（城市规划与设计专业论文）上海历史文化风貌区保护规划的政策评析——以山阴路历史文化风貌区为例.pdf

摘要 摘要 本文是基于上海市山阴路历史文化风貌区保护规划的实践研究而展开。目 的是探讨在市场化开发背景下的城市保护规划的实施中，合理的政策引导所能 起到的积极作用。 本文从公共政策分析的角度出发，运用公共政策的理论和方法来分析风貌 区的保护，总结出目前上海风貌区保护规划政策的不足，即体现在“具体政策” 层面的不够完善。在结台国内外相关理论研究和案例研究的基础上，分别对“土 地管理政策”、“规划管理政策”和“房屋管理政策”进行有效分析并探讨改进 措施，以期更好地解决风貌区保护中存在的现实矛盾，更合理地推进风貌区保 护工作的实施。 最后，文章从宏观层面、中观层面和微观层面对有关上海风貌区保护的政 策从制定、实体和实施三方面提出了初步的建议和对策。 关键词：上海历史文化风貌区保护政策 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ed i s s e r t a t i o ni sb a s e do nt h e s h a n y i nr o a d h i s t o r i ca r e a s p r e s e r v a t i o n p l a n - m a k i n ge x p e r i e n c e a n dt h ea i mo ft h ed i s s e r t a t i o ni st os t u d yt h a tu n d e rt h e b a c k g r o u n do fm a r k e t - l e dd e v e l o p m e n t ，a n di nt h ew o r ko fi m p l e m e n t a t i o nt h ec i t y p r e s e r v a t i o np l a n ，t h ep o s i t i v ee f f e c t sc a n b el e d b ys u i t a b l ep o l i c i e s t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h ew a yo f p u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ，u s i n gt h et h e m eo f p u b l i cp o l i c yt oa n a l y z et h ea c t i v i t i e so fh i s t o r i ca r e ap r e s e r v a t i o n a n dt h ew r i t e r s u m m a r i z e st h ed e f i c i e n c yi nt h ep o l i c i e sa b o u ts h a n g h a ih i s t o r i ca r e ap r e s e r v a t i o n w o r kw h i c h e s p e c i a l l yb es e e ni nt h el e v e lo fd e t a i l e dp o l i c i e s b a s e do nt h el a r g e a m o u n to fr e s e a r c h e sb o t hi n l a n da n da b r o a da n dd e t a i l e dc a s e ss t u d y , t h i sp a p e r w a n t st o g i v e u ss o m ep r o p o s a l sa b o u tt h el a n d m a n a g e m e n tp o l i c y , p l a r m i n g m a n a g e m e n tp o l i c ya n dh o u s i n gm a n a g e m e n tp o l i c yi m p r o v e m e n t ，i no r d e rt or e s o l v e t h ec o n f l i c t si nt h eh i s t o r i ca r e a sp r e s e r v a t i o na c t i v i t i e sa n dt oc a r r yo u tt h ew o r ko f h i s t o r i ca r e a s p r e s e r v a t i o n f i n a l l y , t h ep a p e rg i v e s u ss o m e e l e m e n t a r ys u g g e s t i o n s ，f r o m t h e m a c r o s c o p i c a l 、m i d d l ea n dm i c r o c o s m