（城市规划与设计专业论文）走向法治化的城市规划决策.pdf

i 摘 要 城市发展其实是个政治经济社会自然相互制约中在不断寻求协调平衡和 进步的过程厉行法治和依法治市是保证现代城市社会有序发展的政治原则和社会 行为准则 我国的城市建设成就是巨大的与此同时我们也感受到了目标与效果的巨大 偏差搞好城市规划加速城市建设赶超世界城市发展的先进水平这是许多城 市规划建设和管理工作者的理想但是结果往往事与愿违不难发现在我国 很少有城市能够严格按照城市规划实施建设城市规划与城市建设的脱节城市规 划目标与实施效果的背离是我国城市规划的普遍现象这里既有决策目标定位的不 准也有决策执行的偏差还有实施能力的局限但是这些都与决策失误密不可分 在市场经济体制下各种利益集团的形成及其利益和价值取向的多元化迫使城市政 府运用城市规划手段平衡协调各种利益集团利益本文在我国城市规划决策问题 上入手从其基本含义出发在此基础上探寻了影响城市规划决策的规律和因素 并揭示这些失误的环境因素和社会原因然后再从立法机制着手剖析相关主干 法中华人民共和国城市规划法的组成渊源地位提出相关完善建议确保 其“指明灯”的作用在简要阐述上述内容后具体提出解决城市规划决策法治化的 实现途径由相应的法律精神起步探讨有关程序性的问题完善其法律制度保证 合理制定城市规划正确的进行城市规划决策旁引国外先进程序实例及行政法相 关内容使中华人民共和国行政许可法在城市规划决策工作真正贯彻并使城 市规划决策活动更加合理合法化 关键词城市规划决策法治化自由裁量权程序 ii abstract it is pieces of political economic, society, seek coordinate, balanced and progressive course constantly in restricting each other naturally actually for city not to develop, it is to guarantee the political principle of development and social code of conduct in order of modern urban society to strictly enforce and rule by law and manage the city in accordance with the law. the u rban construction achievements of our country are enormous. meanwhile, we experienced the enormous deviations of the goal and result too. do the urban planning well, accelerate the urban construction, catch up with and surpass the advanced level of development of world city, these are a lot of urban planning, build and manage workers ideal. however, the result often turns out contrary to ones wishes, it is easy to find, seldom can build according to the urban planning strictly by the city in our country, the urban planning is divorced from urban construction, urban objectives and to deviate from implementing effect are a general phenomenon of the urban planning of our country . here it has decision to be that goal makes a reservation to be inaccurate, there is deviation that decision carries out too, there is limitation of the implementing ability, but all these are closely related to decision fault. forming and pluralism of the interests and value orientation of various kinds of interest groups under market economic system, force the urban government to use the urban planning means to be balanced, coordinate various kinds of interests