（城市规划与设计专业论文）成都市中心城非城市建设用地规划实践研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 本文主要探讨城乡统筹背景下的非城市建设用地规划实践。 以往的非城市建设用地规划，以保护为主，过分强调了非城市建设用地的目标需 求，缺乏对各方利益主体的兼顾，制定的规划无法实施，导致了地区的发展一直处于 滞后状态。成都作为全国首个统筹城乡综合改革试点区，以统筹非城市建设用地地区 的发展为目的，对中心城非城市建设用地规划作出了大胆的尝试：在规划编制上，对 中心城非城市建设用地地区的问题进行深入研究，从非城市建设用地的保护与地区发 展的角度，提出了规划编制措施；在实施机制上，明确的产业指导，积极的引入市场 机制，使规划的实施获得了强大的发展动力，有效的推进地区的经济发展。本文正是 以城乡统筹背景下的成都市中心城非城市建设用地规划“1 9 8 地区规划为研 究对象，深入剖析规划的编制与实施机制，并进行总结，希望对以后的非城市建设用 地规划有一定的借鉴及指导意义。 论文主要分为以下几部分： 第一部分( 第一章和第二章) ：主要是阐述论文的研究背景、范围、方法及国内外研 究现状，并通过基础理论研究，为课题的研究打下理论基础。 第二部分( 第三章) ：主要是对成都市中心城非城市建设用地地区的特征，现状问 题及原因进行研究，便于更好的理解、分析规划。 第三部分( 第四章和第五章) ：是本文的重点。以城乡统筹为背景，详细分析了规 划的编制及实施机制，主要是在于对遇到的重点、难点问题的解决，并通过具体实践 项目对规划的绩效进行检验。 第四部分( 第六章) ：对规划实践进行总结，并探讨规划今后可能面临的问题，为 规划的进一步优化、提升提供一定的参考，并为今后大城市的非城市建设用地规划实 践提供借鉴。 关键词：非城市建设用地“1 9 8 ”地区规划编制实施机制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t t h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e st h ec o n t e x to fu r b a na n dr u r a ln o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d p l a n n i n gp r a c t i c e s bt h ep a s t n o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dp l a n n i n gi no r d e rt op r o t e c tt h em a i n t o om u c h e m p h a s i so nn o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n do ft h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n t s ，也el a c ko fb a l a n c e s u b j e c tt ot h ei n t e r e s t so fa l lp a r t i e st of o r m u l a t eap l a nc a l ln o tb ei m p l e m e n t e d 1 e a d i n gt o t h er e g i o n sd e v e l o p m e n th a sb e e nl a g g i n gb e h i n dt h es t a t e c h e n g d u ，a st h ec o u n t sf i r s t c o o r d i n a t eac o m p r e h e n s i v er e f o r mo fu r b a na n dr u r a la r e a s ，t oc o - o r d i n a t en o n - u r b a n c o n s t r u c t i o nl a n df o rt h ep u r p o s eo fr e g i o n a ld e v e l o p m e n tf o rn o n u r b a l lc o n s t r u c t i o nl a n d p l a n n i n gh a sm a d eab o l da t t e m p tt o ：1 1 1t h ep l a n n i n ge s t a b l i s h m e n to f t h ec e n t e rc i t ya r e ao f n o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di n d e p t hs t u d yo fi s s u e s f r o mt h en o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d p r o t e c t l o na n dr e g i o n a ld e v e l o p m e n tp o i n to tv i e w , t h ep r e p a r a t i o no fp r o p o s e dp l a n n i n g m e a s u r e s ：i nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em e c h a n i s m ，t h ea c t i v ei n t r o d u c t i o no fm a r k e t m e c h a n i s m st op r o m o t ep l a n n i n gl m p l e m e n t a t i o n i 。