i cl e v e l s ，o nt h eh i s t o r i ca r e ap r e s e r v a t i o n p o l i c ym a k i n gw o r kw h i c hi n c l u d i n gt h ep o l i c y - m a k i n gp r o c e s s ，p o l i c yc o n t e n ta n d p o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s k e yw o r d s ：s h a n g h a i ，h i s t o r i ca r e a ，p r e s e r v a t i o n ，p o l i c y 】i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：黄普 2 0 0 5 年3 月9 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：黄普 2 0 0 5 年3 月9 日 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 上海是1 9 8 6 年由国务院批准公布的我国第一批历史文化名城，拥有大量的 历史文化遗产，例如外滩历史建筑群、老城厢地区、山阴路地区等，它们都以 其独特的空间形态和文化遗存，体现着上海的历史文化风貌，具有深刻的价值 与意义。目前，上海正处在城市的高速发展期，伴随着巨大的城市建设量和固 定资产投资。无论是建筑的新建、改建还是扩建等，都具有相当大的规模。这 些工作大量涉及到历史建筑与街区的保护与开发，其中不免产生各种各样的问 题。因此如何在上海的高速建设与发展中，更好地保护这些历史文化遗产，就 成为各界研究的热点。而历史文化风貌区作为其主要代表，对它们的研究自然 具有格外重要的意义。 1 1 1 1 9 9 0 年代上海的城市建设与发展 1 9 9 0 年代，在改革开发的大环境下，借助浦东开发的契机，上海的社会经 济进入了一个高速发展的时期。城市建成环境中吸收了大量来自本地及国内外 的资本，城市建设呈现出大规模的开发热潮。这段时间内，上海的建设量迅猛 增长，如表1 1 和图1 1 、图1 2 所示。 表1 1 上海市中心城区与浦东新区建筑总量和开发强度的变化( 1 9 9 3 - 2 0 0 1 年) 用地面积 建筑总量( 万m z )毛容积率8 层或以上建筑( 幢) ( k m 2 ) 1 9 9 32 0 0 11 9 9 32 0 d l1 9 9 32 0 0 1 浦黄浦区1 2 4 11 3 2 91 6 7 01 0 71 3 51 1 03 3 3 卢湾区 8 0 58 4 61 0 9 61 0 51 3 64 72 6 9 静安区7 6 29 4 71 2 3 41 2 41 6 35 84 3 2 小计2 8 0 83 】2 24 0 0 01 1 21 4 52 1 51 0 3 4 棣j 区5 47 62 2 0 13 6 2 50 4 00 6 62 0 71 1 0 1 眭宁区3 8 3 01 5 0 72 3 0 80 3 00 6 01 3 26 3 9 营陀区 5 48 31 7 7 73 0 7 2 0 3 205 61 1 06 7 6 第1 章绪论 闸北区 2 9 2 61 5 0 22 0 4 20 5 10 7 07 83 5 6 西虹口区2 3 4 81 7 7 12 4 4 20 ，7 510 41 5 75 0 0 杨浦区 6 0 7 32 6 5 73 7 0 30 4 4o 6 19 95 0 5 小计2 6 1 3 61 1 4 1 51 7 1 9 2o “o 6 67 8 33 7 7 7 浦西合计 2 8 9 4 41 4 5 3 72 1 1 9 2o | 5 00 7 3 9 9 84 8 1 1 浦东新区5 2 2 7 52 3 7 55 6 2 20 0 50 1 l9 86 7 4 总计 8 1 2 1 91 6 9 1 22 6 8 1 40 2 103 31 0 9 6 5 4 8 5 资料来源：上海统计年鉴( 1 9 9 4 2 0 0 2 年) 注：1 9 9 3 年黄浦区的各项数据包含南市区 资料来源：根据表1 , 1 整理 图1 1 上海市中心城区与浦东新区建筑量分区变化 j u u u u 2 5 0 0 0 2 0 0 0 0 1 5 0 0 0 1 0 0 0 0 5 0 0 0 第1 章绪论 表1 2 上海市经济、社会生活部分主要指标统计表 指标1 9 7 81 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 0 22 0 0 3 国内生产总值( 亿元) 2 7 2 8 17 5 6 4 52 4 6 2 5 74 5 5 1 1 55 4 0 8 7 6 6 2 5 0 8 1 房地产业生产总值 其中o 2 73 7 59 1 2 92 5 1 73 _ 7 3 6 3 4 6 3 