（城市规划与设计专业论文）城市边缘区住区土地使用初步研究.pdf

摘要 y3 2 0 3 9 1 城市住区建设是城市建设的重点。八十年代至今，城市住区建设一直处于 高速发展阶段，尤其以城市边缘区为其主要发展地带。尽管一系列国家政策及 相关法规为城市边缘区住区发展提供了一定的保障和支持，但并没有解决嗣绕 城市边缘区住区土地使用规则框架的完善问题。这主要包括土地市场的不公平 和不完善，土地开发收益回收体系的混乱与不台理，土地利用规划管理的欠科 学有效。因此城市边缘区住区发展经常性地属于粗放状态之下，严重影响长期 质量和利益。文章对城市边缘区住区在土地利用范畴内的一系列矛盾和问题进 行了归纳和分析，并在借鉴相关国际经验的情况下对城市边缘区十地使用中土 地市场的规范和十地丌发资金流动体系的规范提出了自己的观点，对土地利用 规划管删的完善提j h 了一定的参考意见。 弩用矿边使市开 区市地场地媳 住城土土土规 、， a b s t r a c t u r b a nr e s i d e n t a la r e ai st h es t r e s si nu r b a nc o n s t r u c t i o n s i n c ei9 8 0 s t h e c o n s t r u c t i o no fu r b a nr e s i d e n t a la r e ah a sb e e nd e v e l o p i n gi nah i g hs p e e de s p e c i a l l y i nt h eu r b a nf r i n g ew h i c hw a st h em a i nd e v e l o p i n gr e g i o n t h ed e v e l o p i n gu 7 a s g u a r a n t e e da n ds u p p o r t e db y as e r i e so f p o l i c i e sa n ds o m er e l e v a n tl a w s n o n c l h e l e s s ， i td i d n tc o m p l e t e l yp e r f e c tt h ef r a m eo f p r i n c i p l eo fl a n du s ei nu r b a nf r i n g ea r e a f o r i n s t a n c e ，i ti n c l u d e st h em a i nd e f e c to nt h r e er e s p e c t s ：t h ee s t a b l i s h i n go faf a i ra n d c o m p l e t el a n dm a r k e t ，t h ee s t a b l i s h i n go f ar e a s o n a b l ea n do r d e r l yr e c l a i ms y s t e mo f l a n d d e v e l o pb e n e f i t ，t h ee s t a b l i s h i n g o fa ne f f e c t i v ea n ds c i e n t i f i c p l a n a n d m a n a g e m e n t o fl a n d u s e t h e r e f o r e ，f r e q u e n t l y u n d e ra ne x l e n s i v c d e v e l o p i n g s i t u a t i o n ，r e s i d e n t a la r e ai nu r b a nf r i n g ei ss h o r to f al o n gt e r mi n t e r e s ta n d q u a l i t y t h i sp a p e rc o n c l u d e sag r e a to fc o n t r a d i c t i o n sb ya n a l y s e st h es i t u a t i o no fl a n d u s ei nt h ed e v e l o p i n gc o u r s eo fu r b a nf r i n g e sr e s i d e n t a la r e a i tc o n s u l t ss o m eo w n p o i n t s o fv i e wo nt h ep r i n c i p l e so fl a n dm a r k e ta n dt h ec a p i t a l sf l u i ds y s t e m s d e v e l o p i n g a n da l s o ，i tg i v e ss o m es u g g e s t i o n st ot h ei n s l i t u z a l i o na n di c g a l i t i z a t il il o f t h ep l a n k e y w o r d s ：r e s i d e n t i a la r e a u r b a n f r i n g e s l a n du s e l a n dm a r k e t l a n d d e v e l o p p l a n 前亩 城盯住区建设是城市建设的重点之一，与城市人口的生活质篮密切棚关， 是一个受到“泛关注的话题。