（交通运输规划与管理专业论文）公路养护运行机制改革研究.pdf

论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除论文中已l 经注明引掰的内容外，对论文的石肯究做出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任 何未搬明确注明的英他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 白丧平 锄了年月 日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相必的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借溯以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：翰丧乎 导师签名：疋绣瓦 硼薄月舀 y 。年月3 目 中文摘要 公路养护市场化改革以来，各地都进行了如火如涂的改革，对公路养护管理体制 从计划形式向市场形式的转变，采取了积极有效的改革措施，对公路养护市场的培育 和建立也在市场经济规律指导下进行。佃公路养护市场化改革，还是存在很多问题， 主要表现在市场化形成缓慢，各地的改革仍不能及时有效，公路养护市场化操作不到 位。究其原因主要是，市场化改革只是形式上改了，真正的市场化运行机制跟不上。 公路养护管理部门没有完全放权，没有从原来的角色中转换过来，不能给予公路养护 以正确的指导，监督、检查与管理。公路养护企业虽然脱离了事业体制，但还没有从 人事上，管理上真正遵循企业的市场化运行和管理，企业操作仍按原来的思维和运行 方式来进行，造成市场化转变过程过缓。 基于这些考虑，本论文从系统工程的角度，讨论了国内外公路养护现状，深入研 究了公路养护运行机制；进行公路养护工程市场培育和建立的研究，主要针对公路养 护企业的规范化和公路养护质量的第三方监理的研究；对公路养护工程市场化运行过 程中的养护经费测算与管理进行了基础性的研究；对公路养护企业的人力资源管理进 行了工作分析及岗位设计的研究，并初步建立了公路养护企业的绩效目标考核体系， 让公路养护企业有了自己完整的绩效管理的雏形；最后初步研究了公路养护人员的社 会保障问题。 关键词：运行机制；养护工程市场；养护企业；人事制度：绩效考核 m a r k e 油l er o a dm a i l l t e n 柏c ei n n o v a 幽n 。i s 窖0 i l l 吕a l la f t a k em 孤ym e 簦u r 强 c u l t i v a t i i l g 硒de s 协b l i s h i n gi o a dm a i n t e n a n m a f k e tf o u o w i i l gt h cl a wo ft h em a r k c t e c o n o m y b u tm a r k e t a b l er o a dm a i n t e n a n c cf 【m c t i o nm e c h a n i s mi n l l o v a t i o ns t mh 私m a n y a b u s c s ，n l a ti sc x h i b i 晒n ：m a r k e t a b l ef o a dm a i n t e n a n c cf b m l ss l o w l y m a n ym e 舔u r e sd o n t 向n c t i o n p r i m a r yr e a s o n s 缸e 佃oa s p c c 叩ei st h a tr o a dm a i n t e n a n g o v 锄e n t h 勰 l a i dt l l ep o w c r 曲帅l ot h e 蛐d e n i n 舀t h e yd o n t 季v et h ee 伍c i c n td i r 陆n ，蛐p c f v i ， i i l s p e c t 雒dm 牡a g e m e n t t h eo t h e r 玻f o a dm a i n t c n 粕c ce n t e r p 矗a l t b o u 曲b r e a ka w a y 丘o mt h ec o n 打o lo ft h eg o v e m m e n t ，i t sm n a g e m e n ts y s t e m sd o n tf o l l o wt h em a r k e tl a w a tt h eb eo f 也er e a s o n s ，ls m d yt h ef o a dm a i m 朗锄c ef i l n c t i o nm e c h a l l i s md e e p l y 丘d mt h e 柚g l eo ft h es y s t e m s 锄g i n e e r i n gi nt h et 1 1 e s i s d i s c u s s i n gt h ec 叫r c n tn a t i 吨b r o a d c o n d i t i o no ft