（城市规划与设计专业论文）基于公共政策的城市总体规划编制研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 城市总体规划是城市建设与管理的基本依据，目前全国大部分城市总体规划正处在 修编或待批过程中，基于总体规划属于基本的公共政策范畴，本次研究从公共政策的角 度出发，通过采用定性分析与定量分析相结合的方法，指出了现在城市总体规划编制工 作的特点以及存在的一系列问题，进而探讨改进策略。主要研究内容有： 一、以总体规划政策职能的确认和新轮总体规划普遍修编作为研究背景，对国内 外有关总体规划编制的文献资料进行分析和探讨，在目前编制理论动态的基础上，确定 研究的目的及意义、内容、方法与框架。 二、对公共政策进行基础理论层次的分析，包括公共政策的概念、特征、基本功能、 运行过程等方面；对总体规划从价值取向的变迁、编制思路、编制特点、编制内容方面 进行阐释。 三、从公共政策的运行过程( 决策阶段、执行阶段) 对总体规划过程( 编制阶段、 审批阶段和执行阶段) 进行优化分析。主要包括三部分内容：从决策阶段划分和议程建 立分析编制周期和编制内容，从执行阶段的评估和修正分析规划编制环节存在问题，并 对检讨机制进行完善。通过对山东省城市总体规划编制特点和进度定性定量的综合研究， 并以潍坊市城市总体规划编制为具体的切入点进行剖析，探讨决策阶段的编制周期缩短、 编制内容分层、编制环节完善三个层次的内容。 四、从公共政策的导向功能、管制功能入手，有针对性地研究总体规划在管制和导 向功能方面的内涵和存在问题，对强制性内容和弓1 导性内容进行界定。 五、从公共政策角度探讨改进策略，增加总体规划的实效性。 关键词：公共政策，城市总体规划编制，编制过程优化，编制内容界定，山东省 潍坊市 山东建筑大学硕士学位论文 t h es t u d yo fu r b a nm a s t e rp l a n n i n gf o r m u l a t i o n b a s e do np u b l i cp o l i c y h a n q i n g ( u r b a np l a n n i n ga n dd e s i g n ) d i r e c t e db yy a nz h e n ga n dz a nl o n g l i a n g a b s t r a c t m a s t e rp l a n n i n gi sab a s i cr e f e r e n c eo ft h ec i t yc o n s t r u c ta n da d m i n i s t r a n t ，a tp r e s e n t c o l l e c t i v i t yl a y o m so f m o s tc i t ya r em e n d i n go re x a m i n gi nc h i n a c o l l e c t i v i t y1 w o u ti si nt h e p a r to fp u b l i cp o l i c y , s ot h i st o p i cb a s eo np u b l i cp o l i c y , a n dp o i n to u tu r b a nc o l l e c t i v i t y l a y o u t s c h a r a c t e r i s t i ca n dp r o b l e m si nt h em e n d i n gb yu s i n gq u a l i t a t i v e a n a l y s i sa n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s a n dd i s d u s si m p r o v es t r a t e g y t h em a i ns t u d yc o n t e n ti sa sf o l l o w s ： f i r s t ，t h o r o u g ht a k ea f f i r m i n gt h ec o l l e c t i v i t yl a y o u t p o l i c yf i m c t i o na n dg e n e r a lm e n d i n g n e wc i r c l ec o l l e c t i v i t yl a y o u ta ss t u d yb a c k g r o u n d ，w ec l a s s i f ya n da n a l y s i st oc o l l e c t i v i t y l a y o u ti no ro u to f0 1 3 c o u n t r y i nt h eb a s i co fc u r r e n tt h e o r yd e v e l o p m e n to fl a y o u te d i t ，w e a f f i r mt h es t u d ya i n l s ，c o n t e n t s ，m e a n sa n df