9 3 ( 亿元) 全社会固定资产投资总额 2 7 9 12 2 7 0 816 0 1 7 918 6 9 6 72 1 8 7 0 62 4 5 2 1 1 ( 亿元) 基本建设投资总额 1 4 4 61 0 8 5 4 5 5 1 8 67 0 3 57 8 4 1 39 2 7 2 9 其中 更新改造投资总额 5 67 1 7 73 8 9 _ 23 9 6 2 64 2 2 5 8 3 8 8 0 1 房地产投资( 亿元) 8 1 64 6 6 25 6 6 1 7 7 4 8 8 99 0 1 2 4 全市财政收入( 亿元) 1 9 0 6 72 8 4 3 67 0 2 4 617 5 2 7 0 2 2 0 2 ，2 52 8 2 8 8 7 房屋竣工面积( 万平方米) 2 3 4 0 37 4 7 8 814 8 5 8 719 0 9 1 125 9 6 9 53 6 0 9 2 市区人均使用面积( 平方米) 9 11 1 11 6 - 31 8 1 1 9 市区人均居住面积 其中4 56 681 1 81 3 1 1 3 8 ( 平方米) 城市居民人均可支配收入 4 0 6 2 1 8 27 1 7 21 17 1 81 32 5 01 4 8 6 7 ( 元) 公共绿地面积( 公顷) 3 8 39 8 3 17 9 3 48 1 2 78 1 09 4 5 0 资料来源：上海统计年鉴( 2 0 0 4 年) 1 5 0 0 0 ，7 1 0 0 0 0 一 5 0 0 0 。尹7 = = = 0 一一 1 9 7 81 9 9 01 9 9 52 0 0 0 2 0 0 22 0 0 3 一国内生产总值( 亿元) 全社会固定资产投资总额( 忆兀) 房地产投资( 亿元) 全市财政收入( 亿元) 房屋竣工面积( 万平方米) 市区人均使用面积( 平方米) 城市居民人均可支配收入( 元) 公共绿地面积( 公顷) 资料来源：根据表1 2 整理 图1 3 上海市经济、社会生活部分主要指标变化 1 1 2 上海历史文化风貌区的设立 3 第l 章绪论 在城市快速发展的同时，上海也付出了一定的代价。2 0 世纪8 0 年代初，英 国皇家建筑学会主席在对中国考察之后对城市规划界说：“现在全世界的城市都 面临一个共同的危险，我们的城镇正趋向同一种模样，这是很遗憾的。希望中 国的城市建设能够尊重中国文化，尊重城市原有的特色。中国历史文化的传统 太珍贵了，不能允许它们被那些虚假、肤浅的标准概念洪水淹没。我确信你们 将会遭遇这种危险，你们要用全部智慧、决策和洞察力去抵抗。”2 0 年后的今天， 这个意味深长的警告不幸被言中。长城被一段一段地拆毁截断，苏州在世界文 化遗产评选中令人失望地落选，国家历史文化名城襄樊的千年吉城墙一夜之间 惨遭摧毁，曾是明代抗倭前线、清代鸦片战争的主战场、宁波商帮的发祥地的 定海古城在“旧城改造”的名义下被夷为平地，作为北京民居灵魂的四合院几 近消亡。我们的城市，正在以远离多样性、差异性和历史文化特色的方式失去 记忆1 。上海也难以幸免，轰轰烈烈的城市建设中，许多历史建筑与街区毁于一 旦，历史文化的损失难以估量。 面对这种情况，为了更好的保护历史文化遗产，传承和发展地方的历史文 化特色，上海市于2 0 0 4 年2 月4 日确定了1 2 个中心城历史文化风貌区2 ( 以下 简称风貌区) ，如表1 3 和图1 4 所示，并提出了风貌区保护的相应要求。 表1 3 上海市历史文化风貌区列表 编号 名称风格 f m o o l 外滩历史文化风貌区汇聚各国经典建筑风格 f m 0 0 2 人民广场历史文化风貌区汇聚了优秀近代建筑与革命史迹 f m 0 0 3 老城厢历史文化风貌区将重现上海的古城风貌 f m 0 0 4 衡山路复兴路历史文化风貌区以花园住宅著称 f m 0 0 5 虹桥路历史文化风貌区体现了上世纪初乡村别墅的经典 f m 0 0 6 山阴路历史文化风貌区反映了上海近代居住建筑的形态 f m 0 0 7江湾历史文化风貌区 f m 0 0 8 龙华历史文化风貌区内涵包括烈士陵园和宗教寺庙等多种形态建筑 f m 0 0 9提蓝桥历史文化风貌区 拥有独特的犹太文化建筑 f m 0 1 0南京西路历史文化风貌区 为旧上海公共租界代表区域 f m 0 1 1 愚园路历史文化风貌区为旧上海原华界区的代表区域，中硅风格交融 f m 0 1 2新华路历史文化风貌区 以花园住宅著称 资料来源：l 海城市规划网站，h t t p ：k v w w s h g h j g o v c n b h j z f m b h a s p 小莹让城1 1j 失去址忆，h t t p ：i z x w g x n e w s t o mc n n e v , , , , s 2 0 0 3 1 1 0 5 e d u c a l e 0 9 0 2 3 5h t m 2 0 0 4 中田硅筑人事 l ，绎济小察撇 4 第1 章绪论 瓷料来源：上海市城市规划管理局 图1 4 上海市中心城风貌区分布与范围 这1 2 个风貌区容纳了绝大多数的优秀历史建筑和历史街区，如图1 5 所示， 而且保留着一些老上海的民俗文化和生活方式。