h l sl st oc o - o r d i n a t ei nt h ec o n t e x to f u r b a na n dr u r a la r e a so fc h e n g d uc i t y , t h en o n u r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d u s ep l a n n i n g 19 8 ”r e g i o n a lp l a n n i n g ”a st h eo b i e c to fs t u d y , c a r e f u la n a l y s i so fp l a np r e p a r a t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no fm e c h a n i s m s a n dt os u l r lu pt h eh o p eo ft h ef u t u r eo fn o n u r b a n c o n s t r u c t i o nl a n d - u s ep l a n n i n gh a ss o m er e f e r e n c ea n dg u i d a n c e t h e s i si sd i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n gs e c t i o n s ： t h ef i r s tp a r t ( c h a p t e r sia n d ) ：t h em a i nt h e s i si sd e s c r i b e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ， s c o p e ，m e t h o d sa n ds t u d yo ft h es t a t u sq u oa th o m ea n da b r o a d ，a n dt h r o u g hb a s i ct h e o r e t i c a l r e s e a r c h ，i no r d e rt ol a yt h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rr e s e a r c hp r o j e c t s t h es e c o n dp a r t ( c h a p t e rl i d ：t h em a i nc e n t r a lc i t yo fc h e n g d ui san o n - u r b a n c o n s t r u c t i o nl a n d a r e ac h a r a c t e r i s t i c s ，r e s e a r c hs t a t u sa n dc a u s e so ft h ep r o b l e m ，e a s yt o b e t t e ru n d e r s t a n d ，a n a l y z ep l a n n i n g t h et h i r dp a r t ( c h a p t e ri va n dv ) ：i ti st h ef o c u so ft h i sa r t i c l e i nu r b a na n dr u r a l b a c k g r o u n d ，ad e t a i l e da n a l y s i so ft h ep l a n n i n go ft h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s m s ，w i t he m p h a s i so nt h es o l u t i o no fp r o b l e m s ，a n dt h r o u g ht h ec o n c r e t ep r a c t i c e o f t h ep r o j e c tt ot e s tt h ep e r f o r m a n c eo f t h ep l a n n i n g t h ef o u r t hp a r t ( c h a p t e rv i ) ：as u m m a r yo ft h ep l a n n i n gp r a c t i c e sa n dt oe x p l o r e p o s s i b l ef u t u r ep r o b l e m sf a c i n gt h ep l a n n i n gf