（城市规划与设计专业论文）法国新城住宅政策的演变——以丽斯勒新城为例.pdf

摘要 摘要 本文讨论法国新城建设背景以及在其发展过程中不同时期居住建设面临的 问题和相应政策变化，研究其发展走向，以及未来的展望，以期对我国新城建 设发展起到借鉴作用。 法国新城的发展和法国的社会经济发展背景是紧密联系的。启动新城项目 后不久，住宅政策就受两个大事件的影响，一个是1 9 7 7 年法国房屋补助政策的 改革，另一个是1 9 8 1 年的分权运动。由于新城的社会住宅，也就是受房屋补助 的住宅占有很大比重，所以受经济影响，提供住房补助遭遇危机而改革时，新 城的住宅建设也遭遇了挫折；而由于新城的特殊性，全国范围的分权运动对新 城影响并不大，虽然国家也开始逐步减弱直接的控制。上世纪9 0 年代开始，由 于社会住宅的过于集中，新城遭遇社会问题，但在国家政策的控制下，社会住 宅的建设还在继续。新城在三十多年的发展进程中已经显现出较高的综合开发 效益，逐步承担起地区中心城市的职能，对促进地区空间结构调整和地区整体 协调发展发挥了重要作用。这一方面得益于区域发展战略的正确指导，另一方 面也得益于规划、建设和管理方面的成功探索。 城市政策是一个很复杂的内容，因其为涉及多领域的课题。住宅建设量取 决于地方政府，住宅需求量受到国家住房补助政策的影响，房地产投资又受到 经济政策的影响。新城的住宅政策在新的时代背景下依然是留待进一步解决的 一个关键议题。 论文的最后部分联系中国实际，讨论在我国转型期这样的特定社会历史背 景下，对住宅政策发展的借鉴。 关键词：住宅政策，法国新城建设 a b s t r a c t ab s t r a c t t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h ec o n s l r u c t i o nb a c k g r o u n do fn e wc i t i e so ff r e n c ha n d t h ei s s u e so fh o u s i n gc o n s t r u c t i o no fd i f f e r e n tp e r i o d si nt h e i rd e v e l o p m e n tp r o c e s s a n dt h ec o r r e s p o n d i n gc h a n g e si np o l i c y , r e s e a r c h e si t sd e v e l o p m e n tt r e n da n dt h e f u t u r ep r o s p e c t , s oa st ob o r r o wi d e a sf o rt h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fn e w c i t i e so fo u rc o u n t r y n 垮d e v e l o p m e n to fn e wc i t i e so ff r e n c hi sc l o s e l yc o r r e l a t e d 谢t ht h e b a c k g r o u n do fs o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to f f r e n c h s o o na f t e rh u n c h i n gt h e n e wc i t i e sp r o g r a m , t h eh o m i n gp o l i c yw a sa f f e c t e db yt w ob i ge v e n t s ，o n ei st h e r e f o r mo ff r e n c hh o m i n gs u b s i d yp o l i c yi n19 7 7 ，a n da n o t h e ri st h ec a m p a i g no f p o w e rd i v i s i o ni n19 81 d u et ot h eh r g ep e r c e n t a g eo fs o c i a lr e s i d e n c e s ，t h a ti s ，t h e h o u s e sb e i n ga c c e p t e df o rh o m i n gs u b s i d i e s ，t h e r e f o r e ，w h e nt h ep r o v i s i o no fh o m i n g s u b s i d i e sw a sr e f o r m e dd u et ot h eo c c u r r e n c eo fc r i s i s ，t h eh o m e sc o n s t r u c t i o no f n e wc i t i e sw e r ea l s of r u s t r a t e du n d e rt h ei n f l