of interest group. this text is to starting with on the decision question of urban planning of our country, proceed from its basic meaning on this basis, seek the law and factor which influence urban planning decision, announce the environmental factors of these faults and social reason. in addition set about from legislative mechanism first, analyze backbone composition, origin, status, law of “law, urban planning of the peoples republic of china, “propose relevant perfect suggestions, guarantee its function of iii “pointing out the light . put forward and solve the way that urban planning decision rules by law concretely after explaining above-mentioned contents briefly. start by corresponding legal spirit, is it about procedural question, perfect legal system its is it make urban planning, science go on urban planning decision rationally to guarantee to probe into. for guide, make urban planning decision is it carry out law, administrative licensing of the peoples republic of china, really to work from administrative law relevant content moreover. keyword : urban planning decision ;rule by law ; right of judging amount of freedom ;procedure ii 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在 文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索可以采用影印缩印或扫描复制保存手段和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 1 1 绪 论 1.1 研究的背景 1989年12月26日由我国全国人大审议通过了建国后第一部 城市规划法1990 年正式开始实施它的诞生标志着我国城市规划工作走上了“法治”的轨道城市发 展其实是个政治经济社会自然相互制约中在不断寻求协调平衡和进步的过 程厉行法治和依法治市是保证现代城市社会有序发展的政治原则和社会行为准则 在城市规划行政权日益扩大化的今天城市规划决策也对社会经济政治文化 等领域的影响在广度和深度方面都日益加深城市规划决策行为直接关系到国计民 生的重大问题 近年来我国城市迅速发展城市建设在法治制度环境下取得了举世瞩目的成 就然而还应看到我们的城乡建设存在许多问题城市规划本身也存在一系列问 题如城市规划对于城市发展失去调控作用城乡规划体制分割城郊结合部建设 混乱开发区建设与城市总体规划脱节自成体系历史建筑城市风貌受到空前 破坏规划监督约束机构软弱违法建筑严重泛滥城市建设时序混乱城市基础 设施严重不足和重复建设浪费并存区域化规划或协调机制不健全传统的大而全 小而全的思想仍占上风城市建设风格雷同千城一面等等导致以上问题的原 因有多方面但是不难看出城市规划决策失误的影响是全面而又深远的它直接 影响着城市建设乃至经济发展的过程和结果在城市建设的成败得失中起着决定性 的作用正如美国社会学家刘易斯芒福得在国际社会科学百科全书中写道 “现代城市恣意扩展与拥塞正像任何过分拥挤的动物群落样如性行为反常必 要的社会功能失效伴随着自杀疯狂犯罪等尽管生物性的繁衍的能力尚未明 显衰退但同性恋现象剧增这些都证实厂早期历史研究得研究的预断 注1 这种情 况下发生了文化得变异反过来又会侵袋郊区和农村千百万同样严重的犯罪和精 神病态”我想这所有的切和城市规划决策行为本身之间有着千丝万缕的联系 2 1.2 研究的目的和意义 城市规划法的重点应该是合理制定城市规划正确的进行城市规划决策 严格实施城市规划 换言之,规划技术的完善只是前提,规划决策才是关键,规划实施的 管理和监督就是保证,只有三者兼顾,城市规划的作用才能得以发挥和加强 