自九十年代以来，我国的城市住区发展进入了一 个繁荣旺盛的时期，新峻工及正在建设中的住宅区遍地开花，使得我国城市居 民的人均居住面积有了大幅度的提高。在这些住区当中尤其以城1j 边缘区为t j 区发展的集中地带。由于城市边缘区住区的发展，带动了城市人口从城市1 1 1 心 区向边缘地带的疏散，促成了城市区域的扩展，同时也带动了居住相关产业在 城市边缘区的发展，是优化土地资源配置的自然进程。城市边缘区住区的迅速 发展是社会经济发展的结果，也是国家政策支持的结果，特别足有偿士地使片j 政策、房屋商品化政策及住宅制度改革为之提供了强有力的保障。 尽管城市边缘区住区的发展在社会经济发展的背景下呈现稳定发展的趋 势，但其发展正如我国国民经济那样存在着粗放性的特征和政策性城性特 征，暴露出相当多的矛盾和问题。这些矛盾和问题超出了建筑设计和居住区规 划者习惯的实体形态范畴，更多地与土地使用问题联系在一起，并且作为具体 项1 运作的f ，景t 打况严重影响了项日的最终结果。具体而吉这u ji ：地使用力嘶 的矛盾集中在土地征用相关制度，土地开发相关制度以及土地利n 姚划j 僻j ：i | | 之中。这是因为土地使用是城市发展的核心，大到新城区小至住宅单位附咎建 无矸i 是土地使用的具体体现。城t l j 边缘区的住区建设是一项城刚勿质空f d 1 1 人 类生活环境的创造过程，也必然要通过对土地这一资源的配置来达到目的。然 而在制度大转换的时期，土地使用也不可避免地因为制度转换过程中的不健 全，不完善呈现出混乱无序的状态，从长远看将影响到城市边缘区乃至整个城 市发腱的质鲢。 对城市边缘区土地使用的研究不仅有助于解释当前城市边缘区住区发展矛 盾，也将有利于对发展完善城市土地使用制度提出参考意见，特别是对城市土 地市场体系、土地开发资金流动体系及土地利用规划与管理体系提出观点。从 这些意义l 说对城市边缘区住区土地使用的研究具有迫切性，广泛性和必要 性。 在奉文中，首先就城市边缘区住区发展的背景情况进行了概括和分析，然 后围绕上地使用问题提出城市边缘区住区发展中的矛盾和问题，片分= i 个部分 对这些问题进行了分析、展开，即土地征用、土地开发及上地利用规划与管理 i l l 三部分。针对这三个部分文章结合国际上的相关经验进行了归纳和比较，针对 土地征用问题比较了各国在土地征用制度和土地征用补偿方面的做法；针对土 地开发，比较了各国在土地开发利益返还制度中的相同点与不同点：针对土地 利用规划与管理，比较了各国在规划编制的层次，侧重点以及特殊做法等方面 的经验和弊端。利用城市边缘区住区发展矛盾和问题部分的分析及国际土地使 用制度的比较分析结论，文章在最后一个部分( 即第四章) 阐述了观点，分规 范城市土地市场、规范土地丌发资金流动体系及健全土地利用规划管理体系三 个部分。其中规范城市土地市场部分包括了土地市场结构和城市土地来源市 场、出让市场、转让市场中的运作机制的结论。规范土地开发资金流动体系部 分提出了土地开发收益主体、土地开发收益组成结构和资金流动及开发收益回 收机制的结论。健全土地利用规划管理体系部分阐述了协调规划编制、规划法 制化和适应法制化、规划观念转变三方面的观点和建议。 第一章城市边缘区住区发展状况 第一节城市边缘区的特点和作用 一、城市边缘区的特点 城市边缘区( u r b a nf r i n g e ) j ：h 城市建成区的外围地带，或由城市向郊区过渡 的地带。城市边缘区位于已建成的外城区的边缘，表现出明丝的城乡幺一i 郎和 城乡经济混合增长的特征。其用地实质是城市用地不断渗入乡午、j 1 一地的过羁! 。 当前，我国大部分大中城市已进入市中心区与外围区同步发展的旺盛建设时 期，城市边缘区是大多数大中城市的主要增长领域。 与中心区、内城区、远郊区等相比较，我国大中城市的边缘区是一种相对 特殊的城市地域，其特殊性表现在它的过渡性、混杂性和动态性。城市边缘区 的过渡性主要体现在它是城市和乡村的结合部，两种地域的特征浆i f i j 有之。 般可划分为外缘区( 农业型边缘区) 和内缘区( 非农业型边缘区) 两大类型。 城市边缘区属于城市、乡村和外来成分共同作用的地域，其混杂特征相当突出， 这是由其自身的复杂性质和特殊的区位特点所决定的，主要体现在：人口混 杂性：边缘区的人口由本地农业、非农业人口和外来流动人口三大部分构成。 经济混杂性：边缘区的主要经济成分包括城市经济、乡村经济，城乡混合经 济和外来经济。与典型的城区或乡村不同，第、二、三产业兼而柑之。擐 观混杂性：边缘区的景观特征是城乡混合景观，内缘区足城市景观r 1 1 混杂有乡 村景观，外缘区是乡村景观中分布有城市景观，但外缘区结节地域的城市化迹 象较为突出。 二、城市边缘区发展状况 城市工业的外迁。自8 0 年代建立了城市土地有偿使用制度玎始，) ： 城市土地使用费，城市土地使用权可以出租、转让，逐步形成了土地j 订场，促 使土地利用趋于优化，以提高士地利用效率。