（城市规划与设计专业论文）对城市总体规划编制改革的探讨.pdf

i 摘 要 改革开放以来传统的城市总体规划工作在市场行为和政府干预的双重作用下 显得不够适应总体规划被突破被违反的现象屡见不鲜本文试图在现有的规划 理论与实践经验的基础上结合我国所处的社会经济背景探讨适合我国总体规划 编制改革的思路和方法 本文分析了新形势下城市规划作用的嬗变和规划编制的实质指出城市规划外 部制度环境的变化以及规划自身存在的不合理因素导致了传统的城市总体规划的不 适应性首先要从改变规划编制的观念入手加强总体规划与社会经济的结合强 调总体规划的区域观生态观和历史观并注重实施策略和政策设计的研究 要有效地发挥总体规划的作用事先必须建立一个具有整体性层次性以及形 式与内容相统一的城市规划编制体系明确总体规划在这一体系中的层次与内容 本文在分析国外城市规划编制体系的特点及优势的基础上结合我国现行的城市发 展水平与规划编制体系现状提出建立以战略结构规划总体规划控制规 划详细规划为基本系列的规划编制体系并简化和深化总体规划的编制内 容 本文接着以青岛城阳区的出口加工区产业配套区的规划为例重点探讨了建立互 动的总体规划的编制步骤改革传统的城市功能定位和规模确定的方法建立弹性 的动态的城市技术指标评价体系以及加强总体规划的时序性重点是完善近期建设 规划的编制内容与方法 关键词城市总体规划 编制体系 内容 步骤 方法 ii abstract from reform and opening, the traditional urban master planning has appeared its limitation. the phenomena is often been seeing that the master planning is broken and disobeyed in the effect of market action and government interfering. the paper tries to discuss new thoughts and methods of urban master planning compiling on the basis of existing theory and practice of planning, and the social and economic background. the paper analysis the turning of the function of urban planning and the essence of plan compiling. it also points out that the changes of system environment outside the planning and the unreasonable factors of planning itself cause the inadaptability of master planning. we should change the conceptions on plan compiling firstly. so we should enhance the combination between the master planning and the social economic, emphasize the conception of region, biology and history, and pay attention to the study of strategy implement and policy design. in order to exerting the function of master planning, it is necessary that establishing a system of plan compiling which has the characteristic of integer, administrative levels and unification of format and content. on the basis of the analysis on the characteristics and advantages of planning system of other countries, the development levels of our city and the actuality of planning system, the paper founds a system of “ strategic structure planning master planning control planning detail planning”, and predigest and deepen the content of the master planning. the paper follows on discussing the mutual compiling steps of master planning, the method