o r t h ef u t u r eo fn o n m e t r o p o l i t a nu r b a n c o n s t r u c t i o nl a n d - u s ep l a n n i n ga n dp r o v i d eat h e o r e t i c a lb a s i sa n dp r a c t i c a le x a m p l e s k e vw o r d s ：n o n u r b a nc o n s t r u c t i o n1 a n d”19 8 ”a r e a u r b a np l a n n i n g i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m 西南交通大学曲南父j 恿大字 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密一使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“妒) 一繇涛睁 e t 期：妒佃多7 指导老师签笤_ 乏男豸哲绍麓堂兰一一 日期： 之沪、占 ， 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： l 、论文探讨了城乡统筹下背景下的非城市建设用地规划实践，通过对非城市建设 用地地区错综复杂的问题及相关利益群体的分析，形成了一套新的解决问题的理念与 方法。 2 、以往的非城市建设用地规划，由于缺乏规划实施机制的引导，非城市建设用地 地区一直处于落后状态。因此，本文从促进非城市建设用地地区发展的角度，对成都 市中心城非城市建设用地规划的实施机制进行研究，超出了以往只制定规划、不考虑 组织实施的范畴。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成 果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明。 本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：妒 7 j 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 选题的背景： 更要千方百计保护好餐空的非建设园地”o 吴良镳 1 、宏观背景 ( 1 ) 在城市经济与空间的快速扩张压力下，非城市建设用地被非法侵蚀； 在当前快速的城市化背景下，我国的城市呈现向郊区扩张的趋势，而且城市的规 模越大，城市的扩张越严重。首当其冲的就是中心城边缘地区的林地、湿地、农田等 非城市建设用地。出于城市建设发展的需要及经济利益的驱使，土地非法流转等情况 的时有发生，非城市建设用转化为建设用地，致使非城市建设用地的空间逐渐遭到压 缩，城市的生态环境面临巨大的挑战。因此，在城市快速扩张的背景下，非城市建设 用地正在面临窘境：是保护，还是发展? 无所适从。 ( 2 ) 我国当前的规划编制体系，加剧了非城市建设用地的受侵： 首先，城镇体系规划关注的是城镇的等级结构、职能分工及区域基础设施的布置 等问题，对于非城市建设用地，并未提出具体的控制要求与规划策略；其次，城市总 体规划关注的则是城市的性质、规模、结构、形态、城市建设用地及发展方向的选择， 而对建设用地以外的部分则很少提出具体的规划要求及制定规划方案，总体规划如此， 以下层级的分区及详细规划就不可能对非城市建设用地提出行之有效的的规划编制策 略。 ( 3 ) 我国的现有规划实施及管理机制，很难解决非城市建设用地当今存在的问题： 虽然一些城市专门编制了非建设用地规划，但是，规划过于强调了非城市建设用 地的保护，回避了非城市建设用地地区广大居民的生存与发展问题，因此在规划的实 施上存在较大的阻力。 再者，非城市建设用地中的许多土地都是属于农村集体用地，农村地区制度的缺失 与管理的松懈，致使侵占非建设用地，违法建设的情况时常发生。非城市建设用地的 流失与失控也就成为必然。 ( 4 ) 新的土地流转政策的出台，对非城市建设用地规划与实施带来了机遇，也带来了 挑战。 2 0 0 8 年，十七届三中全会在中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定中指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 皇量皇皇皇鼍皇曼曼曼曼曼曼曼皇量舅詈皇鲁舅鲁i i ：t mm - - i i 曼曼皇曼曼曼寰舅舅曼曼曼曼曼 场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种 形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。n 1 土地流转政策的放开，一 方面，给非城市建设用地的发展带来了新的机遇；另一方面，新的土地流转政策给也 给规划的编制、实施与管理带来了新的挑战。 2 、微观背景 新世纪以来，国内一些城市开始编制非城市建设用地规划，成都市于2 0 0 4 年编制 完成了全国首个非城市建设用地规划成都市中心城非建设用地规划。然而，由于规 划没有兼顾农民、投资主体等多方面的利益，再加上缺乏资金的投入，导致了规划的 生态用地也在逐步被违法建设蚕食。