h ea d m a i l l t c n 柚c c ； s t i l d y i n g t h ea dm a i l l t 钮a n c e e n t e r p 唾s e ，s s t a n d a r d i z a t i o nw 油t h ep r o j e c to 啪e r m a i l l t e n a n c co u t l a y ，sm e 硒u r i n 岛c h e c 蜘gt h e e m p l o y c e ，sp e r f b m 粕c e 协i 伊t f i i l a l l yis t i i d yt h es o c i a ls e c i l r i t yo ft b er o a dm a i n t 明明c e e m p l o y e c - k 毫y w o r d ：置l l n c t i m c c h a n i s m ；锄g i j l e e r i n gm a r k e to f r o a dm a i n t c n 卸c c ；r o a d m a i l l t e n a n c ce n t e r p r 逸e ；眦王v i d l 埝l ss y s t e m s ；p e r f b 皿n c ce x a m h a t i o n 2 1 1 研究背景和意义 第1 章绪论 随着经济的稳定发展，我国的公路建设总里程在逐年的增加。简单的统计资料显 示：1 9 9 9 年全国公路通车里程达1 3 5 2 万l ( f l ，高速公路有12 万 ( i n ，一级公路1 7 7 万k m ，二级公路1 3 9 9 万i ( m ；而截止到2 0 0 4 年底，全国公路通车里程已达1 8 7 0 7 万 k m ，高速公路已有3 42 8 8 k i n ，一级公路3 35 2 2 k m ，二级公路2 3 l7 1 5 i ( i 。公路桥梁 达到3 2 1 6 万座、l3 3 7 6 4 万延米公路密度达到每百平方公里1 9 5 l ( m 在短短的5 年时间里，全国高等级公路里程1 5 1 5 8 万，占公路总里程的8 1 o ，比上年末提高 1 5 个百分点，在交通事业中所占的比例逐渐加重，发挥着重要的作用。 交通部部长李盛霖在2 0 0 6 年5 月全国公路养护管理工作会议上指出：“公路建设 是创造财富，养护管理则是保护财富。财富的创造积累和财富的保护同等重要。养护 管理工作到位了，可以延长公路的使用寿命，减少公路的投入，降低资源，能源的消 耗。这是最有效的财富积累。加强养护管理，提高好路率，充分发挥公路存量资产的 最大效益，促进整个路网结构的优化。这是巩固建设成果、服务社会公众、适应经济 发展的重要手段，也是实现可持续发展的重要途径。同时加强公路养护管理是建设节 约型交通行业的必然选择。目前交通事业发展面临的个突出矛盾就是日益受资源、 能源的制约，特别是资金、地的约束尤为突出。在一定意义上，公路建设是积极的 发展，养护管理则是永续的发展。切实重视和加强公路养护管理，通过养护尽最大努 力延长现有公路的使用寿命，通过管理最大限度地提高现有公路设施的效率，才能更 加有效地减少对资源的消耗。” 科学、高效的公路管理体制是做好公路养护管理工作的重要保证和必要条件。当 前，我国经济正处在由传统的计划经济向市场经济、粗放型向集约型转变的过程中，建 构在计划经济体制基础上的公路养护单位，仍然没有脱离计划体制的轨道，缺乏竞争机 制，运行不畅，生产效率低下、分配不合理的问题目趋突出现行的生产经营和管理方 式已远远不适应公路养护事业发展的需要。努力推进公路养护市场化改革，建立科学 5 的公路养护运行机制是适应社会主义市场经济发展的需要，也是公路养护事业走出困 境，开拓新局面的根本途径。 1 2 我国公路养护改革的研究现状 我国公路养护改革自开始以来，国内学者、大专院校都展开了广泛的讨论和研究。 讨论和研究的焦点问题主要围绕：高速公路管理体制、养护市场化的建立、养护市场 化的运行机制以及市场化的运行机制的各项具体规章制度等方面进行。 在高速公路管理体制研究方面，比较有代表性的有：2 0 0 0 年，长安大学硕士生宋 皓在其学位论文我国高速公路管理体制研究一文中提出了我国高速公路管理体制 改革要进行“管养分离”，以利于公路养护施工能够脱离政府的束缚，从而在市场大环 境中参与竞争同年5 月，河北工业大学硕士研究生甄占红在学位论文高速公路养 护管理市场化的研究中深入研究了我国高速公路养护管理市场化的“管养分离”，具 体阐述了高速公路养护管理体制改革中机构设置、职能划分和新的体制下公路养护管 理办法。2 0 0 2 年，长安大学硕士研究生赵怀志论述了地方公路养护市场化改革，把我 国公路养护市场化改革学术研究从省级公路管珲局向地方公路管理局逐步推进；2 0 0 4 ”年，杜跃武把公路养护改革研究进一步推进，论述了平原地区县乡公路改建与养护。 