of determining the characteristic and size of the cities, and the stretch and dynamic evaluate system of technical criterion taking example for the planning of the industry district of export manufacture of qingdao city. the paper lastly brings forward needing strengthen the sequence of planning and consummating the content and the method of the first phase construction planning. key words: urban master planning plan compiling system content steps method 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在 文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借 阅本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在_ _ _ _ _ 年解密后适用本授权书 本论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 1 1 绪 论 1.1 研究背景 在社会主义市场经济体制下城市经济发展的动力主体土地的使用和运作方 式都发生了根本性的变化且我国正处快速城市化时期城市建设和发展速度日新 月异这些都给城市规划工作带来新的机遇和挑战总体规划的编制作为城市规划 实践过程的要素之一其内容和方法也应以特定的时代背景为基础进行相应的调 整和改进以适应社会经济发展的需要 改革开放以来我国规划界在理论和实践方面对城市总体规划的编制做了大量 有益的探索在观念方法深度上都有很大的突破规划观念从静态规划蓝图到 重视规划的动态性和时序性注重城市发展的经济论证加强总体规划的战略性与 综合性的有机统一加强区域化研究增加了城镇密集区城市连绵区的城乡一体 化规划统一和规范城市建成区和城市人口等方面的统计口径大中城市大多进行 了城市道路交通绿地系统和空间景观旧城保护与更新等方面的专题规划单独 编制城市的近期建设规划采用以遥感rs地理信息系统gis全球定位系 统gps及计算机辅助设计系统cad多媒体技术应用为代表的信息化技 术手段来提高规划科学性及干预能力等在编制体系上提出将我国的城市规划的 编制体系分为基本系列和非基本系列基本系列又分为战略规划总体规划分区 规划控制性规划四个层次非基本系列包括近期建设规划各专业规划等沈德 熙1999苏则民2001在编制内容上主张将总体规划内容改为战略性规 划形成总体规划即战略规划的逻辑姚凯1999陈为邦2000在编制方法 上指出总体规划编制应当是为规划的实施而编制应从规划研究编制实施的 城市规划系统观角度进行总体规划改革的思路强化研究简化编制强化实施 王宁2000等等在规划实践上许多大城市进行了编制概念规划的尝试如 广州城市总体发展概念规划就取得了成功为规划编制提供了新的理论和方法 2 但面对日新月异的发展形势总体规划的工作还是显得不适应在市场行为和 政府干预的双重作用下总体规划被突破被更改被违反的现象屡见不鲜在现 行的城市规划编制办法和审批制度下总体规划编制周期长成果涉及的内容和范 围日益庞大工作项目繁杂以致于对实际建设的指导造成宏观指导不足微观操 作不实无法适应实际的两难局面有必要在探讨总体规划编制的实质的基础上 对编制的缺陷进行反思对总体规划编制的趋势进行有益的探索 1.2 研究目的和意义 现代城市的发展环境面临许多变革一方面存在由于市场资源的再配置和市 场竞争的日趋激烈而伴随着的市场机制的随意性和外在不经济现象另一方面由 于正处于经济体制的转型期各种相关机制尚未定型或刚呈雏形因而社会发展呈 现无序和混乱状态这种外部环境的不确定性和内部环境的复杂性给城市总体规划 的合理编制和有效实施造成了相当的困难但在客观上城市的发展要求总体规划 对城市的各项发展制定有计划有步骤客观有效并可行的安排和构架在城市开 发的市场化进程日益加快的今天探索适合中国城市发展的总体规划编制体制和编 制方法是十分必要的 本论文试图在已有的理论研究和实践经验的基础上结合我国城市目前所处的 社会经济背景研究适合我国城市总体规划编制发展的思路与方法具体的研究目 的如下 (1)分析新形势下城市总体规划的本质特征和作用的嬗变对传统城市总体规划 编制和实施中存在的问题进行反思 (2)分析总体规划编制的制度环境发生的变化及其对总体规划编制的影响 (3)研究总体规划编制改革的思路包括在体系步骤内容和方法等方面的调 整改进和完善加强总体规划的可操作性和指导性 1.3 新形势下城市规划的作用 城市规划是通过对城市未来发展目标的确定制定实现这些目标的途径步 骤和行动纲领并对社会实践的引导和控制来干预城市的发展孙施文 3 1996具体方式是提供城市空间发展的战略控制城市土地使用及其变化改革 