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重庆医科大学硕士研究生学位论文 突发公共卫生事件中行政应急性权力研究 摘要 由于突发公共卫生事件具有突发性、社会性和危害性等特性，它 的发生严重威胁着人民群众的生命健康安全，影响国民经济持续稳定 发展。作为社会公共事务的管理者，行政机关有责任有义务积极应对 突发公共卫生事件，控制它的影响范围，尽量减轻其造成的人身伤害 和财产损失，因此法律赋予了行政机关某些特殊的权力行政应急 性权力。行政应急性权力是行政机关应对突发公共卫生事件的有力武 器，但同时也是一种容易被滥用的权力。因此，我们必须将行政应急 性权力纳入法制的轨道。 目前，我国正处于突发公共卫生事件的高发期。为了有效控制突 发公共卫生事件，我国制定了一系列法律法规，行政应急性权力得到 了非常充分的体现，但同时也存在着诸多问题。其中行政应急性权力 无限扩张对私权利的影响尤为引人关注。 本课题结合突发公共卫生事件的实际情况，对行政应急性权力相 关问题进行具体深入的探讨，保证其得到合法正确的使用。同时对我 国的突发公共卫生事件法律制度进行研究，指出法律制定上的不足， 为存在的或可能存在的法律冲突找到解决之道。同时研究如何使法律 规定明确化、具体化，对防止行政应急性权力的滥用、保障公民基本 权利和合法利益，具有积极的意义。 重庆医科大学硕士研究生学位论文 论文共分四章。第一章主要探讨了突发公共卫生事件的概念、种 类和特性，以及近年来在我国高发的原因；第二章是本论文的重点， 首先对行政应急性权力的一般理论进行了探讨，指出其在突发公共卫 生事件中行使有完全的合理性和必要性，同时指出，为了防止权力滥 用，保证行政应急性权力的合法有效行使，应该坚持一定的条件、遵 守一定的原则以及进行必要的监督，此外还要正确处理好与公民基本 权利的关系；第三章对我国的突发公共卫生事件法律制度进行基本的 研究，探寻立法及具体制度上的问题和不足；第四章主要提出建议， 包括坚持行政应急性原则，完善立法，进一步完善行政征用及其补偿 制度。 关键词：突发公共卫生事件，行政应急性权力，行政应急性原则 重庆医科大学硕士研究生学位论文 r e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o n e m e r g e n c yp o w e ri ns u d d e np u b l i ch e a l t h i n c i d e n t s a b s t r a c t a st h es u d d e np u b l i ch e a l t hi n c i d e n t sb e a rt h ec h a r a c t e r i s t i co fs u d d e n ， s o c i a l ，h a r m f u l n e s sa n ds oo n ，i t sas e r i o u st h r e a tt op e o p l e sl i v e sa n d h e a l t ha n ds a f e t y , w h i c hi n f l u e n c e t h es t e a d yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m y a sas o c i a la n dp u b l i ca f f a i r sm a n a g e r , t h ee x e c u t i v eh a st h e r e s p o n s i b i l i t y a n d o b l i g a t i o n t o a c t i v e l y d e a lw i t h p u b l i c h e a l t h e m e r g e n c i e s ，c o n t r o lt h ea f f e c t e da r e at om i n i m i z et h eh a r mo fp e r s o n a l a n dp r o p e r t yl o s s e sc a u s e db yi t ，t h el a wg i v e st h ee x e c u t i v et h ep o w e ro f c e r t a i n s p e c i a lp o w e r - 一t h ee m e r g e n c yp o w e r f o rt h ee x e c u t i v e ， e m e r g e n c yp o w e ri s ap o w e r f u lw e a p o nr e s p o n d i n gt o p u b l i c h e a l t h e m e r g e n c i e s ，b u ti sa l s oak i n do fv u l n e r a b l ea b u s i v ep o w e r t h e r e f o r e ，w e m u s ti n c o r p o r a t et h ee m e r g e n c yp o w e ri n t ot h et r a c ko ft h el e g a ls y s t e m a tp