对于公路养护市场化运行机制，郑耀武等人在论述高速公路养护的市场化运行机 制时，讨论了为什么要建立公路养护市场化运行机制以及如何建立：对公路养护市场 的正常运行与养护企业的规范化之间的相互依存关系的进行了分析；论述了当前公路 养护运行机制改革的主要内容，包括各项规章制度改革目标等在这一年里，交通部 颁布了公路养护与管理发展纲，把公路养护市场化改革正式纳入纲要，使公路养护 改革有了第一个指导性文件此后夏和平等人研究论述了公路部门机制创新是市场经 济的内在要求；探讨了基层公路养护部门机制转换与市场化的竞争机制，推进了基层 7 公路养护的市场化进程 市场化的公路养护企业是公路养护工程市场的主体，各位学者专家也进行了充分 的研究。其中，2 0 0 2 年，雷静和贾联胜等先后论述了公路养护企业的养护能力与养护 规模之间的关系，提出了公路养护企业的养护能力可以随着其养护规模的变化而变化， f 6 在市场竞争过程中实现养护能力强者胜劣者汰。接着，2 0 0 3 年，田宝香等对市场化公 路养护企业的养护资质认证标准进行了初步论述，提出了公路养护企业的养护能力的 规范化的资质评价标准，并指出公路养护招标工作的重点是解决好养护企业资质、养 护定额及标底确定、招标文件及评标办法、招标工作程序等问题。 对公路养护成本的研究也不断见于报端，2 0 0 2 年，卢忠贤研究了高速公路小修保 养定额的编制，使高速公路小修保养的成本核算有了科学的依据。2 0 0 4 年，周桂新研 究了影响公路养护成本的因素及对策，论述了交通量及超限运输、公路路况对公路养 护成本影响，并提出了降低养护成本的对策，为公路养护成本的测算提供了分析方向。 市场化改革后，公路养护企业多而规模小，彼此独立存在；并且，养护工程的特 点是工程多而分散当有可投标的养护工程时，各个企业会纷纷参与投标，因此会导 致公路养护工程的招投标工作任务繁多，致使养护企业的选择可能不适合养护工程的 要求，从而导致养护质量的无法保证。2 0 0 4 年，郝继辉提出实行公路养护质量第三方 参 监理制，使公路养护工程质量有了第三方监管，也减轻了业主单位的工作压力。 公路养护市场化的改革，各个方面已经都有了初步的探讨，但改革成效是怎么样 的昵? 我们还没有一个科学的评价体系。傅小华于2 0 0 4 年进行公路养护现代化评价指 - 一 标体系的研究。该文通过引入公路养护现代化评价指标体系和标准，这种体系可以对 一个地区的公路养护现代化水平进行衡量和评价，并找出其存在的不足，为公路养护 每 现代化建设起到引导作用 从国内的研究现状可以看出，我国公路养护运行机制的改革，还很不完善。丰要 表现为：有关公路养护工程市场的培育和发展的研究，目前关于公路养护企业的企 业形式和人事制度等管理运行方式还没有进一步的研究，大家对公路养护企业自身的 完善与运行对公路养护工程市场的培育和发展的影响还没有充分认识；有关公路养 护经费的定额还没有地方或全国统一的标准，公路小修保养经费的支付方式还没有进 一步的研究成果；有关公路养护质量管理的办法还没有进步的研究。 总之，公路养护工程市场运行机制的构建还没有形成体系，各项管理制度还需要 进一步的研究 7 1 3 本论文研究的主要内容 本文通过对国内公路养护市场化改革的研究现状的分析，结合公路发展需要和纲 要要求，针对目前我国市场化公路养护运行机制改革过程中存在的问题，进行了更深 步的研究：从规范公路养护企业、采用定额养护经费管理办法、企业的人事制度改 革及公路养护人员的社会保障等几方面进行研究，具体内容如下： ( 1 ) 培育和发展公路养护工程市场，对原有的道班，工区进行合并、重组的公路 养护企业进行各方面的规范化研究，逐步完善其组织机构管理体系及经营管理体系， 使其尽快成为现代化的企业，并确立其公路养护工程市场的主体地位，为培育和发展 公路养护工程市场发挥其主体作用。 ( 2 ) 公路养护企业人事制度进行定岗定责的社会化改革，初步建立养护企业的绩 效目标责任考核体系。 ( 3 ) 完善定额养护管理和计量支付制度，对养护工程的养护成本进行测定，选择 养护工程经费预测方法，编制养护工程定额。 通过以上内容的研究，公路养护工程市场逐步活跃，各项管理制度不断完善，实 现公路养护市场主体的完善化，养护投资决策的科学化，提高投资的使用效益，加快 公路养护工程市场逐步走向法制化、规范化的健康发展道路。 8 第2 章国内外公路养护体制与运行机制 公路养护体制与运行机制改革是一项系统工程，它涉及到管理机构、管理办法、 管理手段的改革等诸多内容，且公路管理自身特点是点多、面广、线长，管理跨度大， 协调难度高。因此，改革过程中需要考虑公路管理自身特点及管理体制和运行机制诸 环节的协调性、合理性使公路养护体制改革走向良性发展的轨道。 目前，我国公路管理体制不适应公路交通事业的发展，主要是因为体制的不合理 和机制的不协调，用“建管养一体化”的单一模式，造成了养护上一系列问题无法解 决，如：在资金、人员、物资的管理使用上，造成较大的浪费，致使公路效益不佳； 人员设备专业化程度低，施工质量差；养护经费不能做到专款专用，经费紧张的同时， 投入效率不高等。公路管理体制不适应公路交通发展的另一大问题是公路养护市场机 制不够完善，不仅束缚了养护企业的发展，也影响了养护资源的配置效益所以许多 省市在总结国内外经验的基础上，不断探索新的养护管理模式。 2 1 国内国省干线公路的养护管理现状 伴随着我国国省干线公路运营管理体制的改革，作为其重要组成部分的养护管珲 体制改革也进入全面深化阶段。