（中国近现代史专业论文）陕甘宁边区乡村治理模式研究（1937—1945）.pdf

擒要 陕甘宁边区是中国共产党领导下的新民主主义社会雏型。通过乡村治理模式的转 换和重建，陕甘宁边区的乡村治理顺利地实现了由原有的治理模式向新民主主义的治 理模式的转型，乡村社会也得到了重构和整合。性质不同的各种组织，包括乡村政府、 参议会与各种民众组织和委员会，通过一定的制度机制共同参与了陕甘宁边区的乡村 治理。通过基层党组织、民主选举、民众参与、乡村自治、乡村社会问题治理等关联 因素的运作和治理，陕甘宁边区乡村社会治理模式表现出坚持基层党支部、基层政权 和民众组织相结合的治理体制；注重乡村干部队伍建设，加强基层政权执政能力；运 用组织建设、思想动员和文化教育，激发群众的参与自主性；从边区乡村实际出发， 进行乡村治理制度创新等特点。陕曾宁边区乡村治理模式对当前社会主义新农村建设 有着重要的借鉴意义 关键词：陕甘宁边区乡村治理模式 l l a s t u d y o n v i l l a g eg o v e r n a n c em o d e o ft h e s h a a n x i - g a n s u - n i n g x i ab o r d e rr e g i o n a b s t r a c t t h es h a a n x i - g a n s u - n i n g x i ab o r d e rr e g i o n ，l e a d e db yc c p i sap d m a r ym o d e lo f 1 l o wd e m o c r a c ys o c i e t y t h r o u g ht h ec o n v e r s i o na n dr e s t o r a t i o no f t h e v i f i a g eg o v e r n a n c e ， t h en e wd e m o c r a c yg o v e r n a n c em o d er e p l a c e dt h eo l do n es u c c e s s f u l l ya n dt h ec o u n t r y s o c i e t ya l s og a i n e dr e s t r u c t u r i n ga n dc o n f o r m i t y m u l t i f a r i o u so r g a n i z a t i o nw i t hd i f f e r e n t c h a r a c t e r , i n c l u d i n gc o u n t r yg o v e r n m e n t , c o u n c i la n dm a n y c o m m i t t e e sw e r eo r g a n i z e db y d e l n o $ t h e ya r ep a r t i c i p a t e di nt h eb o r d e r sv i l l a g eg o v e r n a n c e t h r o u g ht h ef u n c t i o na n d g o v e r n a n c eb yr e l e v a n c yf a c t o rs u c ha st h ev i l l a g ec c po r g a n i z a t i o n , d e m o c r a t i cv o t e ， c o m l t r ys e l f - g o v e r n m e n t ，t h ev i l l a g es o c i e t yp r o b l e mg o v e r n a n c e , t h eg o v e r n a n c em o d eo f t h es h a a n x i g a n s u - n i n g x i ab o r d e rr e g i o nv i u a g er e p r e s e n t sm a n yc h a r a c t e r i s t i c , s u c ha s c o u n u yg o v e r n m e n t , c o u n c i la n dm a n yo fd e m o so r g a m z a t i o nc o o p e r a t e d ；m e n g t h e nt h e c o n s t r u c t i o no fc o u n t r yl e a d e rc o l l e ：c - f i v i t yt oi m p r o v et h ep o t i t c a lp o w e ro fg r a s sr o o t s r e g i m e ；h a n d l i n go r g a n i z a t i o n , m o b i l i z a t i o na n de d u c a t i o nt ow a k e n e dt h em u l t i t u d e s e n t h u s i a s m ；v i l l a g eg o v e r n a n c e r e a l i z e d l o t so fi