（城市规划与设计专业论文）大遗址保护规划编制、审批和实施的管理问题研究——以陕西省为例.pdf

大遗址保护规划编制、审批和实施的管理问题研究 以陕谣省为例 摘要 大遗址是构成我国文化遗产的主体，它代表了我国古代文明的辉煌成就，是 悠久文化历史的见证，具有极高的综合价值。但由于我国大遗址具有范围过大， 类型众多，所处环境复杂的特点，给大遗址的保护利用造成了许多困难，且随着 经济的快速发展和人目的急测增加，大遗墟保护利用面l 瞄着遗址区被城市化吞 噬、文物遗址屡遭破坏和遗址区发展落后等一系列挑战，如何实现大遗址的保护 与利用，充分发挥其综合价值成为入们关注的焦点。在这样的背景下研究大遗址 保护规划问题就显得尤为重要，它是具体指导大遗址保护管理的依据，是有效保 护大遗址的l f 提条件，我豳现有的大遗址像护规划管理存在着法律法规不足、缺 少公众参与等很多问题，严重影响了大遗址的保护利用，其根本原因就在于管理 体制不顺，要解决大遗址保护与利用的问题要从管理的角度入手。 本文以行政管理理论、城市规划管理理论和行政法学等基本理论依据为基 础，以大遗址保护利用规划编制、审批和实施的管理问题为切入点，对陕西省大 遗址保护的规划管理进行了研究。主要研究内容包括： 1 结合行政管理理论、城市规划管理理论和行政法学理论，从多个管理要素 入手，对大遗址保护规划编制、审批与实施的管理进行了规范化研究。 2 以陕西省大遗址规划管理为例，运用规范化研究的成果，指出了我国目前 大遗址规划管理存在的主要问题，并对各个问题做了深入剖析。 3 针对提出的大遗址规划管理问题，借鉴国外文化遗产、国家公园的保护规 划管理经验和启示，结合我国大遗址的特点和现状，提出了内部管理的完善与改 革和外部管理体制的建立与发展两方面的对策建议。 关键词：大遗址保护规划管理规划编制规划审批规划实旌 s t u d yo nt h em a n a g e m e n t o fp r o t e c t i o np l a n n i n ge s t a b l i s h m e n t ， e x a m i n a t i o na n di m p l e m e n t a t i o na b o u tl a r g es i t e a b s t r a c t t h el a r g es i t ei st h es u b j e c to ff o m i n gc u l t u r a lr e l i c si no u rc o u n t r y ；s t a n d sf b r t h es i 2 皿i f ! i c a n ta c h i e v e m o n to fo u ra n c i e n tc i v i l i z a t i o n ，w h i c hi sc u l t u r a la n dh i s t o r i c a l v e r i f i c a t i o n ， a n dh a sp o s s e s s i o no fd i s t i n g u i s h e d e x p e n s e h o w e v e f ， t h e c h a r a d e r i s t i c so ft h el a r g es c o p e ，k i n d so fv a r i e t ya n dc o m p l e xe n v i f o n m e n tl e a dt o l o t so fd i f f i c u l t i e sf o rd o m e s t i cp r o t e c t i n ga n du t i l i z i n go fl a 唱es i t e s ，a l s of o l l o w i n g t h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m i ca n dp e o p l e si n c f e a s i n 酉ye x p a n d i n g ，t h e p r o t e c t i o na n du t i l i z a l i o na b o u tl a 唱e s i t ef a c e sa 仃a yo fc h a l l e n g e i n c l u d i n gt h e d e m o l i s h e ds i t ed i s t r i c tb yu r b a ne x p a n d i n g ，t h ef e q u e n t l yd e s t r o y e dh i s t o r i cs i t e s 卸ds l o w l yd e v e l o p e ds i t e sa n ds oo n h 0 wt oa c c o m p l i s ht h es i t e sp r o t e c t i o na n d u t i l i z a t i o n ，h o wt oa b s 0 1 u t e l ym a k et h ev a l u a t i o n ，w h i c hb e c o m ep a y 伊e