它们集中反映了上海的历史文 化，承载着上海的记忆。如外滩风貌区，汇聚了许多欧洲经典建筑风格，生动 地记录下老上海十里洋场的无限风光；老城厢风貌区，则通过传统建筑格局体 现着上海的古城风貌和本土文化；而山阴路风貌区，则全面地记录了上海近代 新文化运动，并有丰富的近代居住建筑遗存。因此，风貌区的保护具有重要意 义。 滓：该统计未包含j ? 海市的第4 批优秀历史建筑 图1 5 风貌区优秀历史建筑总量与上海市优秀历史建筑总量比例 第1 章绪论 这些风貌区总占地约2 7 平方公里，其中9 个位于内环线以内，占到浦西内 环线以内总面积的2 1 ，另外3 个则位于内外环线之间。用地最大的衡山路一 复兴路风貌区面积为7 7 5 公顷，而最小的提篮桥风貌区面积则为2 9 公顷，如图 1 6 所示。这些风貌区是在上海市城市总体规划规定的风貌区的基础上，结 合了上海市中心区历史风貌保护规划中确定的保护街坊，对原风貌区的范 围进行了适当的调整、对相邻的风貌区进行合并、保护了街坊集中的区域后划 定的新的风貌区3 。 7 u u ? e ；。jo ， 8 0 0 ：j 。 母y ；。，? 。_ ，。 7 0 0 6 0 0 5 0 0 一i n，、： 4 0 0 。- ”。-。? 妻： 3 0 0 。_ ；。：-垮强譬。i 立 2 0 0 啊酴薯- + i 。i 。等j l j ：之i ! -l 一“1 0 0 ：j 。_ f i _ 。一。二鎏0 1 0 _ 一l _ ，ii + j f 形一 第1 章绪论 注：该统计未包吉上海市的第4 批优秀历史建筑 图1 7 上海市风貌区内文物和优秀历史建筑数量统计 这是上海进步的标志，它一方面体现了上海市的城市建设从单纯对量的追 求转为同时注重对城市历史文化品质和城市精神的追求；另一方面也体现出在 经济转型期市场化的城市开发背景下，上海对历史文化保护采取的新举措。 1 1 3 “科学的发展观”和“五统筹” 树立科学的发展观，是党的十六届三中全会的一项重要内容。中共中央关 于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出：“坚持以人为本，树 立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”并提出“五 统筹”的目标和任务，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、 统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这是一种全新的科学的发 展观，是发展理论的一次重大突破。牢固树立并全面贯彻这样的科学发展观， 对完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的宏伟目标，都将产生 重大而深远的影响5 。 科学的发展观对上海市的城市建设也将产生深远的影响，即要求城市的全 面与可持续发展。物质面貌、社会经济、历史文化和生态环境等都是新时期卜 5 牢嗣树馥科学的发展现，求是2 0 0 3 年筘2 2 期， h i t p ：w w w q s j o u r n a lc o m c n q s 2 0 0 3 1 1 1 6 g b q s 5 e 3 7 1 5 e o 5 e 2h t m 7 第1 章绪论 海发展的重要目标。上海的发展需要速度，更需要质量；需要开拓创新，也要 保护历史文化。因此，科学的发展观实际上对上海的城市保护提出了更高的要 求。 1 1 4 总结 山阴路风貌区的保护规划正是在上述背景下展开的。其中，我们深刻地体 会到上海的历史文化遗产亟待保护。而在工作中遇到的一些困难使我们发现了 上海市风貌区的保护工作存在的一系列问题和矛盾。其中之一就是现行的保护 规划政策还不完善，还存在若干不合理和不配套的地方。本研究试图以山阴路 风貌区保护规划为例，对上海风貌区保护的若干政策进行评析，并加以改进， 以更好地推进保护工作。 1 2 研究意义 上海的风貌区是上海历史文化的载体，对其保护的研究也就具有重要的理 论意义和实践意义。本研究是从政策评析的角度着手这方面的工作。 1 2 1 理论意义 目前，国内对于城市历史文化的保护已经做了大量研究，取得了丰硕的成 果。然而以政策分析为线索的研究还比较薄弱。本研究就是基于这样的基础展 开，并以风貌区作为代表，探讨有关其保护的政策体系。因此本研究在历史文 化保护的研究工作中起到一定的整合与拓新的作用。 同时，城市规划作为城市的一种公共政策，对于城市的建设和发展产生着 深远的影响。本研究运用公共政策的理论和方法来分析城市保护，对上海风貌 区保护规划的基础理论和政策进行了一定的研究探索。 1 2 2 实践意义 城市规划是一门与实践紧密结合的学科，本文研究的主体框架正是基于实 践研究的基础。研究起始于山阴路风貌区保护规划的工作实践。在实践中深刻 第1 章绪论 体会到，随着经济、社会、文化等的逐步发展，上海已经由单一的“建设时代” 转变到了“建设和重建时代”，也可以说由纯粹的建设的时代过渡到了建设和维 护管理的时代6 。上海今后面临的主要任务之一就是在“在城市中建设城市”7 。 