为此，交通部从“有利于公路事业发展、有利于提高 投资效益、有利于增加职工收”出发，提出了“事企分开，管养分离”的改革思路 养护管理体制，是指养护管理权限划分及管理活动赖以进行的物质存在形式( 养 护管理机构设置及职能划分、管理人员配置) 和一系列管理规则、秩序及规范所构成 的制度体系。 我国公路管理模式为专业化纵向型管理模式，即国家设交通部，省、自治区直辖 市设交通厅、公路管理局，地、市设公路总段，县市设公路段对国道、省道进行专业 化纵向管理。整个国、省级干线公路的人，财、物权和生产管理业务统一集中在省里， 下设的公路机构受其垂直领导。地、县级公路管理机构及其所属养护基层组织、人员 的党政团等关系在当地，并接受当地政府及其主管部门( 交通局) 的行业领导和监督。 9 根据交通部2 0 0 1 年5 月颁布的公路养护工程管理办法规定全国的公路养护管理 机构如下： 国务院交通主管部门主管全国公路养护工程的管理工作。 省级交通主管部门主管本行政区域内公路养护工程的管理和监督工作 公路养护工程的具体管理工作，根据省级人民政府交通主管部门的授权，以及目 前各级公路管理机构的职责分工，由县级以上人民政府交通主管部门设置的公路管理 机构负责。 乡道养护工程的管理工作，由乡( 镇) 人民政府负责，县级交通主管部门负责行 业管理和技术指导。我国三级公路养护管理组织机构“0 图2 一l 。 具体地讲，我国的公路养护事业作为公益事业，多年来一直在计划经济体制下实 行国路国养，生产靠拨款，吃饭靠公家。国家将公路养护任务下放到全国各省、自治 区、直辖市。各省、自治区、直辖市在1 9 9 0 年左右，将养护任务下放到本行政区的基 层。总的来讲，全国各地公路养护管理体制大体有以下三种情况： ( 1 ) 由各级交通丰管部门负责本行政区域内的道路养护，即由各县( 区) 交通局负 责本行政区域内的国、省、县乡道养护，这种体制占绝大多数； ( 2 ) 由市公路局负责本市道路养护，即由市公路局直接管理各个县的公路养护工 作； ( 3 ) 由市公路局负责该行政区域的国省道养护，县级交通局负责县乡道的养护。 以上二种公路管养模式的资金来源手要由三部分组成，一部分是各省( 市) 收取的 公路养路费，另一部分是市或县级财政部门安排的财政预算资金，另一部分是各级交 通、公路管理部门收取的车辆通行费、农用车养路费等其他收入。这三种资金来源， 公路养路费投入最大，约占7 5 ，车辆通行费次之，约占8 ，财政补助最少，约占7 ， 另有10 9 6 的养护资金缺口。 省级公路管理局 地区级公路分局专线养路总段 县级公路段ll 直属生产单位i i 养路分段li 直属生产单位 养路道班l | 桥工班li 机械养路工区il 中修工程队ll 渡班li 其他队伍 圈2 1 我国三级公路养护管理组织机构 上述三种运作模式的优点在于： 纵向型管理模式符合“统一领导、分级管理”的原则； 能重点保证国家干线和省级干线公路的建设、养护与管理； 培 适合于正规化、专业化、现代化的系统管理； 便于推广新技术和现代化管理手段； 有利于按技术装备的能力组织生产和设置业务机构； 易于下达指令，信息反馈迅速； 能排除一些横向干扰，避免地方局部利益对全局整体规划的冲击。 其不足之处在于： 国道、省道管理游离于地，县两级政府直接管理之外，当行业指令与地方意志 相抵触时，有可能令不行、禁不止，致使诸如征地拆迁、取料用土、路政纠纷等问题 难解决。 指令性太强，没有灵活性。 由此可以看出，我国公路养护三级管理体制和运行机制存在的问题和困难很多， 首先是体制不顺，难以解决多年的老问题；其次是经费不足，难以保证良好的路况； 最后是机制不活，难以适应专业化、社会化公路养护的要求。 2 2 国外公路养护管理状况 早在2 0 世纪5 0 年代，美国、德国等发达国家相继完成了公路养护体制改革，即： 各国都将公路养护完全推向市场，建立了新型的生产关系，全面推行了养护业务市场 化养护生产任务由具有独立法人主体的养护公司承包经营，整个合作完全依靠市场 规则进行。 近半个世纪以来，美国、德国等发达国家将公路养护业全面推向市场后，经营者 重诚信，责任心大为增强，生产效率大大提高。具体体现在：日本好路率位居世界前 列，为全国交通畅通奠定了坚实的基础；美国公路平均养护成本已降到市场合理的定 额内，成功实现了全国公路养护成本的最大节约；法国公路养护质量不断提高，且加 强了国有资产管理；促进了管理部门职能的转换，基层公路养护管理部门由过去包揽 一切变为协调、监督、指导，服务，转变了管理机制。 国外的公路管理体制，由于各国国情不同，差异很大，但是管理的目标是一致的， 就是要保证公路高效运营，使公路不断创造更大的经济效益和社会效益。 在管理、服务形式上，国外高速公路一般可分为收费高速公路和不收费高速公路 两类。不收费高速公路一般由中央或中央和地方两级政府筹资建设；委托地方公路部 门管理和养护。采用这种形式的主要有美国、加拿大、德国。由于高速公路投资巨大， 一些国家采取吸收社会、民间资金的方法建设高速公路，再以特许收费经营的方式来 组织运营管理。其中日本的特许经营是通过半官方的日本道路公团，采取国有经营 的方式来组织的。法国和意大利，以国有民营、特许经营公司的方式组织高速公路的 运营和养护英国正在进行从政府管理的方式向私人咨询、管理公司的方式转变。各 国具体情况如下： 2 2 1 美国公路养护体制 美国的国道网称为“州际与国防公路”( 全部是高速公路) ，州际公路网由联邦 政府进行宏观管理。