（人文地理学专业论文）制度变迁中的城市土地经营研究.pdf

浙江大学硕士学位论文中文摘要 中文摘要 “土地是财富之母”，如何发挥和实现地的最大价值历来是土地所有者关 注的焦点问题。城市土地是城市存在和发展的基础，是一切城市经济活动最基本 的载体。城市土地经营是城市经营的关键和核心，是建立和完善社会主义市场经 济体制的客观要求。 本文对城市土地经营的研究，是在地制度变迁的背景下，在现有的理论和 实践的成果基础上，拾遗补阙，提出一些理论、观点或方法，以期对我国城市土地 经营的研究在理论上作一个有效补充，在实践中为当前的城市土地经营起到一定 的指导作用。 全文主要内容共分六部分。 第一部分是第一章绪论，主要阐述选题的背景、意义、目的、国内外研究动 态、本文的研究思路、方法、创新与不足。 第二部分是第二章，城市土地经营目标及可行性，内容包括城市土地经营的 内涵、目标、必要性和可行性。 第三部分包括第三章和第四章，即城市土地经营的基础产权制度与土地 市场建设。从制度变迁的角度梳理我国城市土地产权制度与土地市场的变迁轨迹， 探讨了我国城市土地市场的运行与土地产权制度改革的基本思路与目标模式一 一规范土地市场化的产权明晰、独立、分享及合理的现代产权制度。 第四部分是第五章，即城市土地经营的运作。主要对城市土地经营的机制与 模式做出选择。通过对市场机制与政府行为在资源配置中效用的比较，确定了市 场与政府在城市土地经营中的不同地位与作用，提出功能导向型土地经营是城市 土地经营的有效模式。 第五部分是第六章，针对前文就制度变迁中如何进行城市土地经营提出相应 的对策与建议。 第六部分是第七章，结论与讨论。 关键字：制度变迁，城市土地，土地经营，土地产权，土地市场，运作机制 浙江大学硕士学位论文英文摘要 英文摘要 l a n di sam o t h e ro f t h ew e a l t h , h o wt or e a l i z et h eb i g g e s tv a l u eo f t h el a n d i st h ef o c u sq u e s t i o nw h i c hl a n do w n e ri sc o n c e r n e da l lt h r o u g ht h ea g e s 1 1 ”u r b a n l a n di st h eb a s eo f u r b a ne x i s t e n c ea n d d e v e l o p m e n t , a n di ti st h em o s tb a s i cc a r r i e ro f u r b a ne c o n o m y t h e r e f o r et h em a n a g e m e n to fu r b a nl a n di st h ek e yo fu r b a n m a n a g e m e n t , a n di ti st h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n to fe s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no f s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e m b a s e do nc u r r e n ta c h i e v e m e n t sa n di nv i e wo fe x i s t i n gp r o b l e m s ，t h ea r t i c l e f o c u s e so nt h es t u d yo f m a n a g e m e n to f u r b a nl a n du n d e rt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，a n d p u t sf o r w a r ds o m et h e o r i e s ，v i e w p o i n t so rm e t h o d si no r d e rt os u p p l yt h er e s e a r c ho f u r b a nl a n dm a n a g e m e n to fo u rc o u n t r ye f f e c t i v e l yi nt h e o r ya n dp l a yac e r t a i n g u i d a n c er o l ef o rt h ep r e s e n tu r b a nl a n dm a n a g e m e n ti np r a c t i c e t h i sd i s s e r t a t i o nc o n s i s t so f s i xs e c t i o n s t h ef i r s t s e c t i o n , c h a p t e r1p r o l e g o m e n o n , m a i n l yi n 拄o d u c e sr e s e a r c h b a c k g r o u n d ，m e a n i n