r e s e n t ，c h i n ai si na p e r i o do fp u b l i ch e a l t he m e r g e n c y i no r d e rt o c o n t r o lp u b l i ch e a l t he m e r g e n c i e se f f e c t i v e l y , c h i n af o r m u l a t e das e r i e so f l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t h ee m e r g e n c yp o w e r sg e tav e r yf u l l e m b o d i m e n t ， b u tt h e r ea r ea l s om a n yp r o b l e m s o ft h e s e ，t h ei n f l u e n c eo ft h ep r i v a t e r i g h t sb e c a u s eo ft h eu n l i m i t e de x p a n s i o no ft h ee m e r g e n c yp o w e ri so f p a r t i c u l a rc o n c e r n 3 重庆医科大学硕士研究生学位论文 t h er e s e a r c hc o m b i n e dt h ep r a c t i c a lc o n d i t i o no fp u b l i ch e a l t h e m e r g e n c i e s ，d i s c u s s e sd e e p l ya n ds p e c i f i c a l l yo nt h er e l a t e dp r o b l e m so f a d m i n i s t r a t i o ne m e r g e n c yp o w e r , t oa s s u r ei t sl e g a la n dc o r r e c tu s e a tt h e s a m et i m ed ot h er e s e a r c ho nt h el e g a l s y s t e mo fc h i n a sp u b li ch e a l t h e m e r g e n c i e s ，p o i n t i n go u tt h el a c ko fl a w so ft h i sm a t t e r , a n df i n da s o l u t i o nf o rt h ee x i s t e do rp o s s i b l ee x i s t e dl a wc o n f l i c t s m e a n w h i l e ， r e s e a r c ho nh o wt om a k et h ec l e a ra n ds p e c i f i cl e g a lp r o v i s i o n s ，t op r e v e n t t h ea b u s eo ft h e e m e r g e n c yp o w e ra n dp r o t e c tb a s i c c i v i l r i g h t sa n d l e g i t i m a t ei n t e r e s t s ，i ti so f ap o s i t i v es i g n if i c a n c e t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s t h ef i r s t c h a p t e rm a i n l y d i s c u s s t h e c o n c e p t ，t y p e s a n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h e p u b l i c h e a l t h e m e r g e n c i e s ，a n dt h er e a s o n sf o rt h eh i g hc h a n c ei nr e c e n ty e a r si no u r c o u n t r y ；t h es e c o n dc h a p t e rf i r s td i s c u s st h eg e n e r a lt h e o r yo fe m e r g e n c y p o w e r , t h e np o i n t s o u ti t s a p p l i c a t i o ni so fc o m p l e t er a t i o n a l i t y a n d n e c e s s i t yi nt h es u d d e np u b l i ch e a l t hi n c i d e n t s ，a l s op o i n t so u tt h a t i n o r d e rt op r e v e n tt h ea b u s eo fp o w e r , t oe n