因此，在城乡统筹的政策背景下，成都市针对中 心城范围内1 9 8 平方公里的非城市建设用地开始编制更加切实可行的规划成都市 中心城非城市建设用地城乡统筹规划，即：“1 9 8 地区规划”。“1 9 8 地区规划”的本质 是将城市开敞空间的农村用地整理集中，通过政府引导，市场运作，统一规划基础设 施，市场配置资源，吸引社会资金，解决中心城非城市建设用地区的城市环境和社会 发展问题，弥补城市功能的不足，实现中心城区全面城市化，保障最佳人居环境的目 标，促进城市经济的全面发展。 本文正是以成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划为对象，重点对规划的编 制及实施t j l s u 进行分析研究，为非城市建设用地的规划编制及实施提供一定的借鉴作 用。 1 2 研究的意义： 非城市建设用地作为城市的生态环境、历史文化、景观游憩及基础设施承载的载 体，对城市的健康发展有着重要的作用。如何在控制和引导非城市建设用地的保护中 寻求发展，达到建设用地与非建设用地的整合、互动，推动城市的全面发展，具有重 要理论意义及实践意义。 因此，本文的研究意义主要有如下几点： 理论研究意义： 本文以统筹城乡发展为背景，从非城市建设用地规划的相关理论出发，综合城市 生态学、城市管理、城市社会学等理论，对成都市中心城非城市建设用地地区的特征、 存在问题及原因进行研究，为规划的提出奠定基础；并结合当前我国的城市发展的实 际情况，以非城市建设用地与城市可持续发展为前提，分析了规划编制解决的问题及 采取的实施机制。因此，对于当前城市发展下的非城市建设用地规划理论研究及实施 机制，本文具有定的理论创新和理论指导意义。 实践指导意义： 本文所研究的对象主要是成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划实践，即成 1 1 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，b a i d u ，2 0 0 8 ， 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 ! | e ! ! ! ! ! | 目| j | ! 目日自! e 目目e e e 螬 m m 1 ! ! | 日! ! | ! ! ! ! 目，瞳 都市“】9 6 ”地【x 规划实践设地区许多规划都已付诸实墙，并取得丁一定的阶段性成 果，具有根强的实践性。因此，在理论基础之上，通过与已有的规划实践相结合，可 以将成都市中心城非城市建设用地的规划编制方法、实施机制推广到更多的实践中去， 实现非城市建设h 地的保护控带4 与城市的发展相协调。从此意义上来说，论文的研究 具有一定的实践指导意义。 3 研究对象及范围 ( 1 ) 研究对象：成都市中心城非城市建 设用地城乡统筹规划，即成都市“1 9 8 ” 地区规划。 ( 2 ) 研究范围： 成都市中心城非城市建设用地位于 中心城外围，绕城高速沿线及三环路与绕 城高速之间，是城市总体规划确定的“郊 区农村用地”，涉及包括中心城五城区( 含 高新暖) 全部及龙泉、烈流、郫县等1 1 个区县总面积约1 9 8 乎方公早，因此叉 称为“1 9 8 ”地区。 4 既往研究 图卜1 规划范围示意 图片来源“1 9 8 ”地区规划 ( 1 ) 国外关于非城市建设用地规划韵相关理论与实践研究 国外关于非城市建设用地规划的理论与实践，主要是为了控制城市无限蔓延、提 升城市的曰= 境品质、保护自然生态环境而进行的相关研究。 理论方面： 1 9 0 2 年英国社会活动家霍华德在明日的田园城市巾提出个有关建设“田 园城市”的论证，即著名韵三磁力图解。“田园城市理想”强调域市与多村的结合对 城市格局进行丁一蝗考虑：外围是农田、中心是花园、城市中充满了绿地： 1 9 4 2 年，芬兰建筑师沙世宁在城市：它的生长、衰退和将来一书中，对“有机 疏散”理论进行j 系统的喇进主张把城市重工业、轻工业疏散出去腾卅的大面积 工业用地来开辟绿地。 2 0 世纪3 0 年代，美国建筑师赖特提出了“广亩城市”的思想。他主张将城市分散 到广亩的农村去，每个独，。家庭蒯围有一真亩上地生产供自己消费的粮食和蔬菜等。 1 9 6 9 年，生态规划倡导者麦克哈格在设计结台自然建立了当时景观规划的准 则。他一反以往土地和城市规划中功能分匡的做法，强调土地利用规划应遵从自然固 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 有的价值和自然过程，即土地的适宜性，并因此完善了以因子分层分析和地图叠加技 术为核心的规划方法论一一千层饼模式。 一 2 0 世纪8 0 年代，d p z 夫妇( a n d r e s d u a n y 和e l iz a b e t hp 1 a t e r z y b e r k ) 提出了新 城市主义理论，其中有一点原则就是从珍视环境出发引导城市和郊区的发展：新城市 主义把区域中的城市和郊区及其自然环境看作个经济、社会和生态的有机体，共生 共荣，城市既要注重内部更新、完善和有机组织，又要保持与郊区农田、自然生态环 境的和谐关系。 实践方面： 在实践方面，主要有： ( 1 ) 英国的城市公园建设：注重对绿地、生物多样性等自然特色的保护及城市公园绿 化建设，满足城市人们对自然环境的需求。 ( 2 ) 新加坡的“花同城市”建设：在规划中有专门的绿色和蓝色规划，确保在飞速发 展的城市化进程中，充分利用水体及绿地，提高居民的生活质量。 ( 3 ) 法国的环城绿带建设：通过保护农田，开辟大量的城郊绿地等，使中心城与城市 郊区有良好的过度，形成良好的城郊环境。 ( 2 ) 国内有关非城市建设用地研究： 理论方面： 北大俞孔坚教授通过对现有城市的状态，传统规划方法的反思，提出了“反规划” 理论。该理论是一种通过优先进行不建设区域的控制以进行城市空间布局的规划方法 论。通过规划和设计城市的生态基础设施( e 1 ) ，提出了城市生态基础设施建设的景观 安全格局。 并且，反规划理论还提出了基于生态基础设施建设的十大景观战略：乜1 1 、维护和强 化整体山水格局的连续性；2 、保护和建立多样化的乡土生境系统；3 、维护和恢复河 道及海岸的自然形态；4 、保护和恢复生态湿地系统；5 、将城郊防护林体系与城市绿 地系统相结合；6 、建立社区非机动车绿色信道；7 、开放专用绿地，完善城市绿地系 统；8 、溶解公园，使其成为城市的绿色基质；9 、溶解城市，保护和利用高产农田作 为城市的有机组成部分：1 0 、建立乡土植物苗圃。 邢忠、黄光宇等( 2 0 0 6 ) 提出非建设性用地规划的目标指向保护环境资源、塑 造城镇空间特色和发掘环境关联效益。同时认为合理规划与控制城镇地域内的非建设 性用地其目的是：( 1 ) 根植于自然环境的城镇土地利用空间结构，促进城镇持续健康 发展；( 2 ) 有效地保护环境资源并提高其生态服务功能，合理利用环境资源并塑造城 镇空间特色和良好人居环境；( 3 ) 在两大用地系统共生共融的过程中，促进城镇建设 对非建设性用地的自觉维护。啼1 张京祥等( 2 0 0 8 ) 以城乡统筹为背景提出：非城市建设用地规划的发展需要首先 2 】俞孔呸李迪华，潮洛蒙，城市生态基础设施建设的十大景观战略。规划师，2 0 0 1 年第6 期 3 1 邢忠，黄光字，颜文涛，将强制性保护引向自觉维护，城市规划学刊，2 0 0 6 年第1 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 树立前瞻主动、务实客观的规划观。进而在快速城市化的背景下，探索化解或缓和中心 城市发展与农村城市化两个方面用地扩张压力的途径，调节用地供需矛盾。逐步形成非 城市建设用地管理的刚性内容，即强制性措施及与其相关的实施、监督以及绩效评价机 制。4 3 实践方面： 国内针对非城市建设用地展开的实践主要有： ( 1 ) 深圳市城市总体规划( 1 9 9 卜2 0 1 0 ) ( 2 ) 厦门市非城市建设用地研究 ( 3 ) 杭州市非城市建设用地控制规划研究 以上规划实践及相关研究有一个共同点，都是出于对非城市建设用地的保护与控 制为目的，通过强制性控制内容，将非城市建设用地纳入统一管理，力求达到保护非 城市建设用地。但由于缺乏规划实施机制的支撑，规划没有很好的执行，所以并没有 达到保护与控制非城市建设的目的。 法律法规 2 0 0 6 年实施的城市规划编制办法1 要求在城市规划纲要及中心城区规划中就分 别提出和划定禁建区、限建区、适建区范围。2 0 0 8 年实施的城乡规划法中有强制 性规定：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源 地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾 等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 住房和城乡建设部还制定了城市“绿线、蓝线”等管制办法，明确保护内容和范 围，以便更好的保护和控制非城市建设用地。 1 5 研究的方法： 通过对大量文献资料的阅读和分析，以成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规 划为依托，结合实地调查取证，确立了论文研究的选题和研究方法，具体有以下几种： ( 1 ) 文献资料引证法 关于非城市建设用地规划理论与实践研究不多，但通过研读国内外非建设用地相 关规划理论和实践，了解国内外相关领域的理论与实践动态，使之成为论文的理论支 撑和论点的论据。 ( 2 ) 实践调研法： 本课题是一个实践性较强的研究课题，需要有大量的实例对论文进行充实，而实 地调研能够产生直观的感受。因此，在理论分析的基础上，通过实地调研，实践论证， 对规划的编制及实施效果进行佐证。 1 4 1 罗震东，张京祥，中国当前非城市建设用地规划研究的进展与思考，城市规划学刊，2 0 0 7 年第1 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 ( 3 ) 比较法 将成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划与国内非城市建设用地规划及相 关研究进行比较研究，得出异同点，使论文的整个体系充实、完善。 1 6 技术路线 陬 一 _。“。_。1-_-。h_。-“1。”-。1_。_。-。一 匿匦匣避圆圆略 丽茺蕊蓟勰 固 技术路线 图片来源：作者自绘 黾 壁一 譬景及基础资辩的研究 恕糍的臻铡殛实簟轨辩的研究，覆一雠瓣簸绫麓舞毵毖 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 皇曼曼皇皇量舅曼曼曼皇曼皇皇曼量舅曼曼曼曼曼量曼量鼍曼曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼量量曼曼舅舅皇曼量鼍曼皇詈曼量皇- - ；i i； 一 ；- - - i m 基曼皇曼量皇 2 1 关于基本概念 第二章研究的理论基础 关于非城市建设用地的概念，并未有统一、公认的术语解释，只是在一些期刊及 论文中有相应的叙述。 