u e n c eo fe c o n o m y ；b u td u et ot h es p e c i a l f e a t u r eo ft h en e w c i t i e s ，t h ec a m p a i g no fp o w e rd i v i s i o na c r o s st h ew h o l ec o u n t r y a f f e c t e dl i t t l eo nt h en e wc i t i e s ，a l t h o u g ht h es t a t eh a da l r e a d yg r a d u a l l yw e a k e n e d d i r e c tc o n t r 0 1 b e g i n n i n gf r o mt h e19 9 0 s ，t h en e wc i t i e sh a db e e nf a c i n gw i t hs o c i a l p r o b l e m sb e c a m et h es o c i a lr e s i d e n c e sw e r eo v e r - c o n c e n t r a t e d ，b u tt h ec o n s t r u c t i o n o fh o m e sh a ds t i l lb e e ni np r o g r e s su n d e rt h ec o n t r o lo ft h es t a t e d u r i n gm o r et h a n 3 0y e a r so fd e v e l o p m e n t ，t h en e wc i t i e sh a ss h o w e dr e l a t i v e l yh i 曲c o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n te f f i c i e n c y , t h e yh a v eg r a d u a l l yu n d e r t a k e nt h ef u n c t i o no fr e g i o n a l c e n t r a lc i t i e s ，p l a y i n gav i t a lr o l ei np r o m o t i n gt h ea d j u s t m e n to fr e g i o n a ls p a c e s t r u c t u r ea n dt h eo v e r a l lr e g i o n a lc o o r d i n a t i n gd e v e l o p m e n t t h e s er e s u l t sa r ed u et o t h ec o r r e c tg u i d a n c eo fr e g i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g y ,a n o t h e rr e a s o ni st h e s u c c e s s f u le x p l o r a t i o ni np l a n n i n g ，c o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t c i t yp o l i c yi sac o m p l i c a t e dc o n t e n t , b e c a m ei ti n v o l v e sm a n ys u b j e c t so fm a n y f i e l d s 1 1 l en u m b e rr e s i d e n c ec o n s t r u c t i o ni sd e c i d e db yl o c a lg o v e r n m e n t , a n dt h e n u m b e ro fd e m a n df o rr e s i d e n c ei sa f f e c t e db yt h eh o m i n gs u b s i d yp o l i c yo ft h es t a t e ， i i a b s t r a c t w h i l et h er e a l p r o p e r t yi n v e s t m e n ti sa g a i na f f e c t e db y e c o n o m i cp o l i c i e s t h e r e s i d e n c ep o l i c yo fn e wc i t i e sw i l ls t i l lb eak e yi s s u ew a i t i n gt ob es o l v e du n d e rt h e n e wb a c k g r o u n do ft i m e s i nl i n ew i t hc