a ta t t e n t i o na t p r e s e n t t h eq u e s t i o no fs t u d y i n gt h es i t ep r o t e c t i o np l a n n i n ga p p e a r ss i g n i f j c a n t l y i m p o r t a n t ，w h i c hb e c o m et h eb a s i s0 fg u i d i n gt h es i t e sp r o t e c t i o nm a n a g e m e n ta n d p r i m a r yc o n t e n to fe f f i c i e n t l yp r o t e c t i n gt h es i t e m 柚yp r o b l e m se x i t si nt h e 伊e a t s i t e sc o n s e r v a t i o np l a n n i n gm a n a g e m e n t ，s u c ha st h ed e f i c i e n c yo fl a wa n dr e g l l l a t i o n ， t h el a c ko fp e o p l e sp a f t i c i p a t i o na n ds oo n ，w h i c hs i n c e r e l yi n f l u e n c e dt h es i t e s p r o t e c t i o na n du t i l i z a t i o n ，o n eo ft h er e a s o n sl i e si nt h ec o m p l i c a t e dm a n a g es y s t e m ， t h e r e f o r ew es h o u l ds o l v et h ep r o b l e mi nt h ep o i n to ft h eg r e a ts “e sm a n a g e m e n t i nt h ea n i c l ep m c e e d i n gw i t ht h em a n a g e m e n ta b o u tt h es i t ep r o t e c t i o np l a l l i l i n g e s t a b l i s h m e n t ，e x a m i n a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n ，s e v e r a lt h e o r i e sa b o u tg o v e n l m e n t m a n a g e m e n t ，c i t yp l a n n i n gm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o nb e c o m et h eb a s i s0 f s t u d y i n gs h a n x i s 黟e a ts i t ep r o t e c t i n gp l a n n i n gm a j l a g e m e n t t h em a i nc o n t e n to f t h i st h e s i si n c l u d e s ： 1 p r o c e e df | 0 ms e v e r a lm a n a g e m e n t ，a c c o r d i n gt ot h eg o v e m m e n tm a n a g e m e n t ， c i t vp l a n n i n gm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n ，c a r r y o nt h er e s e a r c ht ot h e m a n a g e m e n ta b o u tt h e 伊e a ts i t ep r o t e c t i o np l a n n i n ge s t a b l i s h m e n t ，e x a m i n a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o n 2 i nt h ec a s eo fs h a n x i ss i t ep l a n n i n gm a n a g e m e n t ，a p p l i e dt h ed i s p o s e d f i n d i n g s ，t h ep a r te x p l o r e st h ep o s s i b l ep r o b l e m so fo u r 黟e a tp l a 加i n gm a n a g e m e n t ， a n de a c hq u e s t i o nh a sb e e na n a l y z e d 3 r e f e r e n c i n gp f o t e c t i