然而现阶段，指导城市建设的政策法规仍然是以新城建设的模式为主，有关风 貌区保护与更新的政策体系还不够完善，这使得风貌区的规划与建设缺少科学 合理的指导，在实践中遇到了一些困难与矛盾。本研究基于实践基础，通过深 入的分析，提出相应的建议与对策，以求解决这样一种尴尬的局面。因此本研 究具有直接的实践意义。同时以此为基础，其对于上海广泛意义上的旧城保护 与更新实践也能提供重要的借鉴。 1 3 研究框架 本研究采取理论研究、实证研究与政策研究相结合的基本路线；而基本方 法是“发现问题一分析问题一解决问题”。即在实践工作中发现问题，以此为对 象，进行系统研究，提出解决办法。 具体研究方法则包括分析与综合、归纳与演绎，以及比较和实证等。 研究框架如图1 8 所示。 6 张蚣，协史城市f ! i 护学导论一一文化遗产和历史环境佩护的一种整体性方法，j 海科学技术j j 版社，2 0 0 l p 2 7 搬松，肌史地市保t j 1 1 学导论一一文化遗产， 1 肌史邛境佩护的一种整体忡方泣1 ：海科学技术“1 版引，2 0 0 l p 3 第1 章绪论 图1 8 研究框架图 1 0 第2 章公共政策的概念与分析方法 第2 章公共政策的概念与分析方法 公共政策是现代公共管理的重要组成部分，也是对各种社会问题加以宏观 调控的主要途径之一。公共政策已成为政府与社会相连接的主要纽带。从当前 的发展来看，科学、民主地制定和实施公共政策的重要性，已为多数国家和地 区所认同，并在广泛的实践中得到印证8 。 有关城市保护的政策是城市政策的一部分，属于公共政策的范畴。城市的 历史文化遗产具有不可替代的价值，属于城市的公共资源，也是公共利益与价 值的一种体现。因此城市保护政策是城市政府运用公共权力对历史文化保护施 加影响力的一种表现，它是通过一系列法规或法规性文件的制定与实施，来约 束和指引全社会有关历史文化遗产的公私行为和价值规范，从根本上体现为一 种公共管理活动。因此，城市保护政策的评析与公共政策的研究具有很大的相 关性，需要对公共政策的属性、分类和分析方法进行系统研究。 2 1 现代公共政策的概念与界定 由于公共政策学尚是一个有待进一步成熟和规范的学科，国内外的学者对 公共政策分析、公共政策概念给出过许多不同的定义。 托马斯戴伊( t h o m a s ，d ) 将政策分析定义为有关政府活动的原因和后果的描 述和解释。他的观点是，公共政策分析首要的关注是解释，而不是规定。通俗 地说，也就是，公共政策分析在于说明“政府做什么，为什么这样做，以及这 样做会带来什么不同”。 哈罗德拉斯维尔( h a r r o d ，l ) n 将公共政策定义为，它包含了“目标价值和实 践的项目计划”。 戴维伊斯顿( d a v i d ，l 1 认为，公共政策是“政府活动的影响”。 此外，还有其它一些不同的定义。但所有这些定义的共同点在于，他们都 谈论到了为解决某个公共问题( 或者是现实的，或者是想象的) 的政府活动的 过程、序列或者模式。 从最广泛的意义上说，凡由一定的政策主体( 就公共政策来说，主要当然 8 颐业光公共政镱分析掌，：海人民小版利2 0 0 4 4 ，p 1 3 1 l 第2 章公共政策的概念与分析方法 是指政府) 作出的对定的政策客体( 政策问题、政策对象) 产生一定影响的 要求、希望、规定和强制等，都可以被视为主体的某种政策。就主体与客体发 生的关系而言，政策具有明显的行为和实践的特征。公共政策是指主体为国家 公共法权主体的政策。也可以认为，公共政策是政府发挥其职能的手段，是以 政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定和承诺的正确方向前进， 通过广泛的参与和连续的抉择以及具体实旌产生效果的途径。许多国家的事实 表明，政府公共政策制定与执行得正确与否，对经济发展、社会稳定与进步起 到了决定性的作用9 。同样，城市保护政策制定与执行得正确与否，对历史文化 的保护与发展也起着重要作用。 2 2 现代市场经济与公共政策理性 2 2 1 市场失灵及其表现 现代市场经济，就其运行状况或调节方式而言，其实是一种“市场+ 政府” 的混合经济。在社会主义市场经济条件下，市场机制对社会资源的配置起基础 性作用。然而，市场机制也有失灵的时候，其主要表现有8 个：垄断，公共产 品，外部效应，不完全信息，不完善的市场，经济周期性波动、失业和通胀， 收入分配不公平和非优效品。其中，前6 项直接影响市场经济效率，后2 项影 响社会成员的利益，对经济效益有间接的影响”。在城市的保护与更新中，也不 可避免的会出现各种各样的市场失灵的问题。 2 2 2 采取公共政策干预的必要性 从以上分析可以清楚地看到，市场经济虽然有很多优越性，但还是存在着 无法克服的缺陷。也就是说在没有政府的情况下，单靠市场机制并不能履行所 有的经济功能。所以，现在国际上已经形成共识：尽管政府不应该在微观经济 层面上干预经济，但还是应该在宏观层面上对市场机制的失灵予以适当地干预， 即通常所说的“有限干预”，如图2 1 所示。 9 厢矬光，公妓政策分析学f 。