等。所以定义为“电子政务”就不 会混淆了。 第二，在英文中名词可以用作动词，e g o v e m m e n t 可以理解为政府工作的 电子化、网络化。但在中文中，“政府”这个名词不能作动词用，对于专业人士， 特别是对大众，很容易误会是否成立了一个“电子政府”的新机构。 第三，电子政务和电子商务从本质上来说是同样的，只是主体不同，以及由 此带来的一些不同特点而已。e b u s i n e s s 已经统一翻译为电子商务并被广泛接受， e g o v e m m e n t 翻译成电子政务具有对应性，好记好用。 1 1 3 电子政务的概念 所谓电子政务，是指政府部门通过现代化技术通信事物在政府事务中的应 用，以改变政府内部与外部之间的关系，使政府的效率和服务能力等各个方面得 到全面的提升，造就更为卓越的政府。现今电子政务的发展具有两个明显的特点， ( 1 ) 电子政务系统依托互联网为基础；( 2 ) 强调以公众为中心的政府服务。电 子政务的主要内涵主要可以从以下三个方面来全面理解： 第一，电子政务的主体是政府机关。从广义上理解，政府机关涵盖了所有的 政府机构和部门。包括党的机关、国家行政机关、立法机关、司法机关等，也就 是说广义上的电子政务既包括政府机关行使行政职能，也包括立法、司法机关以 外其它一些公共组织管理活动的开展和事物的处理；而狭义的政府机关通常专指 国家权力的执行机关，即国家行政机关。通常对待电子政务的主体定位主要是前 者。 第二，电子政务的范畴涵盖政府机关内外的铃理与服务工作。电子政务不同 于早期黢“办公室自动位”壤念，“办公室自动化”注重的楚敢麝祝梅内部麴管 理；反之，电子政务也不仅仅是面对社会公众的社会服务，也不宜将“电子政务” 视为政府的“公开信息”、“对外服务”的专用术语或同义词。从实质上来看，电 予政务要求在提毫政疼槛关内部管疆极小熬基础上，诺助嵩鬏技零秘鼹终平台， 全方位、离效地开展政府机关自身、机关之间阻及面向政府枫关与其它社会组织 和公众管理与服务工作。 第三，电子政务懿熏点是“竣务”磊j “惫予”。电子鼓务戆实现囊不开嬲 络平台，必须借助于信息技术的支持，而且有赖予信息基础设施、信息系统及相 关软硬件技术的发展，但毕竞技术手段只是辅助手段而非“主角”。电子政务的 重点是“玻务”，是罄疆，是骚务。放本矮来说，毫子政务是鼓惑管理方式鹣变 革，也怒改变行政流程的一场革命，意味着政府需要突破传统联念、职能、及控 制、运作模式，促进政府管理职能的转变向国际接轨，打破“众字塔”式的朦层 謇毛稳设鬟秘管理上黪条块分割，努遴壤籀帮门、部门之阗潋及与公众之闼熬溺逶 障碍，改造传统、落后豹办公、办文方式。电子政务不仅是政府事务级政府内部 的电子化，更重要的怒借助信息技术、通信技术、实现政府可公开信息资源欺享 窝动态受翳，蔹霉公众霹羧逶过苓黼戆渠道获瑕玻褰夔售惑葶羹簸务。 1 2 电子政务发展的社会背景透视 电子螋务的出现并非偶然，它肖其广泛的社会背景帮其它诸多动因。从全球 来看，捺麓豉府部门办公自动纯、瓣络纯、毫予纯，全瑟共事燕大势搿趋；飘我 国来看，迫切需要迅遴转变政府职能，通过政务信息化使政府擞好的适应经济和 社会发鼹的现实需要，从而提高政府续效，提舟政府的竞争力朔回应力。 1 2 。1 内在动力建设赢藏鑫奄政府 建设高效的政府熄摊行电子政努的内在动力。电子政务意味着高效、开放的 政府凭馁计葵极等翥凝技术在安全麓靠鲍警台上全方盈嚣展竣务活动。作为邀予 政务的主体，政府枫构期望以此为黧枫，深纯机构改革，转交藏府职能，提高实 旖效率，推进全社会的信息化进程。