g ，p u r p o s ea n dd e v e l o p m e n to fr e l e v a n tr e s e a r c h e s ，髂w e l la s r e s e a r c hp a t h , a p p r o a c h , i n n o v a t i o n , a n di n s u f f i c i e n c y 1 1 1 es e c o n ds e c t i o n , c h a p t e r2 i sa b o u tt h et a r g e ta n df e a s i b i l i t yo fu r b a nl a n d m a n a g e m e n ti n c l u d i n gc o n n o t a t i o n , t a r g e t ，n e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y 1 1 1 ct h i r ds e c t i o n , f r o mc h a p t e r3t oc h a p t e r4 i sar e s e a r c hi n p r o p e r t y i n s t i t u t i o na n dl a n dm a r k e tc o n s t r u c t i o n , w h i c hi st h ef o u n d a t i o n so fu r b a nl a n d m a n a g e m e n t t h ec h a n g e st r a c eo f u r b a nl a n dp r o p e r t yi n s t i t u t i o na n dl a n dm a r k e ti n c h i n ai sr e v i e w e du n d e rt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，a n dt h e nt h eo p e r m i o no f u r b a nl a n d m a r k e t , t o g e t h e rw i t ht h eb a s i ct h o u g h ta n dt h eg o a la n dm o d eo ft h eu r b a nl a n d p r o p e r t yi n s t i t u t i o nr e f o r mi nc h i n aa r ed i s c u s s e d n l ef o u rs e c t i o n , c h a p t e r5 i sa b o u tt h eo p e r a t i o no fu r b a nl a n dm a n a g e m e n t 1 1 始s c i e n t i f i cm e c h a n i s ma n dm o d eo fu r b a nl a n dm a n a g e m e n ta r ee h o o s e d b y c o m p a r i n gt h ee f f e c to fm a r k e tm e c h a n i s mw i t hg o v e r n m e n tb e h a v i o u ri nr e s o u r c e c o l l o c a t i o n , t h es t a t u sa n de f f e c to fm a r k e tt o g e t h e rw i 廿lg o v e r n m e n ti nu r b a nl a n d 1 1 浙江大学硕士学位论文 英文摘要 m a n a g e m e n t a l ea s c e r t a i n e d , a n dt h e nt h ed i s s e r t a t i o n p u tf o r w a r dt h e l a n d m a n a g e m e n to f f u n c t i o n - o r i e n t e d , w h i c h i sa l le f f e c t i v em o d e t h ef i v e s e c t i o n , c h a p t e r6 ，o nt h e b a s i so fp r i o rd i s c u s s i o n s ，r e l e v a n t c o u n t e r l n e a s l l r ea n dp r o p o s a lr e g a r d i n gt h em a n a g e m e n to fu r b a nl a n du n d e rt h e i n s t i t u t i o n a lc h a n g ea 托g i v e n t h es i xs e c t i o n , c h a p t e r7 i st h ec o n c l u s i o na n dt h ed i s c l l s s i