虽然我国学术界近几年在城镇化和规划实施管理法治化研究方面取得了不少成 果如关于城市规划管理中处理违章建设的对策问题的研究主要成果有增加对参 与违法建设的设计 施工方的处罚的条款研究 改变城市规划行政处罚“见物不见人” 的弊端,进一步加重违法建设行为人的法律责任研究给规划行政主管部门以相应的 行政强制权研究等这一方面的研究对执行城市规划法具有一定的指导意义 也具有较强的科学性但它们多数是立足于法律对象的单要素研究即实施管理一 方面较为突出而系统性的横向对比研究还显不足特别是是对城市规划第一步 重要步骤决策阶段的制度规范制定不足无法全面适应及符合我国执行城市规划 法等相关法律规章制度的多样性和复杂性对城市建设法治化缺乏完全意义上的 指导作用 1.2.1 理论意义 恩格斯曾指出:“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上 按照一般的法律向每一个公民负责” 注2 法律为人们设定了种种义务 要求人们进行 一定的作为和不作为人们必须自觉履行这些义务否则就会引起一定的法律后果 政府公职人员作为法律的执行者更应如此 城市规划决策法律责任的确立其目的在于保护行政管理的法律秩序其必要 性具体体现在:(l)推进城市规划行政决策的法治化(2)制约和预防决策违法行为;(3) 保障国家市民开发商的权益;(4)对所有决策者教育的作用有利于培养合法行为 的动机和素质 1.2.2 实践意义 城市规划归根到底是一门社会实践科学在某些快速城镇化地区如江苏浙 3 江山东广东等地小城镇在发展中暴露出一些典型问题城镇建设往往不是从 区域经济整体出发而是受地方官员急功近利思想左右带有盲目性城镇人口规 模普遍偏小土地利用效率低集聚效益低下生态环境恶化等其中尤以决策失 误违法建设不遵守规划等违规操作问题最为突出近期温家宝总理在一份对当 前经济形势分析的报告中也指出 “侵占农民耕地 城市建设中的违法拆迁” 注3 是他最关心的事情之一 城市规划的价值最终通过对各类建设活动的实际操作和 管理而得以实现对违法建设的管理至关重要可是依法决策则显得更加重要从 城市规划决策阶段开始立法实施监督即加固了“违法建设”等项目出炉的“闸门” 以此 所产生的作用无疑将是最有效的 现代城市规划的兴起与公共政策公共干预密切相关,城市规划决策极多的表现 为一种政府的权力行为根据现代行政法制的原则,城市规划行政管理的各项行为都 要有法律的授权,并依法施行管理城市规划决策法治化是现代城市规划的主要特征 之一,也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件 以上诉背景为提出本课题运用行政法学的有关概念,借鉴城市规划法制研究的 已有成果,对城市规划决策与法制建设问题再作若干探讨 1.3 研究主题的界定 纵观近几十年来我国城市规划工作在城市建设中所起到的作用虽然在一定程 度上促进城市的扩张及发展很快但实质上在城市建设深入的过程中出现这样或那 样的问题却没有和城市发展速度相协调 城市建设法治化的呼声非常之高可实际在各项城市规划操作过程中所凸现的 问题却非按照法治化的思想相发展 1.3.1 我国城市规划法制建设的主要内容 城市规划法制建设的内容主要包括城市规划领域中法律规范的制定法律规范 的执行法律规范的遵守及确立和完善依法行政的监督机制 (1)法律规范的制定法制的最基本含义是法律体系和制度,它是法治的前提城市 4 规划依法行政首先要求城市规划法律规范体系形式完备内容完善协调统一要 在国家最高权力机构和地方国家权力机构的立法基础上,在中央和地方行政机构的行 政立法权限内,完善城市规划法的配套法规规章及相关法规规章等法律规范性文件 要按法定权限和程序,制定和完善城市规划专业技术规范和城市规划文本城市规划 法律规范的制定是一项动态的工作,要在实践中不断克服立法的盲点,并根据发展的 需求,适时地修改调整已有的法律规范 (2)法律规范的执行即有法必依,这是针对法律规范的运行过程而言的,它要求维 护法律的权威性公正性城市规划依法行政要适应城市规划法律授权和对行政行 为规范的不断深化细化的要求,始终符合“内容合法”和“程序合法”的原则 (3)法律规范的遵守城市规划依法行政离不开牢固的守法观念和法治精神的支 撑法律必须被遵守和执行,否则它将形同虚设在缺乏法治传统的中国,人们的法制 观念较薄弱要实行依法治国,法律制度的建设固然重要,但法制精神的养成更具有根 本性的作用对法律规范的遵守涉及到“官”和“民”两个方面作为城市规划法制建设 的一个不可忽缺的方面,要抓好城市规划行政主体及公民法人社会团体的法治教 育工作,使维护和遵守城市规划成为一种全社会的自觉行为,坚决消除漠视和蔑视城 市规划的现象 (4)确立和完善依法行政的监督机制城市规划行政与监督机制的确立,不仅是对 行政权力的制约,同时也是为了保证法律规范能切实得到执行和遵守城市规划行政 管理体现为一种较为集中的权力,涉及到各种利益关系,必须要有健全的制约机制要 确立和不断完善城市规划依法行政的立法司法行政及社会的监督机制,以使城市 规划的科学合理性权威性公正性得到完整体现 1.3.2 研究城市规划决策法治建设的意义 