v ep l a n n i n gm a n a g e m e n te x p e r i e n c ea b o u td o m e s t i ca n d o v e r s e a ss i t ea n dp a r k ，b a s e do no u r e a ts i t e sc o n d i t i o n sa n dt r a i t s ，t h ep a p e r i b o u t t h e g r e a t s i t e m a n a g e m e n t s u m m a n z e st w os u g g e s t l o n so t l m p r o v l n gm n e r a d m i n i s t i a t i o na n dd e v e l o p i n g 伽t e rm a n a g e m e n ts y s t e m 1 【e y w o r d ：l a 略e s i t ep r o t e c t i o n ， p l a n n i n gm a n a g e m e n t ，p l a n n i n ge s t a b l i s h m e n t ， p l a n n i n ge x a m i n a t i o n ，p l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n i l 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：二4 垂掣己一指导教师签名：她 如g 年歹月矽日 z 矿唿乡年莎月夕日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：立tl 拂龙 如2 年6 月，d 日 了建议，为更好地实施大遗址的保护利用提供理论依据。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 大遗址及其相关概念 文化遗产：是目前国际保护工作中通用的概念，其内涵可以概括为“在反映 人类活动成就上具有突出的、普遍的价值的事物”。相比于“文物”而言，“文化 遗产 概念的内涵更为广泛。文物仅限于人类历史活动的现存内容。而文化遗产 则不仅包括人类活动的残留物，还包括人类活动的背景、人类活动本身与活动的 主体一人的现存内容。 遗址：也被称作是“古人类文化遗址”，泛指具有历史、艺术、科学价值的 各类建( 构) 筑物遗迹，如古代的城池遗迹、居民地遗迹、水利工程遗迹、防卫工 程遗迹与古墓葬遗迹等，具有明确的空间属性，属于不可移动文物的重要组成内 容。在保护世界文化和自然遗产公约中的表述是：从历史、艺术、人种学或 人类学的角度来看，具有杰出普遍价值的人类工程、自然和人类联合工程以及考 古遗址等地方。遗址是文化遗产的重要内容。保护世界文化和自然遗产公约 中，认为以下三项构成文化遗产，即m o n u m e n t s ( 古迹) 、g r o u p so fb u i l d i n g s ( 建 筑群) 和s i t e s ( 遗址) 。然而，从其定义上看，这三者不是并列的关系，而是存 在空问上递增的关系，“s i t e s ( 遗址) 比“m o n u m e n t s ( 古迹) 、g r o u p so f b u i l d i n g s ( 建筑群) 具有更广阔的空间概念。 大遗址：国内大遗址的概念，首先是由国务院1 9 9 7 年在加强与改善文物 工作的通知中第一次明确提出。大遗址的概念从逻辑上看应包括在遗址、古遗 址概念之内，但目前尚未形成统一一致的定义，国家文物局原博物馆司司长孟宪 民认为大遗址是专指中国文化遗产中规模特大、文物价值突出的大型考古文化遗 址遗存和古墓葬。中国建筑设计研究院建筑历史研究所所长陈同滨认为“大遗 址”是指规模大、文物价值高、分布集中的文化遗址乜1 。综合各种大遗址的定义 可以看出，大遗址是以规模大、研究利用价值大为特点的大型古遗址，并随着人 类对遗产的认识逐渐演化扩展，但可综合表述为综合价值和规模较大的自然文化 遗产。 2 镇中的各种历史建筑，文化遗址。对遗址提出了更大范围的历史环境的保护和更 高层次的文物传统传承的要求，如英国对中石器时代到青铜时代期问的生活遗迹 的保护计划瞄1 ，在北美对一些小型的短期栖居遗址的聚落考古也备受关注随1 。1 9 9 4 年在奈良制定了关于原真性的奈良文件。2 0 0 5 年国际遗址理事会在西安召 开了“古遗址及其周边环境在不断变化的城市和自然景观中的文化遗址保护的 主题大会，并通过西安宣言。 2 国外的文化遗产保护规划管理 英国的文化遗产管理组织结构由中央政府( 国务大臣) 环境保护部 地方政府地方规划部门构成，实行垂直管理。环境保护部负责有关法规、政 策的制定，地方规划部门负责辖区内保护法规的落实及日常管理工作 1 。在文化 遗产保护规划工作中，各种民间团体发挥着重要作用，它们收集和征求有关专家 和公众的意见，监督和协助文化遗产的保护陋1 。 