h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n s ，t h el a s tp o r t i o no ft h ea r t i c l ed i s c u s s e st h e l e s s o n sf o rt h ed e v e l o p m e n to fr e s i d e n c ep o l i c yu n d e rt h es p e c i f i cs o c i a la n d h i s t o r i c a lb a c k g r o u n do fat r a n s i t i o np e r i o d k e yw o r d s ：r e s i d e n t i a lp o l i c y ，f r e n c hn e w t o w nc o n s t r u c t i o i i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名：杨 w 年3 月万e t 第一章绪论 1 1研究背景 第一章绪论 住宅，现代汉语词典解释为：住宅即住房，供人居住的房屋。房地产大 辞典解释为：“是以家庭为单位，满足家庭生存和发展需要的建筑物。住宅的 物质客体就是生活用房。”住，自古以来就和衣、食、行并列，是人类生存和发 展所不可缺少的重要物质条件，住房作为人民生活的重要构成要素，在日常生活 中的作用举足轻重。如果说土地问题是城市的根本问题的话，那么住房问题就是 市民生活中的根本问题，确保各阶层国民一定的规模、质量、居住条件的住宅， 是国民生活保障的基础条件之一。 住房问题一般有两层含义：一是指一般的住房问题，主要是指城市的住房问 题。从某种程度上，城市的住房问题是城市化、工业化的必然产物。二是指特定 的住房问题，从住房供应的对象和需求的角度来看，一般指中低收入阶层的住房 问题。自从房地产行业市场化运作以来，住房问题一直是世界各国面i | 缶的普遍问 题，居民能否得到住房这种生活必需品，直接影响到社会的稳定和经济的增长。 如果说住房问题的实质是一个社会对个人居住需求从质和量上的满足程度，那么 中低收入者必然是这一问题的核心主体，各国住宅政策的主要目的之一就是确保 以中、低收入阶层为主的国民各阶层及其家属拥有具备一定水准的住宅。 从新城来说，住宅需求是新城建设中最重要的和最先产生的需求，因为大多 数城市功能都是依赖于居住功能的。庞大的人口和产业规模、丰富的城市功能、 仍在持续扩展的空间是新城建设的社会经济背景，由此而产生的居住和就业的需 求，使得城市扩张，进而寻求建设新城这样一个疏解方式。所以新城建设往往出 现在城市经历较长时间成长、城市的功能和空间结构比较大的调整时期，居住和 就业则是其最基本的职能，新城的住宅政策在一定程度上能够综合体现新城建设 的本质。 在中国经济持续快速增长的今天，城市化进程加速，各大城市面临人口规模 急剧膨胀、住房日益紧张，同时城市发展也面临转型的课题。刚刚闭幕的十七大 提出了实现小康社会的目标，实现居者有其屋是构建小康社会、和谐社会的关键 之一。2 0 0 7 年国务院发布了关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见， 把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作，不仅是住房改 革的重要内容，也代表了政府公共职能的提高，是中国住宅政策发展过程中重要 的里程碑。回顾改革开放2 0 多年，我国住房制度不断改革深入，城市住宅建设 第一章绪论 持续发展，但是住宅政策还需完善。 本文通过对法国新城规划建设中住宅政策的发展和住宅建设实际发展状况 的研究，总结新城住宅政策成败经验，为国内大城市发展提供借鉴。虽然住宅只 是新城或者城市发展的一个方面，但是由于各国的住房政策往往体现了更多住房 背后的社会层面的内涵，其赋予住房市场以均衡社会贫富、保障低收入阶层的居 住条件以及随着经济发展逐步提高居住水平等社会职能。又由于受到社会再分配 之需，住宅市场上的供给与需求不可避免地要受到政府一定时期内主导政策倾向 的影响。因此，研究政策变迁更具有现实性与目的性。 1 2 研究目的和研究意义 纵观新城建设，就其起源而言，并非单纯的物质性建设或房地产开发活动。 欧洲国家战后的新城建设首先是为了一定的社会政治目标；新城开发是大都市区 域整体发展战略的组成部分；新城是为了实现特定政策目标的手段，以公共开发 为导向。法国的新城建设对我国当今的城市发展有着诸多启示。 我国在2 0 世纪5 0 年代就规划发展了卫星城，建设目的旨在对城市中心区 密集人口和市内大型工业进行疏散。伴随着改革开放的进程，政府越来越强调发 展较为完备、功能相对独立的卫星城，使得在住房、基础设施和第三产业上的投 资迅速增长。但由于当时我国大城市发展尚处于上升的初步阶段，集聚效应促使 城市土地利用呈现由里向外的渐进发展趋势。新城建设则较为缓慢，大多为城乡 结合统一体形式的分散组团，类型以产业开发区为主，主要是为了解决工业化带 来的城市用地不足、住房短缺、环境恶化等问题，仅限于城中城或企业城的概念， 真正意义的新城很少。