海人民版f ，2 0 0 44 ，p 6 8 ”颐址光，登其政策分析学，i 渤凡民j l ；版f i 2 0 0 44 ，p 5 1 5 2 1 2 第2 章公共政策的概念与分析方法 图2 1 市场失灵与政府干预相互关系示意 在我国经济体制转型的过程中，城市建设与开发的主体己由政府转为社会 资本。由于政府是公共价值与利益的代表，而社会资本却只代表其个体，因此 二者的矛盾冲突逐渐突显出来。表现在城市保护方面，就是对保护态度、范围、 对象和方式的分歧。然而市场机制自身却无法解决这些矛盾，因此需要公共政 策的引导与协调。 2 3 现代公共政策的分类 现代公共政策基于不同的目标、不同的领域、不同的作用和不同的操作模 式等可以有很多种分类。这些分类有助于加深对公共政策的理性认识和分析。 常见的分类有以下几种。 2 3 1 “领域型”分类 根据公共政策针对和发生作用的领域不同，可以将公共政策分为不同的“领 域政策”或者说“部门政策”，诸如“经济政策”、“政治政策”、“社会政策”、“文 化政策”、“军事政策”、“外交政策”等等1 1 。城市保护政策也属于其中的一种， 在城市的公共政策体系中占有重要地位，如图2 2 所示。 颐址光，公共政策分析学，海人民版柑，2 0 0 44 ，p 1 7 1 3 第2 章公共政策的概念与分析方法 图2 2 公共政策的“领域型”分类示意 2 3 2 “目标型”分类 根据公共政策所要实现的目标的综合程度不同，我们可以将公共政策分为 不同等级的政策概念，比如：“元政策”、“总政策”、“基本政策”和“具体政策” 等。元政策包括政策制订依据的基本立场、基本出发点等；总政策涉及公共政 策的总体战略目标和原则；基本政策涉及对政策客体的规定和政策大方向的规 定；具体政策涉及为解决具体问题而对有关部门和个人规定的行为准则1 2 。对于 城市保护政策来说，也可以按此等级进行划分，如图2 3 所示。 1 城市保护的“元政策”是对待历史保护的一种基本价值取向，它是人们对 于历史保护的基本认识与态度。这与后文即将提到的公共政策的“价值原理” 也是紧密相关的。国内外历史保护学界的理论观点和方法总结，就属于这一层 次的政策。 2 城市保护的“总政策”则是在“元政策”基础上形成的一系列纲领性文件。 如雅典宪章、华盛顿宪章、马丘比丘宪章和威尼斯宪章等就都属 于这一层次。 3 城市保护的“基本政策”则是由国家或地方的立法部门制定的法规、条例 等。它们以明确、规范的条文形式出现，具有一定的法律效力，在城市保护中 起着基本的控制作用，构成具体工作的原则和框架。如中华人民共和国文物 保护法和( j - 海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例等。 4 城市保护的“具体政策”则是对“基本政策”的细化。它是根据“基本政 ? 顺矬光，公共政簧分析学， 海人民版引，2 0 0 4 4 p 1 5 1 6 1 4 第2 章公共政策的概念与分析方法 策”的原则，针对具体工作中可能出现的情况而制定的操作准则。具有具体性、 现实性和可操作性的特点。上海市城市规划管理技术规定以及有关城市土地 出让管理和房屋动拆迁管理等的具体规定都属于这一层次。 图2 3 公共政策的“目标型”分类示意 这种政策分类，对于本研究起到了良好的指导作用，它有助于理性地分析 国内外有关历史文化保护的政策体系，并在此基础上进行条分缕析，分析其优 点与弊端，进而提出改进意见。 2 3 3 “操作型”分类 此外，公共政策还有其它一些分类方法。如可以按照操作模式分为“实体 政策”和“程序政策”两大相对的类型，或者根据所分配的利益分为“实质性 第2 章公共政策的概念与分析方法 政策”或者“象征性政策”等1 3 。在城市保护中，这种分类也有体现。如有些政 策是规定保护所要达到的标准和结果，而有的政策则是对执行保护的程序进行 规定。 2 4 现代公共政策分析的基本原理 2 4 1 实证原理 在公共政策研究的全过程中都必须进行实证的分析。也就是说，对于政策 分析的结论都必须要有客观的事实和数据资料为依据，不能凭空假设。这是政 策研究的重要阶段。良好的实证分析是制定正确政策的必要条件。 本研究的主要方法之一也就是实证方法。本研究从山阴路风貌区保护规划 实践中，获取客观的数据与资料，并结合上海其它风貌区的保护工作，发现现 有政策的矛盾与不适，以此作为研究的出发点。 2 4 2 价值原理 对于公共政策的价值研究所要回答的问题包括：有关政策制定是为了什么 目的? 为了什么人? 对此做何评价? 政策的实施会有多大风险? 政策实施应优 先考虑什么? 等等。价值研究的基本目的包括：确认某个目标是否值得争取， 采取的手段是否可以接受，以及对原有体制的改进效果是否“良好”等。 城市保护政策中的根本问题之一也是价值观。这个问题贯穿于政策制定与 实施的全过程。由于在市场化的城市开发活动中，涉及到多个利益主体，包括 开发者、政府、居民、规划师、建筑师以及其它社会团体。它们各自具有不同 的立场与倾向，就会产生不同的社会行为。公共政策如何树立正确的价值观， 对这些行为进行协调和引导，就成为政策制定与实施的关键。本研究的基本价 值观在于强调历史文化遗产所具有的不可替代的客观价值，并将其视作城市的 公共利益。