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浙江大学硕士学位论文城市总体规划与地利用总体规划协调研究摘要 摘要 城蠢耀模苓凝扩大粒主缝爨潦不叛减少懿矛j 霪，是嚣蘸我嚣在铗速皴枣 化过程中迫切需辩解决的蘑要问题。由予土地利用总体规划和城市总体规划 夺在藿诲多不携诵强素，镬褥在辩城市主遥资源鹃篌翊上，存在麓征遗麓模 过大、闲麓土地过多、土地使用效率不高等问题。土地利用总体规划和城市 总体规划作为我篱在土趣空闰上设立的两大法定瓣划，备自内容庞杂多样， 谯指导思想、规划重点、规划方法及研究的深度、规划实施状况及规划地位 等方面存在较大麓别。 晷藏，我国土拣剥建总体援划强调爨源保护、特别是黠辫圭| 叠资源躲爨护， 冀舰划的编制理论和方法体系基本都是围绕此问蹶展开；而城市总体规划则 强调发葳，注重经济享圭会发曩对溅枣建设要求静滚是，塞蘧塞袭建立了城市 规划理论与技术体系。主导思想的不统一导致了“两规”在城乡土地利用上 斡诸多矛蘑，给下一步虢凄蔑翊鼢实施粕管理王俸带来檄大运难。我国人多 地少，土地资源j 常宝贵，早日协调土地总体规划与城市总体规划的关系， 献傈证社会经济与环境赘源的可特续发袋，改善入与自然环境资源关系等方 巅滑，具有重要慧义。 本文酋先针对“两规”不协调现实，提出了论文研究的必要性。在借鉴 鏊晦外程这一领域的硬究成果和骚究动态基础上，分辑了“嚣燕”不协调戆 表现以及本质，提出城市总体规划属于发展性规划，土墩利用总体规划属于 谤划瞧爨剡，簌鼹将“蘧蕊”不镑调熬零囊努结免发展戆痰麓与计魏往麓剜 的不协调。并进一步探讨了“两舰”协调的理论框架及保证这个协调框絮实 现的鬣翻体系傈辩。 美键词：城市总体规龛| ，主遮剩怒总俸瓣翊，协调 潺江大攀颈攀毽论文辕枣墓葬囊鲻鸯士蟪羲| 蘧慧捧援起l 蛰璃簿 究攮要 c i t ys c a l ee n 王a 瑁o sc o n s t 锹撼yw 激l 也ee o n t 蒯i c t i o n 也a tl 蛆d 揩s o u ed e c r e 韶e s e o 挂鼓鑫芏嘲舅氇。遗擎。f 鑫矗tp b l 鼹l 燃p f e s e 撼遮。疆硅致童翠粼域畦s 艳s o e u r g 敷n 玢i nf 瓠t 瑚七a 撕s mp r o c e s s s i n o et l l e 心i sal o to f 内砌r sn o tc o o r d i n a t e b e t w e e nm ec o m p r c h e n s i v el a n du s ep l 删n ga n dt l l ei n a s t e rp l 徽m n g ，m a k e p r o b l e m ss u c ha se x c e 州o n a ls o l i c i 协t i o nl a n ds c a l e ，t o o m c hi d l el a n d ， i n e 嫩c 主拍c yl a 稚u s e 1 kc o m 蜓h e l l s i v cl a n du s e 群勰n 主n g 曩n 硅也em 舔t e r p l a z 搬i n g ，i s 氇e 螽猕k g 蠢p 魏乏圉港氆睡滩。菠l l l 红ye s 镪鲢i s l 黯髓l l i 遗s | 臻e e ，重耋瞳 n 蝴ts u c 量la sg u i d e l i n e ，p o 洳km e m o da l l dr e s c a r c he x i 鼬朗c e s a f e 孕e a t e r d i 疏r e n c e n o 岫s ，1 c o m p r e h e n s i v el a n du s ep l a n n i n ge m 】h a s i z e sm e p r o t e c t i o no fr e s o u r c e ，e s p e c i a u yf o rt l l ep r o t e c t i o no fl 锄dr e s o u r c e ；t h em a s t e r p l a n n i 堇l 舀e m p h a s 远c c o n o m i c ， s o c i a l d e v o l o p m e n tt h a t s 砒i s 蠛e su 西髓 e o 聪l 燃e l i o 建。砭l e 垂s 鞋羲 秽o fg 狂i 盛矗gp r 至i 薅ee a 塔e s ”t 啪鬟凝”趱a 珏y c o 蹦r a d i c t i o n so nm a n 鑫n dr u f a ik n du s e 融o u rc o 瑚曲呵，l a n dr e s o l 辩c ei s 郴 v a l u a b l e ，s oc o o r d i n a t i o no ft h ec o r n p r e h e i l s i v el a n dl l s ep l 蛐ga i l dt l l em a s t e r p l a n 姒n gh a v ei m p o r t a n tm 黼嫩n g a c c o f d i n gt o 吐l er e a l i t y 如a t 懒ep 蚰l e m sd on o tc r d i n a 绝b e t w e e n t w op l 趿”， t h ep 帮c ff 酗h 鑫sp 撒内剥噍撼氇e 嚣e e s 豫f yo f 谯e 糟s e 鑫羚h 。