进入2 0 世纪9 0 年代，一些大都市区在改造传统产业、 发展高新技术产业和第三产业以及改造老城区、提高市民居住水平等方面都面临 着巨大的空间压力，向郊区扩张成为必然结果。新一轮北京城市总体规划明 确指出，在北京“两轴一两带一多中心 的城市空间结构中，l l 座新城是位于两 个发展带上的重要结点，是带动区域发展的规模化城市地区。在2 1 世纪之初，上 海新一轮城市总体规划确定了嘉定、松江、临港新城等9 个新城，通过重点突 破、有序推进，努力构筑特大型国际中心城市的城镇体系。 其次，关于住宅的主题，尤其是社会住宅建设，是我国城市化发展中，亟需 解决的问题。2 0 0 7 年8 月7 日，国务院公布了2 4 号文件，指出了住房问题是重 要的民生问题。居住需求是人类的基本需求，同时住宅也是最昂贵的生活必需品， 很多国家居民消费支出占到消费总支出比重的2 0 ，任何国家和阶层，都难以靠 自身的力量解决住房的问题。 2 第一章绪论 住宅政策是社会政策的重要组成部分，已于上个世纪中期以来得到国际公 认，1 9 4 8 年通过了世界人权宣言，指出拥有适当住房是享有适当生活标准的这 一权利的一个组成部分。1 9 8 1 年4 月，在伦敦召开了城市住宅问题国际研讨会， 通过了住宅人权宣言指出，拥有一个环境良好，适宜人居住的住宅是所有居 民的基本人权，1 9 9 6 恩年联合国第二次人类住区大会通过了伊斯坦布尔宣言， 提出了人人应该享有住房。现代意义上的公共住房政策始于1 9 世纪末2 0 世纪初， 西方资本主义国家为解决在工业化和城市化过程中出现的居住权不平等的问题， 采取了政府干预的方式，针对社会中没有能力自己解决住房的群体，实施各种形 式的住房保障，经过一个世纪的发展，各个国家都有了自己的住房保障制度、保 障方式、保障的对象、面积标准。从保障主体来讲，政府的保障责任是由中央政 府和地方政府共同承担。 政府的住宅政策对住宅业的进展影响很大，因而对整个国家经济也有重大影 响。综合分析，不难看出，住宅政策的基础是效益性、公平性、社会政治性。主 要目标是为全社会提供合适的住宅和美好的环境。就住宅政策的发展而言，住宅 商品化是各国住宅政策的发展方向，市场成为住宅生产、流通的主要承担者。但 由于住宅问题的特殊性，政府又在不同范围和层面上对住宅市场进行干预和调 节。因此，这种市场化基础上的政府干预和调节的体制已经成为当今住宅制度的 主流。 本论文在通过分析一个具体的实例法国丽斯勒新城不同阶段的建设背 景与建设机制的基础上，总结法国新城住宅建设的相关经验，分析其不同住宅政 策的特点和实施效果，希望能够借鉴法国的经验，进而对国内正在进行的新城住 宅建设和我国的住宅政策发展提出意见和建议。积极总结国外的成功经验，吸取 教训，对于我国正在转型期这样一个特定社会历史背景下的发展，具有十分重要 的意义。 1 3 研究内容和研究框架 1 3 1 研究内容 本论文的研究对象是法国新城住宅发展政策。本文通过对法国新城住宅政策 演变的描述、分析及评估，探寻在市场经济条件下，在市场机制对住宅发展发挥 基本资源配置作用的背景下，法国政府如何通过政策规范的调整来落实新城住宅 建设规划，引导新城住宅合理发展。 住宅发展政策本身属于政府的公共政策范畴，是一个公共政策的行为过程， 第一章绪论 而政策评估是研究公共部门付诸实施的法律、行政、财政方法是否取得了其预期 的效果。它是按照一定程序，根据一定标准，对公共政策系统的运行情况做出判 断，发现问题，分析原因，提出建议的过程。 本文的研究将主要通过跟踪观察研究政策的实施过程，观察政策在实施过程 中遇到了哪些困难，政策本身有什么改变。在研究中也受到客观资料的限制，法 国国家统计局( i n s 髓) 关于新城建设的详细统计数据的搜集截止到1 9 9 9 年，而 最近一次的统计还在进行中，尽管通过采访以及寻求其他资料来源以尽可能获得 近期的最新资料，但其不完整性决定了本研究不可能对研究阶段的初始状态和最 后结果进行完整的比较。 论文第一章明确研究课题、选题背景与研究方法。第二章侧重介绍法国居住 政策发展的背景和法国新城建设的背景情况。第三章是介绍研究对象法国新城住 宅政策演变的基本情况，通过资料和数据，概括介绍各个时期的变化。第四章为 通过前文的描述和分析提取出住宅政策的影响因素，对各因素进行具体研究。 第五章介绍本文的一个案例法国丽斯勒新城的住宅发展情况，通过对新城发 展各方面变化的论述，直观展示不同时期住宅政策的具体体现。第六章则在对法 国新城住宅政策演变分析的基础上进行总结，并结合中国转型时期城市住宅发展 的具体现实，总结出法国新城住宅政策发展的经验教训对我国的借鉴意义。 4 第一章绪论 1 3 2 研究框架 研 f - - t 法国住宅政策概况 究 概 l 况 i - - t 法国新城建设概况 上 法 1 二十世纪七十年代起步 政策干预l 国 。 