s u r et h a tt h el e g i t i m a t ep o w e ro f e m e r g e n c yi se f f e c t i v e l ye x e r c i s e d ，w es h o u l da d h e r et oc e r t a i nc o n d i t i o n s ， t o c o m p l yw i t hc e r t a i np r i n c i p l e s ，a sw e l la sc a r r yo u tt h en e c e s s a r y s u p e r v i s i o n ，i na d d i t i o nt oc o r r e c t l yh a n d l et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h a t a n dt h eg o o db a s i cc i v i lr i g h t s ；t h et h i r dc h a p t e rd o e ss o m eb a s i cr e s e a r c h o ft h el e g a ls y s t e mo f p u b l i ch e a l t he m e r g e n c i e s ，e x p l o r e st h ep r o b l e m sa n d d e f i c i e n c i e si nn a t i o n a ll e g i s l a t i o na n ds p e c i f i cs y s t e m ；t h ef o u r t hc h a p t e r 4 重庆医科大学硕士研究生学位论文 g i v e st h em a i np r o p o s a l s ，i n c l u d i n ga d h e r i n gt ot h ep r i n c i p l eo fe m e r g e n c y , i m p r o v i n gl e g i s l a t i o na n df u r t h e ri m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i o na c q u i s i t i o n a n dc o m p e n s a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：s u d d e n p u b l i c h e a l t h i n c i d e n t s ，a d m i n i s t r a t i o n e m e r g e n c yp o w e r , a d m i n i s t r a t i o ne m e r g e n c yp r i n c i p l e 5 重庆医科大学 研究生学位论文独创性声明 本人申明所呈交的论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重庆医科大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料，与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任 学位论文作者签名：么象鸯至馋期：互：呈：生：) 弓 学位论文版权使用授权书 本入完全了解重庆医科大学有关保护知识产权的规定，印：研究生在攻读学 位期间论文工作的知识产权单位属重庆医科大学。本人保证毕业离校后，发表论 文或使用论文工作成果时署名单位为重庆医科大学学校有权保留并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查囤和借阅学校可以公布学 位论文的全部或部分内容( 保密内容除外) ，可以采用影印、缩印或其他手段保 存论文 论文作者签名：么釜圭丕丝 指导教师签名：立! 色猢 日 期：鲨三壁：竺：三至 重庆医科大学硕士研究生学位论文 突发公共卫生事件中行政应急性权力研究 _ 上j - 刖吾 目前，我国正处于突发公共卫生事件的高发期。大量的频繁发生的突发公共 卫生事件不但给社会经济造成较大损失，也直接威胁人民群众的生命安全和身体 健康。 相信对于很多中国人来说，对于发生在2 0 0 3 年的非典疫情所带来的巨大心理 冲击，至今仍然记忆犹新。而非典疫情也将因其重大影响，在我国应对突发公共 事件的防控史上留下浓重的一笔。这是因为：首先，它全面考验并锻炼了行政部 门的应急处理能力；其次，它直接催生了多部与突发公共卫生事件相关的法律、 法规和规章，从2 0 0 3 年的突发公共卫生事件应急条例到2 0 0 7 年的突发事 件应对法，我国的应急法律体系因此得以健全和完善。不止于此，它还深刻的影 响了我国法律学者们的思想，促使他们对应急法制的相关问题进行深入研究。如 何确保行政应急性权力的正确行使就是这其中值得关注的一个问题。 行政应急性权力其实古已有之，但要做到正确的运用却并不是一件容易的事。 一方面，在发生突发公共事件时，需要行政单位采取紧急措施，迅速有效的控制 事态，防止对公共利益造成过大的损害。但另一方面，行政应急性权力具有无限 扩张的本性，如果不加以约束和规范，反倒会严重侵害社会和公众的利益。