（城市规划与设计专业论文）城乡规划法实施背景下小城镇控制性详细规划研究.pdf

南京工业大学硕士学位论文 摘要 小城镇控制性详细规划( 以下称为控制性详细规划或控规) 是我国城乡规划体系中 的一个重要环节，在小城镇开发建设和日常行政管理中起着十分重要的作用。但是由于 长时间内小城镇控规法律地位的不明确，导致规划编制工作中一些问题的出现，较为严 重地影响了控规对小城镇开发建设的控制和引导。 新颁布实施的中华人民共和国城乡规划法( 以下简称城乡规划法) 给予了小 城镇控规以特别关注，在小城镇控规的制定、实施以及修改等方面都作出了详尽的安排 和要求，对小城镇控规的发展有着深远影响。正是基于此，本文从我国城乡规划法律法 规体系入手，借鉴国内外控规层面规划的发展思路和实践经验，融合多学科知识，对小 城镇的基本特性深入分析、对控规的编制方法进行归纳总结，力图提炼升华出适合小城 镇控规编制的思路和方法，以期对新时期小城镇控规编制工作开展有所帮助。 本论文共分为五章。 第一章，绪论，是整篇论文的分析研究基础，首先阐述论文的研究背景，然后对论 文研究对象进行概念和范围的界定，最后论述论文的研究目的、框架以及研究方法。 第二章，国内外控规层面相关规划研究，研究国内外控规层面的相关规划的理论发 展状况，并选取国外发达国家以及国内控规层面规划的编制模式和实践经验进行分析和 评述，以此为我国小城镇控规提供有益的借鉴。 第三章，小城镇控规基本研究，首先分析了控规的法律地位、作用、基本属性、主 要内容以及指标体系，作为小城镇控规的基本研究，然后对城乡规划法实施前小城 镇控规的存在问题进行归纳和分析。 第四章，新法对小城镇控规的规定和要求，本章主要研究城乡规划法针对小城 镇控规制定和审批、实施以及修改等方面的规定，并分析新法对小城镇控规的积极要求。 第五章，新时期小城镇控规研究，综合前文的分析研究结果，这一章从编制思路、 规划前期工作、指标体系、控规层面的城市设计、经济分析、公众参与以及规划成果管 理七个方面对小城镇控规的发展提出相应的思路、方法和建议。 关键词：城乡规划法；小城镇；小城镇控规 摘要 a b s t r a c t t h er e g u l a t o r yp l a n n i n gi sa l li m p o r t a n tp a r ti nt h ed e v e l o p m e n t & c o n s t r u c t i o no fs m a l l t o w n s ，h o w e v e r , d u et ot h eu n s u r el e g a ls t a t u so fs m a l lt o w n sr e g u l a t o r yp l a n n i n gi nl o n g - t i m e ， t h e r ew e r eas e r i e so fp r o b l e m sw h i c ha f f e c ts e r i o u s n e s s ，s c i e n c ea n da d a p t a b i l i t yo ft h et h e r e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s n e w ”c i t y r u r a lp l a n n i n gl a w ”m a k e ss o m ep r o v i s i o n sa n dr e q u i r e m e n t sf o rt h e r e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s ，t h el e g a ls t a t u so ft h er e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s i si m p r o v e dg r e a t l y s o ，t h i sp a p e ri ss t a r tw i t ht h ev i e wo fl e g a la n ds t u d i e sd o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，i n t e g r a