开放以来中国城市发展的内外部环境发生很大变化城市规划在实现国家战略目 标弥补市场失灵有效配置公共资源促进共同富裕的同时其作用也发生了一 定的转变可以从以下三个方面来认识 1.3.1 城市规划是国家宏观调控空间资源的手段之一 国家实现对社会经济和空间资源的控制手段是多种多样的控制的方法也因所 选择的经济体制不同而有所区别在计划经济体制下城市规划是国民经济和社会 发展计划的延续与具体化城市规划完全从属于国家经济发展计划成为若干指 令规定标准的落实和执行在社会主义市场经济体制下经济发展的过程中出 现诸多外部不经济现象因而在市场机制运行的过程中有必要建立对市场进行干预 的诸多游戏规则这些规则并非是市场的对立物恰恰是为了保证市场长期运 行的有效进行城市规划也就是这些规则中的一个城市规划特别是总体规划在其 本质上是国家制度的一个组成部分是为维护社会发展和稳定服务的同时基于对 市场失败的认识规划又是国家以社会利益出发对市场运作进行干预的一种手 段因此制度环境变化之后面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设 主体多元化的趋势总体规划更有必要从宏观上对城市的空间资源进行调控 1.3.2 城市规划是政府制定和实施政策的工具之一 由于城市是一个复杂的巨系统有关城市建设和发展的决策涉及到城市的各个 部门这些部门基于其利益角度而作出的决策对城市发展和建设产生各自的作用和 影响因此城市规划应使有关城市建设的决策保持协调一致并且使这些决策之 间的相互作用保持相互协同的关系 城市规划本身就是一种政策的陈述表明了政府对特定地区的建设和发展在未 来时段所要采取的行动以及鼓励经济组织和公众所进行的开发和建设在这种情况 下规划成为城市各个部门在城市建设和发展方面的决策的整合基础同时城市 规划的基本特征之一就在于是对未来不确定性的缓解和抵消它有利于城市各部门 在确定城市空间发展的决策时能够克服未来不确定所可能带来的损害而提高决策质 4 量城市规划这两方面的作用协调和统一了城市中各类部门的不同决策并作为其 未来发展目标和事先协调的行动纲领 1.3.3 城市规划是控制和引导城市空间架构的主体 城市规划的主要对象是城市的空间系统尤其是作为社会经济政治关系表 象化和作为这种表象载体的城市土地使用关系城市土地的使用和管理是总体规划 中的主要内容总体规划从城市土地使用的配置和安排出发建立起城市未来发展 的空间结构限定城市中各项未来建设的空间区位和建设强度其作用主要体现在 对城市建设活动的引导和控制上 一方面城市规划对城市建设的引导作用的发挥主要借助两个手段一个是通 过对政府投资项目的安排实现对非公共投资的引导另一个是通过制定积极的公共 政策对市场开发行为进行引导另一方面城市规划对城市建设的控制作用体现在 城市建设活动不断展开的过程中透过规划的控制机制在法律所赋予的权力范围 内将建设活动限定在规划所确定的方向和范围之内城市总体规划通过对城市建 设的引导和控制而来实现对城市未来发展的空间架构并保持了城市发展的整体连续 性 1.4 总体规划编制的本质 1.4.1 协调多元利益的过程 城市总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一主要是制定有关城市 空间发展战略和土地利用规划政策从城市发展的动力机制上来看城市是在政 府经济组织居民住户之间互动的利益关系推动下发展的因此城市总体 规划的编制实质上是在维护城市整体利益和公共利益的前提下对各种动力主体 有关土地利用的利益在政策框架中做出协调的过程张兵1998 计划经济体制下由于社会阶层和利益集团隐含在共同利益之后土地是以无 偿的形式利用所以规划编制面对的矛盾和冲突较之于市场经济条件下要小得多 市场经济条件下企业产权主体多样化国有集体所有制股份制合资私营 等多种经济成分并存在城市土地使用上无偿划拔方式转变为有偿使用和行政划 5 拨并存建设方式由统建转变为市场开发运作为主城市总体规划的编制应当在满 足公共利益的前提下对城市土地进行空间组织使各类开发建设都能获得适于其本 身要求的土地使用并能适应和适合不同类型不同规模的开发方式和开发能力的 需求在此基础上按照社会整合要求对这些需求进行重组使市场运作和社会利 益双赢 1.4.2 动态连续性的过程 城市总体规划的编制是一个动态的连续过程而不是画出一定年代内希望实现 的某些最终状态的详细图景这一过程所产生的一系列城市发展方针对策和措施 实质上是城市发展和土地利用公共政策形成的过程同时也是一个对既定目标不断 修正对影响方案诸因素诸利益不断协调的过程总体规划在编制过程中应注重 规划的时序性和连续性根据实施反馈的结果对规划不断作出调整和改进 传统城市总体规划的编制所采取的基于理想模式和纯技术的土地利用模式已不 适应市场经济和城市社会的需求 6 2 制度环境变化与传统总体规划编制的反思 影响城市总体规划的实施的既有规划系统外部的制度环境因素也有总体规划编 制本身的因素外部因素是总体规划系统无法调节和控制的这一因素直接决定了 规划的作用范围内部因素是总体规划系统可调节和控制的但总体规划编制本身 所存在的不合理因素影响了规划的作用发挥在反思传统总体规划编制工作不能适 应当前的城市建设发展时有必要研究其实施的制度环境因素和编制的内部不合理 因素 2.1 