十九 世纪英国自由主义思想家阿克顿勋爵就曾经深刻地指出，权力有腐败的趋势，绝 对的权力带来绝对的腐败。“国家权力既是个人权利的保护神，又是个人权利的 最大危险的侵害者”。n 1 英国的韦德认为，在法治社会里不应存在无限制的权力。 不受任何法律约束的自由裁量权必然导致滥用。如何既能让行政应急性权力充分 发挥其在应对突发事件方面的作用，又能让它在法制化的轨道上正确运行、避免 对公众利益造成过度的伤害，这是摆在学者们面前的现实课题。 同国外相比，我国对行政应急性权力的研究相对落后，大量的研究工作是从 非典之后才开始的。各领域的学者从各自的学科特点出发展开具体研究，研究的 内容除了行政应急性权力本身，还涉及行政应急性原则和行政应急性措施等。研 究的成果直接表现在大量的著述当中，还有一部分在相关法律法规中得到体现。 6 重庆医科大学硕士研究生学位论文 但是这些研究成果较为分散，对在突发公共卫生事件中如何正确行使行政应急性 权力的研究也不够系统。 笔者在查阅大量文献的基础上，结合突发公共卫生事件的具体实际，对行政 应急性权力相关理论进行较为系统的梳理和分析，同时也对我国突发公共卫生事 件相关的法律法规进行一定的研究，发现问题，提出建议，希望对突发公共卫生 事件时行政应急性权力的正确行使和公民合法权益得到有效保护能够有所助益。 7 重庆医科大学硕士研究生学位论文 第一章突发公共卫生事件概述 第一节突发公共卫生事件的概念及辨析 1 突发公共卫生事件的概念 长期以来，人们对突发公共卫生事件这个概念非常陌生。对于究竟什么是突 发公共卫生事件，哪些事件属于突发公共卫生事件，人们并不确切知道。直到2 0 0 3 年我国发生了“非典”疫情，这个概念才开始广为人知。根据同年5 月国务院发 布的突发公共卫生事件应急条例第2 条的规定，突发公共卫生事件是指突然 发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明 原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。至此， 突发公共卫生事件的概念才得到基本的界定。 2 突发公共卫生事件与突发事件、紧急状态辨析 行政应急性权力是与“突发事件”、“紧急状态”紧密相关的概念，因此在引 入突发公共卫生事件之前，有必要对这几个概念进行辨析。 在突发事件应对法颁布以前的我国法律体系中，“突发事件”一词较为常 见，但其准确含义却并不明确，在具体用法上也并不统一，如刑法第2 7 7 条 和红十字会法第1 2 、1 4 条将“突发事件”与“自然灾害 相提并论，药品 管理法第4 3 条规定“国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定 的部门可以紧急调用企业药品”，人民警察法第1 7 条规定“对严重危害社会治 安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”。不难发现，“突发事件”在我 国立法中的应用是非常灵活的，其含义也是相当丰富多样的，当时的我国应急法 在整体上对突发事件的界定采取了它最为广泛的含义，由此也带来了概念上的混 乱。2 0 0 7 年颁布的突发事件应对法第三条明确规定，本法所指的突发事件是 指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对 的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 在国际上，与突发事件相近似并且被普遍和统一使用的概念是“p u b li c 8 重庆医科大学硕士研究生学位论文 e m e r g e n c y ”，欧洲人权法院将其解释为“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局 势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”：欧洲人权委员会认为它 必须是现实和迫在眉睫的、影响波及整个国家、全社会正常生活的持续受到威胁、 危机或危险必须是异常的以至于采取正常措施或限制办法已明显不足以控制局 势；国际劳工公约规定“紧急情况是指发生战争、灾难或有危险的灾害，诸如火 灾、洪水、饥荒、地震、凶猛的流行病或动物流行病、动物和昆虫或植物害虫的 袭击”。总的来说是指将威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。乜1 同样，紧急状态在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”、“紧急 情况”、“非常状态 、“特别状态 等，还包括一些狭义上的“戒严状态 、“战争 状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致。在我国现行法律法 规和我国签订的国际条约、协定以及最高人民法院的司法解释中，有多部法律文 件都提及“紧急状态 ，但是对紧急状态一词的具体用法和理解还存在着很大的差 异。总体来看，这些法律文件对紧急状态的规定可分为两类：( 1 ) 将紧急状态界定 为一种经有权机关依法宣布的法律状态；( 2 ) 将紧急状态视为一种具有高度危险性 的紧急情况或者说事实状态。