l 住 新 - - t 二十世纪八十年代转折 宅 城政 住策 宅社会经济背景影 政 - - t 二十世纪九十年代 响 策因 演素 变 _ j1 1 订盯 c n 蚬惭r 段 政治背景 1r i聃斯勒新城住宅政策实例 对中国的借鉴与启示 1 4 资料调查 本文的资料收集主要来源于网络评论、学术研讨会议笔录、学术论坛、采访 记录等，研究的深入得益于大量现有的资料，它们主要涉及里昂市图书馆、里昂 二大图书馆收藏的相关书籍；罗纳阿尔卑斯大区文化部的文献中心收藏的大量研 究报：里昂二大和法国国立公共工程技术大学的城市规划专业的学生论文与实习 报告等。 本文对实际案例的调研主要以采访、分析规划过程文件为基础。 第二章法国住宅政策及新城建设概况 第二章法国住宅政策及新城建设概况 2 1法国住宅政策及居住状况 法国是较为典型的住房福利国家之一。作为农业人口大国，法国在很长的历 史时期里，小农经济占据主导地位。正如布罗代尔所言，乡村是法国经济的基础， 与欧洲其他国家相比，他的城市化进程可以说相当落后，直到1 9 3 1 年的人口普 查时，城市人口比重才超过百分之五十一。二战结束后由于战争的破坏，和平环 境带来的高出生率以及各地移民的纷纷涌入，再加上战时建设的缺乏，住房老龄 化问题严重，使得现有住宅不仅出现短缺状况，卫生设施等必要设施也未得到充 分的保证，法国的居住工程面临严峻考验。在这样的历史性时期，法国政府依托 强大的国家政权，进一步强化和发展社会住宅政策，同时也通过行政手段，调动 各方面的积极性，以加快住宅建设发展的步伐，成立具有公益色彩的低租金社会 住宅组织，在各大城市郊区建造了大量低租金“大型住宅楼群”等社会福利住宅。 该举措较快地解决不同经济收入、不同阶层居民的住房问题，并且取得了较为成 功的经验。由此可见强大的国家保障模式缓和了战后初期出现的住房危机。 2 1 1 法国住宅建设概况介绍 法国居住的政策权能由国家和地方政府共同承担。地方政府负责土地规划管 理权( s c o t ，p l u 对应国内的城市总体规划，土地利用规划) 、操作性的规划( z a c 对应国内的控制性详细规划) 以及居住政策。国家政府负责住房经济补助的颁发 和对房地产的税收调控。 对于人口的居住状态，可以这样划分为房产所有者( 业主) 和租房者( 承租 人) ，各自又有如图2 1 和图2 2 划分： 图2 1 业主的构成划分 6 第二章法国住宅政策及新城建设概况 图2 2 承租人的构成划分 政府对住房的补助可以分为两种，一种是对住房建设投资者( 可以是个人或 集体) 的补助，相当于对住房建设的补助：另一种是对居民个人的补助( 与个人 或家庭收入挂钩) ，作为收入的补充。法国低租金住房( h l m ) 总数共包含有四百 万套住房( 其中四分之一的低租金住房可被房客购买) ，总共可安置一千三百万 人。 法国社会保障体系源于1 9 世纪初的行会互助机构。二战后，法国社保制度 逐步走向完善，国家统筹了这些互助机构，逐渐形成了一套法制较为完备、覆盖 面较广的现代社会保障制度，规定所有在法国居住的入都应成为社保对象，凡在 法国居住，有一个以上子女的家庭，不论是本国人还是外国人，都有权领取家庭 津贴，对贫困家庭有一定倾向性( 近一半的待遇是通过收入调查后发放的) ，其资 金来源于雇主和政府，名目繁多，住房津贴只是其中的一种。补贴金额随着孩子 的数量而增长，随着家庭收入增多而减少。1 9 4 8 年租户法对刚制定的社会保障 法典作了修改，创设了“住宅补贴制度 ，这也是出于对房租水准提高后，对不 胜其负担的租户以收入补助的形式进行房租补助的必要性的考虑。为了解决住宅 短缺问题，缓和住宅危机，法国政府依靠强大的国家政权，进一步建立和完善住 宅保障制度，力求居者有其屋。 二战后，由于政府对社会生活和经济生活的干预更加积极，政府宏观调控的 计划经济，产业国有化。按规定，所有低租房建设资金来源于国家的社会福利资 金，二战前的低租金住宅建设几乎百分百的由国家投资。二战后经过两次国有化， 法国政府拥有社会住宅6 6 1 5 的股份，处于绝对控制地位。法国政府最初的设 想是用国有化方式来解决住宅问题，但国有化在资本主义国家的法国，只能是一 个大胆设想，不管是临时政府还是第四共和国( 1 9 4 6 - 1 9 5 8 ) 都面临财政困难，以 混合所有制经济形式来介入住房建设成为必然举措，国家和企业成为该项目资金 的主要来源。 住宅融资是国家的责任，但是融资在国家和地方政府之间有一个责任分配， 地方政府负责城市规划和该地区住宅政策的制订，而这两项工作必须通过住宅政 7 第二章法国住宅政策及新城建设概况 策的有效实施来实现，并将土地变为住宅建设用地。法国的领导者戴高乐以及当 时重建机构的官员对政府和大型企业合作建造规模化住宅的方式予以了采纳。 1 9 5 3 年，法国政府创立了用于奖励住房建筑商的奖金和政府为家庭提供的 支持购房贷款。国家还授权自1 8 1 6 年起就管理储蓄银行基金的国有的抵押与清 算银行及其房地产子公司参与投资住房建设，在当时的整个欧洲大陆，银行贷款 和国家信贷的投入在打赢住房建设的战役中都被视为不可或缺的举措。此外，早 在2 0 世纪初期，法国国家法律就规定，无论是国企或私企，都要拿出占企业职 工工资总额的1 ，集中使用，可以作为贷款给职工，用于购、租房，也可用来 投资直接建房。从1 9 5 4 年起，法律规定从所有企业职工工资中抽取百分之一用 于低租房建设。