r a m e s e c o n d ，a n a l y s eb a s i ct h e o r yo fp u b l i cp o l i c ya n dt op e r c e i v ea n de x p l a i nb a s i cc o n c e p t o fc o l l e c t i v i t yl a y o u t ，i n c l u d e d i n gt h ec o n c e p t ，c h a r a c t e r , f u n c t i o n ，o p e r a t i o no fp u b l i cp o l i c y t r yt oe x p l a i nt h ev a l u eo r i e n t a t i o nc h a n g e ，m e n d i n gt h o u g h t s ，m e n d i n gp a t t e m ，m e n g d n g c o n t e n to fc o l l e c t i v i t yl a y o u t t h i r d ，t h r o u g ho p t i m i z i n ga n a l y s i n gp u b l i cp o l i t yr u n n i n g ，i n c l u d i n gd e c i s i o n m a k i n g a n dp e r f o r m i n gp h a s e s ，w ea n a l y s ed e e p l yc o l l e c t i v i t yl a y o u tm a k i n g t h r e ep a r ti si nt h e f o l l o w i n g ：t h r o u g hd e c i s i o n m a k i n gp h a s ea n da g e n d a - b u i l d i n ga n a l y s ec u t i n ga u t h o r i z e dt i m e a n db a n g i n gc o n t e n d ，t h r o u g he v a l u a t ee x e c u t i v e s t a g ea n da m e n da n a l y s el a y o u t ， c o n s u m m a t et h ea m e n dm e c h a n i s m t h r o u g ha n a l y s i n gs h a n d o n gu r b a nc o l l e c t i v i t yl a y o m s c h a r a c t e r i s t i ca n ds t u d y i n gi tw i t hq u a n f i f i c a t i o n a la n dq u a l i f i c a t i o n a lm e a s u r e sa n d ，w i t h w e i f a n g sf o re x a m p l e ，w ef o r mo u rt h r e ec o n c l u s i o n ：s h o r t e nt h ed e c i s i o n - m a k i n gp h a s e ， d e l a m i n a t et h ec o n t e n t ，a n dp e r f o m i n gp h a s es e r i o u s n e s s i n n o v a t i o n f o r t h ，a c c o r d i n gt op u b l i cp o l i c yg u i d ea n dc o n t r o lf u n c t i o n ，d i s q u i s i t i o nc o l l e c t i v i t y l a y o u ta m e n d i n g sg u i d ea n dc o n t r o le f f i c ta n df u n c t i o n ，d e l i m i tc o m p e l l e n ta n dn t r o d u c t o r y c o n t e n t t 1 些查壅篁查兰蔓主兰篁堡壅 f i f t h ，f r o mp u b l i cp o l i c yp o i n to fv i e w , t h i sa r t i c l ed i s c u s st h ep o s s i b i l i t i e so f m e n d i n g s t r a t e r y , a n di n c r e a s es u b s a n d a r e s u l t so f c o l l e c t i v i t yl a y o u t k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ，c o l l e c t i v i t yl a y o u tm e n d i n g ，o p t i m i z em e n d i n gc o u r s e d e l i m i tm e n d i n gc o n t e n t ，s h a n d o n gp r o v i n c e ，w e i f a n gc i t y 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而 使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人承担本声明的法律责任。 