1 9 9 9 年至今，短短六年多的时间，全球经 历了不叛变摹豹售惑纯瓣找最鸯急麟匏特殊酚段。觚联台藿经济毒主会理事会撼逶 过信息忧改进发展中阐家的政府组织、重组公共祷理、最终实现信息资源的凝享 作为工作黛点到中国政府t 网年：从日本冲绳首脑会议公布全球信息社会冲绳 宪章到中国政府明确提出用3 5 年时闼建立以“三网一库”为基本挺架熬“全 国政务信息系统信息纯枢纽框架”，所有。一翻都充分表确，世界范围的“信 息化发展战略”已经形成，电子工作环境日益完善，对提高政府效能的呼唤越发 强烈。曦予政务薛开袋，育剥于大瞩度改送政疼壤搴萼，提舞公务员豹瑗代警瑷理 念和科技索质，提高政府的工作效率和服务水平，拓展政府服务的范围。椎肖建 设高效的政府，才有可能引领高效的国家跻身于懒界现代强国之林。 ，2 。2 毒主会霉求实臻傣悫纯和民警像 信息化和民主化的需求与发展趋势是推进电予政务向前发展的社会因素。信 息化给经济发展和社会进步带来深刻的影响，已弓i 起了世界各潮的普遍关注。无 德发震中鞫家还是发送蓠家，都卡分覆撬镶悫铯，褥萁筏秀经济鞍社会发震戆跨 世纪战略侄务。由于政府机关的特殊地位和影响，与电子商务相比较，电子政务 更具有深剿的政治内涵和国家色彩，关系到数字对代政府机构的工作绩效，关系 鬟薪嫠缌戆莺家宏蕊发疆战略。奁穰惑往遗程孛，玻病帮门是粳会最大豹售慧翔 有者，也怒强有力的指挥者只脊政府部门才嶷有调配、调节、引导信息资源 的充分权威和管理职能。正因如此，在世晁各国积极倡导的“僚息高速公路”的 五个领域审，“毫子竣务”名列藏茅，成为各国敬瘸静奁荨强檬帮各国之蠲爆舞 全球角遂的竞技场，我国政府也已将电子政务作为信息化的龙头。 政府信息具有公欺财产的性质，人人享有平等获取的权利。随着全社会民主 意识静挺秀，公众要袋参政谈欢，簧求政癀实施主纯管理静疆声蠢益褰涨。竣 务公开、信息公开已经成为信息社会的发展趋势，提高政府运行透明度的呼声也 日益强烈，电予政务恰怆成为最有利、最恰当的突破日。同时，对政府机构谢富， 逶遘电子政务平台共事信惫辩学捩策，这是褥建薅效率的蓿慧位政府戆羹袋举 措，也是加强政府的勤政廉政建设，杜绝腐败现敷和不正之风的有效途径。 1 。2 。3 技术推潞一信息技术的应用毒簧及 众所周知，信息技术以成为当代最先迸、最活跃的生产力因素。信息技术已 经成为推动人类社会发展的重要生产力，并日益推动着生产关系和上层建筑的变 革。互联网懿发聂援摸不凝扩大，瓣络技寒静鼹飞鞋及整个鼹终令链纯服务秘网 络移动化的发展，为彀予政务的发袋提供了很好的技术平台和支撑环境。程大力 4 推进信息化、民主化进程的社会需求面前，信息技术“推波助澜”，称为电子政 务强劲的“助推器”和强有力的技术支撑。在信息技术席卷全球、网络彻底改变 人们的生活方式的今天，实施电子政务不仅是必然趋势，而且具备了可行性和技 术保障。互联网的发展和网民的增加，为电子政务奠定了重要的基础。 1 ，3 文献综述 现阶段，在电子政务与政府管理变革关系方面，国内国外学术界有诸多研究。 有的学者讨论了政府转型与政府电子化服务的关系；有的学者讨论了电子政务与 公共部门流程再造的关系。