近年来，各城市都进彳亍了土地分 等定级，评定基准地价的工作。地价的不同导致了城市土地功能的空间置换。 大量位于城市中心区的工业、仓库纷纷外迁，其原有用地被收益率更高的商业、 贸易、金融等第三产业所替代。近郊区较低的地价和靠近中心区的有利区位成 为外迁的最理想去处。在8 2 0 公里的圈层范围内的边缘区，常常足城市大t 业扩散与发展的重点地域。 大规模危旧房改造使人口外迁。在城市中心危旧房改造地段，山 ：种种 原因，如一部分用地用于开发第三产业或一部分新住宅投入商品膀市场：，总 有一些居民不能回迁原地。为此，政府采取措施，鼓励他们迁往郊外，以换取 设施良好的住宅。 有限规模的农村集聚。改革开放以来，城市边缘区产业结构和就业结构 的调整推动了广大农村地区人口、用地职能的集中。主要体现在：i ) 农村乡 镇企业的高速发展一方面改变了农村就业结构，一方面为城镇建设提供了经济 来源，客观上形成了人口、产业集聚的要求；i i ) 农村基本建设的全阿铀开。 城市边缘区建设用地向主城边缘、小城镇、开发区周边及交通干线阿侧集聚的 趋势十分明显。但所有集聚均因为户籍制度和行政边界的制约而限制在一定的 规模内。 城市边缘区人口和产业的分布极其分散。由于各种因素的影响郊区乡镇 企业的发展处于一种极其分散的状况。所谓“村村点火、户户冒烟”。居民点 分限于行政村，甚至村民小组范围。农民持续的建房热使得这分散状态愈显 突出。人口和产业的过渡分散造成了土地资源的极大浪费。同时乡镇食_ k 分 散发展的负面效应是污染难以控制，破坏了边缘地区的生态环境。 三、城市边缘区的作用 城市边缘区具有许多城区或乡村所不具备的独有发展优势，其优越性表玑 如下： 提供城市中心企业外辽的立足点。城市中心产业层次的升级迫使效益低 下的企业向城市边缘区转移。市中心区源源不断的扩张恰恰为边缘区提供了增 长优势和发展活力。同中心区相比，城市边缘区环境容量大，土地使用费低廉， 对市中心区的企业产生相当大的“拉力”。 有助于安排外来经济成分和多种类型的开发区。外来经济成分1 i 婴柯“一i 资”企业，囝家基本建设投资项目，以外来资金为主体的开发区等。 有助于解决城市交通拥挤的问题。边缘区在开发过程中一般鄙建造一条 乃至数条贯穿其境的大流量交通干线，此交通干线从外围环绕全城并连结市中 心区向外辐射的各条交通干线，从而全方位沟通了城市外围的交通运输，使城 市不同地域的交通可达性明显改善。 为建设居住新区的理想地段。在城市边缘区大j r 发居住新区， 既- ，j 依托 2 主城区节省相关投资，又能在大范围统一规划，相对内城区而言，拆迁改造任 务小。由市中心外迁至此的居民通常可以获得较好居住硬件。从综合上不境质量 来看，边缘区通常高于市中心区，前者噪音较小，空气清新，有足够大m 彤 来配置园林绿地。 第二节城市边缘区住区发展状况 随着城市经济进入高速发展期，城市扩展也以惊人的速度进行着。a - i 一年 代初在当时的城市边缘区建造的大规模居住区现在已完全成为了市一| z 心f r , j 一部 分。目前的城市边缘区地带事实上已是当时的远郊农业地带。这釉城市的受延 仍然在继续。从形态上呈现圈层式扩散和星状式扩展互相结合的特点，即当指 状体增长到一定程度时，指状体之间的横向联系不断加强，其间三角形或梯形 空间开始逐渐被填充，致使城市市区呈连续状推进。 就我国整体而言，尽管近二十年来城市已取得较大发展，但城市化的总水 平尚处于初级阶段，边缘区生活服务设施水平远远落后于市区，传统舭念刷生 活方式使居民具有强烈的向心性。城市的集聚作用十分明显，一方弧，城市人 中向城市边缘区转移，另一方面是城市的中心区日趋扩大，并日益繁荣。 经济发达地区的大城市边缘区的发展呈明显的居住导向性。城市边缘区的 住区建设如雨后春笋一般。以杭州为例，城市边缘区住区建设占到了总住宅建 设量的大部分。在城西有金都新城、沁雅花园、丹桂花园、湖畔花园、南都德 加公寓、华立星洲花园、嘉绿苑、亚洲城、物华小区等几十处火r 型住宅新 区；在城东有：三里亭小区、景芳新区、采荷新区等；在城南有海月花吲、饯 江新村、近江花园、滨江四号区块等若干小区。这其中以城西商品房最为集中， 最有规模，在经营管理上也最为成熟，而城北和城东等地块则以经济适用房占 有相当的比例。在房地产投资开发企业的性质中可以看出：市北多以市属、区 属的房地产丌发公司为主，城东则以市属、区属、省属、涉外等地房公司为j i ， 城西则较多合资、私营、涉外房地产开发公司。 较大规模的房产项目多采用分期施工，一方面是资金周转的需要，必须分 期丌发，另一方面是作为一种开发策略，即将一期开发的住房产品作为样板， 通过将一一期的利润用于形象树立为代偿从二期中获得回报，及调整开发内容， 呈现为滚动开发的方式。 与其他城市稍有不同的是杭州城市房价涨幅明显，其中一主要原i 越外地 人购房。在对杭州绿城房产、滨江房产、大家房产、安居房产及1 1 川，心力安蚍 市花园等各区楼盘的调查中，外地人买房的比例相当大，占到了总客户量的6 0 7 0 。购房外地人中，温州人居先，义乌人随后，再次是绍兴以及萧山、 富阳等杭州周边城市居民。杭州城西边缘区的早期房产正是出于外地客户爿i 彳导 以启动和支撑。