。 学位论文作者豁璺盂呐型列 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、 汇编学位论文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论丈作者签名：整盔日期堑21 导师签 名： ；蓬3 羔 占期旦竺翌：! ：! 导师签 名： 缝亟壶 日期墨翌2 ：z ! 山东建筑大学硕士学位论文 第1 章导论 城市政府的主要职能在于规划、建设和管理城市，在这三者之间规划是龙头，它 是国家宏观调控的手段、政策形成和实施的工具、城市未来空间发展的架构，城市总 体规划又是规划的龙头。目前中国城市发展迅猛，同时出现的城市建设问题也与日俱 增。城市总体规划在为城市建设做出重大贡献的同时，也因此成为人们讨论的焦点； 同时也面临着一些尴尬局面一刚刚编制完成并经过专家论证、层层审批的总体规划， 因为规划目标被提前突破，又要进行修编。传统的城市总体规划工作在市场行为和政 府干预的双重作用下已经明显不适应。城市没有总体规划就没有健康有序的建设和管 理，如何指导新形势下城市总体规划的编制工作，是摆在面前的现实问题。 如何正确认识城市总体规划的社会功能，不仅是城市总体规划的一个理论问题， 也是关系到城市总体规划发展的一个现实问题。城市总体规划的基本属性还有政策性， 不只是技术性，技术性是支撑政策性的基础。城市总体规划要研究城市发展的战略问 题，从宏观层面上把握城市发展的定位、定性、定向的战略性问题，否则，城市总体 规划做得再细、再具体，都将因目标、方向和结构不合理，给城市发展带来全局性的 f - j 题。鉴于城市总体规划的公共政策属性，本文尝试从公共政策的角度，对我国城市 总体规划编制存在的问题和原因进行分析和研究。 1 1 研究背景 城市规划是在特定的历史和社会经济背景下发展起来的，这种背景在很大程度上 决定了城市规划提出问题的方式、解决问题的思路、确定的决策程序和方式。正是由 于外部背景的变化，使得城市规划面对的问题、预期的目标等各不相同，因此，城市 规划的社会功能也处在动态变化之中。 ( 1 ) 城市规划的政策职能得以确认 以中华人民共和国建设部第1 4 6 号令颁布的城市规划编制办法已于2 0 0 6 年4 月1 日开始施行。该办法在第三条中规定：城市规划是政府调控城市空闯资源、 指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。 城市规划编制办法在规划主体多元化、系统性、由技术文件转向公共政策方面发 生了改变。新旧版编制办法存在着六个转变：规划编制组织方式的转变、规划前提的 转变、规划调控和管理范围的转变、规划编制重点内容的转变、规划功能的转变、规 山东建筑大学硕士学位论文 划技术方法的转变。其中规划编制组织方式的转变是指“政府组织、专家领衔、部门 合作、公众参与”的组织方式，意味着规划编制从行政手段为主转向了政府依法行事、 社会广泛监督、公众积极参与；规划调控和管理范围的转变指转向突出强调区域统筹 和全市域的城乡统筹发展理念；规划思维方式的转变指预先分析研究当地的资源环境、 经济、社会、历史、文化等支撑条件，由此探索与之相适应的发展方向、目标和对策； 规划重点内容的转变指从确定增长目标、增长速度转向控制合理的环境容量和确定科 学合理的建设标准，从确定开发建设项目和安排各类建设用地转向对各类资源实施有 效保护和制定空间管制政策；规划功能的转变指从技术文件转向公共政策：规划技术 方法的转变指从相对狭窄的工程技术领域拓展到相关领域，广泛借鉴其它学科研究成 果和方法，运用新技术，提倡多学科参与、多部门合作，提高城市规划的科学性。 城市规划是一种公共政策，它具有公共政策的基本功能。因此城市规划编制办 法中突出了与之相关的内容，如区域统筹、城乡统筹、人口、城镇化、“三区四线”、 空间管制、公共交通、公共服务与公益设施布局、城市安全防灾等。 国家标准城市规划基本术语标准局部修订征求意见稿中对城市规划一词进 行了修改。 原条文：对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建 设的综合部署、具体安排和实施管理。 修改为：是政府确定城镇未来发展目标，改善城镇人居环境，调控非农业经济、 社会、文化、游憩活动高度聚集地域内人口规模、土地使用、资源节约、环境保护和 各项开发与建设行为，以及对城镇发展进行的综合协调和具体安排：依法确定的城市 规划是维护公共利益、实现经济、社会和环境协调发展的公共政策。 