意大利将文物建筑保护列为意大利国家发展的基本政策之一阳3 ，建立了一整 套健全的保护机构，拥有世界上规模最大、技术力量雄厚的保护科研机构，文化 遗产保护管理由文化遗产部负责，并非常重视文化遗产保护管理的信息收集工 作，以便为制定保护规划服务，并有完备的规范标准，同时积极依靠国际力量， 共同参与本国文化遗产保护的研究和实践。 法国文化遗产保护规划管理特点在于，针对历史建筑、遗产地和风景等不同 文化遗产制定一系列不同的管理办法，分为列级保护和注册登记两种，列级保护 要求对重要文化遗产类入名单，登录和保护的程序都很严格，注册登记保护的要 求和程序则相对灵活。文化遗产保护规划管理由国家建筑师和规划师进行管理， 为行政者在城市建设和遗产保护方面提供建议n 引，以法律形式对不同文化遗产保 护规划管理中的资金来源作了明确规定1 。 德国的文化遗产保护集中体现了现代化生活和历史遗迹的完整结合，对于历 史建筑的利用方式也多种多样，政府部门对保护规划具有委托权，区、镇的议会 对保护规划具有审议权，在规划管理过程中特别强调公众参与等n2 i ，在德国的文 化遗产保护规划管理中最为成功的就是老工业区的整体保护，实现了文化遗产的 保护与发展3 1 。 澳大利亚的文化遗产由公园保护区统一管理，分联邦政府和州政府两个层 4 面，国家层面归环境遗产部管理，负责遗产的保护规划管理。扎，州、领地政府拥 有立法权，依据相关法律建立自己的保护规划管理机构n 引。遗址保护通过立法程 序予以认定，实行动态保护规划，设专门机构负责调查研究，定期对保护对象做 出评价，保护规划注重公众参与，同时规划侧重城市生活品质，再现城市活力， 延续城市历史n 引。 同本的文化遗产保护以文化财保护法为中心构成保护体系n7 。，是一种地 方和中央相结合，以地方为主，中央为辅的政策，并以法定形式对保护资金作规 定。在职能部门的设置上由文物保护行政管理部门和城市规划管理部门两个相对 独立、平行的组织机构体系负责。规划从总体规划到详细规划，一直都是由行政 管理或专家反复核实居民的愿望要求实现的引。同时地方政府机构中还设立法定 的常设咨询机构一审议会，如城市规划地方审议会、城市美观风致审议会和传统 建筑保存审议会等。 美国的文化遗产划入国家公园体系由内政部国家公园管理局管理，国家公园 的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色n9 | ，美国的遗产 保护建立在较为完善的法律体系之上，每一个国家公园都有独立立法，美国国家 公园管理局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。 总体而言欧美及日本等发达国家已建立起一套涉及立法、资金、管理等方面 较为完整的文化遗产保护制度，这套制度最重要的特点之一就是以立法为核心， 主要表现在两个方面：一是保护体系的形成、发展及逐步完善的过程是以相应法 律的制定为标志。二是保护内容的形成及确立、保护管理的运行程序、保护机构 的职能、保护资金的来源、监督咨询机构以及公众参与方式等涉及保护制度的各 个方面都最终以法律、法规的形式明确下来心引，其中意大利、法国、日本、美 国等发达国家的文化遗产规划管理体制经过长期发展，已取得了很好的效果，对 于我国的文化遗产保护具有一定的借鉴意义。我国的文化遗产尤其是大遗址保护 需尽快添补起一些明显的空缺，适时调整，建构起一个完整而稳固的保护体系。 1 2 3 国内研究现状 l 关于大遗址保护规划管理的研究 国内对于大遗址规划管理的研究以规划学者和旅游学者居多，研究的方向主 5 要是围绕着如何编织大遗址保护利用规划和大遗址保护方法及遗址保护问题等， 其中以保护利用规划的编制内容和编制方法研究为主，但专门从规划管理角度进 行研究的较少，都是从其专业角度出发，对如何编制大遗址保护规划及采用何种 模式保护利用大遗址等，如王景慧从城市规划在大遗址保护中所起的作用方面提 出了文化遗产保护与传承是城市规划的规划原则之一，在城市规划的各个阶段及 各个环节都应予以贯彻和有所体现瞳。权东计、朱海霞以汉长安城遗址为例研究 了大遗址保护与发展的战略，提出了遗址保护、生态环境建设、村镇景观建设和 遗址公园形象景观建设等方面的对策乜引。崔明在其硕士论文中对江苏省大遗址保 护规划的一般特点和编制要求以及规划编制的重点、难点、解决思路等进行了研 究，对保护规划利用模式进行专项分析，主要介绍了城市、城郊和田野这一类大 遗址在利用上面临的不同问题及相应合理的利用模式乜3 。王东在其硕士论文中总 结了国内外大遗址保护的理念、原则和方式，引入了大遗址的可持续性保护理念， 对于大遗址的保护规划出现的问题，也从保护规划的技术、管理层面进行了简要 分析，并提出构建“以价值为基础”的大遗址保护规划体系，就价值评估、现状 评估、管理评估和制定规划方面作了分析，并从规划制定部门和规划管理部门两 方面提出对策与建议乜4 。樊海强在汉长安城遗址产业开发研究中提出遗址区由文 物保护单位恶格按照遗址保护规划进行统一管理，文化产业园采用经济开发区的 管理模式，并成立汉长安城遗址保护开发委员会作为一级行政单位，具有完全行 政能力，重点就遗址区的开发与保护管理进行协调伫5 1 。俞锋在大明宫遗址公园的 可行性研究中对大明宫遗址保护规划作了介绍并在其基础上对大明宫遗址公园 建设的方法和途径进行了探讨研究，指出了遗址公园局部保护，整体保护，连片 保护的三种模式心6 。