这笔钱可补助本企业职工买房，也可交给“低租金住房”管理机 构用于建房，在后一种情况下，企业有权优先提出住户名单。 2 1 2 住宅政策的发展 1 法国社会住宅体系的确立( 1 9 世纪中叶一1 9 4 5 ) 工业革命以后城市人口快速膨胀，而基础设施建设滞后，因而城市的居住条 件严重恶化。高强度、长时间的劳动及恶劣的饮食都使工人的身体素质下降，高 密度、缺乏卫生设施的居住环境又使得流行性疾病易于传播，造成城市的死亡率 很高，面对这种情况产生了城市卫生运动。1 8 5 0 年法国通过法令，规定了住宅 的卫生标准，并且给予市镇对住宅卫生条件进行监管的权利，这是法国政府干预 住宅建设的开端。但这个时期的住宅建设主要是私人出资，国家只规定住宅的卫 生标准，并不提供资金。 1 9 世纪末到2 0 世纪初，随着城市贫民阶层的壮大，以改善贫民居住条件为 目的的斗争也越来越多，这迫使法国于1 8 9 4 年通过了施格弗莱德法( 1 al o i s i e g f r i e d ) ，创建了“廉价住房委员会”( 1 e sc o m i t 6 l o c a u xd h a b i t a t i o nab o n m a r c h 6 ) ，倡导企业通过向工人集资的方式建设集合式住宅，以解决工人阶级的 住房问题，避免爆发革命。国家对企业为工人建设住宅提供一定的财政资助。 1 9 1 2 年的保诺维法( 1 al o ib o n n e v a y ) 创建了隶属于地方政府的“廉价住房 机构”( h b m ) ，由它们负责工人住宅的规划建设，并改善已有的工人住区的条件， 这奠定了政府介入社会住宅建设的法律基础。 2 战后恢复重建期的住房政策( 1 9 4 5 - - 1 9 7 7 ) 第二次世界大战以后，法国遭遇了严重的住房危机。危机的产生有三方面的 原因，一是受战争的破坏，大量建筑毁坏；二是长期以来很多普通的历史建筑由 于缺少必要的维护而十分破败，不符合最基本的居住要求：三是大量的农村人口 8 第二章法国住宅政策及新城建设概况 涌入城市。 数量巨大的住宅需求意味着政府必须支持或直接参与住宅建设。1 9 4 8 年的 法律对社会住宅的建设标准和租金标准进行了详细规定，完善了社会住宅制度， 对其后的住宅建设起到了指导作用。1 9 4 9 年的法律把“廉价住房机构 ( h b m ) 更名为“低租金住宅机构”( h l m ) 。“低租金住宅机构”的职责是进行住宅开发建 造，以低于市场的价格将住宅出租、出售( 以出租为主) 给低收入的居民，并负 责房屋的日常维修和管理。低租金住宅是法国社会住宅的主要组成部分。1 9 5 3 年，国家调整了土地供应政策，简化了住宅建设的程序，完善了政府介入住宅建 设的机制。同年国家开始对1 0 人以上的公司征收工人工资总额l 的住宅建设税， 这项税收构成社会住宅建设资金的重要源泉。 但是这些努力并没有能够快速解决住宅数量不足的问题，城市中仍有很多无 家可归或不能达到基本居住条件的个人与家庭。这引发了1 9 5 4 年由艾比皮埃 尔( a b b ep i e r r e ) 领导的声势浩大的公众运动，迫于压力，政府直接负责建造了 1 20 0 0 套新住宅，用来容纳无家可归者。 实际上只靠公共部门建设，短期内无法满足住宅需求，因此为了鼓励私人投 资建设社会住宅，法国政府开始大幅度地发放“住宅建设补贴”( 1 a i d eal ap i e r r e ) 。 国家给“低租金住宅机构”和一些私人企业提供的低息贷款，这种贷款的期限长 达4 5 年，年利率仅为1 ，其数量最高可以覆盖总建设费用的9 5 。这样在社会 各界的共同努力下，法国的住宅建设速度非常快。为了保证基础设施、公共服务 设施与住宅建设相配套，1 9 5 7 年8 月法国出台了“优先城市化地区 ( z u p ) 政 策，把住宅建设和由住宅建设引发的设施配套问题通盘考虑。 此后的2 0 年间，法国共设立了1 9 5 个“优先城市化地区 ，完成了8 0 30 0 0 套住宅的建设，从数量上满足了住宅需求。但该政策也留下了隐患，“优先城市 化地区”一般设在郊区，这些地区的建筑多是形态单一的多层集合住宅，建筑密 度较高，公共空间匮乏。1 9 7 0 年代末，在住宅数量基本满足需求、住宅市场向 多层次发展的情况下，“优先城市化地区”很快为富裕阶层所遗弃，沦为贫困居 民的聚居地。 3 住宅供给的多层次发展与居住隔离的产生( 1 9 7 7 - 1 9 8 0 年代初) 经过2 0 年快速的住宅建设，到1 9 7 0 年代中期，法国的住宅数量已经能够满 足要求。在这种背景下，法国于1 9 7 7 年1 月3 日进行了住房政策的改革，鼓励 住宅供给多样化，并设立了“个人住房补贴 ( 1 a i d eal ap e r s o n n e ) 。“个人住房 补贴”是根据居民的收入和住房水平，提供不同形式和数量的资助，帮助他们改 善居住条件。对于贫困家庭政府直接发放货币补贴，使他们能够以较低的价格租 住社会住宅；对于有一定经济实力的家庭，政府主要提供低息贷款，鼓励他们购 9 第二章法国住宅政策及新城建设概况 买住宅，以此拉动房地产市场。