o r l k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，u r b a nl a n d , l a n dm a n a g e m e n t , l a n dp r o p e r t yr i g h t ， i 浙江大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得浙江大学或其它教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：遵j 立日期：盘越彳 浙江大学学位论文使用授权声明 浙江大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括 刊登) 授权浙江大学研究生部办理。 研究生签名：凄i 丘导师签名：刎 日 期：忍塑笸。 f 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 中国在经历了长期的计划经济体制后，从2 0 世纪7 0 年代末开始由计划经济 体制向市场经济体制转轨，由此掀开了中国社会转型的帷幕，从而引发了中国经 济社会的制度变迁过程。 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市己成为市场配置资源的重要 场所。作为城市空间和城市功能的载体土地，日益成为城市资产的重要组成 部分。我国经济体制变迁与经济增长方式的根本性转变同时要求土地管理思维上 的变革。一是土地管理方式要逐步从与计划经济体制相适应向与市场经济体制相 适应转变：二是土地利用方式要逐步由外延粗放型向内涵集约型转变。各级政府 在这个大的背景下，以经营城市为出发点，以提高土地利用效率和优化土地资源 配置为目的，合理运用社会主义市场经济宏观调控手段，提出了城市土地经营的 新思路。 党的十六大指出，为完成党在新世纪新阶段的奋斗目标，发展要有新思路，改 革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。经营城市土地是我国城市 发展的新思路，是土地使用制度改革的新突破，是土地市场建设的新局面，是城市 土地管理的新举措。城市土地经营，就是在市场经济条件下，围绕城市化战略，为 实施土地利用总体规划和城市规划、政府依据土地管理法律法规授予的职权，以 经营手段运作土地资产和土地资本，从而实现整个城市经济社会的协调发展和土 地效益的最大化。 1 2 研究的意义与目的 1 2 1 研究的意义 土地所有者开展土地经营、优化土地配置、增加土地产出收益顺理成章。我 国经营城市土地的实践探索，起步于上个世纪8 0 年代末，尽管目前己取得了一些 成功的经验，但也存在着许多需要研究和解决的新情况、新问题：城市土地利用 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 结构存在缺陷、集约利用程度低、闲置严重，土地市场秩序混乱、土地收益流失 严重。维护城市土地所有者权益、追逐土地所有者经济利益最大化的力量不足， 国家在城市土地经营、流转中的产权、行政职能混淆是其根本原因，并且根据现 代产权制度规范分离城市土地所有权和使用权己成共识，要求根据市场经济规则 经营城市土地的呼声日益高涨，特别是在我国参与经济全球化和国内经济结构大 规模战略调整的制度变迁过程中，经营土地既面临着挑战，又获得了难得的历史 机遇。因此，对土地经营理论进行分析研究，以提高城市土地经营的水平，推动城 市土地经营向纵深发展，具有一定的理论意义和实际的应用价值。 1 2 2 研究的目的 本文运用新制度经济学、城市经济学、土地经济学、博弈论和信息经济学等 理论和方法对我国城市土地制度的变迁轨迹及土地经营状况、制度障碍及深层次 原因进行了系统的分析，在借鉴国内外研究成果的基础上，探索制度变迁中城市 土地经营的思路和对策。本文着力解决以下几方面的问题： 第一，城市土地经营的目标。土地是具有特殊性能的商品，是不可再生的稀 缺资源，从一定意义上讲具有公共物品的特性，而城市土地经营的主要目的是合 理利用稀缺的城市土地资源，实现土地与其他要素的最优组合。城市土地经营不 能仅仅考虑物质性收益，而且还要考虑非物质性收益。如果一味追求从土地上获 得最大收益，可能会引起相反的效果。因此，城市土地经营的目标是发挥土地市场 配置资源的作用，实现城市土地的可持续利用，并在土地可持续利用的前提下实 现土地收益的最大化。 第二，城市土地经营的前提。根据现代产权制度的要求，从制度变迁的角度梳 理我国城市土地产权制度与土地市场的变迁轨迹，帮析我国现行城市土地产权制 度的问题，并提出了改革的思路与目标模式。在此基础上，对城市土地市场的相关 经济主体的目标函数及其博弈进行分析。 第三，城市土地经营的运作机制与模式。通过对市场与政府在资源配置中绩 效的比较，确定了政府与市场在城市土地经营中的不同地位与作用，提出功能导 向型土地经营是城市土地经营的有效模式。 2 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 国外研究动态 1 3 1 国外制度变迁理论研究 新制度经济学( n e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ) 力图将制度理论整合到经济学 中。