著作类如汪玉凯教授主编的电子政务基础知识读本 中详细介绍了电子政务相关的基础知识：经济全球化中电子政务、中国和全球电 子政务的建设情况、电子政务对传统管理的影响，特别提出了网络民主这一新型 的民主形式及中国电子政务建设的战略和对策；赵国俊主编的电子政务教程 探讨了电子政府与政府管理模式关系以及政府的流程设计与优化等问题；罗元铮 和焦宝文编著的由中国财政经济出版社2 0 0 2 年和2 0 0 3 年出版的一套关于电子政 务的知识丛书，包括电子政务导论、中国电子政府的探索与实践、全球电 子政务发展概况等几本，在这一套知识丛书里，对电子政务的基础知识进行了 深入浅出的分析，特别是对我国和全球电子政务的发展概况进行了十分详细的介 绍：杨雷著述电子政务效益的经济分析与评价中，针对目前对电子政务的基 本认识并不完全一致的状况，归纳了国内、外对电子政务的各种理解，总结出电 子政务的基本特征，在此基础上，提出了对电子政务概念的新的理解，强调管理 创新与技术创新的结合，管理创新先于技术创新。该书深入分析了管理创新和技 术创新的关系，以及体制创新对电子政务的作用与影响，构建以政务目标为主导 的电子政务多级目标体系和有顺序的电子政务建设模式：顾丽梅在其著作信息 社会的政府治理：政府治理理念与治理范式研究中认为电子化政府是信息社会 出现的一种新的政府治理模式，对电子化政府治理范式、电子化政府与政府再造 进行了理论上的解读，特别是对电予化政府的积极作用和功能作了深入的分析； 孙学玉所撰写的企业型政府论一书认为，在当下信息网络化、政治民主化、 经济全球的国际环境下，以制度经济学、管理主义为理论支撑的企业型政府改革 模式，对传统的公共行政的承接、挑战、冲击和反叛，以及顾客至上、成本意识 和创新精神具有不可遏制的发展动力和最终趋势。 5 期刊类如姚国章的国际、国内政府电子化服务研究进展( 公共管理学 报2 0 0 6 年第l 期) 中分析了政府电子化服务的一般性问题，讨论了国际上对电 子政务研究的主要进展，并探讨了国内对电子政务的研究状况；赵豪迈、白庆华 的电子政务悖论与政府管理变革( 公共管理学报2 0 0 6 年第1 期) 中指出 电子政务工程绝对不是简单得i t 工程在政府中的应用，它其实是政府经营系统 的一部分，必须和经营系统的各部分相协调才可以发挥作用，政府再造是电子政 务实施的理论依据。齐冬梅在其文章电子政务建设的创新与政府管理体制的改 革( e g o v e h 蚰e n t 2 0 0 5 年第1 3 期) 中阐述道，电子政务以技术为先导，将 改革的核心要素由机构、职责和人，转化为信息，以信息的扁平化组织管理与流 程化梳理整合，无声的摧毁了僵化的层级式管理体制，使改革在和平的环境中逐 步推进，从而减少了政府改革的阻力，降低了改革的难度；中国人民大学财政金 融学院周虹博士在其论文从信息的不对称性论电子政务的发展( 理论学习与 探索2 0 0 3 年第6 期) 中从信息的不对称角度探讨了我国电子政务发展的作用和 建设我国电子政务的对策，认为电子政务能够加强政府监管和宏观调控、电子政 务是反腐倡廉的重要途径、电子政务的主旨是“以公民为中心”及从法律、技术 和人才的角度提出了建设我国电子政务的对策。 1 4 理论依据 1 4 1 信息经济学 信息经济学主要是一种微观经济学的分折工具，但它的方法和思路受到了 广泛重视。它的核心是信息不对称，在市场中不同的主体掌握的关于同一件事的 信息不一样多，交易的一方知道更多的关于产品质量、价格、服务等信息，而另 一方则相对较少。从信息不对称分析来看，政府和企业也处于信息不对称的地位。 一般而言，政府是社会信息资源的最大拥有者，而企业和个人处于相对弱势地位。 由于政府大量的文件、政策、法规都是半公开的，这样的政府政务执行时，其运 作也处于半公开状态，企业和公众不能预测政策走向，就可能进行逆向选择，或 者钻法律的空子或者打擦边球，结果导致政府和公众互不信任。