以下是关于非城市建设用地的概念已有的界定： 非城市建设用地的概念：城市总体规划所确定的，在规划期内不被用于城市建设 的用地。川 非城市建设用地是指城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内 不被用于城市建设的用地，它与城市建设用地一起构成了整个城市的土地资源。髓1 非城市建设用地是指在城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地。瞄3 综上所述，结合根据成都市中心城非城市建设用地城乡统筹规划，本文对非城市 建设用地的定义概括如下： 菲城市建设甬地是指城市总体规铴确定的规翅区范国内。在规热期内不用于集中 城赢建设昀甬地o 1 1 1 谢英挺，非城市建设用地控制规划的思考，城市规划学刊，2 0 0 5 年第4 期 【2 】王琳，小议管理城市非建设用地的重要性，规划帅2 0 0 5 年第4 期 3 1 罗震动，张京祥，中国当前非城市建设用地规划研究的进展与思考，城市规划学刊，2 0 0 7 年第1 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 2 2 非城市建设用地的分类 表2 1 城市用地分类与规划建设用地标准非城市建设用地部分 大类中类小类分类名称 ee l水域 e 2 耕地 e 2 1 菜地 e 2 2 灌溉水田 e 2 9 其他耕地 e 3 园地 e 4 林地 水域及其他 e 5牧草地 e 6村镇建设用地 e 6 l 村镇居住用地 e 6 2 村镇企业用地 e 6 3 村镇公路用地 e 6 4 村镇其他用地 e 7 弃置地 e 8 露天矿地 资料来源：城市用地分类与规划建设用地标准 为了使城乡建设中的土地利用更加协调，在城市用地分类与规划建设用地标准， 镇规划标准，土地分类中，都对非城市建设用地做了相关的分类。在此基础之 上就形成了两套不同的非建设用地的体系。虽然分类体系不同，但二者并没有本质的 区别，他们都是以土地的功能导向为基础的，只是土地土地分类相对于城市用 地分类与规划建设标准更加详细，如表所示： 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 表2 - 2 全国土地利用现状分类非城市建设用地部分 二级类三级类二级类三级类 编名称编号名称编名称编号名称 号 口 丐 0 1 l水田11 1 河流水面 0 1耕地0 1 2 水浇地 1 1 2 湖泊水面 0 1 3旱地 1 1 水域及 1 1 3水库水面 园地 0 2 l 果园 水域设 1 1 4 坑塘水面 0 20 2 2 茶园 施用地 1 1 5 沿海滩涂 0 2 3其他园地11 6内陆滩涂 0 3 1 有林地 11 7 沟渠 0 3 林地 0 3 2 灌木林地 1 1 8 水工建设用地 0 3 3其他林地 11 9 冰川及水久积雪 0 4 1 1 苗圃 1 2 1 空闲地 0 4 2 天然牧草的 1 2 2 设施农业用地 0 4 草地 1 2 其他土 0 4 3人工牧草地1 2 3田坎 地 1 2 4盐碱地 0 4 4 其他牧草地 1 2 5沼泽地 1 2 6沙地 0 7 住宅用 0 7 2农村宅基地1 2 7裸地 地 资料来源：全国土地利用现状分类 3 非城市建设用地的特性 ( 1 ) 用地性质的可转化性 随着城市发展阶段的不同，城市的发展对非城市建设用地的要求也在发生变化， 非城市建设用地也并不是绝对的不允许建设用地，经过合法途径，非城市建设用地与 城市建设用地可以相互转化。 ( 2 ) 空间状态的固定性 在非城市建设用地范围内，不利进行与非城市建设用地功能无关的建设活动。如对 于基本农田的保护，不得进行降低农业生产效率的建设活动，但在保护基本农田的前 提下，可以进行一些农田水利建设等。 ( 3 ) 非城市建设用地控制具有强制性 非城市建设用地在很多情况下都是城市生态用地、基本农田保护区、城市水源地 等，对于非城市建设用地中的以上情况，在确定用地范围之后，必须对建设行为有严 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 格的控制，保障城市生态安全不受影响，实现其主要功能。 2 4 非城市建设用地与城市用地的关系 城市用地指按城市土地使用的主要性质划分的各类用地的总称，从范围上看，非 城市建设用地位于城市用地范围内。非城市建设用地与城市建设用地起，共同构成 了城市规划区内的城市用地。因此，城市用地可简单地分为城市建设用地和非城市建 设用地两大类，即： 城市用地= 城市建设用地+ 非城市建设用地 其中，非城市建设用地就是城市规划区的e 类用地。从整个规划区的范围来看，城 市建设用地与非城市建设用地铺满了整个规划区，共同构成图底关系。在城市化进程 中，要实现城乡统筹的发展，必须处理好图与底的关系，在城市用地范围不断扩大， 城市继续发展的同时，给非城市建设用地留有足够的空间以保证城市健康稳定的发展。 2 5 相关理论 2 5 1 “城乡统筹 理论 城市规划，顾名思义是城市建成区的土地利用安排布署及产业布局，建成区范围 内有城市化地区，也有农村地区。