t i n gm u l t i d i s c i p l i n a r yk n o w l e d g e ，a n a l y s i s i n gt h er e g u l a t o r y p l a n n i n go fs m a l lt o w n s t h i sp a p e ri sc o m p o s e db y5c h a p t e r s c h a p 1 ：t h ee x o r d i a t h i sp a r ti st h eb a s i so ft h ew h o l ep a p e r f i r s tp a r ti n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n do f t h i sp a p e r ；t h es e c o n dp a r td e f i n e ss o m ec o n c e p t so f t h ea n a l y s i s e do b j e c t c h a p 2 ：s t u d y i n ge x p e r i e n c eo fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a l i no r d e rt ol e 锄s o m e a d v a n c e de x p e r i e n c e ，t h i sp a r tc h o o s e ss o m ec a s e si no t h e rc o u n t r i e sa n dd o m e s t i c 踟e a st o a n a l y s i sa n dc o m m e n t 。 c h a p 3 ：b a s i cc h a r a c t e r i s t i c so ft h er e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s f i r s t ，a n a l y s i s i n g f e a t u r eo fs m a l lt o w n s ；t h e n ，a n a l y s i s i n gl e g a ls t a t u s ，r o l e ，b a s i ca t t r i b u t e sa n dc h a 】r a c t e r i s t i c s c o n t e n to fr e g u l a t o r yp l a n n i n g l a s t ，a n a l y s i s i n gt h e p r e s e n ts i t u a t i o no ft h er e g u l a t o r y p l a n n i n go fs m a l lt o w n s c h a p 4 ：p r o v i s i o n sa n dr e q u i r e m e n t sf r o mt h en e wl e g a l t h i sp a r ti sa b o u tt h ep r o v i s i o n s a n dr e q u i r e m e n t sf r o m ”c i t y - r u r a lp l a n n i n gl a w ”t ot h er e g u l a t o r y p l a n n i n go fs m a l lt o w n s c h a p 5 ：r e s e a r c h i n gt h er e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n si nn e wp e r i o d t h i sp a r t c o m m e n t s s u g g e s t i o n sa b o u tt h ei d e a , p r e l i m i n a r y , i n d e xs y s t e m ，t o w nd e s i g n ，p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，r e s u l t sm a n a g i n go f t h er e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s k e yw o r d ：”c i t y 。