在城市规划各项工作的实施中单靠一部城市规划法是略显单薄的在城市规 划决策这一步制定相应的法律规范制度可保证城市规划后项工作的顺利进行 城市规划法在城市规划法规体系中的地位通过对一些发达国家和地区的城 市规划法规体系的比较可以发现,一个国家或地区总是以一系列法律法规等规范性 文件对城市规划和建设管理进行规范,并且因这些法律文件的效力渊源和规范内容层 次形成一定的法规体系,这一体系基本都包括主干法及其从属法规专项法和相关法 5 等内容虽然部分国家的规划法在演进中表现出综合化的趋势,如德国联邦建 设法典的编纂及英国1990年的城乡规划法等,但目前尚没有任何国家能够以一 部法律来对城市规划领域进行全面的规范以取代其他法规和规章 在我国,一方面,城市规划法因其效力渊源和内容的覆盖程度而确定了其在我 国城市规划法规体系中的主干法地位,另一方面,关于城市规划决策的有关规定却尤 见其少城市规划决策是行政管理系统中最重要最基本最普通的行政行为决 策的作用是巨大的其成败关系到规划管理目标的实现和管理效能的发挥如何优化 决策保证决策的正确和效率是规划管理环节中一个十分重要的问题作用如下 城市规划决策是规划管理过程的中心环节从动态上看规划管理过程是城 市规划行政主管部门的行政行为过程而决策就是这些行政管理行为的前提条件和 中心环节没有法定的城市规划就无法进行有效的城市规划实施管理而没有法 定的一书两证管理工作也就谈不上查处违法建设可以认为整个规划管理 过程就是不断的进行决策和实施决策的无限循环往复的过程 规划决策是各规划管理领导最主要的技能之一作为管理部门的领导其最 重要的职能就是决策作用人规划管理领导的素质在很大程度上可以用其决策 水平来衡量 规划管理决策关系到规划管理活动的成败规划决策作为行政决策它对于 政策乃至社会经济发展都是起到重要的影响不当的决策会对社会政治经济 发展产生不应有的后果例如在规划审批中违反城市规划在规划的铁路客站用 的上违法审批建设商品住宅则会防碍今后的铁路客站建设影响城市经济社会 的发展因此充分认识规划决策的重要作用是所有规划管理人员面临的迫切任务 本文在研究现行城市规划决策实施的问题中结合国外有关决策行为模式方法 提出了我国城市规划决策法治化的探讨若干建议 6 1.4 研究的内容和方法 1.4.1 研究的内容与框架 论文分为正文和结语部分 正文部分在对近年城市规划决策活动中的各种现象进行了研究后并以此启示 我国城市规划决策法治化的必要性 正文结构内容主要可概括为五个部分具体内容安排如下第一部分绪论讨论 了研究的背景意义;研究的方法内容及框架,并对相关概念作出分析和总结,提出有 关问题的思考在此基础上对本文需要研究的内容在主题上也作出相关界定以切 合后续问题讨论的展开第二部分是本文概念较多的主体部分从城市规划决策涉 及定义入手作出对应的解释并将其问题背后的各种特征展开论述分析提出主 要问题为下一部分作出铺垫第三部分就城市规划决策的理论意义进行研究将 决策法治化精神的指导意义贯彻到底从而为为建立法治保障体系的研究方法作出 理论指导第四部分为分析现状部分从主干法法规的建设着手论述其有关弊端及 提出完善建议在此基础下作为各种法规及地方法规规章制度的引导提供正确的 方向和思想以此推出城市规划决策法治化的对策研究和各种思考及尝试第五部 分为本文重点章节从实现城市规划决策法治化的途径作为研究主题展开分析及讨 论提出相关建设性意见并详细介绍英国土地规划制度的若干法定方法供以参 考和学习 研究的框架见图1-1 7 图1-1 1.4.2 研究的方法 论文采用“基础性概念研究 所面临问题研究 主干法体系研究 相关 法治体系构建研究”的方法体系 基础性概念研究阐述论文研究的背景研究内容界定城市规划决策及城市 规划决策活动的定义特征 面临问题的研究分析当今社会及城市发展过程中决策问题所表现出来的现象 并进行归类对其性质进行分类找出问题的根源分析其发生的真正原因 主干法体系研究从城市规划主干法入手分析其内容法律渊源及其地位 提出相应必须注意的问题以确保其核心法和作为其他相关法规引路灯的作用 相关法的研究通过对主干法的了解导出对城市规划决策中行政法有关内容 深入的重要性并结合刚颁布不久的行政许可法加以规范提出加强程序立法等有 8 关法治建设的积极意见 注释 注1美刘易斯芒福德著倪文彦宋峻岭译. 城市发展史起源演变和前 景. 北京中国建工出版社1989 注2 康文斌社会改革社会改良与社会革命晋阳学刊1995(5) 注3 温家宝切实加强城乡规划工作推进现代化建设健康发展城市规划 2000(2) 9 2 城市规划决策的相关概念 2.1 城市规划决策涵义分析 2.1.1 城市规划 城市规划的本质意义在规划界讨论已久最新的认识为城市规划是国家宏观 调控手段政策形成和实施的工具未来城市空间构架基于这种理解城市规划 不仅仅是作为一门学科或一门技术更主要的是作为一种社会实践活动体现其价值 它本质上是通过土地空间等资源的安排来进行利益分配由此可见城市规划是 政府调整利益分配的权威性的方式之一 作为一种社会实践作为政府调整利益分配关系的权威性方式之一城市规划 的主要任务体现在根据城市的具体条件确定城市在一定时期内发展的方向 目标和规模根据城市发展的目标从城市的整体利益和长远利益出发合理和 