但是新制度经济学不像早期一些理论那样试图推翻或取代新古典经济理论， 而是力图在此基础上，通过修正和扩展新古典经济学理论，使人们能够把握和处 理迄今为止还处于其分析范围之外的大量问题。新制度经济学坚持的基本假设， 是资源的稀缺性和竞争性它们同时也是微观经济学理论的基础。但是不同的 是，新制度经济学将制度作为一个极其重要的约束条件，并把交易成本作为联系 制度和生产成本的一个重要概念，添加到了新古典经济学理论中。 制度是一个社会的游戏规则，或更正式的说，是人类设计的、构建人们相互行 为的约束条件。它们是由正式规则( 成文法、普通法、规章等) 、非正式规则( 习 俗、行为准则和自我约束的行为规范) ，以及两者的执行特征所组成( 诺斯，2 0 0 2 ) 。 而制度变迁就是制度的替代、转换与交换的过程。我们通常所讲的经济转型，实 质是一种制度变迁的过程。制度变迁根源于人们的利益需求，而且会随着人类需 求的拓展向更高层次发展。然而，利益因素有时也可能阻碍制度变迁的过程。制 度的变迁经常在不同的群体中重新分配财富、收入和权力。“如果变迁中受损者 得不到补偿( 在大多数情况下他们确实得不到补偿) ，他们将明确地反对这一变 迁”( 科斯等，1 9 9 4 ) 。 德姆塞茨( 1 9 6 9 ) 认为，知识的变化引起技术、商品市场价值和市场预期的变 化，这些变化使人们进行经济活动的成本收益关系具有了新的选择空闻，当 人们对此做出反应时，新产权就出现了。他还认为，只有私人产权才能完成推进市 场和提高经济绩效这项不可或缺的任务。这主要是因为，私有产权制度能够使资 源的所有者尽量长远地、纯经济地处置其资源的使用：而公有产权的使用者则往 往只顾眼前利益，并时时由巨大的非经济力量来决定资源的使用方向。这种理论 相信制度是朝完全私有财产的方向演进的。布罗姆利称这种关于制度变迁的观点 为“导向资源的原子式财产安排的制度变迁”( 布罗姆利，1 9 8 9 ) ，即财产权的完全 私有化。 拉坦( 2 0 0 1 ) 认为制度变迁是制度变迁需求变动与制度变迁供给变动之间相 浙江大学硕士学位论文 第一章绪论 互作用的结果。从制度变迁的需求看，一方面，技术变迁要求制度的不同安排以适 应技术的变化：另一方面，技术变迁将释放新的收入流，这一新的收入流需要新的 制度安排来进行分割，目的在于提供更有利于挖掘这种新技术潜力的激励机制。 例如，现代法人组织是对大规模现代化生产技术发展所产生的制度回应，同时，有 组织的大规模生产带来了对劳动法人组织如工会等的需求，这些组织制度的产生 是为了激励现代化生产所带来的经济效率的增加。 一言以蔽之，诱致型制度变迁理论的基本观点是：当一新结构的收益超过制 度变迁的成本时，就会产生新的制度：如果制度不发生变迁，那么就说明变迁的成 本超过了收益。技术变迁是制度需求变迁的核心因素。如果对制度的定义，不能 区分作为便于协调人们行为的社会规则和准则的i n s t i t u t i o n 和作为大学、教堂、 农业研究所和其他政府机关之类组织的i n s t i t u t i o n 的话，那么就有理由对建立在 这一概念之上的制度创新的模型抱谨慎态度( 布罗姆利，1 9 8 9 ) 。 诺斯( 1 9 8 1 ) 为了探讨美国经济制度结构的进程，构建了一个比较成形的制度 变迁理论框架。为了理论陈述的方便，他做出了制度环境与制度安排的区分，制度 环境被定义为“一系列用来确立生产、交换与分配的基本的政治、社会与法律规 则”，如支配选举、产权与合约权利的规则。制度安排是“支配经济单位之间可 能合作与竞争方式的规则”。它可能是正式的或非正式的，可能只包括单个人， 也可能是一批自愿合作者，或政府性安排。 布罗姆利( 1 9 8 9 ) 引入了商品交易和制度交易的概念。他将对新的经济条件做 出反应过程中发生的旨在确立新的制度安排的活动，称作制度交易，而将发生在 一个既定的制度结构中的活动看作商品交易。制度交易会产生新的制度安排，制 度变迁就是有关界定个人选择集的关系的变化。 综上所述，他们均认为一旦发生制度的变迁，将相应产生新的机会，并且经济 会趋于新的均衡。但是又各有偏重点。譬如诺斯强调了由政府和集团主导的制度 变迁，并指出政府主导制度变迁的优点。而拉坦强调了一群个人或组织主导的制 度变迁。布罗姆利则主要关注公共政策对制度变迁的影响。我们把这些模型综合 起来，可以得出两种制度变迁方式：由国家或集团主导的制度变迁，又称为强制性 制度变迁；和由一群个体响应制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁， 又称为诱致性制度变迁。笔者认为这些理论并无根本性的理论冲突，而是互相补 4 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 充，所以如果联系起来认识制度变迁理论则更为全面。 1 3 2 国外城市土地经营研究 在国外，经济学家、生态学家、地理学家、城市规划学家等均对城市土地经 营表示了极大的关注，发表了大量作品，其中，e l y ( 1 9 4 0 ) 的土地经济学原理、 r a t c l i f f ( 1 9 4 9 ) 的城市土地经济学、f i s h e r ( 1 0 5 4 ) 的城市不动产等早期作 品对本国及外国的城市土地经营产生过重要影响。 