另一方面，信息 不公开不透明，为政府部门及其工作人员滥用职权、随意执行公务太开方便之门。 政府行政的随意性增加，政府工作人员由于掌握更多的信息，他们在政府与公众 的争端中，总是处于“常有理”的位置。 6 信息经济学告诉我们，由于信息不对称，社会的资源配置不能达到“帕累 托最优”。对政府而言，由于信息的目渐分散、复杂，处理信息的成本日渐提升， 决策者不可避免的会作出很多非理性决策；对公众而言，由于缺乏足够的信息， 公众不能对政府进行有效的监督，在与政府的互动中，甚至会出现“逆向选择” 现象。鉴于此，电子政务的推，。，有利于减少信息不对称带来的不良后果，使得 社会资源进一步优化。 1 4 2 公共经济学 公共经济学是研究政府行为的经济学，它的研究对象是公共物品。公共经 济学的分析给我们以下启示： 一是政府的职责要锁定在促进公共物品的提供上。现在很多问题产生的原 因在于政府参与到市场生产中，追求自身利益的最大化，而没有很好的提供公共 物品及其服务，扭曲了市场。政府应该做私人部门做不了、暂时没有利润的公共 设施项目，如道路、交通、能源、通讯等基础设施和教育公用性、公益性的项目， 以降低社会生产的总成本，提高社会可持续发展的能力。而对于那些有利可图、 公开竞争的项目，要交给私人部门去经营，让利于民。 二是政府的一个重要目标是增进公平，这里应该有两重含义。第一种是增进 企业之间的公平，不论是国有企业还是非国有企业、国内企业还是国外企业，本 级政府所属企业和其他政府所属企业等等，都要公平对待。目前我国政府有许多 政策实行差别管理，在提供竞争条件生存环境市场准入等方面采取不同的管理方 式，是有悖公平原则的，也是有悖国民待遇原则的。第二种含义是政府与企业之 间的公平。按照公共经济学的观点，政府也是市场经济的一个主体，它应该居于 与其他企业平等的地位。而我们现在政府处于高于企业的地位，甚至凌驾于市场 之上，以管制为基本特征，这有悖政府与企业之间的公平。 三是公共服务也是政府提供的公共物品。政府对企业和居民提供必要的、法 定的服务，是政府的基本职责，这种服务的对象是全体企业和公民。由于许多公 共服务由政府唯一提供，在某种意义上具有“垄断”性质，这就要求公共服务具 有效率和质量。能由其它社会组织，特别是中介组织提供的服务，则应该交由社 会组织，不应使这种服务成为牟取政府及部门利益的手段。现行政府管理中存在 大量的审批、登记等制度，几乎每一个环节都要交纳各种名目繁多的费用，这是 一种典型的权力外溢、有悖于政府公共服务的职能。 四楚公共物品懿钤部往也应该引超竣麝熬羹凝。当爨现羚帮受效应眩，竣瘵 的职责应该到位，现在出现的许多政府的不作为现象，就是政府没有及时解决公 共物品的外部性问题。 公共经济学瑟要义是：竣腐静主要豌l 是毒 宠蠢完善索场的接焉，只鸯在枣 场失灵的情况下以及市场作不了、作不好的情况下，才需要玻府发挥作用，政府 的主要功能是提供公共产品和公共服务，满足公众利益的需求。因此，有必蒙通 过电子藏舞躯实麓来突甚政府对公众豹酉应力，镕照增遘政黪泌会注毽。 2 政府管理的传统模式研究 2 1 传统管理模式的基本特征 2 1 管理理念 “管制”思想是传统政府的价俊理念的核心，它是工业大嫩产的产物，建立 在鞋官僚铡必经缓联粼戆酸疼模登上。在孛冒，囊予子秀年寒豢王裁戆影魏，竣 府总是以一种居高晒下的姿态管理社会。政府名为“公仆”，实为“主人”，公仆 理念仅仅成为一种价慎理念的虚妄，“官本位”的思想实际弥漫到政府的各个角 落。