随着楼市进一步放开，允许国内组织和个人在购买 h 计十地卜_ 的新建内销商品房时办理产权，外地人买房交易更足猛增。外地的客广w 刈杭 州楼市的稳健发展起到了坚实的支持作用，反映了“黄业”这一新的投资领域 的兴起。 第三节城市边缘区住区发展动力分析 一、相关政策因素 相关政策的h 台释放了长期积聚的城市发展潜能。改革，i ：放以_ 州f 继f 的土地有偿使用，房屋商品化，住房制度改革，成为了房地产经营业得以复苏 和发展的政策基础。 1 、土地有偿使用政策是我国土地使用制度的根本改革，改国有土地的单 纯行政办法划拔、无期无偿使用为逐步用经济的办法转移使用权、有期有偿使 用。实行土地有偿使用，其实质就是国家向土地使用者收取地租，以使国家对 城市土地的所有权不仅在法律上而且在经济上得到实现。国有土地收取地租及 出让地价不仅提供了重要的财政来源，而且作为国家管理土地的经济杠杆起到 了重新调整，为居住用地向城市边缘区的置换和扩展提供了可能。 2 、房屋商品化政策恢复了房屋的商品属性。房屋商品化，一l ! 原来计划 经济模式，承认了房屋的商品属性，包括通过市场交易实现价值删坎川价优： 按价值规律进行买卖、租赁、抵押等活动；遵循“商晶货币”法肼l 。这 政策使得住房得以进行市场交换，实现资金投入产出的良性循环，保证能够进 行房屋的简单再生产和扩大再生产。 3 、住宅制度改革。包括i ) 允许城镇居民购买房屋或自己建房。以前城镇 住房建设资金主要靠中央财政预算内投资，基本上是由国家包下米。山于固家 财力有限，制约了住房的建设发展。新的住房制度要求变住房投资的单渠道为 多渠道，发挥困家、地方、企业、个人四方面的积极性。i i ) 向城镇膳民t i 新 旧公房。i i i ) 调整公房租金。 三项政策的出台导致了房地产经营及投资主体的结构性变化。住房商品化 4 及住房制度改革扩大了在住房投资领域里个人出资所占的份额，也使外资、私 人经济得以进入该市场，大大增加了房地产及住宅投资领域里非国家财政的投 资参与者和投资量。这种投资主体特别是向个人倾斜，激发了活力。加上，i 二地 有偿使用政策的引导，使得城市边缘区住区发展获得了强大的动力。 二、房地产金融 为适应多元化的投资主体，多渠道融资的房地产及住房金融应运而生。发 展房地产及住宅资金上具有长期存储、分期支付、需求量大、返还能力强的特 点。房地产经营业必须以金融信贷为依托。同时，房地产( 特别是住宅) 理应 成为金融业资金融通的主体。一方面是国家在利率高低、偿还期限、优先次序、 贷款规模等方面予以投资开发住宅企业以支持；另一方面是个人抵押贷款办法 的出台，很快得到了个体消费群的接受。中国人民银行决定从1 9 9 9 年9 月2 1 日起，延长个人住房贷款的最高期限至3 0 年，并降低了贷款利率。各银行亦 将最高期限延长至3 0 年。这样，银行住房贷款年限就在3 0 年之间。目前， 月利率4 6 5 ，以贷款l o 万元为例，1 0 年期月付约1 0 8 9 元，2 0 年期月付约6 9 2 元，3 0 年期月付约5 7 2 元。通过按揭贷款，个人住房购买的压力减轻，特别是 拉动了年轻客户群的住房消费潜力。从9 9 年浙江省房地产交易会的情况看， 购房者中采用银行个人住房贷款的占了8 7 。房地产及住房金融为解决住房发 展的资金来源及资金的流动提供了最充分的渠道，有助于住房开发企业筹集在 城市边缘区取得土地和进行建设的首批资金及长期滚动开发的稳定资金来源。 三、来自买方市场的动力 1 、因经济管理权限分散化和利益分配形式多样化，导致了国民收入初次 分配的结构性变化。据有关资料，国家的财政收入占国民收入初次分配的比重， 从1 9 7 9 年的3 9 7 下降到1 9 9 8 年的5 左右，与此同时，家庭个人的实际收 入则从4 8 9 上升到7 8 5 左右，截止1 9 9 9 年城乡居民储蓄存款余额已达六万 亿元，这意味着国家财政和行政划拔包揽住房资源配置时代的结束。截止1 9 9 8 年底，以杭州为例，市区人均g d p 已达到3 _ 3 3 力- 人民币。按照国际经验，当 人均g d p 达到4 0 0 0 6 0 0 0 美元时，人们的日常消费品已处于饱和状态，转而 开始对住房、汽车等大宗消费品产生较为强烈的要求。尤其是1 9 9 9 年取消福 利分房制度改革逐步出台后，过去个人对住房潜在的需求得到了真正的释放， 从浙江省9 9 年秋季房交会的情况看，成交量不仅没有下降，反而较上届省 房交会翻了一番多，成交金额6 8 亿元，是上届的1 2 0 ，反映了个人购房数量 5 的增加和福利分房比例的急剧下降。事实表明，成交数量的9 9 是个人购房。 在这种释解力量的驱动下，同国家经济的近期不景气及大量商品出现结构性过 剩对照，房产品价格不降反升，打折让利的幅度越来越小，购房者却愈加涌跃。 2 、在个人住房购买行为中，置业的观念十分突出。国家为刺激消费而降 低了存款利率加上股票市场的风险和市场本身的不完善性，使得个人投资转向 商品房领域。商品房个体购买者对住房的选择已不仅局限于户型、层次等传统 的硬件设施，而且重视房产的品牌、规模、内涵、地段等意味着升值潜力的因 素。尤其在城市迅速扩张的情况下，城市边缘区一部分区位条件良好的土地受 到土地资源不可再生条件的制约将愈加稀缺，同时城市中心的扩张和公共设施 的成熟与完善亦将增强其经济地位。