总体规划实施的制度环境 2.1.1 经济制度环境的不确定性 改革开放以来我国城市经济形势保持快速增长的势头经济的快速发展带动 了城市的大规模建设和开发城市的区域范围向周围郊区快速蔓延城市规模快速 膨胀经济的全球化和信息化更是带动城市空间结构产业结构等的巨大变化市 场经济环境的变化给城市的发展带来诸多不确定性因素同时政府应对城市发展 的内外部环境和城市竞争采取的一些重大举措也对城市发展目标造成重大影响 并导致城市发展方向和总体格局的根本性改变大的如上海浦东新区开发中到广 州南沙新城建设小至深圳高新技术产业带都是明显例证这些市场经济环境和 政策变化都是编制总体规划时难以预料的却是城市快速发展过程中经常发生的 2.1.2 多元利益的矛盾和冲突 城市是在各种利益主体的互动过程中向前发展的不同的利益主体在追求利益 满足需要的过程中发生分化与冲突城市发展的利益主体主要有三种类型政府 城市经济组织和居民三者共同制衡城市土地使用的性质强度区位等多方面内 容的城市空间系统的运行以确保城市高效有序的发展在社会市场经济条件下 由于政府追求政绩的短期效益城市经济组织中私有制企业外资企业中外合 资股份制等各种经济成分的并存城市居民的异质化使城市发展的利益主体多 7 元化和复杂化由此导致利益的多元与冲突规划行政主管部门顶不住来自各部门 各系统及多种建设主体的压力难以协调多元利益的矛盾和冲突致使公益公共 或公用的设施得不到保障环境得不到有效保护城市的长远利益整体利益无奈 让位于局部利益经济利益和短期行为这也是影响城市规划实施的制度环境因素 之一 2.1.3 管理部门协同机制上的缺陷 城市规划是由城市的各个部门来共同运作来实施的尤其是城市总体规划更 需要依靠社会各个组成要素之间的相互协同作用这包括城市各部门在发展政策方 面的协调在资源的使用上的协调在重大建设项目的安排和时序上的协调等等 政府各部门的协同是城市总体规划实施的关键所在但目前的政府行政体制构架并 不能确保这一协同机制的建设和正常运行尽管政府各个部门工作的基本原则也是 为了城市整体的发展和社会公共利益服务但是往往由于部门利益的牵制或者考虑 问题的角度和立场的局限性不可避免地会导致城市中各系统各部门与总体规划 之间产生不协调的矛盾而在目前的行政体制框架下规划部门也只是政府众多部 门之一既无权力也无能力在这一体系中真正承担全面的综合协调作用难以确保 个部门的决策都以总体规划作为决策依据使各个部门的行动保持一致的方向 2.1.4 规划编制与实施的脱节 规划编制的目的是为了实施城市规划是通过规划管理来实施的城市总体规 划主要是对长远目标的控制和宏观的指导是轮廓性的粗线条的规划它难以直接 指导详细规划和建设管理工作需要下一层次的分区规划控制性详细规划作为管 理的依据目前有的城市没有及时组织后续规划的编制而各城市编制的分区规 划控制性详细规划法律地位很不明确分区规划只是可以编制在编制分区 规划的城市控制性详细规划则是由规划行政主管部门审批审批与执行是同一部 门降低了它们的法律效力虽明确要有文本但文本只是规划成果的一部分它 的效力不比规划本身高 此外城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作存在编制 8 人员不问实施管理管理人员不问技术的倾向规划编制和实施管理脱节这造成 实际工作中规划不能有效地指导城市的建设与管理编制的成果往往成为墙上 挂挂的图纸而已 以上四点都不是城市总体规划编制本身的问题但却是影响总体规划实施的重 要因素在改进总体规划编制工作的同时对这些规划实施过程中出现的而非规划 编制本身存在的问题的解决也是十分必要的在增强规划的灵活性和可操作性的同 时也需要不断完善社会的各项制度规范政府的有限管理以及市场上各种利益主 体的建设行为 2.2 总体规划编制的内部不合理因素 2.2.1 规划观念和操作方式的落后 将城市总体规划编制当作描绘一幅终极蓝图的观念和工作方法早已受到 学术界的质疑与批评强调规划的连续性过程性和可操作性已成为大家的共识 但在实际工作中总体规划的编制仍然没有摆脱终极蓝图的思想方法的影响仍然 是期望通过对远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作而对实现这一蓝图的 过程步骤制约条件和实施手段缺乏研究其次是规划思维僵化调查分 析规划方案仍然是许多规划师采用的工作方式这是一种单向思维方法缺 少总体规划编制根据实施反馈的信息经常性地主动地进行调整和不断适应的环 节 在操作方式上仍然强调以规划图纸作为依据来规范城市建设活动静态规 划的意味浓重偏少对实施手段和程序的关注而且对规划图纸的专业技术性要 求很高往往只能为少数专业人士所理解难免曲高和寡无法落实 2.2.2 规划层次定位不明确 城市规划的编制体系及内容上存在脱节不能有效落实规划的操作与实施城 市对区域的影响与依赖作用越来越大区域中各县市之间的分工也越来越细总 体规划中需从大的区域背景中分析城市的地位与作用传统城市总体规划虽然包含 市域城镇体系规划和社会经济发展规划的内容但缺少更上一层次的区域发展规划 9 指导如省域(市域)城镇体系规划省域(市域)土地利用规划等而且缺乏相关的法 规来明确规定上一层次规划对下一层次规划的指导深度和内容 其次现行的总体规划定位不明确内容过于全面细致包容过多过杂上至 