实际上，目前法国与社会住宅相关的补助有三部 分，除上文提到的“住宅建设补贴和“个人住房补贴外，还有一些税收上和 贷款上的优惠措施。 这项改革直接促进了房地产市场的差异化发展，满足了不同收入群体的居住 要求，但也放松了国家对社会住宅建设的控制。从实际效果来看，新政策促使富 裕阶层、一部分小资产阶级乃至经济条件稍好的工人家庭离开他们原来居住的城 郊社会住宅区，造成这些地区的居民构成以经济条件很差的失业工人或外来移民 为主。所以1 9 7 7 年住房政策的改革，在拉动房地产业发展的同时，也造成了居 住隔离。 在1 9 8 0 年代，法国同很多西方国家一样也经历了严重的经济危机经济 发展缓慢，失业率高，购买力下降，贫困家庭增多。这样经济、社会情况的变化 和住房政策的改革，共同导致了城郊社会住宅区的人口构成进一步贫困化，居住 隔离现象越来越明显。贫困人口在城郊社会住宅区的聚集，导致该地区政府的税 收减少，从而政府对医疗、教育等设施的投入不足；同时高失业率导致闲散人员 增多，社会治安状况差。这些因素使得这些社会住宅区继续“贫民窟化”，社会 问题日益严重。 4 对衰败的社会住宅区的改造( 1 9 8 0 年代) 为了解决郊区社会住宅区的社会问题，政府在开始在这些地区实施城市复兴 政策( 1 ar 6 h a b i l i t a t i o nu r b a i n e ) 1 ，希望通过在社会住宅区中建设文化、体育中心， 增加公共绿地，美化街区环境，使这些地区具有和城市其他地区一样的生活品质， 从而吸引部分富裕阶层重新回到这些地区。但这些试图通过环境改造来带动贫困 社区重建项目无一例外地都失败了。虽然郊区的物质环境改善了，却还是很少有 富裕阶层愿意回到这些地区居住，社会住宅区的人口构成仍很单一。 法国政府逐渐认识到改善建筑、空间质量不是解决社会问题的有效的方法。 因而社会政策更加关注郊区贫困人口的日常生活，努力创造就业岗位，加强对青 年人的教育，重构街区内部社会联系，社会住宅政策逐渐走向多元化和系统化。 1 9 8 2 年形成了比较全面的“街区社会发展计划( d s q ) ，对社会住宅与街区空间 质量的改善成为这个综合计划的一个方面。随后，“街区社会发展计划”的应用 范围和内涵都得到不断扩大，形成了一套更为完整的“城市社会协调发展政策 ( 1 ap o l i t i q u ed el av i l l e ) 2 ，为了落实该政策，国家设立了“城市部( 1 em i n i s t r e 1 城市复兴政策( 1 ar 6 h a b i l i t a f i o nu r b a i n e ) 确立于1 9 7 5 年，最初是城市历史地区的保护、改善计划，以修 缮历史建筑改善居住环境为目标，后来这项政策也逐渐应用于衰败的社会住宅区。 2 “l ap o l i t i q u ed el av i l l e ”按照字面意思直译为“城市政策”，容易与一般意义的城市政策( 1 ap o l i t i q u eu r b a i n e ) 混淆。实则“l ap o l i t i q u ed el av i l l e ”有特定的含义，专门指针对社会问题严重的街区所实施的推进居住条 件改善，增进社会融合的政策，所以本文把“l ap o l i t i q u ed el av i l l e ”译为“城市社会协调发展政策”。 i o 第二章法国住宅政策及新城建设概况 d el av i l l e ) 3 ，通过国家、地方政府以及各相关部门签订协议( c o n t r a td el av i l l e ) 的方式，共同管理、解决全法l3 0 0 个贫困街区的社会问题。相比以前单纯以改 善空间质量为主的政策，“城市社会协调发展政策 取得了较好的效果，在一定 程度上改善了贫困居民的生活水平，缓解了社会矛盾。但该政策的重点是对贫困 人口给予多方面的帮助，实则社会住宅区的人口构成没有明显变化，居住隔离现 象仍然在加剧。 5 社会混合政策的提出和城市更新战略( 1 9 9 0 至今) 直到1 9 9 0 年代初期，法国对居住隔离和由此带来的社会问题的解决方法都 局限于郊区范围内，随着问题的不断严重和实践经验的积累，政府认识到郊区问 题是和整个城市联系在一起的。因此，为了根本性地解决郊区问题，需要在整个 城市范围内重新分布社会住宅，以此带动不同阶层人口的重新分布，消除居住隔 离，创造“社会混合( m i x i t 6s o c i a l e ) 。虽然很多学者早就提出“物质空间距离 并不能改变社会空间距离”，“居住空间的接近并不能带来社会空间的接近和社会 交往的增加 ( j e a n c l a u d ec h a m b o r e d o n ，m a d e l e i n el e m a i r e ，1 9 7 2 ) ，但社会混 合至少可以避免贫民窟的出现，避免社会矛盾的激化，有利于社会稳定。 因此从1 9 9 0 年代开始，社会混合政策得到社会各界的普遍认同，作为可持 续发展政策的重要组成部分付诸实施。社会混合是一个具有法国特色的概念，法 国城市规划字典对它的定义是“通过住房计划，使得不同社会阶层的人们能够 共同生活在一个城市单位里，是各项社会政策所希望达到的终极目标。 