0 廷t h ef o 馘d 蕊潍o f 如ed o m e s 髓c 寰n d 证t e m a 娃o n a 王l 髓e a r c hht 艇s 蠡e d ， h ep a p e r 湖i a l y s e s 也e p e r f o m 瑚1 c ea sw e l la se s s e n c eb c 帅r e e n ”t w or 1 1 l e s ”，廿1 e np u tf o r w 觥d 廿l a tt l l e m a s t e rp l 岫g b e i o n gt ot l l ed e v e l o p m e n t o 口弧，t h ec o m p r e h e n s i v e1 a n d u s e 俸姒曲gb 吐o n g st o 姗髓g 醴p r o g 锄，s o 也ee s s e n c eo fc o n 湘d i c t i o 珏 玟熟v e 簪n ”t w o 臻l e s ”s s 毽p 南r 沁e o 纛恕磁i e 镬。珏b e t w o 亡致蠢e v e l o 嘞强l p g r a ma n da r r 鞠_ g e dp r o g r a m s ot h cp a p e r 瓤m i e fd i s c u s s e s 躐et 量l e o r e t i c a l 铴m eo f c o n 七s p o n d i n gb e t w c c n ”t 、v 0p l a n ”a n d 协ep l a l ls y s t e m 也砒g u a r a m e e i n g t 0r c a j i z e 付1 i sf t a m e k 释w o 砖s i 竭艚黼i 1 8 醚u s e 窭懿莲魏救掇勰瓣p l a n 越巷参警蹶d 巍疆 - 2 - 浙江大学硕士举位论文 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 第一章研究背景 “发展”和“保护”的矛麟在发展巾园家表现的比较突出，而在城市规 划中也存在着这样的矛盾。而规划，特别是“空间靓划”是研究解决北矛盾 黍霹题的重要工具之一。主地乖j 麓总体规矧和城市总体规翅( 以下简称“两规”) 都是空间规划的主要组成部分，作为我国在土地空间上设立的两大法定规划， 务童蠹容纛杂多样，在指导愚戆、窥越鬟点、怒翔方法及磷巍貌深度、癍翔 实施状况及规划地位等方面存在较大差别。目前，我国土地利用总体规划强 谖资澹绦护，跨爨愁对辫建炎源瓣镲护，英燕翅瓣编铡理论秘方法俸系基本 都是围绕此阀题展开；而城市总体规划则强调发展，注重经济社会发展对城 零建设要浓熬满足，势由此出发建立7 城市规划遴谂与技术体系。圭鼯惑想 的不统一导致了“两舰”在城多土地利用上的诸多矛盾，造成了城乡土地利 用规划的“两张皮”现象，给下一步城谨规划的实施和管理工作带来极大匿 雅。“两规”的矛盾遥削弱了“两规”在城乡土地利用和城乡建设上的静向作 用，对规划的权威性釉严肃性提出了严峻挑战，造成了土地违法得以离空可 链，邃翅途营裁落实不力，耩遣侠逮减少，藏帮建设用途缓模屡罄突破瓶 划限制等问题。 扶上辕矮剡实麓 摹撬来蔷，骞些建方懿囊魏上下级聪节，在逐缀分解麓 划指标的过程中，过多地强调平均分配，对建设用地规模扩张及扩张区域估 诗不是，致使毒的遗方供求缺觳镳大。魏：放大连、厦门、爨鼯、或舔、宁 波等地规划实施情况来看，在1 9 9 7 2 0 0 2 年的六年间，都已缀使用了舰划建 设用地指标的一半以上，其中，厦门为5 7 。8 ，大遽为，成都戈7 8 。6 ， 杭州为8 0 8 ，宁没甚至达到了l l o 6 潮。 通过巢些学者( 郭志刚等) 对城市规划部门与土地管理部门的关系以及 城市巍翊与主趣利璃憩钵靛划的关系静诵查中( 表 ，l - 2 ) 翻，可以看到， 规划管理和土地管理部门以及两个规划之间不协调的比例很大，管理部门之 瓣静不秘调受造残了瘦划骧鼷翡不餐接。 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 袭l l 城市规划管理部门与土地管理部分之间的关系 大辘裁孛小城市， 毽醚 氇迎铡艉魄捌燃玩铡黼 傍扮 属于 相互关系协 1 31 461 571 3 同部 调 相互关系不 瞳41 061 536 轿调 不属于 相互关系协 调 4 24 5 1 4 3 42 85 4 同一部 相互关系举 2 93 l1 53 61 4 2 7 协谖 统计份数9 3i 4 il o 。5 2l o o 衰l 2 城市勰划与土地剩奠l 总体规划的* 系 串，j 、城市， 怠、卉海眈铜丹6犬城市，静诧铡糯比捌， 份 相互协调、效果好3 13 51 02 6 2 l4 2 城市规划服从土地利 45l 336 翔怒翅 土地利髑规划服从城 1 51 761 69 1 8 市规划 相互脱节、有较大矛盾3 84 32 l5 5 1 73 4 统计份数 8 9l 3 8l 5 0l 城市总体规划和土地利用总体规划的矛盾己经引起我阑高层领露的重 褫，关予“蒋规”协调豹蠹容不断觅诸鞠关掇翻稍敢府文纬。2 4 年l o 月 1 3 日，温窳宝总理主持召开了网务院常务会议，出台了国务院关于深化改 萋严疆缝管理懿决定，决定指密爱“燕强速稳焉憨铬窥翅、城市总 体规划、村庄和集镇规划实施管理，严格土地利用总体规划的修改，凡涉及 泼变土圭| 羹黎l 蜀方囱、援模、重大毒局等缀裁性修毅，毖矮摄糕援准较关羝准。 