n n o v a t i o ni n s y s t e m t h ev i l l a g e g o v e r n a n c eo ft h es h a a n x i g a n s u - n i n g x i ab o r d e rr e g i o nh a si m p o r t a n ta n du s e f u l s i g n i f i c a n c ei nt h ec o n s t r u c t i o no f n e ws o c i a l i s t i cv i l l a g e k e y w o r d s ：t h es h a a n x i - g a n s u - n i n g x i ab o r d e rr e g i o n ；v i l l a g eg o v e r n a n c e ；t h e m o d e 1 1 1 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学。 保密论文待解 学位论文作者指导教师签名盟丝釜 7 年月形、日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 l， 学位论文作者签名：夕f 件 叫年i ，月竹日 一、导言 2 0 0 5 年1 0 月8 日一1 1 日，中国共产党十六届五中全会通过了中共中央关 于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，其中“社会主义新农村 建设”目标的提出可谓点亮了新一轮农村发展的希望之火“生产发展、生活宽 裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求系统地为新农村建设指明了方向。 它是在全球治理视野下，中国共产党和政府积极探索乡村治理的新思路社会主 义新农村建设不仅受到国内外政界广泛关注，学术界也从各自角度，用各自理论 和方法对这场伟大的工程进行研究，提出了许多具有创造性和启发性的观点和建 议。回顾历史，以史为鉴，是史学工作者在这场伟大变革中责无旁贷的责任 ( 一) 选题主旨与写作思路 陕甘宁边区是中国共产党领导下的新民主主义社会雏型，它的乡村社会治理 模式具有独特的特点。通过乡村治理模式的转换和重建，陕甘宁边区的乡村治理 顺利地实现了由原有的治理模式向新民主主义的治理模式的转型，乡村社会也得 到了重构和整合以陕甘宁边区乡村治理为研究切入点，能够深入地回答共产党 政权在陕甘宁边区立足的原因，共产党政权的乡村治理模式如何成功替代旧的乡 村治理模式，陕甘宁边区乡村治理模式是什么样的制度体系以及新的乡村治理模 式对陕甘宁边区社会乡村社会变迁的影响等一系列重大问题。同时，对于当前农 村社会治理所面临的困境和复杂，陕甘宁边区的乡村治理模式对当前农村治理有 着重要的借鉴意义因此，本文以陕甘宁边区乡村治理体系的构建与实施为主要 研究对象，从社会史的角度对陕甘宁边区乡村社会治理进行分析，以期揭示边区 乡村权力运作路径和乡村社会治理与控制结构。 乡村社会史本身的丰富性和多维性，决定了乡村社会史研究在理论和方法上 的多样性，必须采用多学科交叉渗透的研究方法。因此，笔者运用历史学、政治 学、社会学等学科有关理论，结合文献研究和社会调研方法，对陕甘宁边区乡村 治理做全面的考量。因目前学术界对陕甘宁边区乡村社会及其变迁的研究尚少， 从体系上对乡村治理的嬗变及其带来的乡村社会变迁的研究更是凤毛麟角。本项 研究对深入研究边区乡村社会将有所贡献方法上，基层视角的研究需要社会调 研，笔者运用口述史的研究方法，采访部分边区健在的老人，尝试让历史研究走 向田野时间无情，能采访到大量符合条件的老人已实属不易，历史记忆伴随着 老人的逝去而无法还原了。另外关于陕甘宁边区乡村情况的文献资料零碎而繁 杂，这就需要从大量的史料中找寻出对本研究有用的史料，耙梳出其社会史角度 的意义。 ( 二) 研究现状和文献综述 目前学术界有关陕甘宁边区的研究已经相当成熟和深入以与本研究相关的 陕甘宁边区民主政治研究为例，2 0 世纪9 0 年代至今，在中国知网查询仅以陕甘 宁边区“民主政权”、“民主政治”、“政权建设”等为主题的文章就有l0 0 0 多篇， 对深入研究陕甘宁边区社会形态奠定了深厚的学术基础。已经出版的著作中，就 政权与社会关系而言，宋金寿、李忠全主编的陕甘宁边区政权建设史、李智 勇的陕甘宁边区政权形态与社会发展( 1 9 3 7 1 9 4 5 ) 最具代表性。宋金寿、 李忠全主编的陕甘宁边区政权建设史，以丰富翔实的历史资料为依据，研究 了陕甘宁边区从工农苏维埃政权到抗日民主政权再到人民民主政权建设的全过 程，总结了边区政权建设的基本经验，是目前陕甘宁边区政权建设研究的重要著 作。李智勇的陕甘宁边区政权形态与社会发展( 1 9 3 7 1 9 4 5 ) ，从社会学的角 度和边区政权形态的视点，考察了抗日战争时期陕甘宁边区的政权建设及其与边 区经济、社会发展的内在关联，探讨了边区政权何以有顽强的生命力和边区社会 何以能够兴旺发达，并将边区政权形态与国民党政权形态做了比较。此外，还有 大量的著作中涉及了陕甘宁边区乡村治理的内容，如朱宇的中国乡域治理结构； 回顾与前瞻o ，黄正林的陕甘宁边区乡村的经济与社会) 。，中共陕西省委党 史研究室的民主中国的模型：陕甘宁边区政治文明建设。