在辩建享主会，致释豹圭要功戆未簧凝季痒嚣方瑟，是“浚”，二是“翳”。 “治”就是治人，即管理人民，使之遵守统治秩序，服从政府管理：“赐”就是 “恩赐”，即施惠于民，国家和政府始终站在高艨次和民众的对立面。后来邀种 强点在一定程度上受翼懿翔，毽枣予健统戆积淀鞠蕊念熬疆德，褥弱是壶予我莺 的市场缀济是由政府推动，在一定糨度上强化了政府的“官本位”的“管制”思 想。“这种思想体现在我国政府在熬个社会系统的发展中居于绦对主导的地位， 致裹戳鑫巍夔警理于鞭孬秀替姣了露场懿配置溪凌，致露缝瓣戆凌驾手较会之 上，实现篇对社会的全方位管理与控制。政府是市场的生产者、监督者和控制者， 并主动占有了社会一切领域和一切攀务的支配权，成为社会权力的所有者和社会 静主入。这耱鞋“社会繁理者”帮“李圭会孛心久”舞受色静致瘸定篷严重豹游离 了社会权力和公共权力授予的初始鲥的，强化了政府机构内部闭体利益的彳亍为动 机，使公始利益在一定程度上受到了损害。 2 1 ，2 缓绥结擒 s 政府的组织机构是为推行政务，履行政府职能，依据法律所组建的政府机关 体系。其主要包括科层制中的层级数和管理幅度，以及用以保证跨部门有效组织、 合作与整合的组织系统设计。 传统的组织结构形式大致有六种，它们分别是：直线结构、职能结构、直线 职能结构、事业部结构、分权结构、矩阵结构( 见下图) 。这些组织结构模 式大致形成于资本主义工业化大生产时代，其中以直线型组织结构模式最为典 型，其影响也最为广泛。直线型的巨大优势极大的促进了早期资本主义经济的发 展，但随着经济的不断发展，直线制组织模式日渐暴露出其固有的缺陷。后来的 职能结构、直线职能结构、事业部结构、分权结构、矩阵结构等组织结构形 式的先后提出，某些程度上了弥补直线型组织模式的不足。但是，无论是赢线型 组织结构模式，还是在这以后的其它组织结构模式，都是以工业经济为前提的， 它们均是按照工业经济社会工业生产的要求组织与完善企业的微观结构。 各种组织结构理论所共有的一个缺陷是：它们都或多或少带有集权主义倾 向，在组织中的分权程度较低，使组织成员缺乏责任感、创新感、自律意识、决 策权限，从而造成组织的低学习积极性，缺少创新精神与激励创新的动力。所以 在信息经济时代的背景下，传统工业经济社会的组织理论有时是不适用的。 2 1 3 工作流程 流程通常指一个系统将输入转化为输出的活动过程，传统政府的工作流程是 基于职能而设定的。它以职能为组织建立和人员配置的依据，主要以职能为管理 目标。组织按职能实行纵向和横向的分解，从而划分出不同层级和职能部门，这 些部门分割了组织的职能。职能管理模式以控制、协调为主要职能形式，实行层 级节制，是下级严格对相应的上级负责的控制命令体系。 政府传统的工作流程有其相对的优势，如，政令统一，指挥灵便，易于统筹 兼顾；分级治事，分层负责，有利于发挥各层级的积极性。正因如此，这种依职 能而划分的工作流程长期以来一直成为政府和企业的运行机制。 传统工作流程的缺陷也是显而易见的，由于各个职能部门工作的中心是完成 上级下达的任务，因此各个部门只对上级负责，而不注重对整体流程的负责。当 部门的利益和整个流程的利益发生冲突时，往往部门的局部利益、短时利益凌驾 在组织的整体利益之上，严重的损害了流程的有效实施。 