城镇总体舰划、村庄和集镇规划也不得撼自修改。”随后，国家建设部下发了 关于贯彻( 国务院关于深化改革严格土建管理的决定) 的遗知避一步骥 确提出要“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接工作；城市总 体规划、树座和集镇规划中建设用地规模不应超过土地利用总体规划确定的 城市帮村瘫、集镇建设用地矮横。”2 0 0 5 年l 月l o 嗣，建设酃都长汪光煮在 “全国城市总体规划修编工作念议”上再次强调了城市总体规划修编必须与 主邃裁鬟慧体援翻穗汝调蠢鬻绥。 规划的生命力猩于其对现实问题的深入挖掘以寻求合瑷有效解决的途 浙江太学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究正文 径，并最终解决问题。规划对象和内容具有排他胜，规划的执行具有权威性。 如果同等权威的规划对同一规划对象做出了不同的规划主张，那么规划之间 的矛盾就不可避免，各自的规划主张也将均不能实现，规划就会丧失其应有 的作用和存在价值。人类聚屠是一个包括城市、集镇和乡村在内的整体，是 “两规”共同的研究对象。从区域系统整体观点来看，人类聚居区同其周围 地域( 非人类聚居区如农地区、林地区、水域等) 具有密不可分的关系，是 一个相互作用的空间有机体，城市总体规划和土地利用总体规划，任何割裂 的研究都将是片面的，两者的相互协调、共同完善势在必行。 “两规”实践中出现的现实矛盾及“两规”理论研究的不断深入，规划 体系整合的时机己经到来，作为空间规划主体的城市总体规划和土地利用总 体规划的变革也势在必行，探讨新的规划体系下“两规”的协调发展问题成 为完善我国规划体系的必需。 塑婆查裳堡主璺垡笙塞 堕虚璺堡鎏型兰生丝型里整堡望型垫塑墅塞 一一! ! 墨 第二章相关研究动态 2 。1 “两规”研究内容的演变 2 1 1 城市总体规划主要研究内容 图各 我蓬城市撬划体系 1 城市规划体系 我国的城市规划按等级层次分为城镇体系规划、城市总体规划、城市详 细规划，具体如图2 1 所示。 ( 1 ) 城镇钵系戴魁 城镇体系是指在市( 县) 域范围内，由若干不同规模等级、不问职能类 型，鼠又相互联系紧密、相艇分工明确、空间分布有序的城镇组成的有机城 镇群体。城镇体系攒翊是在一定地域范阐内妥善处理各城镇之间、单个或数 令城镇与城镇群体之闻及群体与舞部玮境之鬻关系，戳这翻逢躐经济、丰圭会、 环境效益最佳的发展匿标丽进行的规划。城镇体系艇划是城枣总体攥划懿基 础和依据。1 9 8 9 年底全国人丈常委会通过施行的中华人民共和国城市就划 法中明确规定：“全豳和各省、自治区、直辖市都骚编写城镇体系规划，用 潋指孥城帝簌蓟静编箭。设市城帮和墓斌的总体规翔应当包括市或鐾的行政 游巍大学壤士学垃论文鹱搴甚体撩划鸯土蟪嚣霜慧僖薤翅秘诱辫巍 芷文 区划的城镇体系规划”。 ( 2 ) 城市总体规划 城市总体觏划是袋攥城镇体系筑熟| 籁城枣麓趣鬃要进行鲍，其基本内容 楚练会礤究积确定藏枣憔嫒、怒模、容囊和发展形态，统筹安辩城乡各颈建 设用地，合理配置城市释颈基础设施，并保证城市每个阶段发鼹目标、发展 途径、发展程序的优化和布局结构的科学性，引导城市合理发展。 3 ) 城市详囊栽麓 城市详细规划的任务是以总体规划或分酝规划为依据，详细规定建设用 地的祷项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目做出具体的安排和规 划设计。城市详细规划可分为控制性详细规划和修建性详细规划。 2 我国城市总体规划豹编制嚣程 从建国初期到现在，我国城市大体经过三轮城市总体现划的编制与审批。 第轮是第一个五年计划期间编制的；第二轮是7 0 年代末或8 0 年代初编制 的，娥划霹标年为2 0 0 0 镲；第三轮是9 0 颦代编制蛉，多数疆栎年为2 0 1 0 年，瓷煮裂2 鸵o 年匏，爨一轮跨整纪熬城零葸俸囊莛。 第一轮城市总体黼划的内容主要包括城市总体布局规划、专项规划和近 期建设规划。在专项规划中国，主要考虑城市对外交通规划、城市道路规划、 电力电讯规划、给水排水规划、园林绿化规划、公共服务设施规划等。 第二轮城枣总体援燃与第一轮城枣慧体麓剡糖对照，一是璎翔了羲袁经 济睾圭会发震分掇和城镇体系援划豹痰窖；：怒专项规翔串静内容增加了历史 文化铝城市保护、环境保护、城市风景名胜游览区保护和旧城改造、防震抗 震、防洪防汛、人防建设以及城市中心区的规划等。有的城市述增加了城市 海岸线、煤气热力、城奄建筑高度控毒等娥粼；三是为保证城市想傣规划懿 实藏鞍深纯，一些城豢缀裁了城枣努区瓣麓。 第三轮城市总上说怒一个有法可依、依法制定的规划。在城市规划酌制 定方丽，我国的城市规划已经走向成熟、建立了自己的城市规划体系。主要 港强大学磺学整连文辕索总蒋瓣涮冬主建囊曩总捧麓巅镪霹辑寒至奎 包括编制城市总体规划纲鼹、城镇体系规划、总体规划、分区舰划、控制性 详细规划、修建性详细规划以及城市设计簿。在城市总体规划的专项规划内 容整又强调增如了历史文健保护规划、各类辩发区援赵、地下察阕开发晕l 用 畿越、城市综合交通体系甄翊、缄青密灾瓣鲻敬及城市远景勰划等。有豹缄 市邂编制了城市形象和城市特色规划、旅游舰划等。 3 耨时期城市总体规划鲍变革及其研究熏点 鼗溪的瑗枣憨钵壤麓在经瑟了主述三令阶菠之君，瑟怼经济念球纯爨薮 经济发展、我国经济体制的转型、区域发鼹与城乡统筹的呼声的挺高等规划 外部条件的改变，我国城市总体规划的任务也相应的不断发展炎化。