突发事件应急法制中的“紧急状态”其含义是固定 的：它是突发事件导致公共危机且运用常规手段难以控制之际经过国家正式宣布 后按照特别程序广泛运用紧急权力应对公共危机的一种危急社会状态，从本质上 讲它是法律状态而非事实状态。有学者主张，构成现代民主法制国家所规定的紧 急状态，应该满足以下几个构成要件：( 1 ) 紧急事实的存在。即社会正常秩序或者 说社会关系内部和社会关系之间出现混乱，国家机关之管理体制失灵，人民之生 命财产处于危险的威胁中；( 2 ) 危险迫在眉睫。即威胁到人民生命财产之安全的紧 急情况确实出现并且按照其发展势头必然会形成危险、危机之事态：( 3 ) 紧急对抗 措施之必须。即必须采取一定的紧急对抗措施而不是一般的紧急处置，否则就无 法消除已经存在的公共紧急危险：( 4 ) 必须由法律明确授权的权威机关经过合法程 序对公共紧急危险加以确认；( 5 ) 必须由有权机关和个人依照法律程序加以宣布。 1 3 在公共应急法制中，突发事件是法律意义上“紧急状态”的诱因或者说法定 构成要件。没有具备相当危险度的突发事件作为客观前提，紧急状态这一特殊的 法律状态无法形成且无须形成；即使存在该类突发事件，如果未经有权机关依法 9 重庆医科大学硕士研究生学位论文 宣布则同样不能产生紧急状态的法律效果。“3 突发事件和紧急状态是两个相互联系但又有所区别的概念。紧急状态可以由 突发事件造成，但不是所有的突发事件都可以造成紧急状态。只有那些严重的突 发事件，造成全国或者局部区域形势紧张恶化，才能构成紧急状态。另外，笔者 认为，突发事件是否构成紧急状态，除了和突发事件本身的严重程度有关之外， 还和政府部门处理突发事件的能力密切相关。如果一当发生突发事件，政府就迅 速作出反应，采取果断有力措施，使突发事件得到有效控制，不至于扩大，那么 即使比较严重的突发事件也不会构成紧急状态。 紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主 决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种 情况在我国发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度 的突发公共事件频繁发生，对国家和人民的利益造成严重损害。因此尽管学界要 求制定紧急状态法的呼声非常高，但率先出台的还是突发事件应对法，这 也是目前形势允许的。 从突发事件应对法的规定可以看出，突发公共卫生事件是突发事件的下 位概念，是包含与被包含的关系。因此处理突发事件的行政应急性权力的原则和 措施也完全适用于处理突发公共卫生事件。当然，突发公共卫生事件与其他突发 事件相比，有其自身的特点，所以在运用行政应急权力处理时也应该有其特殊性。 第二节突发公共卫生事件的分类 根据事件发生的性质和原因，突发公共卫生事件可以分为四类。陆1 1 重大传染病疫情 重大传染病疫情是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量 的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平。此处所指传染病主要 是指中华人民共和国传染病防治法规定的传染病或依法增加的传染病。重大 传染病疫情具体指传染病的暴发和流行。传染病的暴发是指一个局部地区短期内 突然发生多例同一种传染病的病人。传染病的流行是指在一个地区某种传染病发 1 0 重庆医科大学硕士研究生学位论文 病率显著超过该病历年的一般发病率水平。传染病的暴发和流行时，即视为重大 传染病疫情发生，相关部门必须依法采取必要的预防控制措施或者紧急措施。 2 群体性不明原因疾病 群体性不明原因的疾病，是指在一定时间内，某个相对集中的区域内同时或 者相继出现多个临床表现基本相似的患者，但又暂时不能明确诊断的疾病。这种 疾病可能是某种传染病或非传染性疾病，可能是群体性癔病，也可能是某种中毒。 由于该类事件原因不明，公众缺乏相应的防护和治疗知识，也没有针对该事件的 特定监测预警系统，使得该事件造成的后果往往十分严重，在控制上也有很大难 库 d 己o 3 重大食物和职业中毒 食物中毒事件是指由于食用了被生物性、化学性有毒有害物质污染的食品或 者食用了本身就含有有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性食源性疾患，职 业中毒则是指劳动者在职业活动中接触有窖化学因素后发生的职业损伤的总称。 当中毒的人数众多或者伤亡较重时就构成重大食物中毒和职业中毒事件。 4 其他严重影响公众健康的事件 其他严重影响公众健康事件指具有突发公共卫生事件特征、针对不特定的社 会群体、造成或者可能造成社会公众健康严重损害、影响正常社会秩序的重大事 件。例如，2 0 0 3 年1 2 月2 3 日发生在重庆开县造成2 4 3 人死亡的的重大井喷事件， 就是这一类突发公共卫生事件。 各类突发公共卫生事件有其自身的特点，区分清楚这一点有助于行政部门正 确行使行政应急性权力，采取积极有效的具有针对性的行政应急性措施。如传染 病疫情有传染性，还有一定潜伏期，所以采取隔离措施时，不但要隔离患者，还 要对疑似病人和密切接触者也要采取一定措施。 重庆医科大学硕士研究生学位论文 第三节突发公共卫生事件的特征和危害 1 突发公共卫生事件的特征 从前面突发公共卫生事件应急条例第2 条所给出的概念上讲，突发公共 卫生事件具有三个主要特征。 