a l o n s o ( 1 9 6 4 ) 、b a d o w e ( 1 9 7 2 ) 、w i l l i a m s 和w 0 0 d ( 1 9 9 4 ) 、h a r v e y ( 1 9 8 7 ) 、 a r c h e r ( 1 9 9 2 ) 、k a i t i h a ( 1 9 8 7 ) 、a l a n ( 1 9 9 0 ) 、c h i n ( 1 9 8 7 ) 、v e r n o n ( 1 9 8 6 ) 等对城 市土地市场的功能、市场运作机制、土地利用模式、城市规模与土地利用效益、 地价变动规律和土地供给模式等进行了理论和实证研究。s a f t ( 1 9 8 7 ) 、g o l d b e r g 和c h i n l o y ( 1 9 8 4 ) 、k a i d l i a ( 1 9 8 7 ) 、d a v i d ( 1 9 8 8 ) 、k a r l 和r i c h a r d ( 1 9 8 7 ) 、 w a l e a d ( 1 9 8 7 ) 、w o o d ( 1 9 9 4 ) 对土地市场的均衡条件、模式、竞争状况、土地流 转机制、消费者行为、市场绩效、市场政策以及不动产中间商行为模型、制度、 交易费用作了理论和实证研究，s t e p h e n 和g 1 i b e r ( 1 9 9 0 ) 对不动产供给特别是第三 世界城市土地供应系统的变革成本与收益做了深入研究。 在土地私有化的条件下，土地由各个分散的个体所拥有，政府不能直接经营 土地，但是政府能够通过制定相关规章制度间接影响土地经营。因此，土地经营是 与一定制度相关联的，它同时还受社会经济发展的影响。a n d e r s o n ( 1 9 8 4 ) 、p a t t i 和j e f f r e y ( 1 9 8 5 ) 、p l 矾血( 1 9 8 7 ) 、b a r l o w e ( 1 9 7 2 ) 、野口悠纪雄( 1 9 9 7 ) 对土地问 题及政府干预的长期、短期对策、交易规制政策及社会、经济效果作了深入的研 究。 每个社会的制度都存在差异，社会经济发展的阶段也不尽相同，由此所引起 的人地关系也不同。w f l h a m s o n ( 2 0 0 1 ) 将瑗方人地关系的演进分为四个阶段。然 后，对不同阶段土地经营的特点进行了分析。 从农业革命到封建社会末觌人类居住地将人与地通过有形的方式联系在一 起，土地主要是财富源泉和象征。土地也是国家取得财政收入的重要来源。 工业革命后开始打破人与地强烈的有形联系，土地是极有价值的商品和资本 的主要来源，可以进行流转，从而产生了土地市场。 二战后，人类意识到土地是稀缺的资源，并且这种资源不能为正在增长的、更 锈浙江大学硕士学位论文 第一章绪论 具流动性的世界人口提供足够的需求。在此背景下，出现了规划。 2 0 世纪8 0 年代，土地稀缺性相关的问题交织在一起。焦点转向环境退化、 可持续发展和社会公平等更广泛的问题上。规划闯题已经拓宽了包括更多的社会 效益和对土地利用细节问题进行更深入的阐述。 、1 4 国内研究现状 1 4 i 国内制度变迁研究 我国经济改革的实践为制度变迁研究提供了丰富的素材和试验场所，由此产 生了许多关于制度经济学的理论及实证研究。2 0 世纪8 0 年代末期，学者们注重 对改革成本、利益冲突的研究，樊纲、盛洪和张军等人的系列论文( 见中国的过 渡经济学，盛洪主编，1 9 9 4 ) 提供了这方面的深刻见解。9 0 年代，中国制度经济 学研究有了新的突破，有关制度变迁的研究明显增多，如林毅夫等人的中国的奇 迹：发展战略与经济改革和张维迎的产权、政府与信誉以及张曙光主编的 中国制度变迁的案例研究等等。我国学者的制度研究起初只是简单模仿式研 究，而现在则开始了在制度变迁理论和实证方面的自我探索和自主创新之路。 林毅夫在新制度经济学和发展经济学相结合的理论框架下，考察了中国十几 年改革和发展史，提出了一系列有广泛影响的理论命题。他注重对经济制度变迁 和技术变迁过程的考察，力图将中国的改革和发展两大现实问题融合进一个统一 的理论框架中，并以此为出发点，探讨中国经济体制的形成逻辑、经济改革的成功 经验、改革中出现的“活乱”循环以及国有企业改革等相关的难题( 林毅夫等，1 9 9 4 ， 1 9 9 7 ) 。他还对国有企业改革的“产权核心论”提出质疑，指出了在中国的特殊背 景下市场竞争环境的重要性，极大地推动了后来的研究。 张维迎( 2 0 0 1 ) 关注产权、政府与信誉三者之间的关联问题，认为产权是信誉 的基础，产权制度的基本功能是给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复 博弈的规则。由政府颁布的法律，其首要任务是对个人产权给予有效保护，促使人 们积极地建立信誉机制。一旦个人产权得不到有效保护，人们便会选择一次性博 弈而非重复性博弈，信誉机制就建立不起来。在这样的社会，交易成本上升，法律 本身也因负荷过重而得不至有效执行。 以张曙光、盛洪等人为代表的天则经济研究所，主要从事中国改革过程中的 6 豌江大学硕士学位论文第一章绪论 制度变迁案例研究。