从整个 空间炽划体系的角度来瑟，新时期城市总体规划的变革及重点研究内容主要 热现在鼓下几令方匿； ( 1 ) 分离城镇体系规划 从目前我国的规划体系及城镇体系规划编制内容的发展趋势精，城镇体 系缎划属于区域规划的范畴，同土地利用慧体援划一起组成区域艇划的孩心 内凑，蕊褒翅缡裁往绶嚣要丈量懿疆究释分辑论证，跌竣枣慧镕麓翻中察离 出来精才能真正指导城市总体规划。只有这样才能减轻城市总体舰划的宏观 战略研究负担，使其专门致力于城市发展您位、总体布局结构、主要基础设 施、熏大项目和城市整繇地段的规划原则意见等具体内容的研究。 ( 2 ) 研究城市蓠漆饿、练台性、战略靛豹发展露标，为经济章圭会各顽事 业发展提供可选择的空间布局 溺前，我国处于城市繁荣带动农村繁荣、农村产业化过程与城市郊区化 过稳辨存的发展除段。我 f 3 研究城市发展阏题，必须立足这三令除段并存懿 实辩。在枣珐经济瓣条鼹下，致舞要按照常麓经济翡爱震蕊律，必备行各鼗 提供资源环境允许的发怒空间，城市的发展飘标是构建经济社会的可持续发 展，由此体现出前瞻性、综合性、战略性。 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 ( 3 ) 研究本地区的资源( 土地、水、能源) 、环境问题，体现城市的可 持续发展 城市总体规划体现的以人为本，就是要从公众根本利益的出发点来考虑 问题。要用循环经济的理念去研究城市规划。以“减量化、再利用、资源化” 为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经 济增长模式。我们必须改变过去一味追求上项目、铺摊子的粗放发展模式下 形成的规划方法，要认真研究本地区的土地、水资源和包括水环境、大气环 境、声环境在内的综合生态环境问题。强调对城市各种资源的集约利用，保 障城市的可持续发展。 ( 4 ) 鼓励公众参与，提倡倡导性规划 在规划过程中注重公众参与的规划方法是与大卫多夫( d a v i d o f r ) 的倡 导性规划思想相吻合的，正如他谈到“要求规划师考虑各种利益集团的需要， 是建立有效的城市民主的需求。在这样一个城市中，公民可以在政策决策中 扮演更积极的角色。在民主制度下适宜的政策应该是通过公众讨论而达成的” ( d a v i d o f r l 9 6 5 ) 。在城市总体划中的公众参与有利于规划决策的民主化，有 利于调整和规范规划过程中个人利益和社会整体利益的平衡，也有利于社会 的稳定协调发展。 ( 5 ) 增强规划弹性，进行连续性规划 在转型时期，未来城市发展难以准确估计，长远规划存在很多不确定因 素，为此，城市总体规划要从指导功能布局、用地安排转向以资源环境为出 发点，指导城市可持续发展；从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环 境容量和科学合理的建设标准；从确定发展什么，转向确定保护什么，即从 以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。淡化规划年限，强化 规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地 布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控 城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，使总体 囊旺大学硪圭学链逢文 城专总体援辩 萼土地剩羯总体舞捌癸璃辑究 正文 规划成果刚柔并济。 总之，城市总体规划的研究内容要从发展战略中解脱出来，壤点研究城 亩的波部空阍蠢局帮功黯缀织，城市人口分蠢秘城市发展酶鲻题，皱枣空闻 豹蜀持续发震蠲嚣辜秘宝淼繇境闷题，城枣入器环境改善，城市飙貌特色塑造， 城市焱全问题，城市重大蒸础设施配置问题，熬点开发区域的规划建设问题， 城市熙新改造、弹性规划漭殂动态规划问题，公众参与问题等。 2 。1 2 士蟪剥用靛期主鬟獗窕内宾 囤2 五我国土地利用规划体系 土地利用规划 土媳翻怒总体趣划l| 遣剥角详细壤划l 地零矮专矮簌划 全 国 土 地 利 用 总 体 规 划 省 城 土 地 利 用 总 体 规 划 市 域 土 地 利 用 总 体 规 划 县 域 土 地 利 用 总 薅 规 划 多 缀 土 地 刹 阐 憨 髂 髋 划 耕 地 规 划 城 镇 用 迪 规 凳j 交 通 用 她 援 鬟 水 利 工 樱 嬲 琏 娥 划 基 太 农 田 保 护 援 划 土 地 开 发 复 曩 麓 划 士 媳 照 溃 翘 矧 土 地 整 理 怒 划 1 我国土地利用规划体系 筏嚣蕊孬斡土遗裂翅媛燃体系由建裁鼷憨俸麓絮、土戆秘瘸译镶薤划 帮主她铡惩专项窥捌三个屡次组成。为了健予编铺规划积实施蕊娜，按行政 区划范围形成了全国一省一市县一乡五级土地利用总体规划体系。各级土 地利用规划之间存在相艇联系和相互补充的错综关系，上一级规划对下一级 规划越麓控制作用，两下一缓规划对上一缀规划存在反馈作用( 冤蓐2 2 ) 。 浙江大学硕士学位论文城市总体艘划与土地利用总体规划协调研究 正文 ( 1 ) 土地利用总体规划 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据圈家社会经济可持续发展要 求以及当地的自然和社会经济条件，以及国民经济发展的要求，协调土她总 供给与总徽求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏飘战略措施。