因此需要通过公共权力来对其进行保护。在此基础上，其它主体的 利益需要服从并与之协调。 1 顺硅光，公共政策分析学，卜海人民版m2 0 0 44 ，p 1 6 1 7 1 6 第2 章公共政策的概念与分析方法 2 4 3 规范原理 公共政策研究必须指明，“什么该作为和什么不该作为”；若该作为，则“如 何作为”。缺乏规范分析的政策研究是盲目的，因而也是无效的研究。这种规范 性不仅体现在政策内容本身，还体现在对政策的研究、制定与实施方面。因此 本研究力求构建规范的政策评析，对政策的制定、实体与实施提出规范化的建 议。 2 4 4 可行性原理 任何公共政策研究都必须根据规范分析所确定的政策方向和目标来设计不 同的政策方案，并分析所设计的方案是否可行。可行性也体现了公共政策的实 践与行动特征。而城市保护政策直接牵涉到城市的具体建设，因此也必须具备 可行性。本研究采取实证的态度，一开始就强调从实践出发，正体现了可行性 的要求。 另一方面，从对“价值原理”的分析可以看出，对城市的历史文化遗产的 客观保护是一项基本目标。然而仅有明确的价值观，是不足以构成一个合理可 行的政策体系的。现实中正是由于有诸多矛盾冲突的存在，才使得目标的实现 变得困难。为了使价值观不仅仅停留在理想阶段，就必须强调政策的可行性。 这也对实证研究提出了更高的要求。 2 4 5 优化原理 任何公共政策方案都不可能一蹴而就，都必须经过反复比较、分析和筛选。 政策优化分析不仅仅是对多个政策方案的优选，而且也包括对单个政策方案的 不断修订和完善1 4 。 所以城市保护政策的完善也有一个循序渐进的过程，需要从多个案例中提 取有关资料，进行综合分析，充分利用归纳和演绎的方法，进行多方案选择， 并在实践中不断检验与改进。本研究在这方面尚有不足之处，还需要后续研究 的补充。 4 顺吐光，公共政荒分析学，：洱人民版 l ，2 0 0 4 4 p 7 1 8 9 1 7 第2 章公共政策的概念与分析方法 从以上的论述不难看出，这些公共政策分析的基本原理与方法是互为补充， 相辅相成的，具有密切的内在逻辑联系。这些基本原理也成为历史文化保护政 策评析的基础。具有方法论的作用，指导着本研究的进程，如图2 4 所示。 2 5 本章小结 图2 4 公共政策分析的基本原理与城市保护政策分析方法 本章阐述了公共政策的概念与内涵，指出有关城市保护的政策也属于公共 政策的范畴，应该运用公共政策分析的方法进行研究。接着论述了在现代市场 经济体制下，公共政策存在的必要性，指出城市保护政策在市场化的城市开发 中的引导控制作用。 在此基础上，本章讨论了公共政策的分类和分析原理，并以此作为城市历 史文化保护政策评析的基础和方法论指导。 第3 章历史文化保护政策与研究综述 第3 章历史文化保护政策与研究综述 3 1 国际上历史史化保护的发展历程 历史建筑的保护和修复工作于1 8 世纪末开始受到重视，而它的科学化，它 的一些基本概念、理论和原则的形成，则是从1 9 世纪中叶起，近1 0 0 多年来发 展和演变的结果。在经历了许多教训与挫折之后，在城市生活中历史建筑所具 有的种种不可替干弋的价值和作用逐步得到人们的认识，保护运动由此获得广泛 的社会基础1 5 。 3 1 1 国际上制定的，系列纲领性文件 1 1 9 3 3 年，雅 1 9 3 3 年国际现代 典宪章。其中有一节 义与基本原则，及保自 ! 意义。 2 1 9 6 4 年，尉 威尼斯宪章 扩大了文物古迹的概 “不能与其所见证白q 历史文化遗产保护发 国际宪章，意味着世 3 1 9 7 6 年，内 内罗毕建议 不合理、不适当冀建 背景下，明确指出了 欧洲有关城市整体垛 靠章 ! 筑协会制定第一个获国际公认的城市规划纲领文件雅 i 门论述“有历史价值的建筑和地区”，指出了保护的意 缚代表一个历史时期的历史遗存在教育后代方面的重要 i 宪章 了文物古迹保护的基本概念、基本原则与方法。文件 还指出古迹的保护“包含着对一定规模环境的保护”， 翻其产生的环境分离”。威尼斯宪章的制定是国际 个重要的里程碑。它是关于保护文物建筑的第一个 围内的共识已经形成。 ：建议 “注意到整个世界在扩展和现代化借口之下，拆毁和 ：正给这一历史遗产( 历史街区) 带来严重的损害”的 历史街区在社会方面、历史和实用方面的普遍价值。 概念，从7 0 年代起逐渐成熟起来。 化名蛳谋护删沦j 州划，川济入学版f f ，1 9 9 9 ，p l 一2 1 9 第3 章历史文化保护政策与研究综述 4 1 9 7 年，马丘比丘宪章 马丘比丘宪章提出“考虑再生和更新历史街区的过程中，应把优秀设 计质量的当代建筑物包括在内”，同时提出“不仅要保存和维护好城市的历史遗 址和古迹，而且还要继承一般的文化传统”，保护的范围迸一步扩大。 5 1 9 8 1 年，佛罗伦萨宪章 佛罗伦萨宪章于1 9 8 1 年通过，1 9 8 2 年登记为威尼斯宪章附件。 6 1 9 8 7 年，华盛顿宪章 华盛顿宪章是继威尼斯宪章之后历史上第二个有关历史保护的国 际性法规文件。这一法规在总结了2 0 多年来各国环境保护的理论与实践经验基 础上，确定了历史地段以及更大范围的历史城镇、城区的保护意义与作用、保 护原则、方法等1 6 。 