因此投资城市边缘区房产意味着更大的升 值机会。这种普遍的投资置业行为直接推动了城市边缘区住宅产业的发腱。 3 、房改房上市及房地产二、三级市场的联动盘活了个体购房者的资金， 使生活在城市中心居住面积狭小，急于购买又缺乏基本资金的房改房拥有者j j | l 入城市边缘区新开发房地产的按揭贷款队伍中去。从另一方面看，利用房改房 出租所得来付还城市边缘区较好房产的按揭贷款，也成为一种选择，即“以i e t 养新”的策略。也促进了边缘区房产的个人赌买。 四、城市基础设施发展的推动作用 改革开放以来，城市基础设施的大规模建设，改善了城市内部和外部的交 通环境，城市对外交通道路的拓宽升级，改善了近郊、远郊到市中心地区的可 达性、水、电、邮、气等基础设施的建设，彻底改变了城市边缘区的生活条件， 这些对居住区在边缘区的扩展起到了积极的推动作用。 6 第二章城市边缘区住区发展中的矛盾及问题 城市边缘区住区的发展尽管有着发自住房消费者个人的需求动力，又得到 了政策及房地产金融业发展带来的助益，并且获得了迅速的发展，但是发腱的 情况并不顺利，暴露出的矛盾和问题从长远看将影响到城市边缘区住区发展的 持续能力更影响到发展的质量。这些矛盾和问题主要集中在城市边缘区住区 发展中有着直接关联的方面，包括土地征用、土地开发和土地利用规划与管理 三个方面。但是以这三个方面矛盾的展开作为研究分析的出发点，必然将超出 城市边缘区住区发展的范畴，而在更大的范围内寻求认识，直至体制上不健全 的深层原因，这正是本文的目的所在。 第一节土地征用中的矛盾和问题 一、现行地征用制度 城市边缘区住区的开发，相对于内涵开发旧城改造，是城市土地的外 延开发，它要求为城市征用新的土地，主要就是对集体所有的。：地实行征h j ， 使其成为国有土地。按照中华人民共和国土地管理法的规定，上地征用程 序包括： ( 一) 申请用地。要求建设单位必须持国务院主管部门或县级以上人民政 府按照国家基本建设批准的设计任务书或者初步设计年度基本建设计划等有关 文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用 地位置和界限，核发建设用地规划许可证。建筑单位在获得规划许可证后，方 可向县级以上人民政府主管部门申请用地。 ( 二) 用地审查及批准。由用地单位所在地的县、市级土地管理部门根据 项目用地的定额标准或同类项目合理利用土地的适用性质及用地指标进行技术 审查，按照项目初步设计批准的原平面布置图进行现场测定，根据本地区年度 基本建设计划安排的本项建设工程内容，复核用批面积，核定实际用地m f 积， 审查征地补偿和安簧计划按法律规定的征地巾批权限报经批准，之后，统一 办理征地手续，核发建设用地规划许可证。建设项目竣工经主管部门验证合格 后，由基层土地管理部门核查实际用地面积，并根据地籍管理的有关规定，办 理土地登记手续，核发土地使用证。 7 ( 三) 土地征用费。土地征用费用由征地协议所包含，实际包括了土地补 偿费，地上附着物的补偿费，青苗补偿费和安置补助费四个方面。( 可参见中 华人民共和国土地管理法第四章，第二十七条，第二十八条，第二十九条， 第三十条，第三十一条) 按照国家规定原则上土地补偿费和安置补助费的总和 不得超过土地被征用前三年平均年产值的2 0 倍。 = 、农村地区城市化 以国家标准制订的土地补偿费等一系列补偿费是征地的关键，这一标准与 城市边缘区农村发展的现实产生了相当的矛盾。在城市向外扩展的过程中所遇 到的征地对象往往不是单纯的农业生产用地。正如在上一章中所还的，改革开 放以来城市边缘区已经经历了产业结构的调整。其中起决定影u 向凶崇的便是乡 镇企业的高速发展。这些乡镇企业属于乡镇集体经济、村级集体经济和个体私 营经济三种类型的经济三种类型的经济成分，其中又以村级集体经济占主导性 地位。以杭州为例1 9 9 6 年村级集体经济占了市区所属郊区农村产值6 6 3 5 ， 达1 7 3 1 9 亿元。通过八十年代的村级企业起步、九十年代以来积累而米了相当 规模的集体资产。很大一部分劳动力已经转向村级二、三级产业。从当f 狰的情 况看，城郊村级经济实力不断加强，9 6 年杭州市域亿元村已达6 6 个，其中城 市边缘区( 杭州市区行政区划范围内) 达到3 9 个，经济实力在全年居前的花 园村、益乐村、近江村营业收入分别达到5 9 5 亿元，5 9 3 亿元和5 0 5 亿元， 这些亿元村大多是以村级集体经济为主体的。除了村级集体所有的企业发展 外，边缘区农村的土地出租和低成本房屋出租也由于良好的区位冬件而欣欣向 荣，当然其中不少是违法的和偷逃税款的不正当收入。这些条件使得村民的收 入颇丰过上了食利阶层的生活。 三、矛盾和问题 在上述情况下，以国家制订的标准价格征用土地就很容易遭到拒绝。农村 社区十分不情愿土地被政府部门廉价征收，因为征用土地所得到的补偿与_ j 地 出租收益水平之间相距甚远，更不用说这一征地补偿会在多大程度上与土地在 纳入城市规划及经过初步开发( 市政基础设施配套等) 后的市场价格了。这 情绪很容易被理解。事实上，房地产开发商( 非公有的房地产开发者) 为了取 得城市边缘区土地往往需要向农村的土地所有者进行一对一的谈判，这种谈判 是以双方得益为原则的，晟终达到的协议中的实际补偿要远远超过政府部门的 标准，这便是所谓的“黑市价格”。