r u r a lp l a n n i n gl a w ”，s m a l lt o w n 。t h er e g u l a t o r yp l a n n i n go fs m a l lt o w n s i i 南京工业大学硕士学位论文 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章绪论1 1 1 研究背景1 1 1 1 城镇化与小城镇l 1 1 2 从城市规划法到城乡规划法2 1 2 研究对象6 1 2 1 小城镇概念界定6 1 2 2 小城镇的特性6 1 2 3 小城镇控规研究必要性7 1 3 研究目的、框架以及方法8 1 3 1 研究目的8 1 3 2 研究框架9 1 3 3 研究方法1 0 第二章国内外控规层面相关规划研究11 2 1国内外控规层面相关规划理论研究1 1 2 1 1国外控规层面相关规划理论研究11 2 1 2国内控规层面相关规划理论研究1i 2 2 国内外控规层面相关规划实践研究1 3 2 2 1国外控规层面相关规划实践研究1 3 2 2 2国内控规层面相关规划实践研究2 0 第三章小城镇控规基本研究2 5 3 1 控规简述2 5 3 1 1 控规的法律地位2 5 3 1 2 控规的作用2 5 3 1 3 控规的控制功能属性2 5 3 1 4 控规的主要内容2 6 3 1 5 控规的指标体系2 6 3 2 城乡规划法实施前小城镇控规存在问题2 7 目录 3 2 。1 法律地位缺失2 7 3 2 2 力量投入不足2 7 3 2 3 规划科学性不强2 9 第四章城乡规划法对小城镇控规的规定和要求3 1 4 1 城乡规划法对小城镇控规的规定3 1 4 1 1 小城镇控规的制定和审批3 1 4 1 2 小城镇控规的实施3 2 4 1 3 小城镇控规的修改3 3 4 2 城乡规划法对小城镇控规的要求3 4 4 2 1 公益性3 4 4 2 2 严肃性3 5 4 2 3 科学性3 7 4 2 4 适应性3 7 第五章新时期小城镇控规研究3 9 5 1 小城镇控规编制思路3 9 5 1 1 以公共利益为导向3 9 5 1 2 以技术理性为基础4 0 5 1 3 以弹性控制为准则4 1 5 2 小城镇控规前期工作4 2 5 2 1 现状资料的调查和分析4 2 5 2 2 对小城镇整体系统的研究4 2 5 3 小城镇控规的指标体系4 4 5 3 1 控制方式( 定策) 4 4 5 3 2 用地分类( 定性) 4 7 5 3 3 指标赋值( 定量) 4 9 5 4 小城镇控规层面城市设计5 0 5 4 1 对城市设计的理解5 0 5 4 2 贯穿城市设计思想和手法5 2 5 5 小城镇控规的经济分析5 4 5 6 小城镇控规的公众参与5 5 南京工业大学硕士学位论文 5 7 小城镇控规成果管理5 7 结语5 8 参考文献6 0 图表索引6 5 攻读硕士学位期间成果6 7 致谢6 8 第章绪论 第一章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 城镇化与小城镇 所谓城镇化是指农村人v i 转变为城市人口的过程，其实质是农民职业从农业劳动活 动转为从事工业、商业及其他非农业活动1 。2 0 0 0 年，美国诺贝尔经济学奖获得者斯蒂 格利茨曾说：进入2 1 世纪，影响人类社会进程的两件最深刻的事以美国为首的新技 术革命和中国的城镇化。 我国自改革开放以来，市场化程 度日益加深，资本、劳动力等生产要 素的流动加快，城镇化水平大大提 高。如今我国已处在城镇化的加速发 展阶段，至2 0 0 9 年年底，中国城镇 人口突破6 亿，城镇化水平达4 6 6 ， 城镇数量迅速增加，规模不断扩大， 全国范围内县的数量增至1 4 6 4 个， 图1 1 美国地理学家诺瑟姆发现的世界各国城镇化 规律曲线 建制镇增至近2 万个2 。按照美国地 资料来源：中国城乡规划行业网 理学家诺瑟姆发现的城镇化规律曲线，城镇化率在3 0 之后开始加快增长速度，在3 0 一7 0 区间处于发展加速阶段，达到7 0 后缓慢增长，并最终趋于平稳( 图1 1 ) 。