1 1 突发性 事件的发生突如其来，往往在人们毫无防范的情况下，短时间内突然发生。 s a r s 作为一种新发的传染病，就是骤然而至，然后又迅速扩散开去，使人措手不 及。同时，与突发公共卫生事件的突发性相对应的，是事件的不确定性和不可预 测性，即通常很难确切知道在什么时间、什么地点会出现什么样的紧急危险，这 就必然增加了事件预防的难度。人类每次面临突发的灾难，都有许多无法预知的 因素。至今人类还无法完全破解s a r s 的奥秘，短期内缺乏特异性预防、治疗措施。 1 2 公共性 事件在公共领域发生，针对的不是特定的人，而是不特定的社会群体，主要 影响社会公众利益。尤其是传染性疾病，会随着交通设施的逐步完善和人员交流 的日益频繁，从局部地区向周边地区甚至全国和全球蔓延，成为全国性和全球性 的事件。s a r s 最先是在广东发生，然后逐渐扩散到香港、湖南、北京等国内省市， 再经由国际人员往来传播到东南亚国家和加拿大等国。从患者的社会分布来看， 工人、农民、解放军等各种社会职业都有，而与非典患者密切接触的医护人员更 是成为了感染发病的“重灾户”。广州在疫情高峰期，医护人员的发病就占到总病 例数的3 2 7 9 。 1 3 危害性 突发公共卫生事件必须是对公众健康造成严重损害的事件，突出表现为可能 或已经对社会公众健康造成严重损害，并且可能或已经发生的损害和危害影响要 发展或达到一定的程度。危害具有紧迫性，紧急情况下，事件会直接威胁到公共 1 2 重庆医科大学硕士研究生学位论文 利益或人民的生命财产安全，任何延误都可能造成难以弥补的损失。危害还具有 严重性和广泛性，其往往不仅危及某一个人或小范围的某几个人的生命健康，还 可能威胁到更广泛的公共利益或民众的生命、财产和安全，动摇社会正常的秩序， 破坏社会经济发展甚至危及国家的存在。 基于突发公共卫生事件的这几个特点，就要求行政机关必须在发生突发公共 卫生事件时迅速采取紧急措施进行积极的应对，尽快控制事态的发展，把损害降 低到最小程度。因此，这也成为在突发公共卫生事件中行使行政应急性权力的现 实性基础。 2 突发公共卫生事件的具体危害 2 1 威胁人民群众生命健康安全 突发公共卫生事件中，无论是传染性疾病、群体性不明原因的疾病，还是食 物中毒、职业中毒或者安全事故，都具有极大的危险性，对人们的身体健康和生 命安全都会造成极大损害，而且受害或遇难人数往往较大，影响面较广。 我国近年来发生的几起重大突发公共卫生事件就是很好的例证，比如：( 1 ) 上海甲肝的暴发。自1 9 8 8 年1 月1 9 日起，上海市民中突然发生不明原因的发热、 呕吐、厌食、乏力和黄疸等症状的病例，数日内成倍增长，截止到当年的3 月1 8 日，共发生2 9 2 3 0 例。( 2 ) 山西朔州的毒酒事件。1 9 9 8 年春节前，山西文水县一 不法分子用甲醇勾兑散装白酒，批发给外地个体户。这些散装白酒流向社会后， 被山西省朔州市、大同市部分群众饮用，短短几天时间，先后发现数百名群众饮 假酒中毒住院，其中近3 0 人死亡。( 3 ) 南京汤山中毒事件。2 0 0 2 年9 月1 4 日， 南京汤山发生一起特大投毒案。犯罪分子陈正平潜入“正武”面食店将所携带的 剧毒鼠药“毒鼠强”投放到该店食品原料内，造成3 9 5 人因食用有毒食品而中毒， 死亡4 2 人，这起食物中毒造成的危害巨大，后果特别严重。阳1 ( 4 ) 传染性非典型 肺炎疫情。2 0 0 3 年上半年，我国内地2 4 个省、自治区、直辖市先后发生非典疫情， 共波及2 6 6 个县( 市) 和市( 区) ，累计报告非典病例5 3 2 7 例，死亡3 4 9 例。全球累 计报告病例8 4 3 7 例，死亡病例8 1 3 例。口1 这场突如其来的疫情灾害，一时间严重 威胁人民群众的身体健康和生命安全。( 5 ) 高致病性禽流感疫情。2 0 0 4 年初，全 1 3 重庆医科大学硕士研究生学位论文 球暴发禽流感，全世界约有1 亿只的鸡等禽类被扑杀或染病死亡。据世界卫生组 织2 0 0 8 年4 月2 日公布的数据显示，从2 0 0 3 年到2 0 0 8 年的五年间，全球感染人 禽流感的病例数是3 7 6 例，死亡2 3 8 例，其中印尼是重灾区，共感染1 3 2 例，死 亡1 0 7 例。我国感染3 0 例，死亡2 0 例。嘲 2 2 影响社会秩序稳定 突发公共卫生事件对社会秩序的影响，主要是其突发性和危害性给公众带来 了巨大的心理恐慌，进而造成了社会秩序的不稳定。这种冲击着重表现在三个方 面：第一、很多突发公共卫生事件从发生到最终查明事件原因通常要经过一段时 间，在疫情原因尚未明确的短时期内，公众出于对自身生命健康安全的担心，但 又缺乏相应的科普知识，就会被恐惧心理所笼罩。尤其是在突发公共卫生事件击 倒一批批英勇无畏、奋不顾身的医护人员时，人们的恐惧心理会更加强烈。第二、 如果公众的恐惧心理得不到有效缓解，同时政府部门在发布相关信息的环节上行 动迟缓语焉不详，谣言很快就会在社会上形成市场，诱导公众做出一些非理性的 行为，比如非典时期公众疯狂抢购、储存有关药品和物品就是其中的典型表现。 当时全国各地市场治疗感冒、抗病毒类药物异常走俏，各大药店、医院、医药公 司和药厂的板兰根制品和其他抗病毒类药品大都脱销，价格直线上涨。在疫情发 生较重的一些地方，引起了板兰根、醋精及其它可以预防感冒的药品的抢购潮。 