从这一系列的纲领性文件的制定过程可以看出，国际上对待历史文化保护 的认识经历了一个从无到有、从简单到深亥、从部分到整体的发展过程，最终 建立起一套完整的政策、理论与方法体系。 3 1 2 发达国家历史文化保护政策法规体系概述 尽管发达国家历史文化保护的政策法规体系在制定过程、方法与侧重点上 各有不同，但是它们都有以下一些共同特点： 1 全国性的政策法规健全，与各自的历史文化遗产保护体系相配合，形成完 整的历史文化遗产保护的政策法规框架。 2 政策法规文件内容的操作性很强。在明确对象和范围的基础上，对保护的 方法与手段仅给予原则性的限定，而对保护管理的程序、国家、地方及民间团 体的各自职责与相互关系，以及保护资金的来源及违反罚则的规定内容则更为 详尽与严格。这就是说，对保护管理过程本身的严格控制与约束的同时，给予 具体的保护做法以一定的灵活性，这无疑使政策法规本身兼具了操作性强与适 应性强的双重特点1 。7 。 3 国外的政策法规体系是由历史文化遗产保护的主体政策法规框架与其他 6 阮仪二、i 景苎、i ：林，肌史文化名城佩护理论。胤划，川济人学版札，1 9 9 9 ，p 2 7 阮仪一、l 祭苎、l ：林，肌史文化名城保护理论1j 划，h 济人学版f 1 ，1 9 9 9 p 1 0 7 ，1 0 8 2 0 第3 章历史文化保护政策与研究综述 一系列的相关法规构成，因此能较好地解决该领域内产生的各类问题，全面地 指导城市历史文化的保护。 3 1 3 最新发展 美国未来研究会( i a f ) 为美国建筑协会( a i a ) 提出过2 0 0 0 年构想计划， 其中对未来发展趋势预测为，2 0 世纪末以后的一个时期为“重建时代”，由于现 有建筑物在逐年变旧和增多，翻修重建房屋的需求必然会在长时期内持续增长， 9 0 年代以后，由于缺少新建房屋用地，公众普遍关注保存当地著名建筑，加上 税法有利于人们把旧房内部翻新，所有这些都将有助于使“建设时代”转变到 “重建时代”。 日本综合研究开发机构编写的事典9 0 年代日本的课题一书中也认为： 大多数城市已迎来了人口的稳定期，形成了稳定的地区文化和共同体基础，给 城市建设带来了重要转机，“建设的时代”过渡到了“维护管理的时代”。 法国巴黎建筑学院院长p 葛莱孟则针对中国的发展状况指出：中国的城市 规划与建设应尊重本地的历史与现实交织而成的社会和经济网络结构，不能占 用大片土地来建立松散的城市结构，这样做不符合中国国情，应该“在城市中 建设城市”。 这些理论与思想体现出国际上的历史文化保护在进入2 1 世纪时呈现出的新 特点：即关注已形成的历史街区、城市环境和文化传统，重视城市的维护与管 理、重视城市建成环境上的更新，将城市的保护与更新有机结合起来，避免“自 然性破坏”和人为的“建设性破坏”1 9 。 3 2 国内历史文化保护的发展历程 3 2 1 保护体系发展概况 1 9 4 9 年以后，新中国的历史文化遗产保护制度逐步建立起来，历史文化遗 产保护体系的建立经历了形成、发展与完善三个历史阶段。 ”张松，j ：】! j 史城市保护学导论一一文化遗产和1 1 _ ，j 史环境保护的一种整体性方法， - 海科学技术版朴2 0 0 l p 3 ”报橙j 办史城市像护学甘论一一文化遗产车nj 史环境保护的一种螺体卜方 上，f 海科学拙术版f 1 ，2 0 0 1 p 3 2 l 第3 章历史文化保护政策与研究综述 1 以文物保护为中心内容的单一体系。 2 增添历史文化名城保护为重要内容的双层次保护体系。 3 重心转向历史文化保护区的多层次保护体系2 0 。 3 2 2 政策法规体系概述 我国的保护政策法规体系采用国家立法与地方立法相结合的方式，国家制 定全国性保护法律、法规及法定性文件，地方在立法权限范围内制定地方性法 规、法规性文件。我国的政策法规体系已建立起基本框架，在实践中发挥着巨 大作用，但是与发达国家相比，仍显得不够健全。 1 我国历史文化遗产保护体系相对应的全国性法律、法规还不够完善。在由 文物、历史文化名城及历史文化保护区组成的三个保护层次中，文物保护法律 体系相对完善，名城与保护区的法律法规则相对较少，而历史文化保护区的立 法几乎还是空白。 2 政策法规文件涉及内容的广度与深度不足，可操作性不强。我国现行的法 规文件的内容往往以明确保护的对象、保护的内容与方法为主要内容，而对保 护运行过程中具体操作管理所涉及的问题关注较少。如保护中具体范围的确定 方式、保护管理的机构设置与运行程序、监督、反馈机构设置、保护资金的来 源等均无具体内容。这就扩大了政策法规在执行过程中人为量度的范围与尺度， 加上历史文化遗产保护本身涉及问题的复杂性，造成在实际操作过程中法规的 执行存在相当的弹性与出入2 1 。 3 与历史文化保护相关的其它政策法规，如有关土地管理、房屋管理等，也 还不十分完善，在某些方面还存在与现实操作不配套的局面。这也在一定程度 上降低了保护政策法规的可操作性。 3 3 上海市有关历史文化保护的政策综述 119 9 1 年上海市优秀近代建筑保护管理办法颁布 上海市优秀近代建筑保护管理办法是上海市第个涉及到历史保护的 地方法规。其中确定了优秀近代建筑的范围，将优秀近代建筑