目前 我国城镇化水平还不到5 0 ，刚刚步入城镇化发展的初期加速阶段，距离7 0 还有很大 的增长空间，城镇化的快速发展还将会持续很长一段时间，在我国经济、社会发展方式 的结构性调整过程中，有可能提供巨大支持。 按照英国著名规划学者彼特霍尔的观点认为，当下全球范围内的城镇化有三种模 式：( 1 ) 拉美和非洲的一些国家的城镇化。大批农民受城市的优良条件吸引，蜂拥涌入 城中，但是由于城市能所提供的就业岗位远远不足于其所能容纳人口数，最终造成了大 批无业游民或者贫民的出现，城市外围逐渐形成圈层式的贫民聚集区，这种类型的城镇 化被称为“假城镇化”；( 2 ) 发达国家的逆城市化现象。西方很多发达国家的城镇化率已 经超过7 0 ，进入了城镇化后期阶段，城镇人口开始远离城区，回流到附近郊区和周边 农村地区，在空间上则表现为城区、郊区、开发区和乡村连绵成片，不分彼此；( 3 ) 东 1 中国大百科编辑委员会中国大百科全书建筑、园林、城市规划卷【m 】北京：中国大百科全书出版社，2 0 0 4 2 数据来源：中国城市发展报告编辑部中国城市发展报告，2 0 0 8 南京工业大学硕士学位论文 南亚地区包括我国的城镇化。采取的是就业引导方式，通过提供不同类型的工作岗位来 吸纳农村劳动力进入城镇，岗位数量和吸收进城的农村劳动力保持平衡状态，人1 ：3 转移 较为平稳和具有持续性。 在具有我国特色的城镇化进程中，小城镇起着十分重要的作用。小城镇作为“城之 尾，乡之首”，被费孝通先生喻为吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”，是我国城镇化进程中 一股不可小视的力量，有着独特的发展优势。但因为种种因素影响，小城镇也是我国城 乡建设工作中的重点和难点所在。从“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展 小城市 到“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”，我国对小城镇的发展 道路一直在摸索，直至党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特 色的城镇化道路”，小城镇的发展道路终于被确定。我国幅员辽阔、人口众多，如单单发 展大城市，或者仅推行小城镇战略，都不是我国城镇化发展的最佳方式，大中小城市与 小城镇共同协调发展的城镇化，才是符合我国的具体国情。随着党的十七大迸一步指出： “按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和 小城镇协调发展”，我国城乡二元结构壁垒逐渐被破除，小城镇获得大好发展机遇的同时， 小城镇发展建设面临的矛盾问题和利益纠纷也随之更为突显，环境、人口和土地利用等 方面的问题也变得变得愈加突出。 1 1 2 从 城市规划法到城乡规划法 1 9 8 9 年全国人大常委会颁布了中华人民共和国城市规划法( 以下简称城市规 划法) ，城市规划法的适用范围为城市规划区内的建设活动3 ，而所指城市规划区是 城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域4 。 1 9 9 3 年国务院针对村庄和集镇规划颁布了村庄和集镇规划建设管理条例( 以下简称 村镇规划建设管理条例) ，这“一法一条例”成为了当时我国城乡规划制定、审批、 实施和管理的基本制度，至此我国城乡规划的法律框架基本构建成形，至此我国城乡规 划工作进入了法制化轨道( 表1 1 ) 。 。 3 城市规划法第二条 4 城市规划法第三条 2 第一章绪论 表i - i 城市规划法体系下我国城乡规划编制法规体系 城市规划编制法规体系村镇规划编制法规体系 法律：中华人民共和国城市规划法行政法规：村庄和集镇规划建设管理条例 部门规章：城镇体系规划编制审批办法、城市部门规章：建制镇规划建设管理办法、村 规划编制办法、城市规划编制办法实施细则、镇规划编制办法( 试行) 近期建设规划工作暂行办法、城市规划强制 性内容暂行规定、历史文化名城保护规划编制 要求、县域城镇体系规划编制要点 技术标准及技术规范：城市规划基本术语标准、枝术标准及技术规范：村镇规划标准 城市用地分类与规划建设用地标准、城市居 住区规划设计规范、城市道路交通规划设计规 范 资料来源：石楠小城镇规划地位的历史性转变 j 】北京规划建设，2 0 0 8 ，( 2 ) 但是，城市规划法和村 镇规划建设管理条例是在城 乡二元结构基础上建立的规划 制定、实施和管理体制，这“一 法一条例分别是国家法律和 行政法规，两者的法律地位和 实施效率并不对等。