他们以效率为核心，以个人契约过程分析来观察评价中国从 计划经济向市场制度转轨的过程，在以新制度经济学理论为基本研究框架的基础 上，体现了主流经济学的基本价值观和方法论倾向。同时，他们注意到中国制度变 迁过程中的本土化特征，对中国转轨过程中出现的各种“过渡性制度安排”的二 重性、易变性着力进行重点刻画，力求使中国制度经济学研究在“融入主流”的 同时，做出“发展主流”的努力( 张曙光，1 9 9 6 ，1 9 9 9 ) 。 樊纲( 1 9 9 7 ) 考察了非正式制度安排中华文化传统在经济发展中的意义 和局限。他认为华入文化不太重视理性化的正式制度安排，比较注重入际关系等 非正式制度安排，因此华人企业多为家族式企业。正是中国文化传统的这种特征 ( “重内容不重形式”、“重非正式关系而不重视正式制度”) 使中国的渐进式制 度改革取得了相对成功，但他认为华人经济如果要取得进一步的长期发展，尚需 注意依靠“法制精神”来实现自我完善。樊纲的分析表明文化传统等意识形态范 畴对制度变迁的路径有重大影响，但这方面研究在国内外均较薄弱。 在中国制度变迁的方式的研究方面，杨瑞龙( 1 9 9 8 ) 根据中国的转轨现实的特 殊性提出了“制度变迁方式的三阶段论”和“中间扩散型假说”：黄少安( 1 9 9 9 ) 则提出了“制度变迁主体的角色转换假说”。不过杨瑞龙更加强调中央政府和地 方政府在制度创新中的作用，尤其考察了地方政府作为一个利益主体在向市场经 济过渡中的“中间扩散效应”。而黄少安则更强调制度变迁中的利益主体的多元 化特征，认为制度变迁往往是由不同主体联合行动才能完成，并且不同主体在创 新中的角色随着创新过程的演进而不断发生变化。 此外，柯荣住( 1 9 9 7 ) 对诺思的制度变迁理论提出挑战。他认为诺思的“如果 预期净收益超过预期成本，一项制度安排会被创新”的论点在现实中无法得到印 证。他认为该论断考虑的仅仅是制度创新的必要条件，忽视了五个方面的充要条 件：创新的不连续性；创新的不确定性：制度创新中的供求一致性：制度 创新主体的行为理性：一定利益格局对制度变迁的影响，等等。 1 4 2 国内城市土地经营研究 ( 1 ) 城市土地经营内涵研究 有学者认为城市土地经营是指在市场经济条件下，政府以所有者代表的身份， 用经营手段运作土地资本，从而实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效 7 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 益的最大化( 吴群等，2 0 0 2 ) 。可称之为收益最大化假说。也有学者提出要素的最 优组合假说：城市土地资本经营就是由城市政府利用市场法则，通过宏观调控， 建立公平、公正、公开的有形市场，运用经济手段，对土地资本本身进行的技巧型 运作，实现土地资源的优化配置和土地资本增值的一种经营方式( 苏孝宽，2 0 0 2 ) 。 其实质是对作为资源的土地来说政府以价格机制为导向，实现资源的最优配置。 作为一种资产，特别是最大部分的国有资产，必须使其能保值增值，符合城市可持 续发展目标。 以土地使用制度为基础的土地经营就是将土地作为资源在进行经营。因为土 地有偿使用制度的主要目的是杜绝土地资源的浪费和土地的低效利用，保护和合 理利用土地资源。而土地批租主要是实现土地的市场化，而土地市场的本质特征 就是土地的商品化，即土地作为一种重要的经济资源参与社会生产、生活过程， 在该过程中土地增值是外生的( 袁绪亚。1 9 9 4 ) 。 ( 2 ) 城市土地产权制度研究 要实现城市的土地经营，城市土地归谁所有、由谁经营的问题，也就是城市土 地的所有权、使用权问题不能回避。对此问题，大致有三种观点：一是政府所有 论，戴旭宏( 1 9 9 3 ) 坚持中央政府是全国城镇国有土地的法定所有者，应建立一个 统一的全国城市土地管理机构作为中央政府的法定代表来行使土地所有权( 托尼 和郝寿义，1 9 9 3 ) 。高波( 1 9 9 3 ) 主张将不同空间的土地资产分别归属中央、省、市 乃至县、镇政府占有相应的股份。也有人主张城市政府作为国有土地的代表( 中 国城市土地使用与管理课题组，1 9 9 2 ；李玉峰，2 0 0 2 ：周天勇，2 0 0 3 ) ：二是职能部 门所有论，多数主张国家土地管理部门作为土地所有者的法定代表( 吕益民，1 9 9 0 ； 张瑜等，1 9 9 2 ：袁绪亚，1 9 9 5 ) 。赵传葆( 1 9 9 3 ) 主张国有资产管理局行使国有土地所 有者职能。黄土地( 1 9 9 0 ) 主张成立国有土地资产管理局、国家地政部、国家土地 资源管理委员会，市政部门或城建部门不能也不应该成为国有土地的产权代表： 三是法人所有论，高映轸( 1 9 8 7 ) 主张政企分开后，应成立国营土地公司，代表并受 控于土地管理局。杨继瑞( 1 9 9 0 ) 主张国有地产公司是国有土地所有权的法定组织， 隶属于政府，接受政府的指令。高波( 1 9 9 6 ) 提出，要按照土地产权市场化的要求， 改革城市土地产权制度，建立城市土地法人所有制，中央政府设立土地资产总公 司，对各级政府的地产公司通过参股控股的方式进行经营、管理，土地使用权可以 浙江大学硕士学位论文 第一章绪论 在各个土地资产公司之间让渡。蒙毅等( 2 0 0 1 ) 主张应在现行土地所有权与使用权 分离的基础上，推行城市土地国家所有权、城市规划区内成片土地开发投资经营 权与宗地使用权三权分离模式。 