荣敬本等的论 延安的民主模式：话语模式和体制的比较研究田等 至于陕甘宁边区的档案资料，已公开出版的有陕甘宁边区政府文件选编) ， 内部发行的有中共陕甘宁边区党委文件汇集、中共中央西北局文件汇集、 陕西革命历史文件汇集等另有陕甘宁革命根据地史料选辑k 抗日战争 时期陕甘宁边区财政经济史料摘编、陕甘宁边区抗日民主根据地 、陕甘宁边 区政府大事记) 等，都是研究陕甘宁边区历史的重要资料。 m 朱宇：中国乡域治理结构：回顾与前瞻 ，黑龙江人民出版社2 0 0 6 年版 黄正林：陕甘宁边区乡村的经济与社会) ，人民出版社2 0 0 6 年版 中共陕西省委党史研究室：民主中嗣的模型：陕甘宁边区政治文明建设 陕西人民出版社2 0 0 5 年版 荣馥本，罗燕明、叶道猛：论延安的民主模式；话语模式和体制的比较研究，西北大学出版社2 4 年 版 2 同时，关于陕甘宁边区社会的研究也存在许多不足之处。首先，就资料而言， 相较已经出版的资料选编、汇编，更多数量的资料尚在档案馆中沉睡。目前出版 的资料财政经济部分占了很大部分，政治方面也是政府方面的报告占很大比例， 而基层方面的汇报、调查报告出版的较少。在探讨乡村基层问题时，边区发行的 报纸成了重要的渠道。由于报纸的受众因素和本身性质的特殊性，其反映的内容 毕竟是有限的。其次，现有边区史的研究中，就普选、三三制、精兵简政、政策 法令等方面的研究深入而成果颇丰，但大都从政治史的视角，自上而下看历史， 关注上层社会和制度建设层面从社会史角度对底层民众、各种政策在基层的实 施情况的研究等尚未形成规模。 整体上来说，以往学界对于陕甘宁边区研究的路径取向大都基于上层和宏观 层面，多对边区整体的民主政权建设及社会变迁进行研究，从社会下层和微观层 面对乡村社会进行的研究却比较少，从体系上对乡村治理的嬗变及其带来的乡村 变迁的研究尚付阙如。就目前研究趋势来看，对陕甘宁边区社会进行更深入、更 微观的研究将越来越多因此陕甘宁边区时期中国共产党如何达到对乡村社会的 良好治理等问题有待深入研究，这也是本文期望有所突破的。 ( 三) 。治理”和。乡村治理”概念的界定 “治理”理论是一种新的研究社会权力运行的分析框架“治理” ( g o v e r n a n c e ) 一词源自于古典拉丁文和古希腊语的“引导、领航”( s t e e r i n g ) 一词，原意指引导、控制或操纵，长期以来一直与“统治”( g o v e r n m e n t ) 一词 相互交叠使用。世界银行在1 9 8 9 年首次使用了“治理危机”( c r i s i si n g o v e r n m e n t ) 一词，从而使“治理”概念超越政府运作范围，开始强调权力关系、 组织制度和公共事务管理等层面的应用从上个世纪9 0 年代以来，治理被西方 一些政治学、经济学者赋予新的含义，从而不仅使其与原有的意思相去甚远，更 令它与统治( g o v e r n m e n t ) 的含义迥乎不同 在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义具有代表性和权威 性该委员会在我们的全球之家的研究报告中对治理做出如下界定：治理是 各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫 使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式 的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个 过程；治理的过程不是控制，而是协调：治理既涉及公共部门，也包括私人部门： 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 对此，中国学者针对中国研究语境也给出了定义。如徐勇教授认为， “g o v e r n a n c e 的中文意思主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者 或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。 在这里，重要的是公共权力的运用形式、方法或手段，而不是统治或管理的内在 依据、原则或规律”霍，“治理是通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管 理和调节，从而达到一定目的的活动”o 俞可平教授认为治理是指官方的或民问的公共管理组织在一个既定的范围 内运用公共权威维持秩序，满足公共的需要治理是一种公共管理活动和公共管 理过程，其目的是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地 增进公共利益o 。同时俞可平教授还区分了治理与统治的差别，治理 ( g o v e r n a n c e ) 与统治( g o v e r n m e n t ) 从词面上看似乎差别并不大，但其实 际含义却有很大的不同。首先，治理与统治的最基本区别是，治理虽然需要权威， 但这个权威并不一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定 是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可 以是官方机构和民间机构的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念。