城市化地区的土地多数归国家所有，而城市近郊及 农村地区的土地多数为集体所有。由于不同的土地管理政策和标准，造成土地浪费、 违法建设、非法土地流转等粗放的城市经营现象也就不足为奇。 城乡统筹理论的出现，在强化城市建设用地管理的同时，为城市近郊及农村的各 项非建设用地的规划利用也带来了机遇，为城市与近郊及农村统筹规划和布置各项基 础设施，促进基础设施的配套及协调发展指明了方向。 城乡统筹落实到规划上主要是指城乡统筹规划。主要体现在统筹城乡发展建设规 划，重点抓好基础设施规划和重大项目的布点，对生态环境，交通及基础设施，产业 布局实行严格规划管理，特别是广大城市近郊及农村地区的规划管理；深化城市建设 投资，体制改革，建立多元化的投资体制和政策。对非城市建设用地规划地区而言， 就是充分利用市场机制，使得城市建设用地与非城市建设用地的市场效益的最大化， 实现城乡互动，带动城市和乡村经济的共同发展。 2 5 2 “城市生态学”理论 城市生态学是以生态学的概念、理论和方法研究城市生态系统的结构、功能和行 为的生态学分支学科。它采用系统思维方式，并试图用整体、综合、有机、协同等观 点去研究城市生态系统。并通过对城市系统内部结构，功能等方面的研究，实现对城 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 市生态系统的调控、管理等，使城市生态系统朝着正确的方向发展。 城市生态学的目标在于建立生态型城市，而生态城市要求建立生态经济体系，它 包括生态农业、生态交通、生态建筑、生态旅游等h 3 。 本文所研究的成都市中心城“1 9 8 地区，有大量的林地、农田等城市生态用地， 相比较于各城市的城区有更充分的条件去发展这种生态体系。因此，在非城市建设用 地的规划中，必须以城市生态学理论为指导，通过规划，构建和谐的城市生态体系， 实现城市的可持续发展。 2 5 3 社会学理论 这一理论认为，对于一个社会系统来说， 至关重要的。如果能够维持它们之间的平衡， 各项机能的正常发挥。如果这种平衡被破坏， 社会各项机能处于失调状态陆3 。 维持其内部各子系统最低限度的平衡是 就能够达到社会内部的良性运行，城市 社会可能就会出现冲突，出现病态，使 非城市建设用地是城市规划区城市用地的重要组成部分，它作为城市的一个子系 统，对城市的发展，稳定起着关键作用。 非城市建设用地地区，由于各项条件都有严格的规定，因此，与城市建设用地地 区相比，在城市发展方面往往较为落后，尤其表现在各项基础设施建设及各项基础产 业方面。由此造成的社会社会结构的不合理也就不可避免。 因此，社会学对本文的指导意义在于： 如饲通过合理、有效的规翔甬导非城市建设罱地地区的发晨缩小与城亩建设用 地地区的差距维持社会系统的平衡、稳定o 2 5 4 城市边缘理论 根据1 9 7 5 年洛斯乌姆( l i - i r u s s w u r m ) 对城市边缘区的研究指出，城市边缘区内 包含多个层次，从城市核心区、城市边缘区到农村的分布及特征可以分为以下几个部 分 1 4 李文华，生态学与城市建设，林业科技管理，2 0 0 2 1 5 1 王玲慧，大城市边缘地区空间整合与社区发展，中国建筑工业出版社2 0 0 8 ，p 1 4 f 6 】任雨来，江曼琦等，天津市中心城区外围地带规划时序与发展模式研究，中国建筑工业出版社，2 0 0 7 ，p 3 4 西南交通大学硕士研究生学位论文 第1 2 页 e ! ! ! s ，| j ! ! ! ! 蔓i | 日目自| ! | | 目| 目| ! 自j ! | ! ! ! ! | | ! ! ! ! ! ! ! ! 一 咧z _ 一1 洛斯乌姆城市地域结鞫圈 国片来源：天津市中心城区外围地带规划时序与发展模式研究 ( 1 ) 城市中心区r 城市核心建成区。 ( 2 ) 内边缘带：靠近城市中心区，随着城市发展的不同阶段，绝大多数土地都已经或 将要被城市建设所占据。 ( 3 ) 外边缘带：农村土地利用的特征明显，但城市影响已经渗入，在公路边分布着独 立的住宅，商业网点等。 ( 4 ) 城市阴影区：目然景观受城市的影响较小，但已经有农业人口和非农业人口的存 在，可以感受到城市的影响。 ( 5 ) 农村腹地；可以发现一些城市的影响，如非农人口建立的第二家园，基本上全为 农业用地。 本文所研究的非城市建设用地，在区位上具有定的特殊性，在地缘特征上，主 要位于城市的内边缘地带和外边缘地带，具有域市和乡村的双重特征。 255 经济学理论 1 、城市经济学 城市经济学是研究城市在产生、成长、= 赋乡融合的整千发展过程中的经济关系及 其规律的经济学科。城市经济学以城市的产生、成长最后达 q 城乡融合的整个历史 过程及其规律以及体现在城市内外经济活动中的各种生产关系为研究对象。 其研究内容主要有：城市经济结构与城市成长；包括城市产生、城市化、郊区 化、城市衰退、城市茬展结构、城市特性、城市规模、城市更新、新城建设等； 城 市内部结构。包括土地利用、住宅、交通等： 城市公共服务及福利设施。包括城市 财政、公共服务设施( 如水、电，公嗣等) 的供需状况：城市人力资源经济。包括 就业、消费、迁移、贫民、人力资塬、投资等；环境与城市生活质量。包括公害预 西南交通大学硕士研究生学位论文第l3 页 孽皇寡鼍皇蔓皇舅舅皇曼曼鼍曼皇皇曼舅曼曼曼曼舅寰量曼曼曼曼皇曼皇皇量皇曼舅。n ： m ：= = m 皇曼皇皇量鲁量量毫舅曼鼍曼鲁皇舅 防及处理、防范犯罪、旧城改造等；城市发展政策。 城市经济学用经济分析方法，分析、描述和预测城市现象与城市问题。