这正是因此私营或合资、外资性质的房地 r 产开发公司这一类经营“灵活”的企业项目集中的城市边缘区区段( 如杭州城 西) 农地转为住宅区用地的速度十分惊人。而相比之下，市属、区属、省属的 开发部门集中的地带，住宅区发展就显得缓慢得多，为了取得农村土地，往往 要依靠行政力量、领导过问，重复地做工作，甚至是逐家逐户地做工作。在以 低价征得城市边缘区农村土地的同时，要以向农村的各种妥协为代价，主要是 牺牲土地征用中地幅的完整性，允许愿土地所有者保留一r b 分土地，如臼口“咀、 宅基地等。相应地，因为相互竞争的关系，其它性质的很多房地产1 ：发商为了 不使其住宅价格因土地征用成本较高而影响其与公有房地产公司的相互竞争， 在土地征用的问题上也放弃其地幅的完整性，采取零敲碎打的策略，避j l ：u ，能 耗费较多费用的地块。这种做法降低了城市边缘区住区的环境整体性，这等于 是公私性质的房地产开发公司都绕过了城市边缘区住区发展中最难解决的部 分，将此问题留给了今后城市土地的内涵开发。因此，土地征用补偿中标准的 不一致问题或者说土地征用“黑市价格”的问题对城市边缘区住区发展将造成 不小的危害。针对以上土地征用中的矛盾提出的问题便是：1 、征地补偿的标 准究竟是什么? 2 、土地取得中的公平竞争问题。 第二节土地开发中的矛盾和问题 一、土地开发的内容 城市土地开发是以城市土地综合利用或纯粹是以盈利为目的，所进行的生 产活动。城市边缘区的土地开发是为城市的新建扩展和改造提供新的建筑地 段，为城市各项建设事业顺利进行提供基础条件，城市边缘区的土地开发必须 根据城市总体规划进行。做到既能满足近期规划的要求，又能为长期发展留有 余地。通过开发，使之由“生地”变为“熟地”，提供良好的城市建设投资环 境。城市土地开发的技术要求是根据所开发地区的地理状况，占地面积、规划 建筑面积、建设项目，以及周围条件决定的。小范围内的土地开发工作一般要 达到“三通一平”，即：水、电、道路通和场地平整。大范围内的开发( 1 0 万 平方米以上) 一般要达到“七通一平”或“八通一平”，即排水通、自来水通、 污水通、电力通、电讯通、煤气通、热力通( 寒冷地区) 和场地平整。完整地 说，应包括以下一些内容： 地上、地下建筑物和障碍物的拆迁与场地平整。 道路修筑，以便人员、生活物质、建筑材料和机械设备的运输。 9 给水、排水管道的修筑以此作为施工及生活的供水、排水临时设施。 电力、电讯、电话的接通，完成施工的照明，动力用电和联讯联络线路。 修好煤气、热力管道等，为日常生活提供方便。 二、开发方式 现代社会中，城市土地开发一般采取综合开发的形式。这是经过三十年逐 步形成的一种城市建设的方式。第二次世界大战后的战后重建中，许多国家需 要新建大批住宅。为了加快建设的步伐，取得较好的经济、社会和环境效益， 在资本主义国家，通过行政干预和经济诱导的办法，引导建筑业进行综合开发； 在社会主义国家，则通过计划经济的方法，组织建筑业进行综合丌发，在较短 的时间内，都取得了成功。城市土地综合丌发内容复杂，一般而言，它7 r 四个 特点：第一，开发周期长。从征地拆迁、规划设计、三通一平、施工到交们使 用，规模中等的地区( 2 0 万m 2 以内) 要三、四年，规模人的地区( 2 0 儿m 2 以 上) 要五、六年，甚至更长时间才能全部建成。第二，投资量大。城市综合土 地开发的投资量相当大每开发平方公里的“生地”，基础设施的投资就需2 3 亿元人民币。第三，牵涉面广。牵涉到规划、设计、施工、公用、供电、电讯、 商业、服务、房管、士管、文教、卫生、园林绿化等许多部门。第四，风险大。 城市土地开发投入的资金量大，周期长，环节多，其中任何一个环节出现障碍 都会导致艇项工作毁于一旦。在我国城市边缘区住区开发中，综合开发与见缝 插针，分散建设同时存在，就目前而言，更多的是分散建设，综合开发的覆盖 面比较低，但这是一个努力的方向。 对于合理的土地开发方式各地均有探索，广州模式或是其中一种比较理想 的土地开发模式。这一模式是建立在一套地产n f 场结构模式的构想l 【：的。在这 一构想中，地产市场被分为三级。一级市场主要是在国有土地的主要部门j - j t ： 发公司之间进行，由城市政府把土地使用权有偿转让给城市综合开发公司。土 地的供给由国家垄断经营；经过整备开发形成的土地( 或边同商品房) 进入地 产二级供应市场。其交易经营在开发公司与需要建设用地的单位或个人之间进 行，由开发公司把综合开发的产品有偿转让给集团或个人：还存在着集团、个 人之间的地产转让和买卖经营构成的三级市场。在这土地供给结构下，广州 模式提出，综合开发公司为城市建设的主体，它能兼顾政府部门的计划控制、 开发公司的经营效益，以及建设单位的使用需求等多方面的关系，并保证土地 的配套建设。简言之在这种模式下，开发用地由土地管理部门按规划要求有偿 0 转让提供给综合开发公司，由开发公司进行前期整各及建设，然有偿转让或租 赁。 三、矛盾和问题 目前，我国的城市土地主要由房地产丌发公司丌发这些公r d ，既订以【日 家规定的低廉补偿标准征得土地的，也有以较高的幕后“黑市价格”征徊上地 的。对土地开发后建成的房屋，房地产公司均以市场价出售从中牟利。