其次， 管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权利运行方向总是自上而下的， 它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务 实行单一向度的管理与此不同，治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主 要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。他指出。治理的最 终目标是实现善治善治就是使公共利益最大化的社会管理过程善治的本质特 征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一 种新颖关系，是两者的最佳状态”回。 可见，被赋予新的含义的治理是与相对统治而言的。相比较统治的主体仅仅 是政府，治理的主体是政府或民间组织，也可以是政府和民间组织的合作简明 。徐勇：( g o v e r n a n c e i 泊理的阐释 ，政治学研究 1 9 9 7 年第l 期 徐勇：中国农村村民自治 ，华中师范大学出版社1 9 9 7 年版，第2 2 页 o 参见龠可平：全球化：全球治理，社会科学文献出版社2 0 0 3 年版，第3 - - - 6 页 o 龠可平：治理与善治，一种新的政治分析框架，南京社会科学) 2 0 0 1 年第9 期 4 地说，。由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是 统治，而是治理”o 治理方式的选择取决于当时的政治、经济、社会发展状况。 治理方式的采用会对社会发展产生很大的影响，当治理方式适应社会发展需要 时，能有效地促进社会发展，反之则会起阻碍作用。治理的目标，包括以下方面： ( 1 ) 管理经济，为物质生产提供必要条件。任何公共权力只有解决社会民生问 题才能得以维系和巩固。( 2 ) 公共安全。调解和限制冲突，维系公共生活秩序， 为公民提供人身和财产安全保障( 3 ) 公共服务。为公共的生存、发展提供必 要的服务，创造有利的条件 把治理概念导入乡村社会和乡村的政治生活形成乡村治理这一概念，则是近 年来兴起的，其中以张厚安、徐勇为首的华中师大中国农村问题研究中心的研究 最富成果所谓乡村治理，是指“农村公共权威管理农村社区，增进农村社区公 共利益的过程农村治理中的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官 方与民间机构的合作”o 从治理的角度看，这一概念主要有4 点含义：1 农村 社区的公共权威既可以是官方的，也可以是民间的，或官方与民间组织的合作； 。乡村治理是一种复杂的社会政治现象，既有政府的统治，又有村民的自治；既 有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有民间的参与”。2 乡村 治理的目的是增进农村社区经济、社会、政治、文化等公共利益，达成一定的社 会秩序3 乡村治理是一个动态的过程，随着经济、政治、社会、文化的发展， 其治理的方式、主体、目标、结构等要素也在不断的变化4 乡村治理的核心 问题是基层农民的组织体系及控制模式的建构问题陕甘宁边区的乡村治理，就 是性质不同的各种组织，包括乡村政府、参议会与各种民众组织和委员会，通过 一定的制度机制共同治理乡村公共事务的过程。 乡村治理问题始终是中国历代统治者关注的基本问题，并建立了旨在控制基 层农民的组织体系，形成了适合统治者需要的乡村治理模式。近代中国社会处于 社会转型期，乡村治理模式也随之发生了深刻的变化。陕甘宁边区乡村在中国共 产党的领导下，改变了清末民初陕甘宁地区乡村的治理模式，开创了适合边区乡 村发展的治理模式，促进了陕甘宁边区乡村的社会变迁。 o 俞可平：治理与普治) ，社会科学文献出版社2 0 ( 1 0 年版，第3 2 8 页 o 徐秀厨；中国农村治理的历史与现状；以定县邹平和江宁为倒，社会科学文献出版社2 0 0 4 年版，第 8 页 。徐秀膏：中国农村泊理的历史与现状z 以定县、邹平和江宁为倒) ，第8 页 5 二、晚清民国时期陕甘宁地区乡村社会治理 晚清民国时期，陕甘宁地区乡村实行以保甲制为主的治理方式。传统社会中， 乡村社区相对于国家具有一定的自治性，但自治权掌握在乡绅手中，一般村民不 能享有平等的权力保甲制以监视和威胁等手段来加强控制，乡村管理越来越低 效率。自清末开始，国家权力开始向地方渗透，但并没有改变乡村治理体系越来 越不适应社会发展的形势 ( 一) 陕甘宁地区传统乡村社会基层治理体系 由于自然条件的限制，陕甘宁地区在历史上以贫瘠艰苦著称。特别是清末同 治以后，由于农民起义、自然灾害等影响，人口稀少，土地荒芜，经济生产极端 落后。正如民国 ，提高乡级代表会的地位，规定 乡人民代表会议为人民管理政权机关，即直接执行政务机关o 。 乡参议会之职权包括“选举乡长及乡政府委员；监察及弹劾乡政府之人员； 决议本乡之单行公约；决议乡长或乡政府委员会提交审议之事项；决议本乡人民 及民众团体提交审议之事项；督促及检查乡政府执行乡议会决议之事项；决议本 乡应兴、应革事项”o 1 9 4 1 年修改完善为“议决并执行本乡市应兴应革事项； 决议并执行上级政府交办事项；决议本乡市人民公约；决议本乡市经费之收支事 项；决议并执行本乡市人民及民众团体提议事项；选举并罢免乡市长及乡市政府 委员；监督与弹劾乡市及村坊行政人员”o 。 