社会经济发展目标城镇体系下至工程管网文物古迹保护以及详细的现状资 料数据统统包揽了进来由于内容庞杂容易造成总体规划在宏观问题研究上 走过场流于形式致使大方向上研究不透造成重大失误在具体实施上由于 面面俱到缺乏深度而无法操作总体规划作为战略规划应研究宏观层次的问题 如城镇体系性质规模布局和重大基础设施等只对专项规划如交通绿地 市政设施规划等作出原则性的论证和重要设施的用地安排其它内容应由专项规划 或详细规划确定 2.2.3 编制内容上的缺陷 从城市总体规划编制内容上来讲也存在许多不合理因素至少存在几个方面问 题首先城市宏观经济论证与用地布局相脱节往往把社会经济高速增长的量的变 化直线地等同于城市规模的不断扩张而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结 构成长角度来研究城市空间形态的内在变化例如产业结构演变所导致的新型城乡 关系和城市土地利用结构产业的梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进城 市空间的产业容量和用地效益的变化等缺乏对城市宏观经济形势的有力论证使 得城市发展政策城市规模外部大交通等问题难以确定特别是城市规模的确 定缺乏大区域平衡和协调机制存在着地方政府先定规模技术人员计算证明 论证形同虚设的现象 其次社会经济发展指标和现代化标准的量化指标与城市总体规划的内容缺乏 有机联系与协调社会经济现代化指标究竟对应着何种城市建设水平何种城市现 代化标准尤其是与目标相对应的物质环境空间建设水平及城市居民生活水平特 别是在市场经济条件下一方面由于大的经济形势的突变及市场经济的不确定性 因素所制定的经济战略及目标缺乏应变调整能力另一方面对城市经济投 入建设能力的分析不够所制定的指标体系难以对城市规模城市建设速度发 展时序起到指导作用例如环境建设要求与经济社会发展的平衡城市居民需 10 求变化与城市设施水平效益的关系以及对应于目标导向的城市规划方案所应采取 的基础设施社会设施配套成本收益之间的比较分析等 2.2.4 近期建设规划编制的不足 在以往总体规划的编制过程中分阶段的近期建设规划的作用一直没有得到足 够重视为期五年的城市近期建设规划往往只作为时限1520年的总体规划的一个专 项与总体规划搭配在一起顺带进行编制近期建设规划只是作为五年计划在空间 上的落实这实际上是传统的计划经济时代的产物 传统的近期建设规划依据是远期总体规划和国民经济发展五年计划五年计划 作为国民经济的宏观调控指导不了一个城市全部市场经济行为和城市建设活动 城市建设主体多元建设活动也远不止政府直接控制的那部分现行的近期规划实 际上是五年期的总体规划是从五年后的人口规模来推断五年后城市的一张总图 有自己的平衡表各类用地规划专项工程规划变成总体规划小而全的袖珍 版致使有的城市近期规划仅是远期规划图面上砍去几刀规模缩小而已既缺 乏对近五年重大基础设施建设项目安排的深入细致的考虑也缺乏对实施措施和资 金来源等切实可行的分析有的即使列了若干建设项目也与政府行为不尽相符 此外当总体规划确定的近期建设规划年限过后也往往不再编制下一阶段的 近期建设规划使相应时期城市建设的内容和总体规划后1015年的实施步骤没有合 理安排无法引导城市建设按总体规划的发展目标逐步推进 2.2.5 规划编制标准单一化 目前城市规划法界定的城市从直辖市一直延伸到建制镇人口规模从上千 万到几千人幅度很大总体规划执行同一标准是很不合理的其结果只能是大城 市总体规划的工作内容庞杂面面俱到而重点得不到突出而小城市建制镇的 总体规划深度不足难以指导建设活动 11 3 总体规划观念的变革 反思总体规划编制制度环境的变化及规划编制自身存在的缺陷首先应当变革 规划编制的观念加强规划编制的科学观使其在观念和技术上适应新形势下城市 发展的客观要求 3.1 加强总体规划与社会经济政治的结合 城市发展的内在动力是社会经济的发展总体规划作为城市空间资源的宏观调 控手段是为城市的社会经济服务的因此必须进行城市社会经济的研究认清经 济发展的规律及城市规划与经济发展的关系才能保证其科学性 3.1.1 掌握市场经济环境的特点 总体规划应当正视市场经济所带来的种种变化研究和了解市场条件下城市开 发的运行规律在尊重价值规律的前提下对市场进行控制和引导而不是凌驾于市 场规律之上这种对市场保持友好的规划策略将大大增强规划控制的操作性和规划 目标的现实性对市场机制的固有缺陷如外在不经济现象以及公共物品供应不 足等问题城市规划作为公共利益的看护者应给予更多的关注并发挥规划的干 预功能以弥补市场的不足尤其对于城市基础设施的配套建设总体规划必须给 予充分的规划保证并制定切实可行的实施策略和控制措施以确保城市的未来发 展具有一个较高的起点和强大的基础设施支持 3.1.2 注重城市社会经济发展与城市空间的关系 城市经济的发展直接影响到城市规模及空间形态的变化总体规划要改变以往 把社会经济高速增长的量的变化直线地等同城市规模的不断扩张的做法要从产业 结构的变化角度来研究城市空间形态的内在变化正确认识社会经济现代化与城市 空间现代化之间的关系研究社会经济现代化的指标所对应的城市建设水平和现代 化标准尤其是与目标相对应的物质环境空间建设水平及城市居民的生活水平 12 3.1.3 适应土地使用制度的变革 