在联邦运输部内设有公路管理局，公路管理的机构由华盛顿总部 和区域性办公室组成。联邦公路管理局是主管全美公路规划、建设、养护、运营，以 及汽车运输的职能部门。它主要是按照各个不同时期由国会批准的法案，对州际高速 公路、国家公路系统的建设活动进行资助与管理。区域性办公室，包括资源中心( 分 别设在东部的巴尔的摩、南部的亚特兰大、中西部的奥林匹亚费尔菲和西部的旧金山) 、 州际联邦资助公路及汽车运输管区办公室( 每州一个) 和联邦属地公路管理处。管区 办公室负责计划、技术、路政管理、道路桥梁安全、交通运管、环保、建设、养护、 绿化等管理工作，属地公路处负责落实联邦属地公路计划。 美国公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。州际高速公路及国家公路 系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。使用联邦政府燃油税建 设运营的高速公路，由州运输厅组建公路管理机构，其管理养护经费从税金中支付。 美国收费高速公路约有7 5 0 0 l ( n l ，这些公路绝大部分是由州际议会通过特许经营立法授 权设置的。立法条款对收取资金、使用资金、维修养护责任做了详尽的规定9 。 美国的公路养护并未划分公路等级的界限，根据从s h o 养护手册，养护管理机构和 争 养护作业机构的设置是按照地理或行政区域划分的。管理机构除了进行路产、路政管 理，巡视公路以外，还要负责计划、财务，质量，环境的管理，管理机构往往把养护 工程承包给私人养护公司。根据从s h o 出版的成员组织现场承包养护概况和典型 承包养护工程工作和各种范围及单位成本的规定，管理机构以业主的身份负责承包 工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。 - 启示： 美国将养护权利及责任下放，管珲机构往往把养护工程承包给私人养护公司， _ 并以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同的执行或验收工作，这种做法能有 效节约养护资金，并能保证养护工作优质，高效完成。 州际公路由联邦政府进行宏观管理，统一规则，但公路建设和养护管理却以州 及地方政府为主 美国公路养护按照从s h 0 养护手册进行，根据地理和行政区域划分，而不像我 们按公路等级划分，有利于实行集约化管理。 ， 管理与养护分离，建立了养护承包市场，养护承包公司可以跨地区承包各类等 级的公路养护任务。 2 2 2 法国公路养护体制 法国高速公路管理还逐步实现从局部到网络整体，机构从各段、块分割走向统一、 协调，扩大了政府与民间、中央与地方的合作，采用企业化的管理方式，通过招投标 的方式选择建设和养护的实施单位 法国高速公路经营公司大多采用三级管理方式。最高管理层在公司总部，设有董 事会，其下设有管理部和养护施工公司。在管理部下设有管理站，管理部内的养护机 构为技术与养护处；而管理站则负责具体的养护管理和实施，设有施工管理员、工程 监督和养路工；负责管理的范围一般为数个管理站。与其他国家不同的是，法国有专 门为公路养护服务的机械公司在法国本土，这类公司有9 0 多家，他们的工作是出租 公路养护、施工机械或直接进行养护施工作业。机械公司的规模按照覆盖道路的数量 从几十人到上百人不等，按照“道路机械、维修及航空基地”的章程管理，配有各种 施工机械。公司独立于公路管理部门和养护机构之外，以合同方式与公路养护部门建 立联系，这种方式有利于高速公路养护工程向专业化、机械化、市场化方向发展法 国高速公路的组织机构见图2 2 2 4 ”。 图2 心法国东部高速公路公司组织机构图 1 4 图2 - 3 法国东北公司管理部内设机构 _ 一 图2 - 4 法国东北高速公路管理站组织示意 启示： 法国高速公路特许经营公司通常采用三级管理模式，即：公司总部、管理部和 管理站。这样分工明确，使各部门人员各司其职。 高速公路由国家高速公路公共机构统一管理，采用企业化管理方式，通过招标 投标方式选择建设、养护单位。不像我国某些地区建设和养护不分。 有专门为养护服务的机械公司，这些公司独立于公路管理部门和养护机构之 外，与养护部门建立设备租赁关系，有利于高速公路养护向专业化、机械化、市场化 方向发展。 2 2 3 日本公路养护体制 在中央政府内，负责公路建设和管理的部门是建设省，建设省内设有道路局和都 市局，代表政府对公路和都市道路进行政府的行业管理。高速公路的建设、运营管理 和养护工作，并不是由政府直接组织实施，而是由道路公团负责为了解决高速公路 建设对巨额资金的需求，日本在1 9 5 2 年制定了道路建设特别措施法，通过贷款和 吸引民间资金修建高速公路并通过收费来偿还。为了有效地实施这项工作，在1 9 5 6 年 成立了公共性组织，即日本道路公团。 日本道路公团是以建设和管理收费公路为主要业务的特殊法人，总裁和监事由建 设大臣任命，副总裁和理事由总裁任命，建设大臣认可。 日本道路公团的主要业务范围包括高速公路及收费道路，收费停车场及高速公路 相关设施的建设和管理。在公团以下设有区域性的负责高速公路管理和收费的管理局。 