3 乡政府 区乡基层政权工作在苏维埃时期就是一个薄弱环节，进入抗日战争时期后， 同样是薄弱环节但是区乡基层政权又是十分重要的工作，陕甘宁边区的区乡政 府，是政权的最下层组织，是和人民最接近的政权它对于政府法令政策的执行 和乡村建设工作的推进，负担直接的责任。边区一切事业的具体实施，都必须经 过区乡去实现；同时区乡也是边区群众直接参与政治的主要场所。乡村治理目标 的实现，乡村生产的发展，人民生活的改善，都与乡政权的工作有直接的联系 因此，区乡政府工作的好坏，在很大程度上决定着边区政府工作的效能和成败 边区政府很重视乡政府的建设，指出乡村党政工作“包含着两个闯题，一是加强 党对政权工作的领导作用，二是建立乡级政府的独立工作”o 陕甘宁边区区公署是因边区人口稀少，居住分散，交通不便，为加强县政府 对乡级政权的领导而设立的派出机构。区所辖面积至多不得超过纵横百里，辖乡 o 陕甘宁边区备乡市政府组织暂行条倒 ( 1 9 4 2 年1 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑 第1 辑， 第1 3 4 页 o 跌甘宁边区各级参议会组织务倒 ( 1 9 4 1 年1 1 月边区第二届参议会修正通过。1 9 4 2 年4 月边区政府公 布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑 第l 辑，第1 7 5 页 o 陕甘宁边区宪法原则) ( 1 9 4 6 年4 月2 3 日大会通过) ，陕甘宁边区参议会( 资料选辑) k 第5 6 0 页 陕甘宁边区各级参议会组织条例) ( 1 9 3 9 年1 月第一届参议会通过) ，陕甘宁边区政府文件选编，第1 辑，第1 5 8 页 。陕甘宁边区各级参议会组织条倒( 1 9 4 1 年1 1 月边区第二届参议会修正通过1 9 4 2 年4 月边区政府公 布) ，陕甘宁革命根据地史科选辑) 第1 辑，第1 7 卜1 7 8 页 o 建立乡村党政工作的正确关系 ( 1 9 4 2 年9 月1 7 日解放日报 社论) ，陕甘宁边区抗日民主根据地) ( 文献卷下) 。第5 3 7 页 i s 至少三乡，至多五乡，并在区内适中或交通便利地点设立区公署。区公署设区长 一人，由县长遴选，经县政府委员会通过，呈请民政厅核准后任命区长办理事 项有：“关于传达上级指示命令法令及反应政情等事项；关于计划督导所辖各乡 民政、财政、经济建设、文化教育及应兴应革事项；关于组织训练自卫军，进行 全区锄奸保安事项。”o 区公署设区助理员3 5 人，分办该区行政教育经济建设 及保安等事宜区公署通过组织区务会议讨论本区及乡市工作，必要时召集该区 各乡市长联席会议，讨论全区工作之进行 乡政府为乡市参议会休会时的政权最高机关，“由五人至七人组织乡行政委 员会，内除乡长一人外，其他各委员则分别兼任抗后会主任、自卫军连长、锄奸 主任、生产委员会主任、优抗互济会、文化教育促进会主任等工作”o 。各委员 按其所负工作的需要组织各种委员会，吸收群众中的积极分子参加政府工作及社 会服务。各种委员会的组织及人数均按工作需要设立或撤销、增多或减少之委 员会名单由各该委员提出交乡行政委员会批准之。基本的有文化教育、生产建设、 锄奸、优抗互济等委员会。文化教育促进会是按乡之大小由三人至七人组织之， 以帮助与推广乡村学校教育与社会文化教育工作的进行( 如小学、夜校、半日校、 识字组，俱乐部的工作，以及乡村中的清洁卫生、破除迷信、戒烟、放足等问题 的讨论与宣传) 。文化教育委员会主任一般由是共产党员的小学教师兼任生产 建设委员会是按乡大小由五人至七人组织之，其任务为发动乡村群众参加与学习 农、林、畜牧、工商、合作事业及乡村中其他建设工作锄奸委员会由三人至五 人组织之，村设锄奸小组，内设组长一人，在政府锄奸主任及保安科之领导下， 讨论与发动广大人民进行锄奸工作乡长及支书均为锄奸委员会的当然委员之 一优抗互济委员会由三人组织之，为协助政府讨论与推广乡村中的优待抗工属 工作与互济问题( 如组织代耕队、救济难民等) 以上各委员会均设主任一人， 其余为委员各委员会之主任，一般的由该乡行政委员会委员之一兼任之，在特 殊情形下可由乡行政委员会委任专人负责o 乡市政府除乡市长、文书二人脱离 生产外，其他都不脱离生产乡市政府文书为乡( 市) 长之助手，由县政府从当 o 陕甘宁边区各县区公署组织暂行条倒 ( 1 9 4 2 年1 月公布) ，i 陕甘宁边区政府文件选编 第5 辑，第 1 3 页 陕甘宁边区党委，边区政府关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定( 草案) ( 1 9 3 9 年8 月1 5 日) 陕甘宁边区政府文件选编 第l 辑，第3 2 1 页 o 陕甘宁边区党委，边区政府关于乡村级竞和政府及民众团体组织闯题的决定( 草案) ( 1 9 3 9 年8 月1 5 日) ，陕甘宁边区政府文件选编 第1 辑，第3 2 2 页 1 6 地小学校教员中遴任，无则令任之o 乡政府设自卫军连长一人，协助乡( 市) 长管理民兵及治安工作，由县政府选任自卫军通过之o 。乡( 市) 政府需用之经 费，除乡( 市) 长文书伙食办公费外，其不足之数，由乡( 市) 参议会通过筹收 之。