2 0 0 5 年7 月2 1 日全国城市总体规划修编工作会议在北京召开。建设部部长汪 光焘在全国城市总体规划修编工作会议上强调：全面贯彻中央精神，切实搞好城市总 体规划修编工作。在9 月2 1 日举行的2 0 0 6 中国城市规划年会上，汪部长明确表示， 今后的城市规划编制将充分考虑公共资源的利用和保护。“不仅要考虑经济指标，更要 将资源指标和环境保护指标上升为约束性指标，并着眼长远确定人文指标。”城市规划 不是单纯的空间布局问题，更是确定城市发展的人口、资源、环境和社会指标的公共 政策。 总之，城市规划的政策职能已经得到确认，作为城市规划运行系统中重要一环的 编制工作也必然要与之相适应，包括编制组织、编制要求、编制内容等都要体现这种 2 山东建筑大学硕士学位论文 变化。 ( 2 ) 新一轮城市总体规划修编普遍展开 目前我国新一轮城市总体规划正在普遍的修编中。截至2 0 0 5 年7 月，由国务院审 批总体规划的8 6 个城市中，有5 3 个城市正在进行城市总体规划修编。2 0 0 4 年，山东 省1 0 8 市县已经全面启动城市总体规划修编工作。与上一轮总规相比，其涉及的工作 内容与研究问题的深度，均有了新的突破。建设部组织编制了全国城镇体系规划t 对 城市总体规划进行修编试点，总结近年来已有的实践经验，全面系统地研究改进城市 总体规划编制问题，为各地搞好城市总体规划的编制创造了条件回。 1 2 实践进展 1 2 1 国外相关规划编制进展 在西方国家，城市总体规划被称之为c o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g 或m a s t e rp l a n n i n g ， 是指总体规划具有其他规划无法取代的综合调控性质。由于各国之间的政治、经济和 社会背景不同，总体规划编制的体系也各不相同。但从对开发的控制作用角度来看， 各国的总体规划一般分为战略性规划与实施性规划二个层次。许多发达国家或地区的 总体规划都经历过一个不断完善的过程才形成今天的编制模式，其中以西欧国家的发 展更具有代表性。 ( 1 ) 英国规划编制体系 由于英国的规划发展体系与我国规划体系类似，有较强的借鉴意义，因此主要介 绍英国规划的主要内容， 1 9 4 7 年的发展规划体系。 英国早期的总体规划主要侧重于解决土地利用布局等问题，根据1 9 4 7 年的“城乡 规划法案”，发展规划应明确规定某行政当局所辖区域内土地的利用方式，还要规定规 划道路、公共建筑、机场、公园、娱乐广场、自然保护及开放空间的位置及农业、居 住、工作或其他用途土地的区域。规划成果是文本和图纸，文本简短，图纸简单。 从1 9 4 7 年到7 0 年代以前，英国一直沿用发展规划体系。发展规划体系要求每5 年修编一次，并且需要重新做调查工作，后来每隔十年左右发生一次变化，由于城市 5 1 0 年以后的发展很难预料，这被证明是不可行的，因此英国政府2 0 年前就停止了总 体规划的编制。 咧贵利，詹雪红，严奉天中小城市总体规划解析 m 东南大学出版社，2 0 0 5 。j b c u l l i n g w o r t h t o w na n d c o a n t r y p l a n n i n g i n b r i t a i l l n i n t he d i t i o n , g e o r g e a l l e n & u n w i n p r e s s 1 9 8 5 3 山东建筑大学硕士学位论文 1 9 6 8 年的“结构规划地方规划”体系o 1 9 6 8 年颁布的“城乡法”( t o w na n dc o u n t r y a r t ) 确定了新的规划体系，即结构规 划她方规划两个层次。 与我国城市规划体系相比，与总体规划相对应的是结构规划。相当于城市总体规 划层面的结构规划( s t r u c t u r ep l a n s ) ，它是叙述地区土地利用、城市基础设施布局以及 改善环境等城市发展重点内容的政策行文件，任务是为未来1 5 年或更长时期的地区发 展提供战略框架，确保地区发展和国家以及区域发展相衔接，并为地方规划提供依据。 结构规划的内容中包括了规划类型、国土与地区规划的关系、规划大纲、地区规划的 概要、指定开发区域、开发管理的方针、决定规划的根据等七方面。此外，还在相关 技术、配套政策等多方面有所涉及。 结构规划本质是从总体的角度解决问题，突出了与社会经济发展条件相结合的动 态持续研究、目标和政策的制定，起到了发展战略和指导性框架的作用，因此它是一 个政策性文件，不是物质性规划。主要包括5 项政策职能：解释国家和区域的政策； 阐述目标和总的战略政策；阐述与战略性的促进和限制性政策相关的政策制定标准； 提出详细政策内容；需要向公众及国务秘书说明的主要事项和政策o 。 结构规划主要内容有：确定并修正规划部门对所在地区的土地开发和其他利用方 面的政策和总的设想( 包括改善物质环境和管理交通的方法) ，为具有结构性重要作用 的问题发展提供引导和控制；解释国家和区域有关该地区的物质和环境方面的政策， 主要指社会和经济方面的政策；为地方规划提供框架。规划成果也只有示意图而没有 精确的规划图纸，成果的主体部分是文字，图纸只是表达了城市战略性的发展方向和 空间布局的大框架，以确保地区发展与国家和地区政策相符合 。 