在管理局以下，按区域设有负责养护维修的管理事务所。管理事务所按5 0 - 7 0 l ( m 的范围 设置。 日本道路公团对所管理的高速公路负有养护责任，具体养护工作是由管理事务所 组织。养护工作分为日常养护作业和定期养护作业。日常养护的主要内容包括道路的 检查，清扫、绿化、小型维修和冬季除雪。定期养护作业包括金属桥梁及构件喷漆， 改善路面、更新设施等，还包括随着车流量的增大，在已运营的高速公路上增加出入 口，扩建停车场和服务区，落实环保对策，改善或增设通信、信息发布设施等。管理 事务所的机构、养护范围和装备配置见表2 1 。 御殿场管理事务所、鹿沼管理事务所养护范围表2 1 项目御殿场管理事务所 鹿沼管理事务所 里程( k m ) 4 5 7 88 6 9 公路( 1 m ) 3 7 4 67 9 6 l 隧道( 1 【m ) 2 1 02 6 3 高架桥( 1 【m ) 6 2 24 6 6 停车场( m 2 )4 6 5 0 2 3 7 5 保 巡逻车( 台) 91 2 有 工程车( 台) 48 机 卡车( 台)u 3 械 洒水车( 台)2 2 4 2 清扫车( 台) il 台 升降车( 台)l 1 标线车( 台) ll 多功能车( 台) 1 2 其他车辆【台) 1 29 日本一般公路建设资金来源乇要是国家和地方财政拨款。高速公路养护和管理所 需要的资金是按照日本道路公团法的规定编报养护资金计划，经建设大臣批准后实施。 收入预算包括有通行费收入、财政拨款、业务收入、国家投资、社会资金收入，民间 借款和茛他外债。支出的经费有建设费、养护维修费、业务管珲费、灾害恢复费、本 金偿还，支付利息等。在高速公路养护管理的总费用中，养护费用占4 2 ，工程改善费 占j 5 ，防灾对策费占2 6 。 启示： 日本高度重视高速公路在社会经济发展中的重要作用。根据资料显示，日本公 路承担的货物周转量和旅客周转量占周转量的比重逐年上升，而高速公路承担的交通 量是一般国道的2 倍以上，是地方公路的4 7 倍。 日本侧重于对养护业务和资金来源的管理。对公路管理注重以人为本，注重生 态与环保，注重综合交通网的合理布局和共同发展。 日本道路公团下设多家分公司及管理局，涉及范围广泛，人员、资金充足，有 效地保证了养护工作的顺利进行。 日本公路实行统一管理的特点比较明显，有利于交通政策、规范、财务、收费 标准、通行费管理等的统一 大力提高公路的科技含量。在公路建设、养护、管理等各个方面，要坚持依靠 科技，积极采用新技术、新材料、新工艺，全面提高我国公路建设和管理的现代化水 平。 从日本的交通法规建设看，一是体系比较完备，仅公路方面，就有以道路法 为代表的法律2 0 余部；二是立法级别比较高，上述法律均是由日本议会审议制定，其 他诸如日本政府和国土交通省颁布的行政法规和部门规章更是种类繁多。 从美、法、日三国来看，他们都有一套全国统一的管理体制，健全的法规体系， 而且上下关系比较顺畅，政令传达渠道比较规范。而我国由于各地区的经济发展不平 衡，公路养护管理的条块侵害现象比较严重，管理体制也显得零乱，势必造成管理上 1 7 的混乱 2 3 国内外公路养护管理体制的对比 2 3 1 公路养护管理法规体系的对比 1 ) 我国公路养护管理法规体系存在的问题 当前，我国缺少一部涵盖公路养护管理全部要素的法律，或者说缺少涵盖公路养 护管理全部要素并设置合理的法律体系。交通部与公安部在交通管理方面的职责分工 与相互配合没有从法律上进行清楚地界定，部门问出现磨擦也很难通过法律协调。 公路养护法规和规章的出台主要是为了解决公路养护管理中出现的突出问题，而 不是根据法规体系的要求，逐步补充完善，因此出现了本部门出台的法规规章之间的 相瓦矛盾和重复，法规的层次也不清楚。另外由于国家行业管理部门和省级政府缺 乏沟通和协调，导致地方性规章和法规与行业管理规章之间的矛盾和冲突。 公路养护资金方面。尽管公路法中有关于公路养护资金来源的基本原则，但都是 。 原则性的，没有细化的规定，执往起来很难操作。中央政府对于各省的公路养护资助， 还没有明确的资金分配制度。国道的养护资金如何在中央和省政府之间分担，也没有 定量的比例。 2 ) 国外公路养护法律法规的特点 国外经济发达国家的社会、经济活动都依靠法律来规范，在公路行业制定一整套 行业基本法，包括“公路法”，“汽车安全法”“汽车运输法”政府有关主管部 门据此制定条例和行政规章，依法对公路行业进行管理。 各国的公路法规完备，种类繁多，明确规定了道路分级管理的原则、机构的设置、 管理的手段、职能和管理方法等。法律是各国公路管理经验的总结，在原有法律的基 础上，各国还注意研究新情况，发现新问题，随时补充、制定新的条例，以保证法规 的适用性、规范性和权威性；各国在管理时将法律方法与经济方法紧密配合，立法严 谨，执法如山，以法规条令强化中央的监督和控制职能，这是各国的公路管理实施能 够取得成功的根本原因 1 8 襞糟r 媾军镯定、颁布和实施适合我国公路养护的行业法规体系，有关政府主管 机构和人员要提高依庄执法、守法的意识和水平，促进经营者、货主和旅客守法以及 依法保护自己的合法权益的意识和能力。 2 3 2 公路养护管理体制体制的对比 1 ) 我国公路养护管理体制存在的问题 ( 1 ) 政府机构改革不彻底，职能转交不到位。