其核 一是确定袋调整熬稠蘑结构和用途舔髑，它靛铬厢是宏蕊调控和均衡各照 用地。 ( 2 ) 土地利用专项规划 建列震专顼攥划是在缝裁霜总髂囊楚的攥絮接裁下，铸对遮嚣发、 剿用、整治和保护浆一专门问题而进行的规划。土地利用专项规划就熊本质 露言是土媳剥用总体嫂划的深入和毒卜充，是地利惩总体援娥的有机缀成部 分。在编制土地利用总体规划时，一般威针对当蛾存在的土地利用主要问题 编制土地利用专项规划，在暂不具备条传编制土地利用总体规划的地区，可 以有选择魏编制一黧土遗弱翊专项规划，知土遗簸垦规划、宜农荒地开发规 划等。但强条件具备时，这些士地利用专项规划威当纳入当地的土地利用总 体霪鲻， 餐为逮蘩l 箍慧俸筑潮豹一令富撬组成部分。 ( 3 ) 主迭裂臻详缨援燃 土地利用详细规划是在土地利用总体规划或土地利用专项规划的控制和 搔导下，豢接对菜一地段或巢一地使爝单位鲍媳裁雳及其配套设缝做出 具体的安排，它是地利用总体规划或土地利用专项规划的深入和细化。根 据土地利用详细规划的作用可分为控卷4 性土地利用详细规划靼开发性地利 埔详绍规划a 在我髫由于土遗黉源紧缺，主要开袋的是控制性土地利用详细 规划。 2 我国土地利用规划的编制历程 圭| 蠡琴 | 霜慧薅矮惑在我嚣系统逮嚣骚在1 9 鲻冬我国矮奄孛华入涎荚巍 国土地管理法( 以下简称土地管理法) 和国家土地管理周成立之后。1 9 8 8 浙江大学硕士举位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 年在国家管理局的组织下，我国开始湃展第一轮全国土地利用总体规划工 乍，1 9 9 3 年完成全国土地利用总体裁娥纲要，同时在全国范围选括了羞 干省、市、县进行她乖j 翔总体规划的试点。各级土地利用总体规划的编制 和实施，教协调各业用地、合理开发利用土地等方丽发挥了薰要作用。但这 轮麓麓毽存在着整个主逮零j 雳簸麓工箨滞君、藐翻缺乏校藏经和辩学髋等弱 点。规划带有浓重的计划经济色彩，规划的作用没有得到较好的发挥。 1 9 9 9 年1 月开始施行新的中华人民共和国土地管理法，其第三章第 卡七条规定“各级入民政府应囊菝据国聚经济窥敬会发震援鲻、莺熬渗零 汝源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制 士她利用总体规划”，1 9 9 9 年4 月国务陵正式批溱劳印发了全国土遮剥震 总体规划纲要，截止2 0 0 1 年6 月，省级靓划己全都完成，9 3 的地市、9 0 的县市和7 0 的乡镇土地利用总体规划穗经批准实施。第二轮规划根据实行 缝嗣途管截静要求，镑确裁定主遗稔愆途，并把掖迸土地利用方式的转变、 促进土地集约利用作为规划的原则和方针。第二轮舰划经过上下多次反馈调 黎，实行瑟蒺控裁、逐缀维纯，一定程壤土簿决了第一轮疆越主下结合不够 紧密，缺慧自上而下的有效控制等问题。 近嚣年，鸯配合鞭中华入琵共帮溪逮警鼗法弱实蕤袭薅瑗我国 地管理事业发展要求，国土资源部会同圜务院有关部门围绕我国土地规划管 理工作制定了多项规露靠4 度，这些翅章露l 度从各今不同瑟嚣秘不同角发对土 嫩利用规划管理的有关法律和技术问题做了较为明确的解释和规定，逐步确 立了土地利用总体煅划在我国土地管理攀业中的“忿头”地位，地利用总 体蕊鲻的效力范围嘏幽襁葫豹农地管理转向了农地管理和市地管理并熬的轨 道上来。笔者认为，土地利用总体规划理当为国土资源特别照土地资源参与 鬻家宏蕊诵燕篷力，主魏鬟焉慧俸蔑麓歉其专顼筑麓必定要在控稍城乡建设 用地规模、保护耕地、调控城多土地市场、改善城多土地利用条件和提高土 壤聪趣效攀、这筏褥擞浚嚣袋选择等夯霉发挥受大懿佟鼹。 巍菠大学蠖圭学证逢文辕毒慧僖撬鲻与生辘零l 爱慧傣裁翻捺调研究正文 3 新时期土地利用总体规划的变革及其研究重点 以经济社会可持续发展为出发点和目标，新时期的土地利用总体规划变 革螫撼攥黻下几个方嚣： ( 1 ) 土地利用总体规划的定位应向区域规划靠拢。 随着我国城镇化的快速发展、城市经济窳力增强和区域基础设施外延， 城市与区域闻、城市与城市闻、建设与资源保护间的联系和矛鹰殴盏突出， 必须邋过嚣壤援翻纛叛耱调。主遥饔霉慧髂滋鲻终旁嚣壤囊蠢蠡冬一个专疆囊 划，掇负着区域规划具体落实的重任。从邋几年土地利用总体规划实施效果 来肴，它能弥补长期以来计划等部门编制的聪域规划难以实施、可操作性较 差的闯题，为区域规划的发展作了新的探索。土地利用总体规划臻从土地供 需乎簿迈肉嚣域统筹备个领域，进一步发攒蒎竣痰划对经济牧会霹持续发展 的鬟骤俸溺。 ( 2 ) 士地利用总体规划的工作任务应向资源保护和集约利用并重转变。 保护土地资源和促遂地资源含理集约利用是土地利用总体规划的主要 任务。上轮囊裁一囔强调安琵辫蓬慧量魂态平德骧及基本农疆绦沪、实符严 格按带建设用地规模的方针，忽略了土地和用效益提高的同等黧鼹性，使得 近几年土地利用粗放型方式未能得到根本性的改变。新一轮土地利用总体规 划修编，必须进一步贯彻落实十分珍惜、台联利用土地和切实保护耕地的基 本函募，磷究造集约稳震籀臻体系，搽索建立逮供应量与拣馥| 惩效盏 挂钩的机制，促进主遮含理零j 焉和优纯配鬣，提高遣资源对经济社会可持 续发展的保障能力。 泰域蠹应当控溯嚣发的蘧域。包撼：确定基本农露爨势嚣，强景名 瞧嚣，湿遮、承源保护蔽等生态敏感区，熄下矿产资源分布趣激。 ( 2 ) 城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发黼规模，土地 使用强度管制区划和相威的控制指标( 建设用地面积、容积率、人阴容量等) ： 城市器类绿地的具体帮髑；城市逸下空间开发蠢餍。 ( 3 ) 城枣基穑设藏霸公共骚务设整。寇旗：城枣子遴系绕勰终、羲青孰 道变通网络、交通枢纽布局；城市水源地及蔟保护区范围和其他麓大市政基 础设施；文化、教育、凰生、体育等方面主臻公共服务设施的布局。 ( 4 ) 城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规 定；魇史交往衡区、魇雯建筑、重要遗下文貔埋藏区豹具矮惫鬣葶霹赛线。 5 ) 生态环境保护与建设舀标，污染羧蒯与治理措施。 ( 6 ) 城市防灾工穰。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消 防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。 城市总体规划的内嚣上器，城市总体援划确定了城市盼宏戏憋体格局， 中麟缀鼹豹城枣遗嚣矮粼鑫下一层次豹诲缁援麓遥控麓，溺辩，详缨囊楚 的编制和实施过程中，也受到市场因素的影响。因此，在城市总体规划这一 层次只能确定城市的大樵架和基础设旋、公敷服务设施及其公盘性设旌等市 场作为一种经济手段难以控制的内容。 孬主缝裂瘸总体援鲻佟爽诗爱蛙燕翻，势不是搀摹独静一令溅泰在瑗枣 一缀的土邋裁用总体瓣绷，面是指一个体系，即全国一省一审县一乡五级 土士电利用总体规划体系，通过由上至下的整体协调，最终将全国的总体指标 落实剐土地空间上，乡级土地利用总体规划作为最基本的土地利用总体规划， 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究正文 是实现由指标到土地的直接指导。从这个意义上看，土地利用规划比城市规 划更加“务实”。 浙挂太学硕士学位论文 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 第五章。辩规” 舞调机制研究 5 1 “两栽”协调瀚理论嘏架 一般认隽，“弧痰”黪琴蛰调静主要淘惩惫菇入露援攫瓣不协谈露囊剡惩 地规模的不协调。人口规模是确定城市发展的基本问题，也是土地利用总体 纛翔串确定耀邃糕模大枣豹重要攒稼。由予黯入翻概念瑾瓣静不一致，使褥 “两规”计算的人口规模不协调。从城市总体规划要求的人地关系一致和我 国主避与户籍入口相对应的用魏攒标分配方法看，两稀计算方法酃有一定的 道理。问题在于怎么协调? 需要在哪一个层次上进行协调? 除了程全国的范 围内可以馓到人地完全对艨之外，无论按照哪一级的行政隧范围和经济区范 隧采平锈，还是麦步 来人嗣带来户籍地的瘸地指檬参与平撬，或豢城枣总体 规划与土地利用总体规划两种计算标准并襻等等方法，在理论和蜜践中都存 在装诲多鬟要磅寅豹| 、曩题。嚣为人疆计算壤念豹不圈必然葶 霆久稳矮遣豁标 的不致。同样也影响着其他许多专业性规划的预测结果。 夫强焱模熬不协谖零鬻导致麓翔霜逮簸模靛誉一致。有些人魂因此认淹 人口规模的计算差异是导致用地规模不一致的主要原因。其实并不竞全是这 样，因为都使在入口规模一致的前提下，京闽不致的问题也非常普遍。 从城市规划部门看，巍于建设项目的内容、资金、实施时间等夺在者不 确定的因豢，不可能在规划编制时期就能够在空间上完全确定，需溪有适当 的弹性。帮恕空间范围适卷放宽，以保证建设项鬟实藏时瓣曩遮宠整性霸撵 性，避免大型项目建设时阁地局促威无地可用的困惑。另外，土地用途空间 旃藏鹣竞鏊经逛要求蠛泰戆傣援懿不霹键究全按照主魏部门确定翡麓建麓搂 进行规划。而土地规划部门则由于有上一级用地的指令性指标要求，只能按 照缀标蔑寇翡要求编翻巍潮。这样豹矛詹程露静静规翔体系中协诵是福当函 难的。 如此赣来，土地利用总体规划作为计划性规划，城市总体规划作为发展 性规划，仅仅靠娥划部门和士地部门双方的协调是不够的，必须邋过更蕞屡 次的战略性规划的指导才肖可能实现协调，必须在加强宏观性发展战略研究 浙江大学硕士学位论文 城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 的基础上，研究区域的经济社会发展与环境资源关系的前提下进行协调，确 定一个区域或一个城市需要发展的水平。合理的环境资源人口容量等问题。 明确了这些问题，那么城市建设的用地规模，人均土地的使用标准等问题也 就迎刃而解了。 因此，应采用诸如土地使用强度、土地使用效率等指标，建立一套比现 行的人均用地指标更为科学、有效的用地分配指标体系，使之与用地现状特 征和规划方案，以及与实际使用中的土地状态结合起来，使用地指标分配与 区域经济社会、环境资源的发展更紧密地结合到一起。从而实现在对建设用 地总量进行严格控制的前提下，核减土地浪费严重、建设用地产出水平低地 区的建设用地指标，增加对土地复垦和整理力度大、建设用地产出水平高地 区的建设用地指标，促使土地规划由静态向动态的转变，由刚性向刚性与弹 性相结合的转变。土地利用总体规划是一种计划性规划，土地利用总体规划 重点不在远期而在近期，要避免土地利用总体规划时限的长期化现象，从而 引起新的与其他长远规划不协调情况的发生。 此外，应强化城市总体规划对空间结构的研究工作，用空间发展时序规 划代替现有的城市近期建设规划。城市总体规划的主要任务在于确定土地用 途和组织空间结构。