田林在大遗址遗迹保护研究中指出理想的大遗址保护规划应 当将其纳入当地的城市发展规划系统、生态保护系统、文化旅游开发系统和文物 保护系统等；把历史、现实、自然和人文等因素进行整合，从全局的观念出发去 研究、保护、丌发和利用，而不是孤立、静止地看待历史遗址的现状，并引入动 态规划概念，将其应用于大遗址、遗迹保护中，提出了包含可持续发展的理念、 基本安全承受度以及交互性支持决策等思想的大遗址、遗迹动态保护规划，并对 保护范围的划定方法、展示利用方式、管理和投资机制、大遗址文化继承性等进 行了研究心7 。李海燕在其硕士论文中对目前我国大遗址保护利用模式进行了总 6 结，并对各种模式的优缺点作了分析，同时在深入分析大遗址本质与特征、功能 和价值的基础上研究了大遗址价值的定性评价指标体系和定量评价指标体系心引。 王征运用空间特质理论对汉长安城遗址空间环境的特质进行了研究，提出了 汉长安城遗址保护的原则和汉长安城遗址的空问控制体系，并对相关问题提出了 解决的建议口引。陆建松提出要做好大遗址保护及规划，政府必须为其创造良好的 政策和法律环境，包括确立大遗址保护规划的指导思想、法律支持、出台专项政 策、培养专业人才、增加资金投入、加强保护机构建设等方面口引。曲凌雁、宋韬 指出我国当前大遗址保护规划的认识、方法、理论不完全成熟，存在一系列问题， 并从保护思想理念与保护制度方面进行了研究似。赵中枢以成阳西汉帝陵群为 例，强调了在编制保护规划的过程中要考虑城郊型大遗址在城市周围的定位及与 相邻城市的关系，重视区内矛盾和居民生活的改善口2 j 。河南安阳殷墟通过在重点 保护的遗址区建立遗址管理处和在遗址上建立遗址公园的方式成为遗址保护和 展示的成功典范n 3 1 。 2 关于文化遗产保护规划管理的研究 大遗址属于文化遗产的一部分，鉴于国内外有关大遗址规划管理的文献较 少，本文就对比大遗址范围更广的文化遗产保护规划管理研究现状进行了整理综 述，按其研究内容大致可分为： ( 1 ) 城市文化遗产 阮仪三指出历史城市保护规划与一般的城市规划有所不同，它着重于制定科 学的保护体系，依存于周密的调查和正确的判别分析。这就要求规划人员有必要 的保护知识和专业能力。由于缺乏历史文化知识和规划保护理论的指导，加之规 划工作人员没有专业知识背景，造成我国现有城市历史保护规划存在较多误区 口引。邵勇，阮仪三等研究了市场经济背景下城市文化遗产保护的问题，认为城市 历史文化遗产属于“公共利益 的范畴，国家政府作为保证公共利益的行为主体 制定城市遗产保护、使用、发展的准则，合理配置稀缺的土地资源，确定适宜的 灵活多样性的保护政策和运作机制，市场经济背景下的保护规划应该具有保护 “公共利益”等特点b 钉。周俭、张恺指出城市历史文化遗产保护规划中规划目标、 对象与措施的调查研究除了必须保护遗产本身外，还应该包含建筑、城镇、自然 风景汹1 。刘晖对文化遗产保护规划中建设控制地带的和控制措施的实旌困难进行 7 了研究，提漱了明确控制地带和控制措旋的法律地位，并通过法定程序行使征收 权及适当补偿的解决措施。玎3 。王涛指出现有建筑文化遗产保护规划体系不能适应 社会复杂现象的所引起的不确定因素及不可知因素的新需求，因而缺乏精确性和 可操控性，保护规划应建立统一的，多环节的制度体系啪1 。张兵以深圳新安故城 的保护规划为例指出遗产保护是一门多学科的工作，要有基本的保护理念和必要 的恩辨，需要进一步提炼出适于我国国情、更全面、更综合、更一般化的保护规 划的理论方法，促进更广泛的遗产保护规划的开展汹1 。 ( 2 ) 历史文化街区 林林以苏州古城平江历史街区的保护规划及实践为例，阐述在新的发展形式 下，探索历史街区保护在编割和实施中的薪思路和方法融们。周俭等人以上海历史 风貌区保护规划编制为例，探讨了文化遗产控制层面保护规划的编制，要从法律 法规和技术规定角度来解决保护区保护规划新面临的瀚题h 。武联、沈丹以青海 同仁明主上街历史街区保护规划为例，对在城市现代化建设中如何保护、利用城 市历史街区，并使之有视更新并复兴活力进行了研究秘秘。吴强以安徽东至尧渡老 街历史街区保护规划为例，阐述了致力于文化传承与发展的历史街区空间设计 疆引。戴俭、刘两g 等以北京市古叠艺日为例指出了规划前期的历史研究不仅对本体与 背景环境关系的正确认识和准确把握至为关键，而且是合理有效地确立保护范围 与控制地带，高水平完成保护规划的基础秘引。 ( 3 ) 历史文化名城 剃晖，冯江，肖照以佛出历史文化名城保护规划为例，阐述了针对地域性历 史文化遗产特性而制定的历史文化名城保护规划技术路线，包括文物古迹分类评 价和编码关系、文物古迹的预警体系、名城展示等秘引。聂晓晴、段炼以重庆丰盛 古镇保护与发展规划为例，用历史文化遗产的资源特性、空间属性和结构层次的 多为视角，将保护贯穿于规划各个层面，通过不同层次引导城镇建设与发展。 张松、衰国友、邵勇等对历史城镇的保护园的、保护方法、利用开发、发展 策略、可持续发展机制及对策等问题进行了案例研究h 7 喃”。 综合以上综述可以看出，圜前国内的大遗址保护规划研究主要集中在规划的 具体内容和利用模式上，而较之范围更大的文化遗产保护规划也大都是以实例为 基础，介绍规划具体的编制内容和方法，缺少关于保护规划的更深层次的研究， 8 且文化遗产范围太过宽泛，针对特殊性级强的大遗址保护来说，不具有足够的指 导意义。