9 维织缝魏鹣钱煮 缀织缝构夔缺纛逶痰缎缓类型 命令统缺乏横向联系 直线结构权责分明权力过于集中 简单环境中 的小型组织 组织稳定对环境反应馒 离度专韭纯罄瑾 多头领导 职貔结构轻度分权管理专业化缀织 培养选拔人才 权费分明 命令统一 投责分明部门之闽缺乏交浚 壹线职戆绪梅 分工渍楚直线荔与参谋冲突大中墅缀缓 积极参谋系统缺乏灵活性 组织稳定 利于回避风险 聪予锻炼人方需要大燕管理天员 事娥部结构 利于内部竞争组织内部缺乏沟通 大串型缀织 利于加强控制资源效率利用率低 特大型缀织 利于专业管瑷 蔽责分明分投不穆寒 裔疫援摸索中 分投结掩 自我营壤 湾邋效率低 中度分收员工索质要求高 型组织 密切配台 双懑性领导 反应灵敏协作型缀织 矩羚缭梅曼工豢囊要求裹 复杂蕊缀绠苓约资滚 缀织不稳定 高效工作 组织结构模蠹比较分析圈 2 1 4 决策方式 所谓决策，是组织和个人为了实现某种目标城解决某个问题丽对未来一定时 颓肉有美活动懿方淘、怒容及方式瓣选择或疆熬避程。竣痔粒竣澹决策是竣府管 理最主黉的内容，决策的民主化、科学化是政治发展的主要内容，是衡量一个国 家是否实现政治现代化的综合指标。发展中国家难在从传统社会向现代社会、信 惠享圭会豹转交过程孛，麓否实瑗蔟髑转变，转交筑孬盛功关键焱予政治决繁豹正 确与否。政治决策的正确与否又取决于政治决策的民主化尤其怒政治决策的科学 化的实现程度。 稷攒决策所骰豹嚣为设计窝抉择过程，哥敬分为经验决繁酾科学决策。经验 l o 决策指的是决策者根据个人或集团的思想文化水平、生活经历、工作经验和个人 素质，对要达到的行政目标做出的预想和决断。这种决策，在很大程度上是凭个 人的主观经验，不进行科学的预测分析和论证，决策过程短而手续简单。政府传 统管理模式中的决策往往带有浓厚的个人主观主义色彩，随意性较强，领导者个 人的偏好、素质和道德水准在决策的确定上起着决定性的作用；另一方面，决策 者获取信息的主要渠道是依靠下级的层层汇报的口头或书面材料，由于可能受利 益驱动，导致这些信息失真严重，再则由于信息传输渠道的单一性、信息传递速 度的滞后性及信息准确度较低，导致决策常常有误；最后，因为政府决策者的知 识、预见能力、设计能力等决策者的理性限制，政府决策可能达不到决策合理性 的要求。因此，传统政府的决策方式多为经验决策方式。我国的政府决策需要从 经验决策走向民主化和科学化就必须决策权力下放，把决策交给与决策的利益相 关人主要是社会和公众去制定，依靠群体的智慧来弥补个人的理性不足。 2 1 5 职能构成 有些是政府应该做的，而有些则不是。关于政府的基本职能，学晁有诸多 不同的阐述。世界银行在1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使 命”包括了五项基本的责任。即：( 1 ) 确定法律基础：( 2 ) 保持一个未被破坏 的政策环境；( 3 ) 投资于基本的社会服务和社会基础设施；( 4 ) 保护弱势群体； ( 5 ) 保护环境。欧文e 休斯认为政府的这些职能并不是最小政府的必然角 色，而是保证市场运行的必然选择，它包含了对政府积极作用的肯定，这与人们 在二十世纪八十年代倡导的最小化政府的简单观点不同。 安德森对政府职能的概括如下：( 1 ) 提供经济基础。政府为现代资本体系的 运转提供所必须的制度、规则和安排。包括对财产权的确认与保护，合同的执行， 为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准，以及维护法律、秩序 和关税体制；( 2 ) 提供各种公共物品和服务。对于那类有利于整个社会却很难判 断个人使用数量的公共物品应由政府来提供；( 3 ) 协调与解决团体冲突。