在海口市，本来只有5 元左右一包的板兰根价格竟涨到1 0 0 多元一包，甚至有商 人要用飞机贩运药品到广州抢占市场。第三、由于疫情发生期间，政府部门会采 取比较严格的防控措施，如封锁疫区、强制隔离、强制登记等，以至人们极度恐 慌，轻易不敢出门。2 0 0 3 年“五一 黄金周期间，国内的各旅游景点人员稀少， 酒店、宾馆、交通运输业大多处于半停业状态。 2 3 影响经济平稳发展 突发公共卫生事件对经济的影响较大。s a r s 危机结束后，对于s a r s 造成的经 济损失，国内外的一些官方机构和组织都做过估计。亚洲开发银行( a d b ) 对s a r s 在亚洲经济的影响进行了计算，其主要是依据受s a r s 影响的亚洲国家和地区的经 济指标情况进行估算的。结果是，s a r s 使亚洲g d p 损失1 8 0 亿美元，占g d p 总量 1 4 重庆医科大学硕士研究生学位论文 的0 6 ；如果按照最终总支出计算，s a r s 对经济的影响为5 9 0 亿美元，占g d p 的2 。其中，中国大陆所遭受的损失最大，其g d p 损失为6 1 亿美元，占g d p 的 0 5 ；而香港地区所受的影响相对其经济规模而言最严重，s a r s 对g d p 的损失 占到g d p 总量的2 9 。 对于s a r s 对中国经济的影响，国家统计局根据2 0 0 3 年前三季度的统计数据 给出了估计，认为s a r s 虽然并没有伤害到我国经济的基本面，更没有改变我国经 济快速增长的大趋势，但对中国经济的发展仍然造成了不利影响。由于第二季度 g d p 增速的下降比较明显，可以初步估计s a r s 对我国经济全年的损失大概在o 8 个百分点。s a r s 的不利影响从时间来说主要是集中在2 0 0 3 年4 月下旬和5 月份。 从领域来说，旅游业、娱乐服务业、饮食业、水产品加工业、其他饮料制造业、 旅馆业、公路客运业、屠宰及肉类蛋类加工业、水上客运业等9 个产业部门是受 s a r s 影响最大的部门，其g d p 下降幅度超过1 0 ，特别是旅游、饮食业和娱乐服 务业，其产出下降超过4 0 。其中，旅游业所受的直接影响为一6 2 7 1 ，综合影 响则达到了一7 8 4 5 。其次是烟草加工业、文化办公用机械制造业、针织品业、 玩具体育娱乐用品制造业、铁路客运业、电子计算机制造业、其他食品加工制造 业、其他社会服务业，这8 个产业部门的产出下降超过5 。有1 7 个产业部门的 产出下降介于2 - - 5 之间，7 3 个产业部门的产出下降幅度低于2 。旧1 2 0 0 3 年我国二季度g d p 实际增长率为6 7 ，根据前三个季度的数据，我们 估计若没有s a r s 影响，我国g d p 预期增长率应为9 5 。因此，s a r s 对2 0 0 3 年 全年g d p 增长率的影响约为o 7 。s a r s 使二季度服务业增长率损失了6 8 ， 对2 0 0 3 年全年服务业增长率的影响为1 7 。服务业占g d p 的比重为3 3 7 ，因 此，服务业增长率损失对全年g d p 增长率的影响为0 5 8 。另外，以2 0 0 2 年社会 商品零售总额( 4 0 9 1 0 5 亿元) 为基数，按预期年增长率9 计算，零售业的损失 额约为3 5 0 亿元，其中，增加值损失额为6 5 亿元。按照同样的方法，估计客运业 的增加值损失在1 1 3 亿元左右。 此外，还要计算s a r s 对农民收入的影响。第二季度农民人均纯收人增长率 下降了3 3 ，估计如果没有s a r s 影响预期收入增长率应为7 。因此，实际收 人增长率下降了1 0 3 ，相当于每人减少收入7 6 元，全国农民合计损失收入6 0 0 亿元。因此，s a r s 虽然主要发生在城市地区，但在此次s a r s 危机中，由于农产品 15 重庆医科大学硕士研究生学位论文 销售、农民工流动等受s a r s 影响，在经济上农民是最大的利益受损者。n 们 第四节近年我国突发公共卫生事件高发的原因 1 近年我国突发公共卫生事件呈现高发态势 突发公共卫生事件在世界范围类时有发生，如2 0 世纪8 0 年代中期至9 0 年代中 期英国及其它欧洲国家爆发的疯牛病，还有1 9 9 9 年比利时、荷兰、法国、德国相 继发生的二恶英中毒事件，都是世界范围内影响较大的事件。我国近年来呈现突 发公共卫生事件高发的态势，2 0 0 3 年的s a r s 和2 0 0 4 年的禽流感爆发就是典型的突 发公共卫生事件，其影响波及东南亚及欧美多个国家。除此之外，1 9 8 8 年上海发 生的“甲型病毒性肝炎 事件；1 9 9 8 年山西朔州毒酒事件：2 0 0 2 年的河北白沟苯 中毒事件、南京汤山9 1 4 特大投毒事件及辽宁海城学生豆奶中毒事件等都属于造 成较大损害的突发公共卫生事件。 从卫生部公布的2 0 0 7 年全国突发公共卫生事件信息也可以看出这一点。2 0 0 7 年，卫生部收到全国( 除港澳台) 3 1 个省( 自治区、直辖市) 通过突发公共卫生事 件报告管理信息系统报告的突发公共卫生事件共2 5 5 2 起，报告病例9 8 2 5 4 人，死 亡5 1 5 人。各类突发公共卫生事件中，以传染病事件为主，其次为食物中毒、职 业中毒和环境因素事件。1 2 我国突发公共卫生事件发生的特点 2 1 传染病防控形势严峻 人类几千年发展进步的历史，也是与传染病不断作斗争的历史。在相当长的 时期内，传染病横行无忌，曾造成世界性的巨大灾难。