有序地配置城市空间资源通过空间资源配置提高城市的运作效率促进经济 和社会的发展确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调增强城市发展的 可持续性建立各种引导机制和控制规则确保各项建设活动与城市发展目标相 一致 2.1.2 决策 “决策”一词在汉语和英语中都有两种不同的词性一是作为名词即对准备实 施的行动所做出的决定二是作为动词指人们通过思维活动进行分析设计选 择和做出决定的行为和过程两个涵义彼此相关互为一体差别只不过在于前 者强调的是过程的结果后者强调的是过程本身(包括过程的发生和发展)英语中的 决策还有第三种表述即作为动名词(decision-making)这种表述反映出人们早已认 识到了决策结果和过程的不可分割性 基于以上理解有关决策的定义也分为两种一种认为决策是“对未来实践的 10 方向目标原则和方法所作的决定”另一种认为决策是“人们在改造世界过程 中寻求并决定某种最优化目标即选择最佳的目标和行动方案而进行的活动”这两 种理解都有其合理性本篇文章在使用决策这一概念时更多的是将决策理解为一 种活动过程即把决策视作动词 2.1.3 城市规划决策 (1) 城市规划决策的定义 城市规划决策是决策主体针对城市规划过程中已经发生正在发生和将要发生 的问题收集信息判断性质选择方案制定政策的活动过程城市规划决策是 决策的一种类型也是城市规划的重要内容 (2) 城市规划决策的本质特征 首先城市规划决策与其他类型决策在本质特征上的共同之处在于它们都是 人们的创造性思维活动是人们在认识客观世界的前提下为实现一定的目的而进 行的抉择思维所以我们可以说没有城市规划决策就没有国家(政府)在城市建设 中的公共行政行为也就不能实现国家(政府)对城市建设的领导干预和管理 其次城市规划决策活动具有公共选择的特性它主要是一种行政决策城市 规划决策是指城市规划行政主体在城市规划建设和管理领域针对城市发展过 程中所面临或即将产生的问题制定与选择城市建设与发展战略的活动不同于其 他企事业单位的管理决策它带有鲜明的政治性和公共性具体表现为 1) 城市规划直接决策者是负责城市规划工作的城市政府及其职能部门中华 人民共和国城市规划法(以下简称城市规划法)第九条明确规定“国务院城市 规划行政主管部门主管全国的城市规划工作县级以上地方政府城市规划行政主管 部门主管本行政区域内的城市规划工作”并赋予城市规划行政主管部门以城市规划 编制权审批权和调整权修改权以及立项参与权建设用地选址权建设工程 规划批准权用地规划调整权监督检查权行政处罚权复议裁决权等十项权限 主体的义务主要有履行职务不失职遵守权限不越权符合法定的不滥用职 权遵循程序避免瑕疵行政合理避免失当行为义务的核心是“依法行政” 11 2) 城市规划决策的对象是整个城市的公共建设事务 尽管“城市规划的对象主要 是城市的空间系统即在城市土地使用基础上的各类城市组成要素的相互组合关 系”但空间系统的处理本身属于公共建设事务空间系统的处理涉及到公共利益 城市规划应该代表城市政府和市民的意志与利益处理城市发展过程中的整体与局 部长远与近期集体与个人的关系站在城市公共利益的高度协调经济社会 环境效益的关系并使它们达到统一 3) 城市规划决策的结果属于公共政策的范畴一般说来公共政策是由政府机 构和行政主管部门制定的表达了他们的行为目的反映了他们的行为过程和效果 城市规划决策结果同样如此它是城市政府和城市行政首长关于城市发展政策的具 体化它表现在一方面城市规划决策应该反映城市决策主体在城市发展过程中 的政策取向这必然反映决策者的价值偏好另一方面城市各个方面的未来发展 都应处于城市规划决策所确立的基本框架之中 4) 城市规划决策过程是一个政治过程城市规划的作用之一在于分配利益和配 置城市资源而此项任务的完成必须依赖于权威事实上城市规划的许多决策是 在政治舞台工作出的无论是中国古代的城市中世纪欧洲的殖民城市还是古罗 马的军事城镇文艺复兴时的“理想城市”以及美国的新兴城市无不受到政治形 态的制约和影响无不反映了统治者的意志如中国古代大多数都州府城的建 设首先要满足“辨方正位体国经野”的政治要求使城市结构形态严格遵循由上到 下由大到小的社会礼制秩序能够体现统治者至高无上的地位正如英国学者莫 里斯在其名著城市形态史中指出的那样“所谓规划的政治对城镇形态曾有过决 定性的影响” 5) 城市规划决策以国家权力为后盾通过行政方式作用于社会具有强制力 决策者也要承担相应的政治责任和法律责任 2.2 城市规划决策特征分析 这里所要分析的的城市规划决策特征问题是指城市规划决策所面临的问题 12 这些问题具有以下特征 2.2.1 决策对象的关联性 城市规划问题可以说包罗万象大致可分为政治问题经济问题(如利益分配 重复建设土地闲置)社会问题(如就业问题老人问题种族问题)文化问题(如 城市遗产消失)法制问题环境问题资源问题城市交通问题居住问题城市 形态问题城市风格问题城市管理问题城镇化问题城市防灾问题等城市规 划决策所涉及的问题通常表现为复杂的问题系统而少有单一问题这意味着问 题与问题之间相互关联相互依存所谓相互关联问题本身是一个复杂的整体性 系统难以分解为相互独立的问题元素例如战后美国的高速公路发展很快极 