( 2 ) 中介机构发展滞后，缺乏行业自 律组织，发展行业协会是加强行业管理的重要方面，也是政府实现职能转变的前提条 件。( 3 ) 养护市场尚未形成，各项管理制度还不健全，养护市场运行不规范。( 4 ) 公路 养护投资主体单一，全部由政府投资，资金严重缺乏( 5 ) 质量保证体系不完善，质量 管理水平低 2 ) 国外公路养护管理的特点 国外公路养护管理在法制化的前提下，公路养护管理的方式各有所不同。但各个 国家都有其成套的制度与措施来保证公路养护的顺利进行。各国对公路养护管珲方式 归纳起来有以下四种：( 1 ) 国家在公路养护管理体制上设置中央一级的公路主管部门。 ( 2 ) 公路建成后，交给地方养护。( 3 ) 国家和地方共同建设，建成后交地方养护，如美 国。( 4 ) 多渠道融资，特许公司化管理，如法国。 经过国内外管理体制和运行机制的对比，我国的公路养护改革与国外的公路养护 管理现状有很多的差距，国外的公路养护工程市场已经比较完善，公路养护市场化运 行机制运行协调，公路养护企业已经形成了一定的养护规模，具备相当的养护能力， 市场化主体作用发挥得很到位。公路养护的法制化管理已经很成熟，通过法律，资金、 规划、工程质量监督管理等手段，对公路养护市场化顺利运行提供了法律保证因此 我国的公路养护体制应吸取自身和外国的有利的管理制度与措施为我所用，进一步加 深我国的公路养护市场化运行机制培育和发展以及各项管理制度的制定和完善，从而 促进我国公路养护工程市场化的进程。 1 9 第3 章公路养护工程市场的培育和发展 近年来，全国各省市公路管理部门纷纷大力推行“事企分离”，组建各种类型的养 护公司，积极培育和发展公路养护市场，取得了一定的成效。但是，刚刚从管养分开 中浮出水面的“养护市场”，它的不成熟性是客观存在的，也是可以为有关政府部门、 业宅和养护企业所接受的。因此，我们必须清醒地正视现有“养护市场”的不完善性， 按照社会主义市场经济的运作要求，结合公路养护行业的具体实际，构建法制化、规 范化的“养护市场”。 公路养护工程市场包括市场主体、客体。公路养护市场的主体是公路养护企业， 客体是公路养护工程。公路养护工程市场的正常运行，首先要扶正养护市场的主体， 规范和培育公路养护企业的发展。 “ ； 。 3 1 养护企业与养护市场的关系 ， ： 养护企业和养护市场对于沿袭了五十多年计划经济体制的公路部门来讲，都是适 应市场经济要求、改革资源配置方式的新生事物。养护企业与养护市场之间的关系为 养护企业是养护市场的参与者，养护市场为养护资源优化配置起基础性作用，彼此相 互依存，共同发展，具体表现如下： 1 ) 只有真正的企业，才有真正的市场 公路养护企业刚刚脱胎于行政事业单位，企业内外部还存在很多问题。一是养护 企业由公路管理部门主管，企业缺乏自主权；二是养护企业组织机构设置简单，没有 建立健全的经营管理体系，并且缺少必要的用人机制，与现代企业制度的要求相差十 分遥远；三是公路养护企业还不符合中华人民共和国公司法规定的形式定型化、 行为准则化、运行规范化的法律要求目前，各地养护企业还没有依法向工商部门申 请登记注册，没有完全的企业法人的民事权利能力和民事行为能力，同样也不承担任 何的民事责任因此，目前的大部分养护企业仍未成为真正意义上的企业，养护企业 的法人地位在很大程度上依然虚置，从而导致养护市场竞争主体地位的空位。 养护企业成为真正的企业是公路养护实现市场化的前提，必须在以下几个字上大 做文章：一是放。公路管理部门该放的权力应尽快、全部下放，特别是法人财产权。 该放的还有公路管理部门的自身包袱，包括原有债务、离退休人员工资、员工福利等； 二是建。企业没有现代化的管理体系和管理手段难以适应市场经济竞争要求。因此养 护企业要建立一套科学、合理、民主、有效的组织管理机构、健全的经营管理体系和 完善的职工绩效目标考核体系，通过合理的组织、商业化的经营管理及市场化的用人 机制，不断打造新型的公路养护现代化企业；三是断。政企、事企之间藕断丝连的改 革绝对培育不出真正的企业和真正的市场。因此，公路管理机构和公路养护企业要坚 决从行政上乍断隶属关系，从而使公路养护企业和公路管理部门各负其责，专司其职。 公路养护企业做好经营，公路管理部门则履行其规划、协调、管理、监督、服务的行 业管理之职。 2 ) 只有活跃的企业，才有活跃的市场 市场是一定地区内商品或劳务等供给和支付能力需求间的关系。养护市场亦是一 种资源有效配置的方式，通过价值规律来调节养护资源的分配，不断提高公路养护水 平和路况质量。目前，我国大部分省市公路养护市场只是在培育的初始阶段，进展程 度和速度都不尽人意。从养护市场的现状看，大部分地区的养护市场局限于内部的二 级市场，仅仅在地级市范围开展一些探索性的养护招投标活动。究其根由有三，一是 怕面向社会开放市场后养护企业包袱沉重，缺乏竞争力；二是怕参与市场竞争后有可 能导致工人下岗，影响自身稳定；三是怕减弱自身实力公路养护企业“三怕”不无 道理，但没有竞争的市场，就没有活跃的企业。 养护市场成为真正的市场是公路养护企业活跃的关键。养护市场和养护企业，缺 少任一个都不能使公路养护市场活跃。因此，目前关键要做的事情在于：一是要更大 程度和深度地全方位的开放养护市场。所有养护工程逐步地面向整个国内，扩大市场 竞争的范围。