这种城乡 相互割裂、分而治之的模式没 有从统筹协调的角度考虑城乡 之间的发展融合和城镇体系布 局的优化组织，从而影响了城 乡的健康发展，也带来了严重 的经济和社会问题，原有的城 乡规划法律法规制度已不能完 全适应新形势发展的需求。 襁 荚 法 及 其 法 律 法 规 体 系 专项法i 竺i 专顼法 从属谊烧li 从属法规li 从属法蝮 从羼规章il 从属规章il 从属规章 备项技术条例、技术嫂范等 稻 荚 法 及 其 法 雄 法 规 体 系 图1 2 我国城乡规划法规体系基本构成 资料来源：郝授义主编 中国城市化快速发展期城市规 划体系建设口哪武汉：华中科技大学出版社，2 0 0 5 2 0 0 7 年1 0 月2 8 日第十届全国人表大会常务委员会第三十次会议通过了城乡规划 法，该法于2 0 0 8 年1 月1 日起正式施行，原城市规划法同时废止，完成了其历史 使命。城乡规划法并非对城市规划法简单的修订和更正，而是在多年实践的基础 高 南京工业大学硕士学位论文 上，根据新形势需要而制定的。它确立了更为健全的城乡规划体系和科学严谨的规划实 施制度，极大地促进了城乡规划事业的发展，对城乡规划法规体系的完善起了积极推动 作用( 图1 2 ) 。 这里要特别提出的一点是，从城乡统筹观角度来看，小城镇规划的健康发展需要的 不仅是一部法律，而是一个完整的法律法规体系来保障和指导其进行，所以本文所探讨 的城乡规划法是广义性质的，是指以城乡规划法为核心的我国城乡规划法律法 规体系，不仅包含有作为主干法的城乡规划法，还包括与其配套的性质法规、部门规 章以及地方性法规和章程等，包括城市规划编制办法( 2 0 0 6 ) 、村镇规划编制办法 ( 2 0 0 0 d 、城市、镇控制性详细规划编制审批办法( 2 0 1 0 ) 以及各地方的地方性条例 和技术规定。 城乡规划法的出台在我国城乡规划发展历程中具有里程碑式的重大意义，实施 三年来，城乡规划法凸显出其相对于城市规划法的历史进步： ( 1 ) 城乡规划统筹调控能力的提升 局限于时代背景和环境，城市规划法没有明确规划中的城市与乡村的关系，也没 有设置针对于农村地区建设活动的条款。这种城乡规划的二元制定和管理模式，一定程 度上阻碍了城市和乡村地区的融合与发展，也导致了小城镇和广大农村地区建设活动的 无序和混乱，这已经成为我国城乡建设中亟待解决的一个重要难题。 城乡规划法贯彻了城乡统筹发展精神，着力构架出一个全新的、覆盖城乡的规 划编制体系以及推进城协调发展的规划运作模式。城乡规划法第一条便开宗明义：“为 了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调 可持续发展，制定本法。新法在土地使用、空间布局、交通设施设置、生态环境保护等 多诸多方面都体现出城乡统筹发展观，有利于实现“工业反哺农业、城市支持农村”的 发展目标，形成城乡协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。 ( 2 ) 新城乡规划体系的建立 城乡规划法按照政府层级建立了不同于以往的法定规划体系，体现了一级政府、 一级事权、一级规划的原则5 ，明确了各级政府所应当承担的城乡规划责任。这一全新的 城乡规划体系分为五个层级，由上至下分为：国家层面的全国城镇体系规划；省、自治 区层面的省域城镇体系规划；城市层面的城市规划；县、镇层面分别是镇规划和乡规划； 村庄层面的村庄规划。城乡规划法的适用范围不仅包含有城市和建制镇，还将进一步 5 石楠 小城镇规划地位的历史性转变 j 】北京规划建设，2 0 0 8 ，( 2 ) 4 第一章绪论 将规划延伸至乡和村庄。该法明确规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市 规划、镇规划、乡规划和村庄规划”6 。值得一提的是，镇规划从于城市规划中区别出来， 独立设置成为一个规划层级，而乡和村庄的规划也首次成为我国法定城乡规划体系中的 一个重要组成部分( 表1 2 ) 。 