1 9 9 0 年通过的博松法( 1 al o ib e s s o n ) 把贫困人口的重新分布、社会混合 和社会公正联系在一起。法律提出“住宅权”( 1 ad r o i ta nl o g e m e n t ) 的概念，强 调“所有在生活上有困难的个人或家庭，都有权利通过政府的帮助而获得或使用 一套符合各项基本生活标准的住宅 。实际上，这个法律加强了公共部门对住房 市场的干预与调控，奠定了其后十多年法国住宅政策的基础。 为了统筹解决社会住宅数量不足和居住隔离问题，博松法要每个城市根 据自身特点和问题，滚动编制为期5 年的“地方住宅发展规划”( p l h ) ，该规划 的主要内容是根据人口和社会发展计划，确定本市需要建设的社会住宅数量、建 设方法，并对社会住宅的空间分布做出安排。这是一种通过强制性规划来减少居 住隔离，促进社会混合的方法。 1 9 9 1 年以反对社会隔离和推进社会融合为目的的城市引导法( 1 al o i d o r i e n t a t i o np o u rl av i l l e ) 建议建设混合型的住区与城市，每个人口超过2 万的 3 “法国城市部”的说法是按照法语直接翻译的，其实这个部并不管理法国所有的城市，它只管辖法律明 确规定的问题街区( 13 0 0 个) ，负责在这些街区实行促进就业、推进社会混合的“城市社会协调发展政策” ( 1 ap o l i t i q u ed el av i l l e ) l l 第二章法国住宅政策及新城建设概况 市镇都应该拥有不少于2 0 9 6 的社会住宅。 1 9 9 0 年代的法律虽然提出了社会混合政策，但在实施中却遇到了很多困难。 一些环境较好、以富裕居民为主的地区拒绝建设社会住宅，接纳贫困人口。而那 些大型社会住宅集中的郊区，没有可操作的办法来降低社会住宅的数量，分散贫 困人口。面对这种情况，2 0 0 0 年通过的社会团结与城市更新法( 1 al o is r u ) 强制规定“每个人口超过3 5 万的市镇都必须拥有不少于2 0 的社会住宅。达不 到要求的地方政府，要根据所差的社会住宅的套数，向中央政府缴纳罚金( 每套 每年交纳罚金1 52 4 5 欧元) 。中央政府保留直接从地方征地，用以建设社会住宅 的权力。” 配合该法律的实施，法国开始了大规模的城市更新运动( r e n o u v e l l e m e n t u r b a i n ) ，并成立了专门的“国家城市更新机构( a n r u ) 负责城市更新项目的融 资与管理。城市更新运动包含两部分并行的内容，一方面拆除郊区的部分社会住 宅，降低郊区社会住宅的比例；另一方面在城市的高尚地段建设社会住宅，从而 实现贫困人口在整个城市空间范围内的重新分布，解决居住隔离问题 2 1 3 小结 法国是一个市场经济很发达的国家。在第二次世界大战以后至今的5 0 年中， 法国在不同的历史年代，根据住房的供需市场发展变化和社会政治经济的状况， 依照有关法律制定和实施了一系列有利于解决住房问题的相关政策。同时也通过 行政手段，调动各方面积极性，以加快住宅建设发展的步伐，更好地解决不同经 济收入、不同阶层的居民住房问题，并且取得了较为成功的经验。目前，法国已 有6 0 多的居民拥有自己的住房，即购建房：有3 0 多的居民租房住：有极少数的 居民是无房户，其中有一部分人，由政府解决住房问题。 法国在运用发展市场经济的机制解决住房问题为主的基础上，同时也考虑 到，由于家庭、个人社会经济收入极不平衡，有一定数量的家庭或个人收入处于 社会的中低下水平，属于中低下家庭收入阶层。近三十多年来，为解决这个阶层 的居民住房问题，政府在住宅建设发展方案中，明确规定要发展一定数量，的社 会福利住宅，并制定相应的配套政策，以保证实施。 第一章法国住宅政策及新城建设概况 22 法国新城建设概况 2 21 法国新城的起源 n j j ，- 毒。，7 一一。o q 攫专j 。彳、0 童j 粤一 二艮j i 口囊箩 j 霜；曩茇萝 o 、一一j ，扩i - ， 圈23 巴黎太区的五个新城 1 9 6 0 年巴黎地区区域开发与空间组织计划建议：工业企业应利用扩大 或转产的机会向郊区转移以疏散中心区，通过改造和建立新的城市发展核心队形 成多种新的城市空间格局，通过鼓励巴黎地区周边城市的适度发展或者新建卫星 第二章法国住宅政策及新城建设概况 城镇来提高农村地区的活力。1 9 6 5 年城市规划和地区整治战略规划提出要 建设5 座新城，远期人口规模平均达到2 0 - 3 0 万人，与巴黎的距离为2 5 3 0 公里。这些新城并不脱离巴黎而独立发展，而是与市区互为补充，构成统一的城 市体系。 7 0 年代前后这五座新城开始投入建设。巴黎这些新城的规模一般比其他国 家的卫星城规模大。每个新城的人口规模平均达到3 0 万人，利于形成完善的文 化生活服务设施和各种就业机会，更富生命力和吸引力。新城极力寻求就业、住 宅和人口之间的平衡，不搞卧城和单一的工业城市，强调新城既有工业，又有办 公楼、事务所和其他公共设施，以便为居民创造各种各样的就业机会。情报、通 讯、行政管理、文化、商业和娱乐等设施被安排在了新城的中心区，