但大乡( 市) 每年不得超过小米两石，小乡( 市) 每年不得超过小米一石五 斗。此项收支清册，须于年终时报告县政府备查o 。 乡市长及政府委员随乡参议会改选同时改选，一年改选一次，但连选得连任 在未届改选期间，乡市长及政府各委员如违法失职，乡市参议会随时可以将其罢 免，或县政府将其撤免，令行该乡市参议会改选o 。 1 9 4 2 年1 2 月，陕甘宁边区政府通过陕甘宁边区简政实施纲要，指出“乡 政权是边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关其作用在于一方面要团结 全体人民，坚持抗战，维护抗战秩序，又方面要管理和组织人民生活”纲要认 为，。乡政权任务实现的程度，乡村人民生活组织的好坏，新民主主义的政策和 法令能否变成人民大众的武器，归根结蒂，要看乡政权的能力和效能来决定” 因此，。加强乡政权，变成了当前的急务”。纲要提出了加强乡政权的6 条措施： 增设乡文书，改造乡政权，贯彻民主集中制，调整乡政权的机构与制度，改进乡 政权的工作方式，制定和实行乡政权的任务组织及工作方式条令o 1 9 4 3 年4 月2 5 日，边区政府颁布了陕甘宁边区政纪总则草案，规定“各 级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各改参议会之决议”；“区公 署为县( 市) 政府执行政务的协助机关，依据县( 市) 政府的命令与指示，直接 指导各乡( 市) 政权工作”；。乡( 市) 政府为边区政权的基层组织，乡( 市) 人 民的直接政权机关，对上级政府及乡( 市) 参议会负责，执行全乡( 市) 政务” o 。乡( 市) 政府大事由参议会讨论，日常工作在乡( 市) 政府会议讨论。乡( 市) 政务会议，由五人组织之，除乡长自卫军连长乡文书( 设有乡文书的乡) 当然参 加外，其他参加人员由县区政府依具体需要决定之乡( 市) 政务会议开会由乡 陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条倒( 1 9 4 2 年1 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑 第1 辑， 第1 3 5 页 修正陕甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条例草案) ( 1 9 4 3 年l o 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑) 第1 辑。第3 7 8 页 。修正陕甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条倒草案( 1 9 4 3 年1 0 月公布) ，陕甘宁革龠根据地史科选辑 第1 辑，第3 7 9 页 o 陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条倒( 1 9 4 2 年1 月公布) ，陕甘宁革龠根据地史料选辑，第1 辑， 第1 3 4 1 3 5 页 陕甘宁边区简政实施纲要 ，陕甘宁边区的精兵简政( 资料选辑) l ，第9 ，一1 1 6 页 陕甘宁边区总纪总则，陕甘宁边区政府文件选编) 第7 辑，第1 8 7 - - 1 9 0 页 1 7 ( 市) 长主持之必要时得召集行政村主任列席”o 。1 9 4 5 年，乡市政府政务会 议增加由乡( 市) 长、文书、自卫军连长、自卫军指导员及代表主任组织之，必 要时得召集本乡( 市) 有关人员参加o 乡市政府包括哪些任务呢? 乡市政府之一般任务如下：“实行纲领法令；发 展农村生产；爱护帮助军队；进行抗战动员；维护革命秩序；建设人民武装；贯 彻民主制度；发展乡村文化；调解民间纠纷；举办公益事业。”0 1 9 4 3 年，进一 步修改为：“实行边区施政纲领，边区政府法令及上级政府之指示：发展生产事 业；发展文化、教育；爱护帮助军队，优待抗属，进行抗战动员；建立人民自卫 武装，维护革命秩序；举办公益事宜，调解民间纠纷；关于本乡土地人口及其他 社会情况之调查登记。”o 乡政权的工作是比较多的，如1 9 4 3 年全年安塞县四区 二乡政府接到上级指示7 4 件，平均五天就有1 件分类计算，属于动员工作性 质的就有3 5 件，属于布置经济建设工作的有2 6 件，属于执行政策法令( 禁烟、 禁赌等) 的4 件，属于指示学习的2 件，其他5 件o 。 乡市政府管辖下设行政村( 或南关北关) ，行政村下设自然村( 或坊甲) ， 行政村( 或南关北关) 设村主任一人，协助乡( 市) 长管理所属自然村之政 务。自然村( 或坊甲) 设村长( 或坊长甲长) 一人，承受乡( 市) 长及行政村主 任之命，办理本村行政事宣。行政村主任和自然村村长原规定均由选民大会直接 选举之1 9 4 3 年修正乡市政府组织条例，规定行政村主任由乡( 市) 长委任， 但须乡( 市) 参议会通过或追认之o 自然村村长由村民大会选举，每半年改选， 连选得连任；不称职时，得由村民大会或上级政府随时罢免改选之o 在任期上， 1 9 4 1 年规定，村长行政村主任( 市的坊长或甲长) 每年改选一次o 。