李文和杨继瑞( 1 9 9 0 ) 对城市土地产权制度改革提出了建议，土地使用费是城 市地产有偿使用制度的基石，进入地产市场流转的，只能是城市地产产权的部分 权能，而不能是地产产权的总体。高尚全( 1 9 9 1 ) 指出土地制度改革的核心是建立 新型产权制度，应在严格界定各利益主体的权力、利益和责任的基础上，为各种权 能的转让，以及土地的流转和合理使用及利用提供了现实的可能性。它是土地合 理流转，优化组合的前提。高波( 2 0 0 0 ) 认为地方政府从地区利益出发，利用对土地 产权的实际控制权获取实物地租，或以压低地价以吸引投资，这将增大企业改制 过程中土地产权市场化的阻力。周天勇( 2 0 0 3 ) 建议取消集体土地所有权，确立国 家全部对土地终极和强制的所有权，根据不同用地类型，合理分解土地国有权的 所有、占有、使用权处置等内容，实行土地使用年期财产制度，并延长有关土地使 用期限。 ( 3 ) 城市土地市场研究 要建立城市地产商品化流转制度，实行城市地产的商品化经营，必须建立、健 全合法、多元化的地产市场体系。但在地产市场结构上，仍有分歧，杨继瑞( 1 9 9 0 ) 主张由地产征购市场、批租市场、开发租赁市场和房地产混合市场四个层次有机 组成，有的坚持土地所有权交易市场、土地使用权一级市场、二级市场三种类型 ( 中国城市土地使用与管理课题组，1 9 9 2 ) ，有的根据城市土地产权流转的顺序 和参与交易的主体，分成一级、二级、三级市场( 张谷等，1 9 9 3 ) ，戴旭宏( 1 9 9 3 ) 主 张由地产征购市场、地产使用权出让市场、转让市场以及地产金融市场构成“金 字塔”形的市场体系。袁绪亚( 1 9 9 5 ) 利用西方微观经济学理论，从土地市场供给 变动入手，建构土地市场模型，探究了我国土地市场内在的运行特征，还分析了土 地隐形市场与城市土地二级市场均衡，指出土地隐形市场是土地使用“双轨制” 下的特殊产物，消除城市土地隐形市场还要靠土地使用制度改革。黄小虎( 1 9 9 5 ) 认为土地隐形市场是一种无序的、非平等竞争的市场，对社会主义市场经济的发 展具有破坏性，必须加以限制、引导，将其纳入正确的轨道。 ( 4 ) 城市土地经营方式研究 9 浙江大学硕士学位论文第一章绪论 城市土地经营中经营方式是理论界关注的一个焦点问题。目前国内城市土地 经营的方式主要有出让、租赁、作价入股、授权经营以及保留划拨五种形式。对 五种经营方式各自特点的研究已基本形成了定论，当前争论的焦点主要在是否还 要继续保留授权经营与行政划拨两种无偿用地方式，是否可以在全国实行统一的 土地租赁制。如雷爱先( 2 0 0 1 ) 就对土地使用权授权经营问题进行过专门探讨，认 为授权经营方式尽管可以降低企业改制门槛，显化土地资产，加强企业集团内部 凝聚力。但它同时也形成了对有偿使用方式的冲击，减弱了地租杠杆对经济的调 控力度，因此其实施范围、期限以及监督管理方面必须格外慎重。随着改革开放 的进一步深入，许多学者己经开始探讨土地“双轨制”向“单轨制”的转化形式， 认为应该对全部城市土地资产实行有偿使用，其中土地租赁制格外受人青睐。如 从屹( 1 9 9 9 ) 、谭术魁( 2 0 0 1 ) 等都大力主张推行土地年租制，认为年租制不仅可以 降低企业改制门槛，而且可以通过及时调控租金标准收回土地增值收益，形成城 市建设资金的稳定来源，是未来用地制度改革的大势所趋。但传统观点则认为， 由于承租人缺乏处置土地的基本权利( 如转让、抵押等) ，可能会导致其用地上的 短期行为。而且土地租赁中租金的评估与调控、租赁双方的契约关系等目前都还 处于试点阶段，没有形成统一的规范标准，因此应该注意租赁制的实施范围。 当然，除了以上研究成果之外，学术界对于城市经营、土地租税费问题、土地 收购储备制度、土地管理机构改革、土地可持续利用等方面的探讨对本文的写作 也具有极大的启示和借鉴作用，由于篇幅所限，这里就不展开论述了。 1 5 研究思路、方法、创新与不足 1 5 1 研究思路 本文共分七章，研究内容涉及绪论、城市土地经营目标及可行性、城市土地 产权制度变迁及目标模式、城市土地市场的建设、城市土地经营的机制与模式选 择、制度变迁中城市土地经营的对策与建议、结论与讨论。本文研究思路如图 1 - 1 所示： i o 浙江大学硕士学位论文 第一章绪论 1 5 2 研究方法 图卜1 本文研究思路 f i g1 - 1 t h o u g h to f t h e r e s e a r c h 本文综合运用了规范研究、理论研究、比较分析、定性描述、文字叙述相结 合的方法，应用新制度经济学、城市经济学、土地经济学、博弈论和信息经济学 等理论对我国城市土地制度变迁与土地经营问题作了较为深入、系统的探讨，在 充分吸取前人研究成果的基础上，提出了既适合我国国情又与社会主义市场经济 浙江大学硕士学位论文 第一章绪论 改革方向相一致的城市土地经营构想，以期最终实现土地的可持续利用。 1 5 3 可能的创新与不足 本文在前人研究成果的基础上，力图有所突破，可能在以下方面进行了理论 创新的探索： 第一，把城市土地问题置于城市经营的范畴内，并分析了城市土地经营的内 涵、必要性与可行性。 