土地利用始终是城市规划的主要工作重点在总体规划阶段应着重研究土地 利用的布局结构发展策略以及用地控制的框架和原则而避免涉及具体的地块 控制以保持总体规划较高的纲领性地位由于近年来土地使用制度的变革城市 土地配置的市场机制已形成为了控制城市的有序发展规划应通过制定城市土地 供应计划对土地市场进行总量控制并利用国家在土地一级市场中的主导地位通 过土地出让的区位指向和价格指向引导城市开发向规划预定的方向发展 3.2 加强城市的区域观 区域化和全球化是未来经济发展的重要趋势这要求我们在更大的范围内研究 城市的区域关系而不仅仅局限于目前的市域城镇体系从区域的角度出发对城 市资源生产要素和产业结构进行协调布局使之产生最佳的配置效益 此外由于城市化水平的快速提高城市空间扩大和城镇连绵区的形成使城市 发展的区域化倾向日益明显即城市活动不断在区域范围内展开而现代交通技术 发展和道路建设则无疑加快了这一倾向城市区域化的地域形态组织带来城市规划 人口和用地的扩大城市地域不单是传统意义上的建成区城市密集区城市连绵 区内的城乡一体化发展意味着未来城市的概念将是包含着市镇乡村的地域综 合体有必要将城与乡统一规划将城市建设用地与非城市建设用地统一规划将 城市基础设施与区域基础设施统一规划突出城市建设用地的区域供应总量调控和 引导城市建设用地平衡将在城市区域尺度进行 3.3 强调城市的生态观和历史观 对于日趋严峻的环境问题城市规划不能回避它不仅包括对环境污染的控制 和治理更重要的是对城市生态环境和自然资源的保护以及对城市的合理容量和 城镇建设的生态适宜性进行研究例如在规划编制中应强调各类脆弱资源的有效保 护划定四线即绿线即绿地系统黄线重大基础设施布局与安排蓝线 城市水系和紫线城市历史保护区及历史街区来保护不可再生的资源 13 3.4 重视实施策略和政策设计的研究 城市规划的编制在我国的城市规划体系中占有极为重要的地位这种地位的存 在和保持必须与城市规划的实施紧密地结合起来城市规划只有在实践的过程中发 挥发作用才能实现其自身的价值并从中获得方法论基础只有这样城市规划的 编制才是有意义的这也是城市规划文本能够在市场经济体制下存在和得到执行的 关键因此城市规划编制应当是为规划的实施而编制的 城市规划的编制要面向实施领域需强调编制中的政策设计的内容使以活 动空间交通线路的空间组织为本质内容的城市规划从以物质环境的建 设规划转向以政策设计为主的社会经济发展规划城市规划将从以布局功能安 排用地为主转向以协调公共利益为主规划协调及其政策设计成为规划的重心通 过协调政府业主部门公众之间的利益冲突实现规划对现实活动的动态干 预同时必须认识到城市规划的政策应更强调公共政策的设计政策的重点应建 立在解决一系列问题的空间综合协调与控制功能方面是城市产业人口土地 环境财政交通等多种政策在城市空间调控上的整体性与针对性设计 14 4 完善城市规划编制体系 现代城市是一个极其复杂的系统也是更大区域范围内的一个子系统城市总 体规划的编制是根据城市在区域范围内的地位和作用对组成城市的众多要素进行 组合调整以求得最合理的城市结构和外部联系而现行的总体规划编制往往没有 更高层次的区域规划作依据较多的是就城市论城市缺少区域观念偏重空间布 局缺少综合观念虽然在总体规划阶段增加了市域城镇体系规划也有社会经济 方面的内容但仅限于本市市域非城市化地区往往仅作为图底村镇一般 的居民点都不列入规划的范畴不能体现城乡协调发展还谈不上以区域规划指导 城市规划 同时现在的规划编制和审批的程序及其法律效力也存在明显缺陷总体规划 的编制内容庞杂审批周期漫长花费了各地规划编制人员的主要精力但实际所 能起的作用主要是长远的目标和宏观的指导对日常的大量的规划管理工作很少 有可操作性分区规划和控制性详细规划只是可以编制而且由城市人民政 府审批顶多只是城市政府的地方规章降低了它们的法律效力而且实际上分 区规划或控制性详细规划并没有真正经过严格的法定程序认真的审批它们的法律 地位相当含糊基于对现行规划编制体系的反思有必要建构城市规划编制体系的 新框架为城镇的发展提供长远的全局的战略目标同时也必须从规划实施管理 的角度出发为城市的宏观控制和日常管理提供法定依据 在探讨我国城市规划编制体系时可以借鉴其它国家的城市规划编制体系方面 的经验他山之石可以攻玉并结合我国的规划现状对编制体系进行改革和 完善 4.1 国外城市规划编制体系的经验 伴随工业革命而产生的近代城市规划经过一个多世纪的发展和演变在大多 数西方工业化国家中形成了较为完整的城市规划体系在英美法及日本等国家 中以土地利用规划与控制为核心的近代城市规划技术形成了具有较强共性的二元 15 体系即作为城市发展战略不参与具体开发项目规划控制的城市综合规划或结构 规划以及对具体开发建设活动实施法律意义上控制的详细规划所组成的规划技术 体系由于各国所处的社会历史背景城市发展历程及意识形态上的差异其最终 形成的规划技术体系带有各自明显的特征和优点可对我国的城市规划编制体系起 到一定的借鉴作用 表 4-1 英美法及日本城市规划技术体系略表 英 国 美 国 法 国 日 本 城市规划法 律依据 1990 年城乡规划 法用途分类规 则一般开发 1928 年标准城市规划 授权法1924 年标准 州区划授权法 1962 年的马尔罗法 1968 年新的城 市规划法各种 