1 9 4 2 年规定， 行政村( 或南关北关) 主任，自然村( 或坊甲) 村长( 或坊长、甲长) 每半 o 修正陕甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条倒草案 ( 1 9 4 3 年1 0 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑 第l 辑，第3 7 9 页 o 陕甘宁边区乡( 市) 政权组织条倒( 草案) ( 1 9 4 5 年) ，陕甘宁边区政府文件选编 第9 辑，第4 5 5 页 陕甘宁边区简政实施纲要 。陕甘宁边区的精兵简政( 资料选辑) ，第9 卜1 1 6 页 修正软甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条例草案) ( 1 9 4 3 年l o 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑) 第1 辑，第3 7 7 页 o 关于乡长工作，解放日报 1 9 4 4 年3 年5 日，第2 版 修正陕甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条例草案( 1 9 4 3 年l o 月公布) ，陕甘宁革命根据地史科选辑 第1 辑第3 7 8 页 o 修正跌甘宁边区乡( 市) 政府组织暂行条倒草案 ( 1 9 4 3 年l o 月公布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑 第l 辑，第3 7 8 页 陕甘宁边区鲁级参议会组织条饲 ( 1 9 4 1 年1 1 月边区第- - l 参议会修正通过，1 9 4 2 年4 月边区政府公 布) ，陕甘宁革命根据地史料选辑第1 辑，第1 7 8 页 1 8 年改选一次o ( 二) 乡村民众组织的壮大及其功能 中国共产党自诞生之日起，就将乡村民众的组织与消灭农村封建经济、改变 农民穷苦面貌和实现乡村的顺利治理结合起来，十分重视尊重民众组织工作。边 区自苏维埃时代起，绝大多数民众均已组织起来了按职业、性别或年龄不同而 组织各种群众团体，边区民众广泛参加各种组织，有的还加入了两个以上的团体； 这些组织是根据民主自由的原则组织起来的，并有其自上而下的组织系统，有着 广大的群众基础和少数服从多数、下级服从上级、个人服从团体的纪律。 边区乡村民众组织主要有农救会、青救会、工救会、妇救会、儿童团等政治 性质的民众团体；人民武装自卫队、基干自卫队、青年抗日先锋队、民兵等军事 性质的民众团体；变工队、扎工队、互助组、合作社、唐将班子等经济性质的民 众团体；读报小组、识字小组、村剧社、秧歌队等文化性质的民众组织。可以说， 边区乡村生活的方方面面都有相应的民众组织来实行。这些民众组织是边区乡村 生活的重要活动者。民众团体的主要工作，是动员群众从各方面参加抗战工作， 例如优待抗属、优待抗日部队、替军队运输、修筑国防工事、锄奸剿匪、加入自 卫军或少先队、参加春耕秋收运动、缴纳救国公粮、发展工业等o 边区的各种 工作，都经过民众团体来组织实现，“因此群众团体是政府和人民中间的桥梁， 是政府的有力支柱，没有群众团体，则政府的一切动员工作，是无法顺利实现的” o 。可以说，边区的民众团体是“抗战建国中最有力的推动机”o 边区政府特别 是乡村政权对民众团体起“指导”和经济。补助”作用，群众团体“协助”乡村 政权开展工作o 在陕甘宁边区广大乡村，民众组织大量发展，为陕甘宁边区的 乡村治理起到了重要的作用。 陕甘宁边区建立了统一的民众组织抗敌后援会。陕甘宁边区抗敌后援会 是抗战爆发以后，边区原有各团体根据国民政府颁布的抗敌后援会工作纲要， 组成的边区民众团体的统一领导组织，它包括边区总工会、青年救国会、妇女联 合会、边区农民会等2 5 个边区各民众团体。它的任务是：政治动员、武装动员、 o 陕甘宁边区鲁乡市政府组织暂行条倒) ( 1 9 4 2 年1 月公布) ，陕甘宁革龠根据地史料选辑) 第l 辑， 第1 3 5 页 o 齐礼；陕甘宁边区实录 解放社1 9 3 9 年版，第1 9 页 齐礼z 陕甘宁边区实录) ，第1 9 页 齐礼t 陕甘宁边区实录) ，第2 0 页 涅夫t 政府与参议会群众团体的关系 ，解放日报 1 9 4 2 年7 月1 日 1 9 提高群众的政治警觉性、动员群众参加建设。抗敌后援会是一个完全公开的民众 团体，只要志愿参加就可以自由加入。边区9 0 以上的民众，都参加了抗敌后援 会下的各民众团体如边区农民会会员在1 9 3 8 年时已达4 2 万多人。抗后会是全 边区的分级组织，在分区、县、乡都设有抗后会。乡抗后会为基本的组织单位， 乡抗后会由各抗敌小组组成。抗后会在加强各民众团体之间的联系、保持和促进 各民众团体独立的发展、进行各团体的民主改选、抗战动员工作、推动战时经济 建设、进行战时教育及宣传等方面发挥了重要的作用。边区乡村中建立的抗后会 组织主要有“边区青年救国联合会”、“边区各界妇女联合会”、“农民会”等组织。 这些组织在管理和组织乡村民众、协助抗战动员等方面，起着重要的作用 边区青年救国联合会青年救国联合会是1 9 3 7 年4 月1 2 日在延安成立的边 区青年组织。边区抗日青年儿童从7 岁到2 3 岁，都可加入组织，其任务就是团 结与组织全边区广大青年到抗日救国的战线上来。它以乡为组织单位，一般的组 织形式是俱乐部。青救会主要负责青年的文化教育和参加自卫军等的动员、组织 工作。1 9 3 8 年止，就动员了6 万青年参加学校教育等各种形式教育；从少先队 选拔进入自卫军的青年达l 万8 千多名。 