政府得 以存在的一个基本原因是需要缓和与解决社会中的冲突，维护正义、秩序和稳定。 包括在经济上保护弱者，抑制强者的行动。政府可以通过试图制定儿童劳动法、 最低工资法和劳工补偿计划等以平等取代剥削；( 4 ) 维护竞争。一个真正竞争的 。w b r l d b a n k w o 订d d e v c l o p m e n tr e p o n l 泖w 髂h j n 群o n d c ：1 1 l e w o d b 柚k 1 9 9 7 p 4 2 1 1 市场并非天生的不可改变，它也并不是总能够维系自身的存在。因此，要想竞争 在私营部门间持续进行，就需要政府的干涉以确保竞争的真正实现；( 5 ) 保护自 然资源。市场活动对环境造成破坏是其外在性和市场失灵的表现。只有政府才能 缓解这种破坏。政府的行动是制定某些管制性标准，这些标准则以政府的强制性 权力为基础；( 6 ) 为个人提供获得商品和服务的最低条件。市场运作有时会产生 某些残酷的结果，如贫困、失业，以及由于疾病、年迈、缺少竞争力而被排除在 市场之外等。减少贫困，提供福利是政府的合理角色；( 7 ) 保持经济稳定。商业 性经济周期总是上下波动，政府可以通过财政预算，货币政策以及对工资和物价 的调控来予以缓和。o 在我国传统政府的管理模式中，政府是国家和社会公共事务的唯一管理主 体和权力中心。政府扮演着“全能政府”的角色，实现这对社会的全方位管理和 控制。它通过国家的强制力量来汲取和整合一切社会资源，负责一切公共产品的 生产和提供。政府职能中的越位、缺位和错位现象严重。在越位方面，政府过多 干预企业的生产和经营活动，政府管理行为过于微观化；在缺位方面，政府对市 场监管不力，市场经济秩序不能有效建立，信用制度不够健全，合同履行率低， 假冒伪劣商品充斥市场；在错位方面，政府包揽了许多应交还企业、社会中介组 织和第三部门做的工作，而对于自己的管辖范圈内的对象又没有管理好。随着社 会的发展，政府的职能应当不断的变化发展，应根据社会的需要来确定并适时调 整政府职能。 2 2 信息社会中传统政府面临的困境 困境一：官僚制的内在矛盾导致的管理效率低下。 官僚制，又称科层制，“是一个自成方圆的独立的体系一种社会组织 的特殊形式。”o “它作为一种组织原则”，“赋予工具理性在人类事务中至高无上 的地位。”。自7 0 年代以来，面对瞬息万变，崇尚个性的信息化社会，走向极端 化的官僚制政府逐步暴露出其现实不适应性，就像一部报废的机器，整体动能下 。a i l d e r s o nj 蛐e seg o v e r r i m e 呲蛐de c o n 伽时：w h a ti s 劬d 锄朋删? ，m 哳e njs 姗u e l s ( e d ，) f 岫d 锄e n 诅l so f t l l ee c o n o m j c r 0 l e o f g o v 锄e m n c w y a r k ：g r 蚴w o o d p r c s s ，1 9 8 9 p p 1 蛐1 。詹姆斯q 威尔逊美国官僚政治政府结构的行为及其原因【m 】中国社会科学出版杜，1 9 9 5p 1 里查a 福尔柯_ 追求后现代，载后现代精神m 中国编译出版社，1 9 9 6 p 2 6 1 2 降，捉襟见肘，维修成本太高，由此引发了公众的普遍不满。 一方面，严格的各层级的等级制线型组织结构导致机构膨胀，信息阻滞， 信息失真率、失落率高。官僚制的核心特征之一就是纵向分层。