相关法和专项法 宏观层次城 市规划技术 结构规划(structure plans) 综合规划 (comprehensive plan) 总体规划又译为 战略规划 土地使用规划中 的地域划分 微观层次城 市规划技术 地方规划local plans 区划法规(zoning)土 地细分控制 (subdivision) 城市土地利用规划 土地使用区划 街区规划 其它城市规 划技术 设计导则 开发要点 场址规划审查地标 控制设计审查 保护区规划 城市公共设施规 划城市开发计 划 特点及优点 二级规划体系既确 保了战略性规划与 国家和区域的发展 政策相协调又使 实施性规划过程比 较简化以及时应 综合规划为地主政府 的建设计划和开发控 制提供依据作为开 发控制主要方式的区 划具有确定和透明的 特征适用于通则式 对一般城市地区由 城市制定土地利用 规划对不同用地 制定相应的规划规 定保护区则由国 家制定单独的保护 在土地使用分区 的基础上引入街 区规划有效地 增加了城市规划 的针对性整合 性和民主性 4.1.1 英国城市规划二元结构体系的特点 英国的城市规划编制体系分为法定规划和非法定的补充性规划其中法定规划 分为结构规划structure plans地方规划local plans和一体发展规划unitary development plans编制程序和内容必须遵循法定要求结构规划的任务是为未来 15年或以上时期的地区发展提供战略框架作为地方规划的依据解决发展和保护 之间的平衡确保地区发展与国家和区域政策相符合地方规划包括总体规划近 期发展的行动地区规划和专项规划地方规划的任务是为未来 10年的地区发展制定 16 详细政策包括土地交通和环境等方面为开发控制提供主要依据非法定的规 划作为对法定规划的补充包括设计导则和开发要点更为具体地阐述对于一些特 定地区和特定类型的开发政策和建议尽管设计导则和开发要点不是法定规划但 仍然是开发控制中要考虑的因素 英国的城市规划编制体系的特点及其对我国城市规划编制的借鉴有几个方面 1英国的发展规划是由战略性的结构规划和实施性的地方规划构成的二级规 划体系结构规划需要上报中央政府批准地方规划则是开发控制的主要依据这 样的发展规划体系既确保了战略性规划与国家和区域的发展政策相协调又使实施 性规划过程较为简化以及时应对各种变化 2作为战略性的结构规划完全脱离终极蓝图式的规划做法突出与社会 经济发展条件相结合的动态持续研究规划成果中没有精确的规划图纸而 只是示意性的结构图所要起的是发展战略和指导性框架的作用 3非法定的设计导则和开发要点是对法定规划的补充 4.1.2 美国区划法规的确定性与透明性 美国的城市规划运作体系基本上分为宏观控制的综合规划和进行具体开发管理 的区划两个层次美国的城市及县的地方法规通常在执行所在州的法规和地方宪章 的同时也就确定了规划的范围州的立法通常要求地方编制综合规划并确立了该 类规划的作用范围如加利福尼亚州的保护规划和区划法就指出每一个 规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划这些规划应当是关于 城市县地区和区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有密切关 系的物质发展综合规划在对社区未来发展进行全面安排的基础上还包括一系 列广泛的具体项目和计划这些项目和计划的目的在于综合规划作为一个整体是无 法在短时期内完全实现的因此需要从时间和环境上提供保障能够将综合规划与 具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划这些具体规划通常都将区划 法规基础设施投资计划详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整 体以适合特定地区的具体要求 17 区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据只在将城市规划的内容全面 而具体地转译为区划法的内容城市规划才有可能得到实施因此绝大多数州都 在法律条文中明确要求区划法规的制定必须以综合规划为基础区划法规是地方政 府影响土地开发的最主要手段区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使 用建筑类型及开发强度在区划法规批准后所有的建设都必须按照其所规定的 内容而实施此外其它的开发控制还包括土地细分控制场址规划审查地标控 制及设计审查等 4.1.3 法国保护区规划的编制方法 法国的城市规划编制体系中值得借鉴之处在于其对保护区的规划即将一般城 市地区与保护区分开管理对一般城市地区由城市制定土地利用规划对不同用地 制定相应的规划规定其建设管理由城市执行而对保护区则由国家制定保护区规 划单独进行一步到位的细致研究对不同类型的物质与空间要素分类制定相 应的建设管理规定其管理工作统一由国家执行也就是城市土地利用规划图中的 留空地区同时对保护区规划的编制内容建立全国统一的编制规范尤其是 统一保护区规划图上的类型分类并将相应的规划建设管理规定作为保护区规划文 本的主要内容 4.1.4 日本城市规划技术体系的特征 日本的城市规划体系中的城市土地使用规划由地域划分分区制度和街区规划 