表1 - 2 城乡规划法确定的法定规划体系 政府层级行政区划城乡规划法确定的法定规划体系 中央政府全国城镇体系规划 城镇体系规划 省( 自治区)省域城镇体系规划 省、自治区 直辖市 地级市( 自治州)城市规划 县级市 城市规划 体系 县级 市辖区 ( 含总体规划的建设规划) 县( 自治县) 镇 乡、镇级集镇规划 乡( 自治乡) ( 含总体规划和建设规划)村庄、集镇 村民自治组 村庄 村庄规划 规划体系 织( 含总体规划和建设规划) 资料来源：石楠 小城镇规划地位的历史性转变 j 】北京规划建设，2 0 0 8 ，( 2 ) ( 3 ) 镇规划区别于城市规划单列 由于小城镇规划的法律上概念一直是一个问题，对小城镇的界定具有模糊性和不确 定性，“小城镇 这个已经被广泛采用的词汇难以被法律法规所采用，致使法律法规事实 上对小城镇并没有提出完整的、统一的以及明确的概念。在城市规划法中，建制镇 被划入“小城市”的范畴7 ，而在对于建制镇规划的制定、审批和实施等问题是，也没有 做出与城市规划有不同的差异性程序和制度布置，对于小城镇这个在城镇体系中连接城 乡、承上启下并且带有一定特殊性的居民点，并没有做出相适应的、具有针对性的规定。 与原先的城市规划法相比，城乡规划法对于小城镇规划给予了前所未有的注 意力，在对以往小城镇发展和建设实践经验进行总结的基础上，明确了小城镇在城乡规 划体系中的法律地位，将镇的规划单独设置，区别于城市、乡和村庄的规划，使其成为 6 城乡规划法第二条 7 城市规划法第三条 南京工业大学硕士学位论文 一个独立的规划，并且对于小城镇的整个规划体系、审批制度和规划管理程序等都做出 了适应性的规定。 1 2 研究对象 1 2 1 小城镇概念界定 在我国，小城镇是一个使用频率较高的通用性名词，但我国对小城镇概念的运用很 不统一，至今各界尚未有对小城镇的内涵和包含范围的明确界定，各种观点意见未能达 成一致，甚至存在分歧。在理论研究和各类规划实践中，大多从各自的角度出发，具有 侧重点，导致小城镇概念上存在多义性和模糊性，没有统一准确的定义。 一般意义上的小城镇通常指介于设市城市与农村居民点之间的、具有一定规模的、 主要由从事非农产业生产活动的人口所聚居的社区，是一定区域政治、经济和文化的中 心。在城镇前面冠以“小 字，是指相对于传统城市而言，其人口规模、地域范围、经 济总量、影响能力等都相对较小。 总体而言，当下我国对小城镇的概念界定分歧主要存在于以下两方面：( 1 ) 小城镇 概念中是否包含有小城市；( 2 ) 小城镇概念中是否包含未设镇建制的乡和集镇。由于本 文主要探讨的是法律法规背景下对小城镇控规的研究，一方面要考虑到城乡统筹战略中 小城镇的连接城乡、承上启下的特性，另外一方面更是考虑到研究主体的法律性质。因 此，综合考虑小城镇发展的特殊性和城乡规划法的立法精神，本文所涉及小城镇的 主体为国家批准设镇建制的行政区域，包括县人民政府所在地的镇( 县城关镇) 和县以 下的建制镇，特别是县以下的建制镇，不包括小城市及尚未设镇建制的乡和集镇。 1 2 2 小城镇的特性 ( 1 ) 连接城乡，承上启下 我国著名学者费孝通先生曾对小城镇与农村的 关系就地域、人口、经济和环境等多方面进行多方 比较，对小城镇的释义为：“新型的正在从乡村性的 社区变成多种产业并存的向着现代化城市社区转变 中的过渡性社区，它基本上脱离了乡村社区的性质， 但还没有完成城市化的过程 8 。依据费孝通先生的 8 费孝通费孝通文集第十四卷嗍 北京：群言出版社，1 9 9 9 图1 3 连接城乡的小城镇 资料来源：作者绘制 第一章绪论 定义，小城镇是一种脱胎于农村社区，同时具有城市属性的，同时又不能脱离农村地区 发展的社会实体。 小城镇在城乡体系中介于城市与乡村之间，属于“城市之末，农村之首”，连接城乡， 承上启下，是城镇序列中的基础单元，受周边城市的产业辐射和乡村发展需求的双重影 响( 图1 3 ) 。在职能上，小城镇不仅需要满足自身的各种发展需要还要服务于区域农村 和农民；在功能上，不仅有着类似于城市的功能分区也有为农业生产服务用地和功能布 局；在空间上，除有如街道空间、广场空间、道路交通等城市的空间元素，也有着广袤 农田田园风光和湖光山色。 ( 2 ) 数量多 小城镇较城市而言数量多、分 布广。