只有在“无限框架、有限发展”的规划思路指导下，依 据空间发展时序的规划要求，才能保证城市发展各个时期用地紧凑、空间布 局合理、协调发展；体现了“城市规划”而非“城市计划”的本来面目，符 合市场经济体制对城市总体规划的要求。在建设项目不能确定的前提下，城 市近期规划已失去计划性的特点，必须加于改革。 城市总体规划的重点在于空间，在于对土地用途的限制和空间结构的引 导上；必须加强这一方面的政策性研究。而土地利用总体规划的重点在于用 地的计划性( 用地数量) 上，除限制性不宣建设发展的空间( 如资源保护区、 基本农田、风景名胜区、历史文化保护区和各类生态敏感区) 外，其他空间 上的土地用途的限制，应尊重城市规划部门的意见。 由此，依照本文所确定的规划层次为主线，构建了如表5 1 的“两规” 协调的理论框架。 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 衰一l 城市土地剥用总体规划与城帑总体戏划的协调抠絮 翘翔体系规翻愈称主要内容期疆政策特点 战略性 社会缀济环 境战晦、区域 宏理发展战略目标远景和长 宏鼹魅、策略蟪 蕊翔 ( 包括入鞠规模等) 期 规翊 发展性城市滕嚣攫 远景或长期空间发过渡性、稳定性( 侧重 援框椠，致空蠲茇爰 远景、数期 规划划和时序 予空糯限制、 l 爵，帮 时序空间结构的稳定性) 可操律性、政镣性 计划性地利用总士地使用越的 近期 ( 侧麓于空间辩制、引 规划体规划 年度计划导，尤其耕地保护数量 的聚刳) s 2 “两魏”傍调韵规翔体系保簿 第四章关于城市总体救娥与遮嚣用憨体规划不按调鹣本震，使褥传绫 城市总体规划与土地利用总体规划的关系黼临较大调整，从根本上协调“两 援”，糅诞“嚣援”渗谖熬爨谂框絮袋诸实现，必缀续合我溪基嘉蓍糕划绫销侮 系的现状及发展，探求可能的解决途径。 5 2 1 “两舰”协调的理想规期体系设想 藏翔体系是指蕊翊实藏搽俸豹祝镧总强，包括器个屡搿上豹规翔静编制、 公众参与、审定、实施、监督等。从系统论观点来看，体系完整、结构清晰、 分工鹤确的规划体系是一商视联系的整体，其中某项环节藏某项规划内容特 别怒处于规划体系中的上饿规划的缺失必定造成下位规划棚互扯皮，互不理 会的不协调状况。 本章5 1 “两规”协调的理论攥架中对予“豫救”在栽划走容、期限、政 策等的协调必须是建立在有效协调计划性规划和发展性规划的基础之上的， 否则都只楚空话。延如蕙戮艨述，“舞援”夔协谲，仅仅嚣规刘懿门秘德 部门双方的协调是不够的。必须在加强宏观性发展战略研究的基础上，研究 区域靛经济柱会发攫专琢凌资潺美系懿兹撵下遘零予协调。囊魏区城裁翅藏被 提剿极其黧要的位鼹。 区域规划是指对未来一定时间和空间范围内经济社会发展和建设所馓的 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究至塞 总体部署，包括区际规划和区内规划。区域规划按其性质属于空间规划范畴， 它是编制中长期经济社会发展规划的重要科学依据。区域规划同国土规划， 在规划的目的、任务和编制方法上具有较多的相似性，前者更多地强调各项 建设布局的空间协调，后者则侧重对国土开发、利用、治理和保护进行全面 规划。区域规划的具体内容包括：区域发展具体定位与发展目标；产业分工 与产业布局；规划城镇体系建设规划；基础设施建设与布局规划；土地利用 规划；资源的开发利用与保护规划：环境保护与生态建设规划；区域空间管 治区域政策建议。 土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是国家根据国民经济发展和 社会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、 复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划，包括城市总体规划、 分区规划、详细规划，比国土规划低一个层次，是城市建设的具体规划。从 规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进 行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地 需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案 和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围 内土地资源为载体，对空间布局进行综合考虑和全面安排。 区域规划、土地利用规划、城市规划等都属于空间规划的范畴，比较理 想的状况是将区域规划、土地利用总体规划和城市规划等整合到统一的空间 规划体系中来，即在县( 市) 域以上范围主要是编制区域规划，把土地利用 总体规划和城镇体系规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，在 区域规划确定了城镇体系后，再分别在所划定的城市区域编制城市规划( 核 心是城市土地利用规划) 和在城市以外区域编制乡镇土地利用规划。 综合以上研究可知，“两规”矛盾的最终解决要从我国规划体系发展完善 的角度考虑。从长远来看，科学合理制定各级区域规划，以区域规划指导城 镇体系规划、土地利用总体规划及其他相关规划，并进一步指导各级城市总 体规划，“两规”通过区域规划这个平台达到协调统一。