地方规划则是下一个层次的规划，是以地方政府行政范围为单元的实施性规划， 有完整的规划用地图，为规划控制提供明确的依据；列出建设区( a c t i o na r e a ) ，即那 些估计将会发展或正在开发的地区，这些地区是在调查过程中发现的有问题需要解决 的地区，结构规划不对建设区范围进行精确划定，而着重讨论决定发展的优先次序和 经济可行性。 在结构规划制定过程中，规划法律对“公众参与”程序作了明确规定。结构规 划制定中的公众参与一般采用“公众评议”的方式。地区规划部门编制结构规划方案 。j b c u l l i n g w o r t h t o w na n d c o u n t r y p l a n n i n g i n b r i t a i n n i n t he d i t i o n , g e o r g e a i l e n & u n w i n p r e s s 1 9 8 5 o 陈秉钊他山之石攻我陈规 j 国外城市规划，2 0 0 0 ，( 3 ) ：2 6 2 9 o 刘云亚我国城市规划编制和实施的现状与改革方向 d 上海：同济大学。1 9 9 7 4 山东建筑大学硕士学位论文 以后，在向国务大臣请求批准的的同时，同时将副本供公众审阅，公众可以向国务大 臣提出异议。1 9 7 2 年公布的城乡规划法修正案首次提出公众审查制度并不是“半 司法性质”的程序，而是作为规划决策前的参考，将规划中的“公众参与”纳入了法 定的规划决策程序。当国务大臣审查规划方案和审批规划前，将充分考虑有异议的内 容。对需要慎重研究的事项，还会任命督察员进行公开审查，审查事项及异议申诉代 表人由国务大臣公告周知，公开审查终结后，督察员向国务大臣提出报告书回。 ( 2 ) 法国规划编制体系 法国的城市规划包括两部分：总体规划和用地规划o 。为了防止市镇土地规划过度 分散而带来的国土规划问题，法国于1 9 9 5 年制定了进行战略性国土规划的法律文件， 即国规划总体纲要( d t a ) ，并于1 9 9 7 年试行。总体规划确定相应地区2 0 年内国土 规划的中长期发展规划以及土地的用途。既要考虑相关地区的全局发展利益，又要体 现规划的法律精神和国家的利益。总体规划较少涉及具体的物质环境规划，而是更多 的涉及指导物质环境构成的政策。 总体规划全称为长期战略开发规划( t h es t r a t e g i cl o n g - t e r r ad e v e l o p m e n tp l a n ，简 称s d a u ) ，它是指城市地区、城市地区附近的农村以及城市周围地区的其他专业开发 区的规划。制定s d a u 的依据是政府十年内的经济发展计划和投资计划、城市和农村 地区战略发展计划和农业保护区规划和自然保护区规划。根据三项依据，提出3 0 年的 发展战略政策、土地使用计划、地区基础设施的布局、一般的交通组织的规划、主要 的服务中心布点、地区发展预留地的划分o 。 总体规划的批准权是由总体规划所涉及的市镇分别批准，批准后，国家要检查是 否国家的要求都己包含在内。如果没有，则要与地方进行协商，协商不成的话，国家 可以上诉市政府，最后由法官进行裁决。 法国城市总体规划的作用在于对城市发展进行战略指导，确定城市未来重要建设 项目及选址，总体规划只在情况比较复杂的地区或大城市制定。1 9 7 7 年制定的巴黎城 市总体规划主要包括三方面的内容：重大建设项目及基础设施的选址和用地规模、城 市空间体系的确定( 包括绿地、广场、街道系统) 、需要更新的城市地区的位置和功能 地位。法国的总体规划没有年限规定，而是在达到规划目的时废止，巴黎的总体规划 1 9 7 7 年确定的目标到1 9 9 2 年基本达到。于是1 9 9 4 年编制了巴黎大区总体规划，用于 。姚凯寻求变革之路差于上海城市演进过程的规划管理创新探索 m 上海科学技术出版社，2 0 0 5 ，3 0 4 - 3 0 6 o 刘健法国城市规划管理体制概况 j 国外城市规划，2 0 0 4 o 郝娟西欧城市规划理论与实践 m 天律大学出版社，1 9 9 7 5 山东建筑大学硕士学位论文 指导包括巴黎市在内的整个大区的建设，此规划沿用至今回。 ( 3 ) 相当于城市总体规划的国外战略性规划 战略性规划起源于商品经济发达的西方社会，目标是着眼于城市的未来，通过制 定一系列的政策、法规和规划指南，控制和引导城市的开发建设，实现城市的可持续 发展。 澳大利亚是战略性规划实施比较好的国家之一，其对战略规划的认识基于蓝图式 规划失败的基础上。例如新南威尔士州在上世纪7 0 年代编制了“悉尼大都市区 1 9 7 0 2 0 0 0 年总体规划”，规划确定了城市的发展形态是沿5 条铁路呈指状发展；8 0 年 代，5 条铁路之间的空旷用地被利用和填充，城市发展出现了无序的摊大饼态势。此种 形式之下，政府于9 5 年编制了区域规划，9 9 年编制了都市区战略规划。规划实施以后 不到一年的时间，居住用地对空旷用地的侵占减少了一倍，有效的保护了城市的自然 环境o 。 巴黎地方城市发展规划是在总体规划废止十年之后2 0 0 1 年开始编制的，包括一个 主体和多个分项。