至2 0 0 7 年末，全国共有建制 镇1 9 2 4 9 个，建制镇建成区1 3 1 1 亿 人，建成区面积2 8 4 万平方公里， 平均每个建制镇建成区占地1 7 0 公 顷，人口密度5 4 5 9 人平方公里9 ( 图 1 4 ) 。 图1 41 9 7 8 年2 0 0 7 年我国小城镇数量变化 曲线 资料来源：作者根据历年中国统计年攀绘制 从宏观角度来看，全国各地小 城镇的地域规模、经济总量、空间分布、镇区人口数量和基础设施建设发展水平极不平 衡，不同地区的小城镇建设与发展状况存在着很大的差异性，也都有属于各自的地方特 色。这种区域性差异主要体现在东部小城镇与西部小城镇的差异、沿江沿海地区小城镇 与内陆小城镇的差异、大中城市周边小城镇与边远山区的差异等。 小城镇数量多、差异大的现实情况要求在开展小城镇规划工作时，不能照搬教条盲 目套用模式，而是一定要具体问题具体分析，不同类型的小城镇遵循不同的客观发展规 律，扬长避短，开创有地方特色的新思路，一切从实际出发，制定因地制宜地的规划体 系。 1 2 3 小城镇控规研究必要性 长期以来，导致小城镇控规未能在开发和建设中起到良好控制效果的主要原因有两 点：一方面是作为小城镇土地开发和管理依据的控规在城市规划法中没有明确的法 9 数据来源：住房与城乡建设部城市、县城和村镇建设统计公报，2 0 0 7 南京工业大学硕士学位论文 定地位，身份颇为尴尬；另外一方面则是由于缺乏科学的编制方法和技术手段，导致控 规的可操作性不强。所以对于控规本应作为主要的约束对象开发商来说，控规要么 成为规划编制单位的利润工具，要么成为规划管理部门的摆设1 0 。 从控制论与系统论的角度，城乡规划可以被看作是一个以城乡发展目标为导向的、 连续的决策与控制过程。依据系统论的层次性原则，控规是整个小城镇规划的一个子系 统，是连接小城镇总体规划与修建性详细规划，并起着承上启下作用的关键性编制层次， 主要承担在中观层面上对小城镇受控系统的连续性控制与决策。 我国现在已经进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的 重要时期，新形势下小城镇有着前所未有的发展机遇。在向小城市甚至中等城市进化发 展的过程中，小城镇经济水平不断提高、产业结构不断调整和升级、居民生活水平不断 改善。面对多元化的利益格局、日益复杂的多种需求和多变的社会环境调整，为了达到 “统筹建设、设施平衡、节约用地、规范管理”的发展要求，除了宏观结构控制层次的 总体规划以外，小城镇迫切需要中观层面的面向具体项目开发建设的控规。 1 3 研究目的、框架以及方法 1 3 1 研究目的 新颁布的城乡规划法将小城镇纳入城乡规划体系并将其单独设置，同时赋予了 控规极高的法律地位，对于小城镇控规的制定、实施和修改也作出了明确的规定和要求。 在未来实践中，这一新的立法内容必将对现行的规划建设管理体制和方法带来深刻的影 响，同时也将对小城镇控规提出更高的要求1 1 。 我国控规发端于大城市，从对控规的研究历程来看，目前城市控规编制内容、方法 和技术手段方面的研究已逐渐成熟。小城镇控规和城市控规并非两个完全不同的系统体 系，没有本质上的区别，只是由于城市和小城镇这个不同的聚居体本身在地域、规模、 经济、文化等方面存在着差异，致使控规在面对这两个不同的控制对象时应当有着不同 的思路、内容和方法。所以，本文对小城镇控规的探讨是以应用研究为出发点，并不为 提出新的见解或者理论构架，也并非对现存既有理论和原则进行更正证伪或是延伸推导， 而是在于借鉴和运用己有的相关理论知识和实践成果，以城乡规划法为触点，交叉 1 0 孙施文城市规划不能承受之重城市规划的价值观之辨【j 】城市规划学刊，2 0 0 6 ，( 1 ) ：1 2 1 1 赵民 推进城乡规划建设管理的法制化一谈城乡规划法所确立的规划与建设管理的羁束关系【j 】城市规划， 2 0 0 8 ，( 1 ) ：5 3 8 第一章绪论 渗透社会学、经济学、建筑学等多学科，分析小城镇与大中城市、乡村的不同之处，归 纳和探索对小城镇控规具有指导意义或应用价值的思路和方法。 1 3 2 研究框架 研究背景和指向 案例分析 现状与问题 针对性研究 思路 方法 图1 5研究框架图 资料来源：作者绘制 9 南京工业大学硕士学位论文 1 3 3 研究方法 在本论文的写作过程中，经过了论文主题的酝酿、与导师及有关人士的讨论、各方 面资料的收集，并做了大量的读书笔记，经过自己长时间的分析与思考，论文主要采用 了以下的研究方法： 文献研究法一广泛搜集资料，通过对图书馆、互联网、相关部门和单位的文字、 图片资料的收集，根据需要分门别类进行整理归纳和研究，为论文的写作提供必要的基 础和支持。 