由此，参照朱才斌【3 】 规划运作体系，“两规”协调的理想规划体系如下图( 图5 1 ) ： 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究壁婆 1 全国国民经济与社 会发展计划 圉5 一l “两规”协调的理想规觉j 体系 国土规划( 全国性 区域规划) 省理慧觜社卜一 省域规划 会发展计划i 删 全国域镇体系规划 全国土地利用总体规划 全国环境保护规划 其他舰划 省域城镇体系规划 省域土地利用总体规划 省域环境保护规划 其他规划 首都总体规划 首都分区规划 首都控制性详细规划 首都修建性详细规划 5 2 2 理想规划体系下各类规划之间的关系 1 国民经济和社会发展规划与国土( 区域) 规划 一般认为国民经济与社会发展计划属于非空间规划的内容，但它是国家 对国民经济和社会发展重要的调控手段，是各类空间规划编制的依据。国土 ( 区域) 规划的重点是地域空间规划，但空间规划不能离开发展规划，应以 经济和社会的发展为前提。我国目前在全国范围内普遍开展的国家级、省级、 地市级、县市级四级国民经济和社会发展五年计划只属于中期发展规划，而 国土( 区域) 规划一般需展望到更长远的发展空间，需要以国家和区域的长 期发展规划或长远发展战略为依据。在各地尚未制订长期发展规划或长远发 展战略的情况下，在区域规划的编制过程中必须首先加强对区域发展战略的 浙江大学硕士学位论文城市总体规划与土地利用总体规划协调研究 正文 研究。发展规划或发展战略虽也会涉及到空间布局的内容，但只能是原则性、 框架性的布局，不可能将各项建设布局在不同地域空间与人口、资源、环境 进行具体的综合协调。发展规划代替不了空间规划。而且，具有战略意义的 国土( 区域) 规划反过来也可为编制发展规划提供依据。二者应是相辅相成、 互为依据的关系。 2 国土( 区域) 规划与城镇体系规划 城镇体系规划与国土( 区域) 规划均系综合性的空间规划，只是属于币 同的地域层次。区域是城市发展的基础，城镇体系规划要以区域规划为依据。 一般而言，区域规划侧重于协调城市之间、城乡之间，以及城乡建设与区域 性基础设施建设、资源开发和生态环境建设之间的关系。城镇体系规划侧重 于协调城市地域本身的性质规模、发展空间、建设布局和城市环境。在多年 来不搞国土( 区域) 规划的情况下，原为区域规划重要组成部分的省域、市 域城镇体系规划，在实践过程中扩充了不少区域规划的内容，已在实质上起 到了区域规划的作用。至于在某些省市开展的包括城乡规划内容的都市区规 划或城镇密集区规划，更属于高度城市化地区的区域规划。城市向区域发展， 城镇体系规划的区域化，已成为当今世界上一种共同的发展趋势。 3 国土( 区域) 规划与土地利用总体规划 各类地域空间规划最终都要落实到土地。土地利用总体规划不能只局限 于部门的耕地保护规划，而是要对国民济和社会发展的各项用地进行供需之 间综合协调的规划。土地利用总体规划需要以国土、区域与城镇体系规划中 有关建设总体布局及其与人口、资源、环境进行空间综合协调的规划方案为 依据。某些空间布局方案在其土地落实平衡过程中若发现有不合理之处或难 以解决的矛盾，亦可对原规划布局方案提出调整建议。新一轮的国土( 区域) 规划，并与土地利用规划密切结合在一起( 县域国土规划完全可以与县域土 地利用规划合二为一) ，既有利于提高土地利用规划的科学性，也有利于国土 区域规划的实施和落实。 浙江大学硕士学位论文城市总体蛾划与土地利用总体规划协调研究 正文 4 城镇体系规划与土地利用总体规划 藏镇体系是摈一定豹区域藏圈悫，淤孛心城露秀拔心，广大农撵淹镶托 而形成的由不同规模大小、职能类型和凝间形态的城镇所组成的群体。城镇 体系规划怒在一定媳域范围内，妥善处瑗各城镇之闻、单个竣数个城镶与城 镇群体之间以及群体与外部环境之间关系，以达到经济、社会、环境散益最 健的发展总目标，而j 艟行的规划。城镇体系规划的内容主要肖以下几个方面： ( 1 ) 综合译侨城镇发展条 孛；( 2 ) 翻谣嚣域城镇发展战略；( 3 ) 预灏鬣域入 口增长和城市化水平：( 4 ) 城镇体系等级结构和职能结构规划；( 5 ) 城镇体 系毒是；( 6 ) 城镇逸番j 臻憨爨平餐结籀麓麓；( 7 ) 城镶嚣域基穑设旅释社 会设施总体布局规划；( 8 ) 引导和控制隧域城镇的合理发展与布局，指导城 枣总体援划戆壤割；( 9 ) 实熬城镇体系攥翻载有关黢綮攘旋。 土地利用总体舰划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件 以及国民经济发展规划和匡土( 区域) 攫划的要浓，寻求耱会区域特杰藏 地资源利用效益最大化要求的土地利用优化体系，调整土地利用结构和用地 布局的宏观战略措旅。其核心内容包括；( 1 ) 土地利用现状分析；( 2 ) 地 适宜往评价；( 3 ) 邋利用潜力分析；( 4 ) 土地鬻求量预测；( 5 ) 土| 瓿利用 结构调整：( 6 ) 土地利用分区。 5 2 3 “黼娩” 办调的现实规翔体系设憋 l 。区域规划的越尬地位 区域规期是“两规”协调的平台，然而，区域规划在我圜至今尚来取得 政府有关部门和社会的共识，在我国的规划体系中弗未通过立法取得斑有的 法定遣证，处于一个罐尬韵饺麓。 8 0 年代，为了搞好国土的汗发、利用、治理和保护，区域规划工作由不 阉粪鍪遮嚣瀚试点懑这是全黉器省嚣接野，至9 0 旗鼗耱，全淹多数省送，编 制了省区级的区域规划，有些省区还编制了省内缎济区、地区或县域的区域 嫂矧。毽囊予区壤蕊王馋瓷来透过立法褒褥应蠢熬法定避经，不其蠢毅藏 憔和约束力，致使大爨国土规划成果只徽作