大地影响了城市发展从表面上看修建高速公路的选线似乎只是个交通规划问题 可是“从地方政府的角度出发修建高速公路不但可解决市中心交通拥塞的问题还 可以借中央补贴来达到改建旧区的目的口的隐藏的动机战后大批黑人士兵复员 入城他们多数在市区定居凡有黑人迁人的街区白人纷纷迁离为了阻挡黑人 蚕食市区街坊代表白人利益的市政府企图以高速公路来划分黑白居住区之间的 界线高速公路成了保护白人街区的屏障所以表面上看来是纯技术问题的高速公 路建设包含着深层的政策意图反映了决策者的政治动机”由此可以看出规划 所涉及的技术问题经济问题和政治问题常常会纠缠在一起表现出极大的关联性 和相互依存性需要系统和整体地思考才能有效处理 2.2.2 决策群体的主观性 决策主体的主观性意味着决策主体的价值问题如前所述 “政策问题的成立 除了必须先有若干物质现实或社会现实的存在为其基本条件外最重要的还在于人 们的主观认定而这种人为的确认又因人们的利益信仰或价值观不同而各异” 如违法建设问题在城市规划工作者看来非常重大需要政府采取行动来加以解决 而经济部门则可能不以为然认为违法建设可能有利于地方经济的增长换句话说 尽管问题客观存在但对于这些问题的状况或条件的界定分类解释和评价却是 13 主观的在此基础上建构的政策问题也就带有明显的主观特性 2.2.3 决策对象的动态性 现代科学技术日新月异信息技术能源技术交通技术使城市的功能形态变 化更新的周期愈来愈短而且不断带给城市居民以新的生活方式和价值观念这就 使得城市规划决策的问题不断变化城市规划决策者不得不频繁地在各种可能性中 迅速做出选择决策节奏加快如深圳“20年间城市人口从3万到415万国内生产总 值从2亿元到1250亿元带动城市建成区面积从3km2发展到325km2”每年审批12万 份文件涉及的投资或资产运作在1000亿元以上人与物如此巨大的增长量及其衍 生量在快速发展的过程中呈现了多重复合性的特征如周期性跳跃性共存性 等尤其是存在动态性和由此带来的不确定性城市的快速发展给城市规划决策带 来了一系列困难和问题第一城市规划的政策制定(包括系统的规划立法规划的 编制)落后于需要城市规划决策缺乏相对足够的和可操作的依据第二城市规划 的从业人员(包括决策者)无论在数量方面 还是在素质方面以及在工作方式方面均远 不能满足城市规划工作的要求第三城市规划的制度建设速度太慢第四城市 开发区和城市土地利用开发强度失去控制违法建设量大而面广第五各个城 市面貌趋同而每个城市的面貌杂乱 2.2.4 决策对象的复杂性 城市是一个规模庞大结构复杂功能综合因素繁多的巨系统当今中国城 市建设人财物的投入是空前的城市社会各个方面的联系纵横交错各种城市 问题纠缠在一起各种利益相互矛盾各种力量激烈竞争给城市规划决策活动带 来一个个难题为了解决这些难题城市规划决策活动愈来愈频繁某一个问题的 决策可能会引起连锁反应甚至引起严重后果城市规划决策问题通常具有复杂的 结构其特征为城市规划决策涉及诸多的决策主体和利益群体他们的价值偏 好和行为目标要么是不清楚的要么是相互矛盾和冲突的难以形成统一的标准 难以排列问题和方案的次序可供选择的决策方案的理论数量较多以及各个方案 14 的效果是未知的决策的风险和不确定性也难以预测结构不良的问题一般不可 传递即在众多的解决方案中无法比较出一个最优的方案这样使决策方案的选 择变得十分困难 2.3 城市规划决策失误分析 通过上述对城市规划决策有关概念的分析可以看出城市规划不仅是技术行为 也是行政行为同时还是政治行为经济行为规划的技术性部分都是在政策的指 引下进行的都有复杂的经济政治等非技术因素的背景因此规划失误往往不 可避免,而且不仅仅是规划本身的失误而更是规划后面政策及措施的失误 2.3.1 城市规划决策失误的具体表现 城市规划决策失误表现大方面来说在于对城市目标确定的错误和实现城市规划 的过程例如我们来看一个典型的决策失误的例子在此我先不评论其失误是故 意造成的还是过失造成的结果就其产生的后果来分析其失误的种种表现 2004年4月28日新华社和央视消息国务院总理温家宝昨日主持召开国务院常务 会议责成江苏省和有关部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目有关责任 人作出处理研究部署土地市场治理整顿和严格土地管理工作 注1 民营企业江苏铁 本钢铁有限公司未经国家有关部门审批违法占地近6000亩去年6月在长江边开 建800万吨的钢铁项目其中60%是耕地涉及1400多户4000多农民被迫搬迁不 少过上小康生活的农民已有8个多月无“家”归无地种有的甚至住进窝棚桥洞 废弃的渔船 在这里此案件表现出来的破坏性是显而易见的首先在造成巨大资源浪费的背 后就是侵害了无数人民的生活耕种的合法利益在我国城镇化进程中有些城市为 了追求经济利益的效果不顾客观条件盲目建设超出实际需要的设施在城市内 表现为国际体育中心国际会议中心国际展览中心的大规模扩建等等简单地把 某一个或某些条件主观地认定为城市发展的惟一决定因素并据此确定城市的地位 性质发展方向在涉及城市发展战略的重大问题上出现价值判断失误埋下了结 15 果和目标背离的恶果 其次在实现城市规划目标的途径方式步骤和行动纲领上不少城市旧城 