鉴于 房地产开发公司盈利太高，地方政府常常以各种形式分享土地收益。为了避免 与中央财政分成，很多城市实行实物地租的政策，即指定房地产jr 发公司向地 方政府和有关职能部门无偿提供各种基础设施和公建配套设施，作为取得上地 开发权的代价，特别是针对各级政府下属的房屋开发公司更是提出超越其经营 范畴的设施项目负担，影响了公司运营的效益和积极性。 我国的确存在着严重的城市土地利益流失问题，土地所有者应得到的地租 没有得到或者没有充分得到。有许多房地产公司掌握着没有付地租的土地资 源，在有些情况下，甚至征地费用也是由政府负担的，收回这郎分流失的上地 利益是理所应当的。但是以实物地租的方式向房地产开发公司强索贡献这种摊 派方式不仅使得土地开发利益回收充满了漏洞( 事实上是仍不足以回收上地丌 发利益) ，而且对于城市边缘区土地开发的制度严密性有消极作用。房地产，i ： 发公司本身对实现这一要求也十分地不积极。在实际丌发中的情况往往是，住 宅楼虽已建设完成但住宅楼附近的公共设施一直处于搁置的状态，成了入住脚 民告状的源头和扯皮的起因。同时，也极大影响了城市边缘区住区发展的质龄 和系统性。 因此，土地开发不仅是个开发方式的问题，更涉及到了经济利益上的纠 葛，由于这种纠葛造成政府和房地产开发公司在开发资金担负的问题上互相推 诿。我国城市开发的经费来源一度完全依赖于国家的财政拔款，城市各项基础 设施以及各种公共设施建设由于财源不足，相对滞后，不能超| i 建设，阻碍了 城市发展。如今除了依靠城市财政拔款或丌发业者自筹以外，还有一部分需要 按谁受益谁负担的原则，由受益者合理负担的途径来解决。也就足土地j 】：发中 的如何分配资金投入的问题及如何分享土地收益的问题。把这两个问题综合起 来，从城市政府的角度出发，就是城市土地开发利益返还的问题。 第三节土地使用规划与管理中的矛盾和问题 一、土地使用规划与管理问题 9 0 年代城市边缘区住区外延高速发展大大促进了城市建成区的增长。这种 增长的直接动因是城市经济发展，要求为城市人口的增长和扩展提供审问和设 施，不仅使得人v i 和产业在城市区域内得以重新优化、配置，也丛本满足了居 民收入增长下对居住设施的新要求，这是好的一面；同时也暴露出城市发展未 能获得有效控制的一面：城市边缘区土地的规划与管理并不得力，在主动性、 科学性和有效性方面还有着很大的欠缺、边缘区发展表现出粗放，盲目的特点。 城市边缘区新建成区的问题表现在具体以下五个方面： ( 一) 公共生活服务设施与居住生活脱节。城市边缘区居住区的生活服务设 施十分的有限，仅能满足基本的生活配套设施。同市中心区所能提供的服务， 特别是城市商业服务相比差距甚远。公共设旌的建设远远地滞后于居住区住房 的开发，房地产开发商是把公共服务设施的建设作为一种负担、一种摊派，而 不是对居住区应有的完善。城市规划与管理部门在对边缘区土地开发建设的内 容和质量上的控制十分无力和被动。不仅体现了管理卜的漏洞，【! 三反映了适应 城市边缘区发展步调上的能力不足。 ( 二) 独立开发，不成体系。由于居住区建设受投资者用地条件的限制， 各个开发用地上的规划设计均相对独立，自成体系，无论在内容的衔接与互补 上还是在城市肌理的协调上都没有任何的考虑。开发商在开发其用地时关心的 主要是怎样使自身项目具有品质上及价格l 的竞争力，使之明r l 【! i 超过j c 它地 块上的开发项目。从不会主动去协调与邻近地块的关系。兄其足道路j ，蛳f j 设施 都相对独立，客观上形成了树状的城市道路基础设施系统。以这种方式规划的 居住区集中区片所形成的道路系统的有效性大大降低，限制了城市路网密度的 提高和i 临街建筑的比例，十分不利于私人汽车交通的未来需求和增进城市商业 经济活力这一基本要求。这反映了对在城市边缘区土地上的各个j f 发活动的引 导、协调和组织的无力，以及对未来城市发展趋势的认识不足。 ( 三) 用地功能单一、类型单一，职住极端分离。完全的功能分区会一特束 许多弊端，这在国外的某些新城建设上已经有过教训。在城市边缘区发【6 芝住宅 区尽管能够在产业上对城市中心区有所依赖，但完全的依赖是不可想象的，一 个由“卧城型社区”构成的城市边缘区只能使城市交通更加不堪重负，大大损 1 2 害生活在城市边缘区住区的人的生活品质。但是从城市边缘区发展的现状看， 局面正是朝向规划学者所不愿看到的方向发展。城市边缘区的建设基本上是单 独的住宅建设，商业和办公建筑的比例很小，无污染工业的比例更小，距离职 住平衡的要求还差得很远。同时在内容上缺少对功能混用( 如商业住房混合 及工业住房混合等) 的考虑。很难设想随着城市中心区的扩大及实际居住人中 的到位，当前的城市边缘区住区状况能提供灵活变更的可能。这表明城市舰划 的编制的思想仍然停留在严格功能分区及传统静态形式的低水平重复上。 ( 四) 开发定位偏高，土地利用率低下。当前城市边缘区是一个持续增长 的地区，不难预见今天的城市边缘区在今后城市中的地位。因此城市边缘区的 住宅仍将是城市住宅，仍然应当维护起码的土地利用率( 即容积；昝) ，仍然要 以未来成熟的城市社区作为今天边缘区住区的发展目标这是一个基本定位。 但是，在现有城市边缘区住区开发中，这一定位无法起到指导作用，地产丌发 商倾向于以较低密度和高档次住房作为竞争的资本。以吸引富有的阶层。