同时完善养护工程招投标制，规范企业市场竞争程序；二是建立多种法 律形式的公路养护企业进入养护市场。这样就给公路养护市场引入竞争机制使公路 养护主体充分发挥自身的竞争能力，在市场中实现优胜劣汰只有竞争的市场，才是 有活力的市场，才有活跃的市场主体；三是公路管理部门要对公路养护企业给予扶持。 由于公路养护企业作为中小型企业，目前尚未列入商业银行中小企业专项贷款的总盘 2 i 子因此，公路管理部门首先要给新生的养护企业一定的资产资金，作为原始的启动 资本。一要应想方设法给公路养护企业争取专项国家或地方基金、贷款，逐步把养护 企业引入资本市场；二要通过招商引资、产权改制、股份改制、发行债券、股票上市 等方式，让资本进入公路养护市场。只有进入资本市场的养护企业，才能是活跃的企 业。 3 ) 只有健康的企业，才有健康的市场 亚当斯密曾经讲过市场经济是“看不见的手”，而扰乱市场规则的因素是“看不 见的脚”，有时“看不见的脚”会踩到“看不见的手”那么，公路养护市场与公路养 护企业之间会不会出现“脚踩手”的现象“”呢? 由于长期对养护企业的行业保护政 策，养护市场要在短时间内达到统一、开放、竞争、有序，并不容易。开放养护市场 后，多种经济成份一并涌入市场，良莠不齐，同样令公路管理部门担忧。在加强养护 市场管理中会不会出现了“一放就乱，一统就死”的竞争不良定律的现象发生昵? 这 些问题成为培育和发展养护市场，振兴公路养护企业中不可回避的问题。 养护企业成为健康的企业是养护市场有序运行的保证。而企曲健康发展又在于： 一要健全市场规则。公路管理部门应建立养护市场准入规则，明确养护企业进入市场 的条件，规范市场主体( 养护企业) 进入市场的资格、责任和义务通过法律、法规、 规章的约束来使养护企业市场运作实现规范化；同时应制订养护市场竞争和交易规则， 保证各市场主体能在平等的基础上展开充分竞争，排除行政权力的干预，消除对市场 分割和封锁，保证各个市场手体在统一市场中机会均等、公平竞争：二要养护市场有 效竞争。养护企业自身规模必须呈现出随着生产能力扩大而使单位养护成本下降之趋 势，这亦称为经济的规模性。目前，大部分养护企业规模小，实力弱，资产短缺，员 工素质低。这些特点决定了养护企业应通过联合、兼并等方式组建规模适度、管理手 段先进的大型养护企业这些大型养护企业应不断地从技术装备，员工素质、资金实 力充实自身竞争能力，有效地参与市场竞争，通过价格和质量等竞争手段来实现竞争 的有效性，避免养护资源的人为浪费。只有养护企业的有效竞争，才能使养护市场永 远保持竞争的活力三要管理部门履行职能。公路管理部门作为行业主管应通过行政、 经济、法律等手段，对养护企业各项经济活动进行政策指导、宏观调节、行政管理、 监督服务，参与养护行业经济运行的管理，组织协调养护市场运作，为养护企业及时 提供各种行业信息服务。 养护市场与养护企业密不可分。公路养护工程市场的健康运行，离不开养护企业 的正常运行。因此，养护企业必须成为市场下真正的现代化企业，必须按照现代企业 的规则组建养护企业和经营管理，构建成功的企业，培育优良的市场。 3 2 公路养护企业 公路养护企业是由养护人员利用养护生产资料为公路的完好提供养护施工的自主 经营、自负盈亏、承担风险、实行独立核算、具有法人资格的养护施工单位。公路养 护企业的法律形式根据其法律和经济的特点的不同，可以为常见的六种法律形式的任 一种现阶段，公路养护企业是对原有的道班、工区进行合并、重组、规模调整而组 建得来的，企业的法律形式还不是太明显，经营管理还不符合企业的正常管理，因此， 公路养护企业需要进行更深一步的规范化管理。 养护企业要成为真正的现代化企业，必须要有健全的经营管理体系，通过管理体 $ $ 系的正常运转实现经营目标。企业经营者要内抓管理，外树形像。所谓内抓管珲，就 是加强内部建设，强化管理，改革机制，建立健全各项规章制度，降低工程成本，实 现企业利润目标；外树形像，就是企业生产技术经济活动应适应外部市场珂、境的变化， 制定企业目标、计划和战略，提高市场占有率，取得较好的效益。因此，公路养护企 业要参与国际国内市场的竞争，就要以自身的实力、自身的素质在养护工程市场上树 立自身的形象，努力承担大量的养护工程项目。 3 2 1 公路养护企业的形式 在现代企业制度中，公司制是企业的丰要形式。它的所有者、经营者和牛产者之 间通过公司的权力机构、决策机构、管理机构和监督机构形成各自独立，权责分明、 相互制约的关系，并以法律和公司章程加以确立和实现。通过三权分立的管理体制， 实现企业内部的权力制衡，达到企业内部自治的目的。这种组织制度，既赋予经营者 充分的自主权，又确保所有者的利益，同时能够调动生产者的积极性 在市场经济条件下，公路养护企业在逐步竞争情况下，为适应大规模公路养护生 产的需要，公路养护企业必须扩大，新的组织机构应运而生大规模公路养护企业的 组织机构应根据公司制企业的规则进行设置 3 2 2 公路养护企业的组织机构 根据公路养护企业的现状特征及公路养护企业的发展趋向，其组织机构采用直线 职能制组织管珲体系。丰要有两种形式： ( 1 ) 两级管理制 公司项目经理部。公司是企业生产经营的决策和行政指挥中心，具有法人地 位，实行独立核算。凡是带有企业全面性、长远性的问题，以及对外签订经济合同， 编制企业计划等，均由公司集中管理，统一领导。公司设置一定的