改造的目标确定也许并无错误然而实施后城市在旧城改造后并未缓解旧城的人口 和交通压力反而因规划控制不力开发强度过高而导致更大的人口和交通压力 并且丧失了历史文化特点如过分拓宽旧城区的道路导致机动车的大量涌人新建 筑面积和拆除旧建筑面积的比例过高导致旧城人口增加等 综上所述我们可以给出城市规划决策失误的定义在城市规划过程中由于 目标选择错误控制失灵造成城市资源的浪费加深或扩大了城市社会矛盾导致 城市的发展不可持续从而违背和牺牲了城市公众人民的根本利益的决策由此 我们可以此定义为标准来衡量城市规划决策是否失误 2.3.2 城市规划决策失误的衡量标准 周农建在价值逻辑一书中提出了“正确”的四条标准合逻辑合对象合 约定合需要 注2 反之就是错误或失误就城市规划决策而言所谓“合逻辑”就是 城市规划决策要符合规律 社会经济发展规律城市发展规律所谓“合对象”就 是符合城市规划本质意义任务所谓“合约定”就是合法遵守城市规划这样一 个“社会契约”所谓“合需要”就是符合城市规划目的达到城市规划的效果所以 我们可以从城市发展的规律城市规划本质意义任务和城市规划法律法规及其 决策效果来找到衡量城市规划决策失误的标准 综合以上案例具体来说判定城市规划决策是否失误总的来说必须回答如下 两个方面的问题城市规划决策导致 (1)城市资源土地空间水资金人才历史文化遗产的利用是否合理 社会物质财富是否浪费? (2)城市社会的公众利益是否得到保护他人合法的利益是否受到侵犯是否照 顾弱势群体和多数人城市居民是否有选择的权利参与决策的权力城市环境 城市资源的分配和享用是否公平 16 2.3.3 城市规划决策失误的代价 楚天都市报2002年1月25日1月26日刊登了两则爆破拆除违法建筑的消息一 是1月25日武汉市根据国家防洪的要求通过定向爆破方式依法拆除了位于长江 汉阳江滩的“外滩花园”住宅楼 注3 二是小规模分次爆破拆除建在南京紫金山上的观 景台前者直接损失超过1.6亿元后者直接损失近千万元几年前南方某市决定 在市中心广场建一座30层105m高建筑面积5万平米的集商业办公住宅为一 体的国际广场大厦动工后在广场上挖出了一个十几米深的大坑这时候市民 纷纷上书或打电话反对因为大厦占去了本来就不大的中心广场的一大半市民要 求留下这一片绿阴同时挖到十几米深后发现下面的地质情况不好只好停工 这样中心广场上就冒出个大鱼塘还要用广告牌把它围起来仅直接经济损失就 高达1000多万元这样的例子可以说不胜枚举 当出现城市规划决策失误时人们往往以“交学费作为遁词学费固然应交 交学费也是一种投入然而投人的目的是为了产出倘若“学费”本身过于昂贵 倘若付出了过于昂贵的学费之后并没有接受教训那么成本大于产出就得不偿失 了 我们不妨从刚才所分析的失误衡量标准入手来对城市规划决策失误的损失作 一次估计 (1)资源的合理利用与否方面 有关统计表明决策者如果相互攀比贪大求全不顾实际盲目追求城市规模 的扩大不仅会给城市带来巨大的负担而且带来投资和空间资源的巨大浪费中 小城市每扩大2km23km2建设用地市政设施配套建设投资就得花费10亿元此外 若在城市规划决策时处理不好近期和远期目标的关系导致过早投资城市的基础设 施和公共设施建设也会因这些设施的闲置而造成资金利息的损失和机会成本的增 加 (2)公众利益的保护方面 公众享有的各项权利如果未得到实际实施而导致的后 果 17 表现在城市规划管理方面就是决策的管理制度不健全任何决策全有规划管理 人员决定决策人的素质高低不齐管理制度的漏洞使得规划管理队伍中有了更多 的以权谋私的可能使得决策方面失误的发生更为频繁更难以避免违法建设屡 禁不止就是一个明显的例子“1990年以来全国城市建设查出的违法建设总量超过 2.5亿需要进行拆除仅仅以这些建筑的工程造价来计算按每平方米1000元计 它所造成的直接经济损失就达到2500亿元人民币相当于1998年我国国民生产总值 79553亿元的2.5 在城市建设上所犯的错误是人类最难改正的错误之一这主要在于城市规划 建设失误所带来的损失往往很大并且一经出现还会累进追加即使人们对错误 有所认识也难以在短期内得到根本解决 2.4 城市规划决策失误原因分析 事实上城市规划决策的所有失误的现象原因错综复杂在种种现象和原因背 后归结而至分析其原因不外乎以下几点 2.4.1 法治的不健全 随着市场经济的发展城镇化的推进现代城市中各个部分各个领域的相互 依存程度越来越高城市规划问题与政治经济社会文化等诸多领域的传统界 限正在消失越来越多的问题带有牵一发而动全身的复杂性质也就是说城市规 划问题的相关性特征愈来愈突出 在这种情况下各种规章制度的匮乏就显而易见城市规划决策的法治化也缺 乏完善的规范政府决策行为的法律法规使依法决策的前提条件滞后但这并不 意味着需要制定一部关于城市规划决策的法律和法规而是在有关法律法规中涉 及决策行为的应有明确的法律规定目前在城市规划决策领域还普遍存在法规 体系不完善缺少城市规划管理综合法规的现象因为城市规划的地方性很强仅 仅依靠城市规划法这个母法是不够的地方法规和规章是城市规划法规体系中 具有直接的指导作用规范作用强制作用和社会作用的组成部分面广量大是 18 一个关键的环节也是城市当前建设实际中迫切需要的法律武器 2.4.2 决策部门中心化现象 