尽管随着科技的进步，人 类发明了抗生素和疫苗等药物，使传染病得到一定程度的控制，但是目前传染病 的发病率仍占全世界每年总发病率的第一位，一些曾经被控制的传染病如结核病 等又卷土重来。而自2 0 世纪7 0 年代以来，世界各地又相继出现了3 0 多种新的传 染病，其中不少以爆发流行的面貌出现。最典型的例子就是艾滋病和s a r s 疫情， 南亚的0 1 3 9 型霍乱、非洲出现的埃博拉出血热和莱姆病等也都已经给人类生命健 1 6 重庆医科大学硕士研究生学位论文 康带来巨大威胁。有资料显示，全球出现的3 2 种新传染病中，有一半左右已在我 国出现。在我国，乙肝病毒携带者占世界总数的三分之一，结核病人占全球总数 的四分之一，性病发病人数也正大幅增长。n 2 3 2 2 食物中毒事件日益增多 由食源性污染产生的疾病，已成为目前危害中国公民健康的最重要因素之一。 按照卫生部提供的统计数字，我国最近几年的食品安全问题呈现上升趋势。上报 食物中毒报告例数、中毒人数和死亡人数都有较大的上升。从目前的统计数字来 看，我国每年食物中毒报告例数约为2 万 - - 4 万人，但专家估计这个数字尚不到实 际发生数的1 1 0 ，也就是说我国每年食物中毒例数至少在2 0 万 - - - 4 0 万人，食源性 污染引起的食物中毒现象可见一斑。【1 3 垣! 大食物中毒发生的主要原因是：( 1 ) 农 药中毒问题突出。除了人为投毒的恶性刑事案件，其次为误食，还有的是因农药 使用不合理导致食品受到污染而引起。( 2 ) 生物毒素污染问题仍然严重。( 3 ) 有 毒动植物中毒致死率高，误食的品种主要为河豚鱼和毒蘑菇。 2 3 自然灾害频繁发生、环境事故多见 我国具有丰富的气候资源和多样性的地理环境，因此容易发生各式各样的气 象、地理灾害，并且其发生具有高度频繁性、灾损严重性、危害广泛性、特殊地 域性、明显季节性、时间持续性、灾种多样性、多灾群发生性和连锁性等特征。 灾害往往会在顷刻间造成大量生命财产的损失，使生产停顿、物资短缺、灾民无 家可归，由此产生种种社会问题。如果灾害得不到及时有效处理，防疫工作没有 同步跟上，就会带来诸多后续的公共卫生问题，引起多种疾病特别是传染性疾病 的发生和流行。 3 我国突发公共卫生事件高发的原因 近年来我国重大突发性公共卫生事件频发，其原因是多方面的。一方面是传 染性疾病本身的发展规律在发生作用，同时随着生物技术、化学技术和核技术在 工农业、医疗卫生、科学研究和军事上的应用日益广泛，由此而导致的许多新发、 再发传染病及不明原因的疾病频繁暴发，化学污染、中毒和放射事故也可能逐年 1 7 重庆医科大学硕士研究生学位论文 增多。同时，我国正处在改革开放、加速社会主义现代化建设的经济转轨时期， 不可避免地出现了一些法律真空和社会管理薄弱环节。作为卫生法律工作者，尤 其应当看到的是，在突发公共卫生事件面前，我国首先缺少有针对性的预警和应 急体系及其运行机制，信息与应急资源协调不畅，社会或社区应对突发事件的整 体能力薄弱，其次就是对行政应急性权力的有效行使也缺少深入的理论研究，难 以在事件发生之后运用合法高效的行政措施来控制事态的发展。因此，建立突发 公共卫生事件应急机制、寻找行政应急性权力的合法有效行使的途径显得尤为重 要。 1 8 重庆医科大学硕士研究生学位论文 第二章突发公共卫生事件中行政应急性权力的 基本理论研究 1 行政应急性权力的概念 第一节一般理论 行政机关对国家和社会事务进行管理，依靠的是宪法和法律赋予的行政权力， 包括常态和突发事件两种情况下的权力。所谓行政应急性权力就是行政机关为了 应对突发公共事件而享有的效力更强、目标性更为明确的一种行政权力。行政机 关只能在应急状态时才能够行使它，如在突发公共卫生事件即将来临或发生时， 为维护社会公共利益的需要，使政府部门能够及时、有效处理突发事件，保障人 民群众的生命健康免受威胁，而采取较之平时更多、更具强制性的权力。常规状 态下行使行政应急权是一种无效的行政行为。 、 在学术研究中，还可以见到行政紧急权力这个概念。一般说来，两者几乎没 有什么区别，往往可以混同使用。但是也有研究者认为，两个概念是不同的，区 别在于以下几点：第一、两者适用的前提不同。行政应急权是突发公共事件引起 的行政应急状态下行使的一种行政权力，而行政应急是介于紧急状态下和平时行 政秩序之间的一种国家应急制度，它区别于紧急状态的法律特征是保持正常宪法 秩序和平时管理秩序的暂时中止，运用法定行政应急职权克服和消除突发事件造 成的普遍性社会危害。而行政紧急权则是紧急状态下行使的权力。 第二，两种权 力受到的限制程度不同。行政紧急权力作为紧急状态下政府采取紧急对抗措施的 权力，其首要目标是采取高效率的、必要的措施恢复正常的社会秩序，客观上要 求行政紧急权力的设置要摆脱正常状态下权力之间的种种制衡，而成为一种“专 断”行使的权力。而应急状态下的权力则要受到相对较多的限制。第三，两者实 施的程序不同。行政紧急权力必须依赖于紧急状态宣布的先行程序。u 笔者认为，作此区分意义不大。两者都是和常态下的行政权力相对的，完全 可以在此基础上得到统一。尽管同一般突发事件下的的权力相比，紧急状态下行 使的行政权力手段更丰富，强制力度更大，所受法律限制更少，但它在性质上仍 1 9 重庆医科大学硕士研究生学位论文 然是行政应急性权力。 2 行政应急性权力的特性 行政应急性权力作为国家权力的一种，它具有权力的一般性质，即强制性、 非平等性、