第二，初步探讨了城市土地经营的目标发挥土地市场配置资源的作用， 实现城市土地的可持续利用，并在土地可持续利用的前提下实现土地收益的最大 化。 第三，以新制度经济学为理论基础对我国城市土地产权铝4 度的变迁和存在的 问题进行了探讨，提出了改革的思路与目标模式。一 第四，借助博弈论和信息经济学的理论和方法分析了我国城市土地经营中相 关主体( 中央政府、地方政府与土地使用者) 之间的目标函数、行为方式及博弈关 系。 第五，根据经营的方式、目标，将城市土地经营模式分为成本导向型、收益 导向型与功能导向型，并进行了比较分析，指出功能导向型城市土地经营模式是 城市土地经营发展的必然选择。 当然由于时间、水平、资料等方面的限制及土地经营问题的复杂性和论题范 围的有限性等原因，本文还存在着不少不足之处，如提出的一些理论分析，需要进 一步收集相关的数据资料加以充实，以便进行定量分析和实证研究：进行的部分 研究还是显得有些宽泛，对有些问题没有探讨或探讨不够深入等等，这需要在今 后的研究工作中加以弥补和完善。对于已探讨的问题，不足与错误也在所难免， 恳请批评斧正。 1 2 浙江大学硕士学位论文第二章城市土地经营概述 第二章城市土地经营目标及可行性 2 1 城市土地经营的内涵 城市土地是指城市一定区域内的陆地和水域及其上下一定范围内的空间的 总称。从地域范围上看，城市土地有三个层次：第一层次是城市建成区内的土地， 即城市建设用地；第二层次是城市规划区范围内，除去城市建成区的外延扩建区 域，目前大量仍为农副业生产和村镇占用的土地：第三层次是城市行政区内的土 地，包括城市规划区土地及城郊土地( 周伟林等，2 0 0 4 ) 。本文论述的城市土地经营 的土地范围主要为城市规划区内的土地。 城市土地是城市一切社会经济活动赖以生存的载体，也是城市社会经济发展 的最基本的资源和最重要的资产。自从城市诞生以来，城市中的人地关系一直是 城市发展中的一个重要问题。城市进入现代发展阶段以后，随着城市化进程的加 速，城市人口增长和经济发展对城市土地的需求日益增加，对城市土地的供给和 利用提出了更高要求。因此，怎样经营好每一寸城市土地，使其发挥最大的经济效 用和生态效用，己成为城市经营所必须加以研究和探讨的问题。 在市场经济条件下，城市政府以城市土地为对象，其经营的最终目标是促进 城市社会经济可持续发展，具体目标是实现城市规划。实现目标的方式应该是在 城市政府宏观调控下，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。因此，城市土地 经营可以定义为：城市政府在保持城市土地所有权不变的前提下，以实现城市规 划为具体目标，在城市政府宏观调控下，充分发挥市场机制在土地资源配置中的 基础性作用，通过对城市土地的开发以及城市土地使用权、经营权等相关权利采 用市场化运作的方式，促进城市土地资源的优化配置，显化城市土地资产价值，促 进城市社会经济可持续发展的行为。就是说一座城市如同一家企业或一种产品， 按照市场机制的要求，综合运用经济杠杆和各种市场竞争手段运作土地资本，由 政府将城市土地整合成一个有机整体来经营，使城市土地在经营中增值，在经营 中发展，在经营中振兴，从而实现整个城市社会经济的协调发展和土地资本效益 的最大化。 经营城市土地是我国城市发展的新思路，是土地使用制度改革的新突破，是 浙江丈学硕士学位论文第二章城市土地经营概述 土地市场建设的新局面，是城市土地管理的新举措。其实质是将城市土地作为生 产要素投入，运用市场经济手段，通过城市土地利用规划、土地使用权属合理转移 等方式对土地资产实行市场化运作，科学地进行城市土地开发、利用、整治和保 护。城市土地经营不仅是城市土地资源得到更加合理配置的过程，也是土地资产 价值得到提高，或者优化土地利用结构，使土地利用综合效益最大化的过程。简单 地说，城市土地经营过程，是一个实现土地资源合理利用，土地资产保值和增值的 过程。 2 2 城市土地经营的目标 2 2 1 城市土地的可持续利用 土地可持续利用是指土地的利用不能对后代的持续利用构成危害，既要满足 当代的需求，又不影响人类今后的长远需要。换言之，就是要使有限的土地持续地 满足人们日益增长的需求，即达到土地供求的持续平衡。 兼顾土地的资源与资产双重属性，城市土地可持续利用应包含三层含义： ( 1 ) 土地资源的最优配置。土地资源数量配置与资源的总量稀缺性高度一致， 有限的资源必须配置到效益较高的项目上，并始终注意集约利用城市每一寸土地， 土地资源的质量组合与资源禀赋相适应，不同生产、生活项目对土地的品质要求 不同，应把优质的土地资源安排到对资源品质要求高的项目上去：资源的时间安 排与资源利用的时序性相当，因土地资源虽然不可再生，但调整开发可相对增加 可利用土地，因而应考虑资源利用的延续性，避免资源过度消耗，导致资源供给断 档：土地资源配置应考虑地区差异，构造有序的区域配置机制，建立区际间资源优 化配置规则。因此，土地配置在数量上要求具有均衡性，在质量上要求具有级差性， 在时间上具有要求长期性，在空间上要求具有全局性。 ( 2 ) 土地收益的持续性。就收益而言，也存在持续利用问题，不能片面追求眼 前经济效益的最大化而大量低价出让土地，在资产有偿配置的方式上，应有出让、 租赁多方式并行。同时，出让土地使用权也应有年限上的长短搭配，使得土地收益 源源不断，而不可“寅吃卯粮”造成“本届政府吃土地，下届政府吃空气”的不可 持续