主体包括可持续性发展计划，它是对城市如何处理现有问题并实现 城市协调发展而制定的综合性指导文件，地方发展规划的各分项内容，都在这个主体 计划确定的框架下进行；规划分项针对与空间布局有关的城市整体发展所需要解决的 各方面问题，提出发展或调整的措施，其中包括城市重大项目发展规划，保持社会激 励多样化的引导，提高居住质量并促进城市更新的引导，加强地区中心化并提升地区 生活质量的引导、城市景观和遗产规划等o 。 在我国经济体制转型期，战略规划的方法对城市总体规划具有补充和完善的作用， 有利于提高城市规划的灵活性和加强城市规划管理的方向性。 ( 4 ) 通过对几个国家和城市总体规划编制的分析，可以发现它们有几个共同的特 点固： 相当于城市总体规划层次的规划是以对城市社会经济发展的目标、策略和政策 的分析决策，以研究可能对城市产生重大影响作用的结构性、战略性意义问题的对策 为主要内容，依靠土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空 间战略，为城市下一阶段规划编制提供指导框架，并且将重点放在战略政策与土地开 。张恺巴黎城市规划管理的新举措地方城市发展规划 j 唇外城市嫂划，2 0 0 4 ，( 5 ) o 栾寿鹏，崔静体会澳大利亚城市规划管理 j 规划师，2 0 0 2 ( 5 ) o 张恺巴黎城市规划管理的新举措地方城市发展规划 j 国外城市规划，2 0 0 4 ，( 5 ) o 刘云亚我国城市规划编制和实施的现状与改革方向 d 上海；同济大学，1 9 9 7 年 6 山东建筑大学硕士学位论文 发建设的联系上。 相当于城市总体规划层次的规划为下一层次规划提供框架和指导，列出需要政 府加强控制的地区，预测即将获得发展的地区，以保证总体规划确定的政策和目标在 下一阶段的规划中得到贯彻和实现。 相当于城市总体规划层次的规划成果以策略性文字为主，图纸是示意性的。 1 2 2 国内总体规划编制进展 ( 1 ) 香港的规划编制体系 香港的规划体系是策略性规划模式，建立起了一个综合土地利用运输环 境的大纲。在内容上只确定概略性的规划建议和发展大纲，以利于政府合理分配资源。 整个发展策略的形成基本分为三个阶段：目标确立、测试与评价、选择与确定。规划 体系划分为四个等级；全港发展策略、地区规划、地方规划及规划标准与准则。全港 性规划和次区域性规划主要解决全港及各区域的发展目标、政策及策略性问题；而地 区、地方规划又包括法定分区计划大纲图、发展大纲图和详细蓝图三个层次，逐步深 入地具体制定有关地域的一般土地使用模式和主要道路系统，以便实现政府对城市土 地开发的控制。 对应于城市总体规划的应该是全港性规划、次区域规划两个等级规划的总和。 全港和次区域发展战略的内容。 全港发展战略是一个纲领性的文件，主要内容是预测人口发展及有关的社会、经 济活动，为香港制定长远的土地用途、运输基础设施及环境方面的策略。其目的是在 既定的资源及时间限制下，带来最佳的环境质量，以满足预期入口的需要。 次区域发展战略将全港分为五个次区域，把全港性的发展方针，根据每个次区域 的地理条件、环境因素和目前土地的使用情况及发展潜势，演变为次区域的发展目标。 主要内容有：在分析次区域的各种自然条件、社会经济发展状况、城市及农业地区发 展状况及土地和其他资源的状况和潜力的基础上，确定区域的具体规划目标；拟定、 评估不同的发展战略，选出较优的策略；解释有关积极规划行动或策略性发展管制的 政策：列出需要政府或私人机构加强行动或综合处理的“行动区”；关于实施、设计及 监钡0 该纲领的程序的说明。 全港及次区域发展战略的作用定位o o 参见：香港城市规划署，香港城市规划，1 9 8 6 o 参见；香港城市规划署，香港的城市规划便览，1 9 9 5 7 山东建筑大学硕士学位论文 全港发展策略的作用是为层面较低的规划工作提供规划大纲及概括发展指引，同 时也确定了计划施行纲要，作为分配公共资源及决定工程施工次序的依据。次区域发 展战略是全港发展战略与地区规划之间的桥梁，主要功能有：订立各区域更具体的规 划目标、政策及概括性建议；为地方规划提供大纲及列出需要加强注意的地区；作为 发展管制准则，特别是对没有地区规划的地区。 次区域规划一经批准，在不同区域内制定的地区规划必须依据它而拟定。 全港及次区域发展策略的成果形式 全港性规划的成果以文字和图表为主，是政策性的规划。次区域规划也是政策性 的规划，成果通常包括一份说明书及示意性的图纸。次区域规划的图纸主要表示区域 地用途的示意性划分及区域主要交通设施规划。 ( 2 ) 深圳的规划编制体系 结合市场经济下城市发展的需要，深圳市初步确定的规划体系是全市域总体规划、 次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图，这五个层次的编制体系是以法定图则 为核心的。其中总体规划立足于指定全市性宏观目标和规划策略；次区域规划作为总 体规划的深化和完善，建立区域性策略和规划行动纲领；分区规划则重点指向城市建 设控制，对总体规划和次区域规划制定的策略和纲领进行技术性落实；法定图则是市 场条件下的开发和管理共同的技术约束和行为规则；详细蓝图在法定图则的前提下对 地块或小区进行具体的可操作性控制和引导o 。 ( 3 ) 山东省城市总体规划编制进展 到2 0 0 4 年底，全省1 0 8 市县已经全面启动城市总体规划修编工作；由国务院审批 城市总体规划的有济南市、青岛市、淄博市、枣庄市、烟台市、潍坊市、泰安市、临 沂市共8 个城市，已经全部报请建设部批准修编，目前济南市、临沂市、泰安市3 市 已经向国务院报批：潍坊市、烟台市的城市总体规划正处于省发改委、国土资源厅会 签期间。由省政府审批城市总体规划的4 0 个设市城市( 包括9 个地级市、3 1 个县级市) ， 济宁、聊城、莱芜、菏泽等2 0 市完成批复，1 2 市正在报批；由设区城市政府审批城市 总体规划的6 0 个县城，4 8 个县城完成批复，1 2 个县城正在报批 。详细内容见表1 1 和表1 2 。 o 王富海务实规划变革中的创新之路深圳市城市规划设计研究院规划实践与研究系列之一 m 北京 中国建筑工业出版杜，2 0 0 4 o 数据来自山东省建设厅规划处 8 山东建筑大学硕士学位论文 表1 i山东瘩城市总体规划审批。机关表 审批 数量 城市名称 机关 级别 ( 个) 济南市、青岛市、淄博市、枣庄市、烟台市、潍坊市、泰安市、 国务院她级市 8 临沂市 地级市9 济宁市、日照市、莱芜市、德州市、荷泽市、滨州市、聊城市、 省政府威海市、东营市 县级市3 1( 略) 市政府县城 6 0 ( 略) 合计( 个) 1 0 8 围1 1 潍坊市城市总体规划( 用地布局图) w 见( 城市规划法) 第- 二十一条：城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划。由直辖市人民政府报国务院审 批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以七的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、 自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的 总体规划报省，自治区、直辖市人民政府审批其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总件规划，报市人民政府 审批。翦款规定以井的其他建制镇的总体规划，报县缓人民政府审批。城市人民政府轻县级人民政府在向上级人民 政府报请审批城市总体规划前，须经嘲级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。城市分区规划出城市人民政府 审批。城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审 批外。由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。 9 坐壅堡簦查兰塑主兰壁笙壅 表1 2 山东省城市总体规划修编审批进度表 城市名称修编报批 批复 济南市 济 章丘市 南 商河县 济阳县 市 平阴县 青岛市 即墨市 青 乎度市 壤 岛 胶州市 市 胶南市 蕞西市 淄博市 沂源县 桓台县 高青县 淄枣庄市 博 滕州市 凝 市 东营市 广饶县 星利县 利津县 烟台市 龙日市 招远市 烟 莱阳市 台 蓬莱市 市 海阳市 莱州市 柄霞市 长岛县 潍坊市 青州市 诸城市 嚣 寿光市 坊 安丘市 市 高密市 昌邑市 昌乐县 幅胸县 济宁市 究州市 郜城市 曲申市 济 嘉样县 宁 金乡县 市 色台县 汶i 二县 泗水县 微山县 粱山县 摩安市 豢安 新豢市 肥城市 市 宁阳县 城市名称修编 报批批复 謇安 东平县 市 威海市 成 荣成市 海 文登市 甫 乳山市 曰照市 日 五莲县 照 苴县 市 莱芜市 临沂市 平邑县 莒南县 囊阴县 临临沐县 沂 郯城县 市 费县 沂南县 沂水县 苍山县 德州市 乐陵市 禹城市 陵县 德 庆云县 州 宁律县 i 市 临邑县 裘 齐河县 袋 武城县 平鲺县 夏律县 聊城市 临清市 岛唐县 辫 往平县 城 阳谷县 市 东阿县 冠县 莘县 滨州市 阳信县 滨 浩化县 州 邻f 县 j 市 惠民县 无棣县 博必县 菏泽市 鲁县 定陶县 菏 威武县 泽 单县 巨野县 市 郓域县 郅城县 东明县 合计 1 0 81 83 35 7 1 0 山东建筑大学硕士学位论文 1 3 研究动态 从城市总体规划编制体系改革方面进行的研究主要有：总体规划应加强近期规 划的内容和远景规划的战略，对远期( 1 5 2 0 年) 的规划可以淡化( 邹德慈1 9 9 7 ，苏 则民1 9 9 7 ，房庆方1 9 9 7 等) ；将城市总体规划分成城市建设的目标计划蓝图和法定依 据规范准则( 苏则民1 9 9 7 ) ；简化总体规划，重点放在解决全局性大问题( 王富海1 9 9 7 ， 周建军1 9 9 7 ) ；总体规划不应受规划期限制，而应是城市长期发展的战略性纲领( 邹德 慈1 9 9 7 ，陈文盛1 9 9 7 ) ；不同规模、性质的城市应有不同的规划体系( 周岚1 9 9 7 ) ：总 体规划应简化，除道路系统外，各项专业系统规划从总体规划中分离出来( 耿毓修 1 9 9 7 ) ：总体规划划分为战略决策和具体规划两个阶段，分别审批( 刘诗峋1 9 9 7 ) 等等。 应该说，2 0 0 0 年以前从公共政策角度探讨总体规划编制的成果还很少。 