大遗址的问题关键还是在于管理，所以本文研究大遗址保护规划的管理 问题，对其中的内在因素做分析，以指导大遗址保护规划管理的规范化，科学化， 并进一步促进大遗址的保护利用和发展。 1 3 研究的内容框架 论文共分六章 第一章是导论。说明了论文选题的背景及意义，并食绍了有关大遗址保护的 国内外研究现状以及本文所采用的主要研究方法和技术路线，对大遗址及文化遗 产等相关概念内容作了简要概括。 第二章是研究的基本理论依据。本章从基本概念入手介绍了大遗址保护规划 管理闻题研究的基本理论依据，其中包括行政管理的概念、构成要素、研究内容； 城市规划管理的概念、基本特征、基本原则、管理目标及其主要内容等；行政法 学豹基本理论等。 第三章是对大遗址傈护规划编制、审批与实施管理的规范化研究。本章以行 政簧理、城市规划管理、行政法学等基本理论为基础，对如何处理好大遗址保护 规划过程中的规划编制审批和实施执行的管理问题进行深入的规范化研究。 第四章是大遗址保护规划编制、审批与实施过程中存在的管理问题及原因剖 析。对陕西大遗址的概况及部分主要大遗址的保护规划情况进行了介绍，并对其 中的规划管理问题进行了归纳概括，并做深入的原因剖析。 第五章怒大遗址规划管理的对策与建议。介绍了美国、日本、欧洲等发达国 家的规划管理经验，借鉴其中的先进方法和思想，提出对我国大遗址保护规划管 理具有现实指导意义的启示。针对大遗址规划管理问题，从内部管理体制改革与 完善和外部管理体制建立与发展两个方面提出了完善大遗址保护规划管理的建 议。 第六章结语。总结论文的研究成果及意义。 9 1 4 研究设计 王4 1 研究方法 本文主要采用以下三种研究方法： 调查研究和文献资料研究。查阅国内外关于文化遗址保护的相关研究资 料，收集陕西省各主要大遗址保护利用规划的相关资料，并对资料进行整理分析， 总结围内外大遗址保护的研究现状，对具有代表性的五大遗址做详细调查、现场 观察并完成资料分析，从丽发现并探讨陕谣省大遗址保护规划管理存在的主要闷 题。 理论研究和系统研究。依据行政管理、城市规划管理、行政法学的基本理 论，对大遗址保护规划编制、审批与实施的管理进行了规范化的思考和研究。 对比研究和对象方法研究p 采用比较方法把各大遗址保护利用规划的运行 过程作比较，从规划编制审批和执行的过程中发现管理问题，对特定对象做深入 分季斤，研究总结了大遗址保护援翔管理的闻题，并对各个问题进行纛因剖析。 类比分析和逻辑推理方法。通过参考国外发达国家先进的规划管理理念和 方法并结合我豳大遗址保护规划管理闯题，提出了调整其管理的对策建议。 1 0 1 4 2 研究技术路线 2 ：本研究的基本理论依据 大遗址是我国古代人民智慧与劳动的结晶，它是我国历史及文明的见证物， 对研究我国古代历史及古代生产科技水平有着重要的意义，它的价值是无可替代 的，它是所有国人的共同财产，是重要的历史文化资源，它具有公共性，因此大 遗址管理属于行政管理的范畴，大遗址保护规划管理是大遗址管理的重要组成部 分，同时大遗址保护规划又属于城市规划中的专项规划，所以大遗址保护规划管 理问题的研究要以行政管理、城市规划管理、行政法学等基本理论为依据。 2 1 行政管理基本理论 2 1 1 行政管理的基本概念 行政管理( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) ，也可称为“公共行政”或“行政学”， 是一种以国家权力为基础，以国家组织，主要是政府机关为管理主体，以国家事 务、社会公共事务以及政府机关内务为管理对象的管理活动睛舶。行政管理活动的 最大特点在于其公共性，主要表现为以下几方面： 1 行政管理的权力基础是公共权力。公共权力由宪法、法律所规定，由社会 和公民所认同的公共权威，它决定了行政管理活动具有很强的政治性、权威性和 强制性特点。 2 行政管理的基本职能主要是管理社会公共事务。行政管理之所以需要行使 公共权力，是由其肩负的管理公共事务的职能决定的，这使其具有了明显的社会 性、广泛性特点。 3 行政管理的宗旨是为公共利益服务。行政管理由于行使公共权力、管理公 共事务，又决定了它必须以谋取公共利益为宗旨，这使它具有鲜明的服务性、非 盈利性和全局性特点，同时也要求其具有公众参与性特点。 4 行政管理必须承担社会公共责任。依法行使公共权力、管理公共事务代表 和实现公共利益，相应地就必须承担公共责任，对公民、法律、上级机关等负责， 这决定其具有规范性、合法性、合理性特点。 5 行政管理必须坚持公平、公正、公开的原则。公正和公平是管理社会事务 1 2 和谋求公共利益的必然需求，而公开是保证公正、公平的前提，这又体现了其社 会性、民主性特点。 行政管理学是从理论形态来研究行政管理的科学，是一门研究政府组织及 其人员从事国家事务管理、社会公共事务管理以及政府机关内务管理过程中带有 规律性的原理、原则、方法和技术的科学。其研究对象可分为四个部分：一是行 政主体研究，包括对政府组织及其工作人员研究；二是对国家事务管理的研究； 三是对社会公共事务管理的研究，包括公共政策的研究；四是对政府机关内部事 务管理的研究。 2 1 2 行政管理的组织与职能 1 行政组织 行政组织的界定学术界存在多种不同说法，普遍分为广义和狭义，广义的行 政组织概念是指所有行政机关相互关联的综合体，是对整个行政体系而言的；狭 义的行政组织，仅仅是指各个行政机关本身的构成而言，即各行政机关内部单位 的设置、人员的编排、职位的分配等组织事项，也就是行政机关内部的组织状况 5 3 】 o 构建行政组织的基本原则： ( 1 ) 完整统一原则。