城市规划决策中心化现象本质上是权力过分集中问题邓小平把权力过分集中 的现象视为领导制度干部制度的主要弊端之一他说“权力过分集中的现象就 是在加强党的一元化领导的口号下不适当地不加分析地把一切权力集中于党委 党委的权力又往往集中于几个书记特别是集中于第一书记什么事都要第一书记 挂帅拍板党的一元化领导往往因此而变成了个人领导全国各级都不同程度 地存在这个问题” 注4 虽然邓小平是从党的角度对权力过分集中的现象进行批评 但实际上在行政系统中包括在城市规划决策领域中也同样存在此类问题因此 中心化问题的最终克服有赖于领导制度干部制度等制度的不断变革实际上市 长拥有城市规划决策所需要的“全面”“最后”的人权事权和财权 (1)人大政协作用的虚化 如前所述人大有若干途径参与城市规划决策但在实际运行中由于信息不对 称参与城市规划决策的内容和程序规定不具体不明确等加之一些城市政府不 愿意让人大在城市规划决策中发挥实质性作用有意“隐蔽”信息使得人大在城市 规划决策中的作用受到很大局限至于政协参与城市规划决策的制度性规定本来就 几乎没有因此政协就更难以发挥应有的作用 (2)专家咨询作用的弱化 这种弱化作用表现在参与规划咨询和评审专家的选择受到随意控制可能发 表不同意见的专家不被邀请专家的作用只是证明决策者的意图是正确的对外造 成专家支持的印象或者分担决策失误的责任规划师只能按照决策者的意图编制 规划在城市规划决策过程中的实际作用降低尤其是在立项决策时专家常常没 有发言权 (3)群体决策的淡化 一般而言决策团体的规模与决策内容的重要程度复杂程度和紧迫程度有关 对于重要复杂而又非紧急的决策应具有较大规模的决策团体对于日常事务的 19 决策可采用小规模的决策团体对于重要而又紧急的决策和简单的决策决策团体 的人数可以更少甚至可以是个人决策然而城市规划方面的问题通常不仅重要 而且较为复杂尤其是那些具有全局和长远影响的问题更是具有不确定性因素 因而通常不需要“当机立断”更多的是需要集体智慧需要群体决策需要“三思而 后行” 在实际决策过程中既应保证决策班子和分管领导的作用又要确保行政首长 对城市规划决策的统一领导这是有效决策和正确决策的保障而中心化恰恰是忽 略了前者 此外公众参与的形式化城市规划行政部门的被动化决策监督的表面化也 是中心化的表现 2.4.3 决策部门的多角色现象裁判员和运动员合而为一 事实上政府是城市规划决策的“裁判”真正意义上的裁判大多只是规则的执行 者而政府不仅执行规则而且还是规则的制定者城市政府制定有关城市规划的 法规规章政策及其他形式的城市规划的“游戏规则”成为制约整个城市规划行 为和城市建设的基本规则体系同时城市政府还是自己制定的规则的执行者这 种双重身份使得城市政府具有极大权威 其次政府又是城市规划决策活动中的“运动员” “中心人”政府和政府官员作为 “运动员”是一种无所不能的“全能运动员” 如在城市规划决策中既“谋”又“断” “谋” “断”不分的情况就是一例政府和政府官员集“谋”“断”于一身既决定干什么又 决定该怎样干甚至动手干城市的行政首长不仅参与城市规划的审批决策而且 参与城市规划的具体编制乃至建筑的具体样式甚至色彩装饰的设计在这种情况 下规划师等各种专家的作用显然无法得到充分发挥 另外“中心人”政府和政府官员作为“裁判员”的同时又是“身份不明”的“运动 员”他不仅参与竞争而且又主宰竞争如在旧城改造中政府成立专门的公司和 指挥部 “一套人马两块牌子”(一是作为“运动员”的公司 二是作为“裁判”的指挥部) 自己制定并且享受旧城改造的各项优惠政策如“以地补房”“修路补地”等这是较 20 为典型的例子 “中心人”政府的负面作用主要表现在政策多变缺乏稳定性如城市规划所 确定的城市发展方向重点和城市基础设施项目的有关政策需要稳定经常性的变 化将会给城市建设和经济发展带来严重危害既制定规则又执行规则的体制难以 进行有效监督容易产生官僚主义现象和腐败问题 注5 2.4.4 决策人面临的矛盾分析 造成失误的原因从大的方面分析不外乎以上三点可是就其真正决策中心人的 问题来说就也显得较为复杂这里所说的中心主要是指处于城市最高位置的决 策者“决策前拍脑袋决策中拍胸膛决策后拍屁股走人” 这是社会上对造成 决策失误的领导人的情绪化的形容 注7 其实城市规划的主要决策者并非都抱着这 种不负责任的态度除了前述环境因素外作为城市规划最高决策者的城市领导人 常常被面临的矛盾所困扰 (1) 理想目标和现实利益的矛盾 城市规划决策者所面临的目标利益矛盾体现在两个方面一是个人利益与 社会利益的矛盾二是不同角色的目标之间的矛盾 首先决策者有时要在人民的标准和上级的标准之间做出选择一方面城市 的最高决策者是由人民代表选举出来的应该以人民的标准为标准另一方面城 市最高决策者又是上级任命的又必须以上级的标准为标准如果上级的标准和人 民的标准一致则城市规划决策的标准就容易确定如果不一致从追求“个人效用 最大化”的角度出发决策者显然会采用对自己有利的标准 以上级的标准为标 准这是因为第一从制度上看层级制决定下级必须服从上级上级的价值取 向某种程度上就决定了下级的价值取向而下级官员为了取悦上级总要制造出一 些所谓的政绩第二上级是下级任免的实际决定者而人民在决定官员的仕途时 难以产生实际的影响正