在2 0 0 0 年以后讨论城市总体规划编制的观点开始逐步转向政策性，主要有： 石楠在试论城市规划社会功能的影响因素兼析城市规划的社会地位中， 通过对于城市社会功能的基本概念的分析，阐述了城市规划的社会地位和社会功能的 关系：城市规划是政府指导和协调城乡建设与发展的基本手段，是实现政府目标、弥 f 补市场失灵的重要途径，它在配置公共资源、保护资源环境、协调利益关系、维护社 会公平、保障社会稳定方面的重要作用，它的根本目的不只是建设环境优美的城市， 更在于通过规范市民、利益团体、政府与社会机构的行为，建设一个和谐的社会，是 政治、经济、社会和文化发展综合目标的重要组成部分，是现代城市政府重要的公共 政策o 。他明确提出：当前城市规划的社会地位存在明升暗降的苗头，社会地位的空前 提高并不能自动带来社会功能的提升，相反，城市规划的权威性正受到空前的挑战， 当务之急是遵循政策科学的特点，强化城市规划的社会职能。针对城市规划一系列政 策、做法的剧烈变革，业内的认识不尽一致，为了统一认识，石楠曾经界分了城市规 划的三个相关范畴，并用三个圆圈来图示：a 为核心圈，代表城市规划的行政职能范 畴；b 为中间圈，代表城市规划的决策影响范畴；c 为外圈，代表城市规划的学科研 究范畴。三个范畴都言及规划，但所指明显有所不同o 。 。石楠试论城市规划社会功能的影响因素兼析城市规划的社会地位 j 城市规划，2 0 0 5 ，( 8 ) 。新城市规划编制办法办法主要立足于核心圈a 来修订，行政管理指向十分明显，就是编制的目的主要为了依 法行政、依法管理的需要。 1 1 山东建筑大学硕士学位论文 图1 2 城市规划相关范畴示意图 邹兵认为：城市总体规划之所以难以实施，除了自身编制、审批和运作体系存在 的缺陷外，还与规划缺少部门协同机制和缺乏政策、经济方面的保障措施密切相关。 要保障总体规划的实施，必须重视规划的引导功能，并注重近期建设规划作用的发挥， 注重与经济计划相结合，重视重大项目的策划以及规划实施政策的研究o 。中央与地方 利益关系的调整使地方产生了改革城市总体规划的动力，而全球化和城市竞争的加剧 则构成了改革的外部压力，战略规划就成为地方政府自下而上推动的改革行动。目前 的战略规划存在明显的优势和劣势，但难以取代总体规划的法定地位；而中央自上而 下推出的近期建设规划，为总体规划改革提供了新的出路o 。 另外还有：通过对西方发达国家城市规划体系发展过程的分析研究，建议遵循城 市规划体系自身发展的内在规律，在当前中国建立集战略研究、政策引导、物质环境 设计与开发行动于一体的复合型总体规划体系囝；对现行规划编制体系和规划编制类型 进行了深入剖析，在把握城市发展特点、城市发展动力机制和规划编制工作的性质三 要素的基础上，提出城市战略规划、城镇总体规划、城镇控制性规划、详细规划四阶 段的基本编制系列，构成规划编制体系的新框架固；结合我国现行的城市发展水平与规 划编制体系现状，提出建立以“战略结构规划总体规划控制规划详细规 划”为基本系列的规划编制体系，并简化和深化总体规划的编制内容。；规划与实施并 行，规划沿继承、发展、保护三条主线展开，实施对规划的法制性、政策性、市场性 内容进行归类o 。 o 邹兵探索城市总体规划的实施机制深圳市城市总体规划检讨与对策 j 城市规划汇刊。2 0 0 3 ，( 2 ) o 邹兵由“战略规划”到“近期建设规划”对总体规划变革趋势的判断 j 城市规划，2 0 0 3 ，( 5 ) 朱东风，吴月静迈向战略、行动与政策的一体化一论复合型总体规划体系的构建 j 城市规划汇刊，2 0 0 3 ， ( 4 ) 劬何强为，苏则民，周岚关于我国城市规划编制体系的思考与建议 j 城市规划学刊，2 0 0 5 ，( 4 ) o 王国恩对城市总体规划编制改革的探讨 d 华中科技大学，2 0 0 5 文章见城市规划2 0 0 5 年第七期：房艳新时期城市总体规划编制技术路线的探讨在总体规划编制技术路线的 1 2 山东建筑大学硕士学位论文 ( 3 ) 还有大量的相关书目，如同济大学刘捷的城市形态的整和、南京大学于 涛方的城市竞争与竞争力、东南大学童明的政府视角的城市规划、诸大建的管 理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式、董光器的城市总体规划、西欧城 市规划理论与实践、谢明的公共政策导论、复旦大学刘伯龙等的当代中国公共 政策、建设部的城市规划决策概论等、宁国良的公共利益的权威性分配- 从 共政策过程研究等等，引导我们对城市总体规划的多角度认识，对其编制问题产生 原因也分析得更透彻更完善，理论也日趋成熟。 1 4 研究目的与意义 ( 1 ) 研究目的 以公共政策学的理论与方法为基础，揭示城市总体规划的公共政策运行过程和 编制内容，探讨作为公共政策的城市总体规划的改进方向。 以山东省1 7 城市总体规划为区域范围，潍坊城市总体规划编制为具体剖析对象， 从公共政策执行的角度，对总体规划的强制性内容和引导性内容进行界定，增加城市 总体规划的实效性。 ( 2 ) 研究意义 从公共政策的角度分析，城市总体规划并非一种纯粹的技术手段，它最基本的属 性在于它的政策性，社会各界对总体规划非常重视，但是总体规划所起的作用却没有 成比例增加，