包括事权集中，同一类事务必须划归一个机关管理；体系 完整，首长、智囊、执行三种机构健全。其设置过程必须做到政府职能完整统一、 行政目标统一、机构设置完整统一、领导指挥统一。 ( 2 ) 分权管理原则。行政组织是一个庞大复杂的权力系统，既要保持完整统一， 又要实行分权管理，分权的前提条件是在完整统一的指导下进行。具体为下级要 拥有一定的执行权、管理权，允许其在自己的职责范围内独立的采取必要的行政 措施和手段。 ( 3 ) 依法设置原则。行政组织设置必须有一定的法律依据和经过法律规定的程 序，只有依法设置才能杜绝机构设置的随意性，避免机构膨胀等现象。 ( 4 ) 精简高效原则。只有做到精简才能实现管理的高效、廉洁，编制与经费要 正好适合需要，不宜过多或过少，控制幅度不宜过大，层次也不：直过多。 ( 5 ) 权责一致原则。设置机构实质上是权力分配的一种形式，所以为了高效廉 1 3 洁必须把各个工作部门的任务和职责严格划分清楚，不能重复和交叉，并明确各 个部门职责权限及相应活动中应承担的义务及其后果。 行政组织的部门体系可分为领导机关、职能机关、辅助机关、派出机关等。 2 行政职能 行政职能是指政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所 承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。通 俗地说，行政职能回答政府管什么、怎么管及管的结果。从静态看，行政职能反 映政府活动的范围和性质，在政府活动范围方面，包括政治职能、经济职能、文 化职能、科教职能等；在政府活动性质方面包括统治性职能、保卫性职能、管理 性职能、服务性职能等。政府的活动范围和性质，实质上是政府和社会、政府和 企业、政府和公民之间的关系反映。作为一般管理活动的行政职能可表现为以下 五方面： ( 1 ) 计划职能。是拟定行政管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确 规定应履行的重要职责及必须完成的任务。 ( 2 ) 组织职能。指行政机构和人员把确定的计划方案付诸实施的活动，其目的 是合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配系统内各机构人员的工作。 ( 3 ) 指挥职能。是利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动 所辖各类机构和人员发挥作用，认真履行职责。 ( 4 ) 协调职能。主要指加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、 联系与合作，保证组织工作的整体性和完整性。 ( 5 ) 控制职能。是指上级部门或行政领导对执行机构或人员进行的检查、督促 和纠偏的活动，其内容贯穿于行政管理的全过程。 2 1 3 行政管理的权力与领导 1 行政管理的权力 行政权力是权力体系中的一种公共权力，它一般发生在掌握政府权威的组织 及组织内的成员和一般公众与社会团体的相互关系之中，行政权力的主体是政府 中的组织和行政人员，它的客体是社会公众和各类社会团体，它们之间所构成的 命令与服从的关系就是行政权力。具体内容包括：一、行政权力的主体为国家机 1 4 构，行使必须以国家机构为依托，脱离行政机构的行政权力是抽象的和无实际意 义的；二、行政权力的职能是执行国家意志，代表统治阶级的意志；三、行政权 力的作用方式是强制性的推行命令，它有社会公认的强制性和权威性，并能够被 公众普遍接受；四、行政权力的客体是全社会，它具有普遍性，其作用的对象为 全体公民、全部社会组织。 2 行政管理的领导 行政领导是指在国家行政机关中担任一定领导职务，从事行政领导活动的 人。行政领导在行政管理中的主要作用表现为对行政管理活动作总的指挥，协调 各个部门与人员，影响组织活动效益和效率，保证行政活动协调统一，组织运行 稳定。构成行政领导的要素主要有行政领导的职位、职权和责任三方面，行政领 导的职位依据法律规定而设置，不同的职位有相应的工作项目、工作量、职权标 准等；职权是在其职位范围内，凭借权力的力量组织、指挥、协调控制人力、物 力、财力保证任务顺利完成；责任是指在行使权力的过程中应尽的义务，它与职 位和职权成正比关系。 2 1 - 4 行政管理的决策与实旌 1 行政管理的决策 行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定 的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统的分析主客观条 件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，做出决 定的过程啼4 j 。在行政决策的过程中只有在管理公共事务的活动中具有领导权的组 织和个人才能成为行政决策的主体，行政决策的内容十分广泛，包括国家的政治、 经济、文化等不同方面，同时行政决策必须要以法律法规为依据，不能以个人主 观愿望而决定，表现出普遍的约束力，并且行政决策带有强制性和决策目标的非 营利性等特点。 