特别 是在通过低廉价格征得土地之后，对土地提高利用率更加不在意，造成了在紧 邻城市建成区的用地上出现成片的低层低密度的高级住宅区，使土地资源的占 用十分不合理。( 农村社区所保留下来的成片农宅亦属于土地资源利用低下之 列) 。儿此种种，均属于反城市的行为。对于容积率，有些房地产，i ：发公司的 能量很大，能使之增减自如，对于住宅类型，亦然。显然，土地利用规划的强 制性作用得不到发挥。 ( 五) 缺乏控制，一味蔓延，破坏环境。土地资源稀少宝贵国家也有保 护农业用她的有关决策。城市边缘区的耕地多为蔬菜和副食品、肉、蛋等的产 出基地，是为城市居民服务的。城市缺乏控制蔓延到这些用地，会使城市日 常供应体系受到伤害。控制城市的盲目扩张蔓延不仅有助于保护耕地，也能引 导城市建成区内涵开发。但是正如所谓“年年控制，年年超标”所描绘的那样， 城市边缘区土地开发权的审批还远远缺乏法制化轨道的约束。城市边缘区环境 亦破坏严重，一些很有特色的自然景观轻易间就消失了，湖沼被填平、山谷被 挤占。城市外围原本可用作市民游憩，度假的自然保留地和城- 巾公园用地者都 被侵占了，造成了整个城市环境品质的倒退，如果不及时纠正，城市边缘区住 宅区的区位优势也将不可避免地趋于消失。 = 、我国的城市土地使用规划与管理体系 在城市一级政府中，对城乡土地配置与使用负有管理职能的部门主要是计 3 划部门、城市规划部门和土地部门。土地利用计划也是由这三个部门编制的建 设用地计划，城市规划和农田保护规划所组成的综合体系。( 一) 计划部门对 土地供应的控制是通过投资计划的审批来实现的。改革开放以来社会投资主体 和投资资金的来源已呈多元化，但计划部门仍然负责统一管理全社会的投资活 动，所有的基本建设用地只有在计委批准立项的，才能进一步选址和划地。1 9 8 8 年起，鉴于耕地的迅速减少，建设用地计划被迫纳入幽l 七经济汁划内容之叶t ， 主要包括耕地占用控制指标和非耕地占用控制指标。其中，前者是国家指令性 计划指标。( 二) 城市规划部门对土地使用的影响主要体现在两个方面，一是 对城市土地使用规划的编制，二是通过对城市规划区内土地月发建设项目的审 批来控制项目的用地面积性质，丌发强度和其它舰划技术指标。，l ：地使用者的 选址得到城市规划部门批准后，持批件到土地管理部门申请征用或取得土地。 ( 三) 土地管理部门负责执行政府征用土地，出让土地使用权和对地籍、地证 的登记和管理等。土地管理部门也是编制农田保护规划的主管部门，主要是对 城市规划区外的农业地区的土地，尤其是耕地的管理规划。 三、土地使用规划与管理的体制问题 ( 一) 土地计划管理体系内部之问的脱节 土地管理职能部门之间的协调工作是城市土地使用管理顺利运转的关键。 部门之间的协调体现在规划编制和管理职能分工协作两方面。建设用地计划、 城市总体规划和土地使用总体规划在编制时已经注意了相关部fj 的参与，但在 计划与计划之间的协调、延伸、细化上仍然相对薄弱。年度用地计划既没有考 虑城市规划在相应规划年限中规划的用地规模增长，城市规划也未就每年的圈 家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面做相应的安排。同样的问题也 存在于土地使用总体规划与城市规划、建设用地计划之间。计划编制的不完善， 相互脱节也影响到了土地使用的管理。尤其在城市规划部门与土地管理部门之 间，随着城市规划区扩大至全市行政管辖范围，城市建设用地与农村用地的管 理归属和城乡结合部土地使用的管理归属成为一个十分模糊、急待划清的问 题。 ( 二) 规划与管理的脱节 当前，在已编制完成的规划与舰划管理工作之间尚未建立起有机的羁束性 联系，从而使规划由编制到实施的过程缺乏有效的保证手段。在城市总体规划 与地区详细规划之间，在详细规划与具体项目审批之间缺少硬性的承启关系。 建设用地计划和农田保护规划也存在类似的问题，计划的实施不是作为硬性的 审核标准而是笼统的工作成绩。规划与管理间的联系缺少法律保障的特点在向 市场经济转型过程中暴露出其弱点。当土地使用者或开发者拥有越来越大的自 主权时，土地选址，开发内容，开发强度就不可能由政府主管部门全权择定， 企业对上述内容的发言权渐渐显露，尤其是在目前规划编制滞后于现实，规划 行政的自由量裁权限过大的条件下，必然会产生局部利益对整体利益的冲击。 规划只有获得国家法律的保障，才可能抵制冲击，不变形。如果城市规划和土 地使用规划体系不能够与具体的实施与管理联系起来，堋市规划的管理仅能对 每一个具体的建设项目进行基本的规划技术约束，不能遵循其应有的整体性、 长远性的方法论，也就失去了对城市发展和土地使用的指导意义。 ( 三) 规划编制本身的缺陷 我国的城市规划偏重物质形态规划，注意技术性的，美学的原则以及城市 规划期限内预期达到的理想规模状态。这种规划较多地面向城市发展的终极状 态，确定规划期限，规划人口和土地规模、城市土地使用的理想模式。与这种 规划模式所要求的广泛调查、分析不一致的是，由于城市经济组织主动权大大 的增强，掌握城市经济活动几乎变得不可能。因此，只能参照国民经济计划中 的主要指标。这样，规划往往在完成审批之前就已经与现状不符，降低了规划 的可实现性。 针对以上种种城市土地使用规划与管理中的矛盾和问题，确：规划的编制平 管