妇女救国会妇女救国会是1 9 3 8 年成立，称为陕甘宁边区各界妇女联合会。 边区1 3 岁以上的女性，都可以加入妇联会，1 9 3 8 年时，已经拥有1 9 42 5 4 个会 员。妇联是政府与妇女群众之间的桥梁，经过它政府了解妇女动态，妇女更相信 政府、响应政府号召1 9 3 8 年末，边区有县妇联2 0 个，区妇联1 2 4 个，乡代表 会6 1 9 个，每村均有村小组。在武装、生产、教育等方面都有组织，遍布边区各 乡村o 主要的任务为抗战动员、改善妇女生活、保育儿童、教育宣传等工作 农民会到1 9 3 8 年时，农民会只有市、县、区、乡各级的分散组织，没有 总的边区农民会在抗战期间，边区农民组织的主要形式是。自卫军”自卫军 是半军事性质的不脱离生产的地方武装，人民自愿参加，平时设立盘查哨，站岗 放哨，检查来往行人，侦查汉奸匪徒；战时组织运输队、担架队，必要时配合军 队作战自卫军队员仍是农民或工人，不脱离生产。1 9 3 8 年6 月统计，边区共 有自卫军2 2 4 3 0 0 人边区通过对自卫军队员进行军事训练、文化教育、政治教 育等方式，不仅能稳定边区社会秩序，而且广大农民通过教育政治素质和文化水 。齐礼；陕甘宁边区实录 ，第9 8 一1 1 7 页 2 0 平都有所提高。 1 9 3 9 年边区发布命令，对乡级抗敌后援会做出调整。指出乡抗敌后援会为 乡级统一的民运组织，内设主任一人，常务委员四人至六人，分任组织、宣传、 职工、青年、农民、妇女、武装、锄奸等职务各级抗后会主任是各级党委委员 之一，其在群众团体中有信仰及工作经验与能力均相当其他如宣传、组织可由 乡青救委员、妇女委员兼任锄奸委员由政府锄奸会主任兼，武装委员由自卫军 连长兼自卫军任务为协助政府及军队进行动员民众的参战工作，其指挥领导仍 属政府的军事系统，不属抗后会，农会委员由有信仰的农民干部充任 乡级抗敌后援会成立后，其下原有之群众团体，如乡工会、青救会、妇联会、 农民会等组织均宣布取消。其工作则由乡抗敌后援会负全责进行，规定定期的工 作计划与检查制度，并分别责成抗后会联工委会、青年委员、妇女委员直接指挥 与督促农村中的工人小组、青年小组及妇女小组的工作。为便于领导及完成任务 起见，抗后会之职工、青年、妇女等委员均得于必要时召集其所属之工会干部或 青年妇女干部开会讨论关于工人、青年、妇女的特殊问题。如乡青救会在名义上 虽取消了，但抗后会青年委员得于需要时随时召集少先队队长、儿童团长及附近 的青年小组长开会讨论工作。村抗敌后援会的组织，在人口多的行政村或自然村 可按妇女、青年、工人、农民等分别组织工人、青年、妇女的各种小组在人口 少的地方，而就近合并组织又称不便时，可混合成立抗敌小组，设组长一人， 这样，乡级抗敌后援会在基层党和政府的领导下开展工作，其负责人兼任党和政 府有关工作，对于开展工作更加有力。其下的各种委员会，也是乡政府的有机组 成部分，即由这些委员会的主任委员或负责人组成乡行政委员会，为政府的重要 支柱整个抗战时期，边区乡村抗敌后援会团结广大民众与各种组织，起到了桥 梁的作用边区民众组织在政府领导下，根据实际需要和民众要求分工协助政府 工作，易于政府目标的实现，在陕甘宁边区的乡村治理中发挥着重要的作用。 o t 陕甘宁边区党委、边区政府关于乡村级党和政府及民众团体组织问题的决定( 草案) ( 1 9 3 9 年8 月1 5 日) ，陕甘宁边区政府文件选编第t 辑，第3 2 3 页 2 1 四、制度与运作：陕甘宁边区乡村治理及其关联因素 陕甘宁边区乡村治理注重制度建设和实际运作。在边区乡村党组织的直接领 导下，边区乡村通过各种形式促进乡村选举，完善政权建设。健全群众组织，让 普通民众参与到乡村治理中来。同时还能够积极发掘乡村中的内部资源和乡村传 统，努力实现乡村自治通过对土匪、烟毒、二流子、迷信、移难民等社会问题 的治理，陕甘宁边区乡村社会问题得到了解决，乡村社会得到了很好的治理。 ( 一) 基层党组织与乡村治理 乡村党组织作为中国共产党设立在乡村的基层组织，是乡村各项工作的领导 核心，是中国共产党在乡村全部工作和战斗力的基础。在陕甘宁独特的治理体系 中，乡村党组织是乡村治理体制中最重要的主体，是乡村权力系统中事实上的权 力核心在陕甘宁边区乡村基层政权的实际管理活动中，乡村党组织也是乡村各 项工作的直接领导者，是乡村政治、经济和社会事务管理的决策中心和指挥系统。 在苏维埃政权时期，党对于已经建立的苏维埃政权的领导，通常是经过苏维 埃政权机构中的“党团组织”来实现的1 9 3 4 年3 月1 5 日，中共中央组织部制 定了苏区党团组织与工作条例，条例规定，“党为要保证自己在苏维埃、工会 及其他群众团体中的领导，使其绝对执行党的策略与决议，必须在上述组织中组 织党团”从中央到区的苏维埃中的党员“均应组成党团”，乡苏维埃在乡苏维埃 代表大会召开时成立党团党通过党团组织对苏维埃政权“起领导作用”。因此， 关于党对苏维埃政权的指令和新的决定、苏维埃政权机构组成名单、苏维埃政府 的整个工作计划，以及开展某一斗争，或撤销和处分某一主要负责人等，必须先 经过党团的讨论，并取得同级党的委员会的同意，然后经过党团组织的成员在苏 维埃工作中贯彻执行o 陕甘宁边区在苏维埃时期，党对乡村的治理采取直接领 导的方式，不仅重大的方针政策等由党组织提出，而且许多工作，也由党组织直 接实旌，包办代替的现象严重虽有群众大会或代表大会，也多半是一种形式 如“议员不由民众选举，而由党提出名单交选民大会