2 行政管理的实施 行政管理的实施是实现行政决策的过程，一般可分为以下几个阶段：准备 实施，组织所需的人力、物力、资金；研究和确定具体实施的计划，包括实施 的方法、手段、程序等；协调相关的各个方面的行动，使其步调一致；及时 1 5 城市规划管理是一项行政管理工作，城市规划基本术语标准对城市规划 管理的解释为“是城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称”。城市规划管 理的内涵可以表述为城市政府为了促进城市经济、社会、环境的全面、协调和可 持续发展，依法制定城市规划并对城市规划区内的土地使用和各项建设进行组 织、控制、协调、引导、决策和监督等行政管理活动的过程瞄5 | 。 2 城市规划管理的基本特征 城市规划管理属于行政管理范畴，所以它具有行政管理的一般特征，同时它 又是一项针对城市规划的特殊管理活动又具有它特殊的特征，综合多种因素可概 括为综合性、实践性、法制性、科学性、地方性等。综合性指城市规划管理所涉 及的范围很广，对于与城市发展建设有关的一切活动都和城市规划管理有关，同 时它是多种学科研究的综合体；实践性是指城市规划管理要通过具体的实践活动 来发挥作用，并指导实践活动；法制性要求城市规划管理要以国家规定法律法规 为基础依法行政；科学性指城市规划管理活动要尊重科学和事物发展的客观规律 才能保证城市和谐有序地发展；地方性表现为不同城市因为地理位置社会发展的 差异在其规划管理的过程中具有独特性。 2 2 2 城市规划管理应遵循的基本原则 1 依法行政原则。城市规划管理的目的是为保障城市和谐可持续发展作指 导，用于平衡城市不同群体的利益关系，履行城市规划职能，所以在行政活动中 必须保证依据法律法规执行，以确保管理的公正、公平。 2 系统管理原则。为了达到城市规划的整体目标，解决好管理整体效应、系 统内部的协调性、管理系统与外部环境的适应性，必须建立完善的管理系统，用 系统理论方法指导规划管理。 3 集中统一管理原则。实现城市的统一规划和统一规划管理，正确处理好局 部利益和整体利益的关系、历史文化遗产和现代化建设、近期与远期的关系等。 4 政务公开原则。政务公丌是完善城市规划管理的重要内容，让生活在城市 中的各个利益群体参与城市的建设发展。 5 科学规范原则。管理的过程中要以科学的理论方法为指导，实现管理的科 学化、规范化。 1 7 2 2 3 城市规划管理的目标与基本内容 1 城市规划管理的目标 城市规划管理是一项系统化的管理，其内部划分为不同的职能机构，有各自 不同的工作系统，其管理目标是城市规划管理目标的具体化，城市规划管理的总 体目标可以分为以下几个方面： ( 1 ) 保障城市规划和建设法律、法规的实施以及行政命令的畅通。 ( 2 ) 保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会、环境的和谐可持续发展。 ( 3 ) 保障城市各项建设纳入城市规划的轨道，促进城市规划的实施。 ( 4 ) 保障公共利益，维护各个方面的合法权益。 2 基本内容 城市规划管理的内容是根据管理目标而定的，主要指与城市规划有关的各项 事务，具体而言主要有三项内容，一是城市规划组织编制和审批管理，同时对规 划设计单位的资质进行管理；二是城市规划实施管理，实施管理贯穿于各项城市 建设活动中，如建筑工程、市政工程和历史文化遗产保护等；三是城市规划实施 的监督检查管理，主要是负责建设工程规划审批后监督管理和检查违法用地、违 法建设工作，实施行政处罚。 2 2 4 城市规划管理系统 城市规划管理系统是指组成城市规划管理的各个构成要素及它们之间的相 互关系，城市规划管理的要素包括：1 管理的主体，指行政机关中的城市规划管 理机构和内部工作人员；2 管理的客体，指与城市规划管理对的城市规划范围内 的土地使用和相关活动在图纸上的反应，也就是城市规划管理的对象；3 管理目 标，即把管理意识具体化，变为可掌握、可衡量、可操作的东西；4 管理信息， 指与城市规划管理有关的各种资源；5 管理环境，包括城市规划管理所辖区域和 城市规划管理有关的外部环境：6 管理的职能方法。城市规划管理是一个系统， 其构成要素之间相互联系又相互影响并相互制约，其中管理职能和方法是城市规 划管理活动的主要表现，也是管理活动成败的关键，下面从管理的控制、决策、 方法技术方面做介绍。 1 8 2 2 5 城市规划管理的控制 城市规划管理控制是指为了实现管理的预期强标，城市规划管理部门及其管 理者综合有关信息并根据有关管理依据，对管理对象进行监督，发现并纠正偏差， 是城市规划实施管理，尽管其管理控制的形式不同，控制的内容存在差异，但是 管理过程都有一个基本的程序，即建立标准、鬻量成效翻纠歪澎捅! 睡玩凄冀鋈冀薹羹萋蓁萋窭羹霎蓁囊薹尉鬣毽强曼矍妻；霎蠢幕 搿喉裂篓 爨型焉甏蘑蓁l 涔；萋羹芦薅翳。霎馨露蛰。爹豫辫。鬣燮菇p 蓠矗氯博i ! 冀 琏烈聂j 鹱划罐薹裂豁绑；聪黼辩稍篱瞄i 霉雾壁嗲鞣i 刭堕型基；鳞臻。譬嵛 攥掣掣径蕞型篡双堪i 霪囊稿端妻壤t 萋韵酩驻镧i 翔荔躜馘门骚j 毫墨曜臻蔼 釜：蓥瑟躲拦爨；篓一霭露港囊| | 薹；蕊耐割 列法律规范和原则调整的