组织中的上下级 严格执行指挥和服从关系，下级只对相应的上级负责，节制严明，这对于增强上 级对下级及公众的控制力，减少上一层次的管理幅度，提高政府行为的可靠性等 等，都起到了积极的作用。但是这一体制主要适用于大工业时代模式化、标准化、 慢节奏的工作和生活需要，而在以计算机技术推动下的信息社会，这种组织形式 则逐渐成为阻碍经济和社会发展的低效能载体。当今社会经济生活的节奏不断加 快，行政对象越来越具有动态性、灵活性和不可控性，因此，政府必须更加高效、 灵活、积极主动。而传统行政模式范式下的详细完备的规章制度扼杀了行政人员 的积极性，主动性和创造性，行政人员习惯把遵守规定变为一种直接目标或目的， 行政人员抱着“不求有功，但求无过”的心态，越来越多的人趋于保守、胆怯、 缺乏进取心和创新精神。因此，传统行政范式下的刚性行政系统虽然能够在大工 业时代使管理按部就班，井然有序地进行，但它已经不适应新时代的要求。美国 史维季特公司曾做过这样一个试验：将两只滑轮溜冰鞋用一根弹簧连起来，用 一只鞋来控制另外一只鞋的移动，结果后者能与前者保持一致。接着再用另一只 弹簧连起第三只鞋，并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只，难度进一步加大， 接着继续增加溜冰鞋，每只鞋上都附上不同的弹性系数的弹簧，这样到一定的限 度就无法控制末端的鞋子了。官僚制的直线型组织远比单纯的溜冰鞋和弹簧连成 的线复杂得多。一方面，多层级划分使信息传播十分缓慢，加上官僚主义作风所 形成的文牍主义和对要式行为的偏好，效率就更低。另一方面，由于沟通主体是 具有价值偏好的各级各类官员，信息歪曲，截流信息不可避免。尤其严重的是， 这种等级划分迫使下级必须仰仗上级的大脑来思考问题，下级只能被动的对上级 负责，这势必造成政府机关对公众和社会需求缺乏回应性和及时性，而这点又恰 恰是信息社会组织的致命弱点。 其次，官僚制政府对法治精神和理性精神的过度推崇与信息化时代的创新 取向不符。官僚制将法律和程序当作一切活动的基本依据，要求行政组织按照法 律规定组建、行政人员按法律要求办事。在理性追求的方面，官僚制注重追求目 的合理性和形式合理性。目的合理性关注行政的后果是否合乎伦理、道德或功利 方面的需求；形式合理性把行为的手段、程序看成可以量化计簿的。在循规蹈矩 艴现代大生产条 孛下，该髂铡戆使各荦争控制型管璞莠然有痔。然纛奁一令这求灵 活崇尚个性、避免雷阎的信息社会条件下则成为经济建设和社会发展的不利因 素。因为，它在动态中将理性推到了震高无上的地位，把干差万别的个体安鬣到 个困定瓣枫藏上，陵溯至l 狭，l 、懿莲潮内，它鬟 斥竞争，扼杀了予姿吾态戆令牲， 无法激发社会各阶层、各领域的主动性、剑造幢。 其三、强烈的专业技术崇拜和细微固定的专业分工使政府功能日益减退。后 瑷代理论谈为，当饯整器豹镬诿在缀大程度上嗣羰螽牲歉将整体分割袋善于篾数 和个体有关。这些划分出来的“边界”变成了冲突的滋生地，如对种族、阶级、 宗教、意识形态、性别、语言、年龄和文明的划分等等，导致谶绵不断的暴力和 善难产生。这静人与氆器、天与太、搴懿与事凌分塞l 对立豹现簸，逮夔羞雷蒙裁 的建立和“完善”出现在政府领域，在“政府与潞众、政府行政机构内部以及每 个管理者的人格内部”等领域体现出无所不在的分裂。由于过于强调技术性和 专登佳，部门裁努蘧采越囊，部门数囊目盏罐热。赉_ 予装燕囊，各部门之瓣努工 而不合作，相互制约，相互扯皮，傺一个个“鸽麓”，形影相帑，隔岸观望，“部