在个层面组成每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个 部分发展政策制定发展目标及其实施策略不具有直接管制开发活动的法律效 力但作为制定管制规定的依据日本的规划体系的特征在于 1在土地使用分区的基础上引入街区规划有效地增强了城市规划的针对 性街区规划针对各种地区的特征不仅是对土地使用区划的具体化而且可以修 改区划的一般规定整合性街区规划对于土地使用公共设施和建筑形态进行整 体考虑民主性街区规划不仅使地方政府拥有更大的规划权限而且使当地居民 和其它权益者享有更多的参与机会有助于政府发展商和社区之间达成共识 18 2有专门的城市公共设施规划对交通设施公共开放空间教育文化 医疗和社会福利设施进行统筹考虑明确其位置并限制所在地块的建设 西方国家在其城市发展过程中形成了较完善的城市规划运作体系对我国的城 市规划编制体系有一定的借鉴作用同时由于我国的社会制度经济及政治背景 不同城市化水平的差异城市正处于快速发展时期因而我国的城市规划编制体 系不可能照抄照搬国外的体系例如为从区域和更宏观角度研究城市发展大方向 上的问题有必要引入更具灵活性和战略性的战略结构规划但不能以战略结构规 划完全取代总体规划这是由于我国城市目前处于城市化水平快速提高时期城市 发展速度加快仍需要较为详尽的总体规划来指导城市的建设例如深圳的总体规 划就成功地支持了中国市场化程度最高的特区城市 20年的快速发展 4.2 我国城市规划编制体系的改革 4.2.1 建立我国城市规划编制体系的框架 我国传统的“总体规划详细规划的城市规划编制体系已不适应新形势下的 需要有必要建立一个具有整体性层次性及内容与形式相统一的规划编制体系 1整体性即规划编制的体系是完整的能够涵盖编制与实施过程中的的最 基本系列 2层次性要求形成一个从宏观中观微观的从战略性的结构规划 到开发控制规划的体系上一层次的规划能有效指导下一层次规划的编制下一层 次的规划能充分落实上一层次规划的内容 3内容与形式相统一要求体系中各个层次的规划能切实反映这一层次规划应 有的内容该简化的进行简化该深化的必须深化 由此初步形成一个以战略结构规划总体规划控制规划详细规 划为基本系列的规划编制体系战略规划和总体规划是宏观层次的规划是城市 发展的长远目标和整体构想起原则指导作用控制规划和详细规划是战略规划和 总体规划的深化和规划意图的具体体现应在规划实施中起直接的控制作用 19 从规划的地域角度而言战略结构规划是全市域的包括所带的县市或全 镇乡域的总体规划和控制规划是城镇的详细规划是地段的从规划的作用 角度而言战略结构规划和总体规划是战略性规划控制规划和详细规划是实施性 规划不带县市的城市小城市建制镇可以将战略结构规划和总体规划合并 进行其它集镇和村可以只编制详细规划作为实施性规划 表 4-2 规划编制体系中的基本系列略表 规划阶段 规划层次 规划内容 规划成果 作用 审批权限 区域规划 指导城市规划 区域规划 战略结构 规划 市域经济社会发 展战略市域城镇 布局及大型基础设 施的网络和布局 市域土地分类规 划图城镇体系 规划图和其它结 构性图纸以及规 划文本和说明 政策指导确定城 市化促进区和城市 化控制区 上级政府 总体规划 分别确定各城镇的 性质用地布局及 城市骨架 规划图和其它结 构性图纸以及文 本和分析论证为 主的说明 指导城市发展方 向决定城市基础 设施骨架和大型工 程选址 上级政府 控制规划 总体规划意图的全 面反映划定土地 使用性质使用强 度 法定图则的技术 文件规划图纸 和说明 制定法定图则的基 础指导详细规划 地方立法 机关授权 机构 城市规划 详细规划 各个地块土地使用 性质和各项控制指 标的详细规定 工作图则规划 图纸和文本 作为工作图则提 供规划设计要点 指导近期建设 同级政府 规划行政 主管部门 4.2.2 战略结构规划 战略结构规划即行政管辖范围内的区域规划在行政管辖范围内对城镇发展进 行综合分析研究展望 x年即城镇化水平达到成熟期城镇不再以外延发展为主 而转为以内涵发展为主的状态下也可指经济发展到某个阶段或者城市环境容量 发展门槛所限制的某个范围内提出城镇的经济社会环境和空间发展的战略 方针和政策作为城镇发展的目标和指导下一层次规划的依据战略结构规划包括 20 经济社会发展战略和空间发展战略经济社会发展战略重点研究经济社会环境 的发展目标与对策空间发展战略重点研究城镇布局基础设施的发展目标和骨干 网络及重大项目的布局确定区域内城镇化促进区和城镇化控制区战略结构规划 必须以更高一层次的区域规划和社会经济发展计划指导 战略结构规划研究的内容应包括以下几个方面1城市的区域地位和竞争力 2空间结构与发展模式城市空间结构必须适应经济与产业结构的变化发展模式 必须适应发展的速度方式和数量变化3大型区域性交通基础设施4生态环 境建设构筑区域和大城市周边地区自然生态体系控制生态敏感区确定永久保 护区5历史文化保护及城市特色研究6城市文化建设与社会发展7体制与 制度方面的问题等 目前的战略规划还不是法定的规划只是编制总体规划的先期研究性工作或政 府组织的一项宏观战略性研究战略规划的成果为总体规划的修编和调整提供良好 的基础其作用的发挥需要法定的规划来支持和延续战略规划要成为规范的法定 规划类型还需通过一系列必要的程序确立其