其研究重 点为探讨城市重要经济活动的状况，彼此间的互动关系，以及城市与其它地区和国家 的经济关系等。 2 福利经济学 福利经济学作为经济学的一个重要分支，研究的问题是如何通过社会上每个人的 幸福或满意程度来判断社会作为一个整体的幸福或满意程度。如何确定社会成员或大 多数人的最大幸福，它为各项政策的制定及实施提供了比较科学的依据。 一、帕累托最优原则：由意大利经济学家费里多帕累托提出，在改进一部分人的 福利或满足程度的同时，不能以牺牲另一部分人的利益为代价。否则，这个改进就不 能认为最终提高了社会总体发展水平。 二、补偿原则：该原则认为：“如果政策或措施使社会获得的福利总量高于损失， 那么这个政策或福利是可取的，他们增加了社会福利。相反，则是不可取的。 三、社会福利函数：由美国经济学家伯格森和保罗萨缪尔森提出的，他们把社会 福利设计为一些与自变量相关的函数。这些自变量包括印象社会福利的所有因素。各 项政策的制定，就使得自变量发挥最佳效益，使得社会福利最优最大。盯1 作者认为：经济学对于非城市建设焉地规翅的寤示在于对菲城亩建设甬地规翔 必颈协调各力翻益关系在能够发挥其暴有功能的固时。保证社会公正、公平实现 最优发展o 2 5 6 城市管理学 城市管理是有效地使用城市资源以实现城市生活水平持续提高和综合效益 长期稳定发展的活动。通过对城市社会、基础设施、经济和环境进行统筹安排及 运作，提出城市的运营机制及发展策略，保障城市公共利益，引导城市向合理的 方向发展。 城赢管理学的指导意义在于形或一种城市经营理念菲城市建设民地规翅必 须合理的配置城南资漶通过资源的有效配置优化城市空间形态。实现城市的 健康发襞o 1 7 1 王玲慧，大城市边缘地区空间整合与社区发展，中国建筑工业出版社，2 0 0 8 ，p 1 7 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 第三章地区的现状特征及问题研究 3 1 现状概况 成都市中心城非城市建设用地主要位于中心城外围区域，涉及锦江、成华、金牛、 青羊、武侯、高新、新都、郫县、温江、双流、龙泉等1 1 个区县，2 6 个街道办事处， 总面积约1 9 8 平方公里( “1 9 8 ”地区) 。 根据统计，“1 9 8 ”地区现有人口超过5 0 万， 表3 _ 1 “1 9 8 ，地区现状人口统计表 资料来源：1 9 8 地区规划 其中，农村户籍人口2 2 万，外来入口超过3 0 万。 外来人口与原有户籍人口构成了复杂的地区社 会体系。 建设情况方面，除耕地外，现状建设用地7 4 平方公里，约占1 9 8 地区总用地面积的3 7 4 。 建设用地中，合法的6 2 平方公里，以村镇居住 和工业企业为主。违法建设用地约1 2 平方公里， 违法建设主要自行搭建的棚户及大量的村镇企 业用地。 如表3 2 所示，建设情况较为突出的主要集 中在武侯区、金牛区的老城区。 现状入佃穆 序号分区范围名称 ( 万人)： l金二区2 5 2苛丫区1 7 3 3温江区0 2 l 4 郫县 3 1 4 0高新区 6成f # 区3 1 2 ， 龙泉驿区2 0 5 8锦江r1 8 7 9新部区2 6 7 1 0 武侯区1 5 0 1 1 双流 2 6 0 i + 合 计。，。 2 l3 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 表3 2 “1 9 8 ”地区现状部分建设用地统计丧 1 9 8 范围面积建设量( 公顷)建设用地所占比例( ) 序号分区范围名称 ( 公顷) l 盘牛区 2青羊匡 3 温汀区 4 郫县 0高新区 6 成毕区 n f 龙泉驿匡 8锦江区 9新都区 6 3 3 4 03 武侯区 1 5 7 0 积流 1 4 7 9 4 9 03 31 台计 1 9 7 2 74 0 8 52 。7 资抖来源p i 9 8 ”地区规划 32 地区主要特征： “1 9 8 ”地区位于中心城的边缘区域，是城市向乡村过渡的混合地带，作为中心城 外延的主要承载地，体现了城市与乡村的共同特征。 1 9 8 地区主要体现了中心城边缘地区的过渡性特征、动态性特征，二元性、复杂性 及相互依存性特征。 3 21 过渡性特征 “1 9 8 ”地区位于城市环境向乡村环境的过渡地带受城市化的影响，从中心城的 城市特征逐渐向乡村特征过檀。随着距离的增加，“1 9 8 ”地区社会结构中的城市要素 逐渐减少，农村地区的蔓素特征逐渐增 多。但由于各片区的城市的推力及外围地 带的引力不同，这种过渡性主要体现了一 下特征。 ( 1 ) 城市型特征：靠近中心城的区域， 由于受巾心城辐射影响表现出许多城市 建成区的特征，如图3 - 1 所示，主要是备 类住宅及许多企事业单位的生活区。 ( 2 ) 半城市型特征在空间距离上离中 心城稍远的区域，由于受中心城及更远的 8 “城僦裂舡削岖 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 郊区农村的影响，各类建设项目随意建设，形成了居住开发、农民住宅、乡镇企业及 其他各娄用地混杂的现象( 如蹦3 - - 2 ) 。 ( 3 ) 农村型特征：如图33 ，表现为明显的农村特祉，农田、林地等随处分布，零散 的分布着一些农村聚落。 勘一城霹霉攀凇瓴韵。农村鬣m ；扩c 一 图片来源：自摄 一一 3 22 动态性特征 “1 9 8 ”地区动态性的特征主要表现为速度快，变化大。 作为对城市