专家咨询法一向有关专家学者询问、请教，向有丰富实践经验的实际工作者学习。 通过咨询学习获得有益的启迪，取长补短，深入研究本论文的理论与现实价值、可行性 及重点难点等。 案例研究法一对国内外相关问题的现状、发展动态及其研究进程进行探索，开展 对比分析。了解于本研究课题有关的已有成果，借鉴成果经验，认识差异，找寻不足之 处。 归纳总结法一通过研究分析，结合相关的理论，归纳总结出适合本项课题的规划 和设计一般原则，得出具有指导性的方法和建议。 1 0 第二章国内外控规层面相关规划研究 第二章国内外控规层面相关规划研究 2 1 国内外控规层面相关规划理论研究 2 1 1 国外控规层面相关规划理论研究 世界各国的城乡规划体系组成大致相同，基本都由规划法规、规划行政和规划运作 三者组成。其中，规划法规是现代城乡规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法 定依据和法定程序1 2 。规划运作体系又可以分为战略性发展规划和开发控制规划，开发 控制规划相当于我国的控规层面的规划，在理论层面上，开发控制规划是系统控制论在 城市规划的应用。 1 9 4 8 年，美国科学家诺伯特威纳发表了控制论的奠基性著作控制论或关于在动 物和机器中控制和通讯的科学，主要研究研究动物和机械内部总体控制和各部分之间的 联络关系。其后，控制论在社会科学方面的应用也日益广泛，西方规划界也将控制论的 基本原理和方法应用于城市规划领域。城市规划系统控制论被看作是对空间形态设计理 论缺陷的一个逻辑响应，它视城镇或者区域作为寻求规划和控制的复杂系统，将城镇规 划工作定义为系统控制的一种形式，主要对规划领域内的控制对象进行“应当做”和“不 应当做”的行为控制。城市规划系统控制论在具体实施中可以分为三个步骤：首先了解 控制对象的基本属性和存在现状，然后确定控制目标，即施控主体对控制对象发展趋势 的价值判断，最后是制定控制方法，主要就是根据控制目标和控制能力选择控制内容。 2 1 2 国内控规层面相关规划理论研究 我国控规脱胎于计划经济背景下的传统详细规划，对建设活动进行全盘的预先计划 是计划经济的一个显著特征，故而传统详细规划的主要工作手段是“排房子”，通过对建 筑物形体意向式的设计方式，试图对各项建设活动达到一步到位的安排。随着我国从计 划经济向市场经济的逐步转变，城乡建设机制发生深刻变化，城镇土地用地管理和开发 改建方式发生转变，城镇建设的不确定因素增多，很难再按照预定的规划进行建设( 图 2 1 ) 。 控规的产生与城镇用地出让制度的改革有着密不可分的关系控规所拟定规划一 系列限定条件，用以控制和指导土地的出让。虽然控规以抽象的控制性指标为其技术核 心，这一点明显不同的于以往的传统详细规划，但是仍旧希望能够一步到位地对每一块 1 2 李德华城市规划原理( 第三版) p 川北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 1 1 1 南京工业大学硕士学位论文 用地的功能、开发强度，甚至场地布置等作出详尽安排，依旧带有“蓝图式控制”色彩， 留有计划经济的痕迹。 城市经济、产业、 社会结构调整 改革常规的规划设计方法 中国经济运行机制改革 城市建设机制变化 建设方式、投资渠道变革 市场经济对城市规划 工作产生的冲击 控镧性详细规划 城市土地使用制度改革 改革常规的规划管理工作 图2 1 我国控规产生背景示意 资料来源：段汉明城市详细规划设计【j 】北京：科学出版社2 0 0 6 我国的控规是在借鉴国外土地分区管理即“区划 原理的基础上，结合我国城市规 划的实际情况，对城市建设项目的用地进行定界、定性、定量等的引导和控制手段。简 要回顾我国控规研究发展历程，大致可以分为四个阶段1 3 ： 第一阶段为控规概念引入阶段。先是借鉴美国的土地分区规划管理开发控制制度 ( z o n i n gb y l a w ) ，在上海虹桥开发区的详细规划中进行探索和实践，编制了土地出让规划， 第一次采用了八项控制指标对建设用地进行控制性规划。随后，上海市在总结虹桥开发 区详细规划成果的基础上，开展了名为“上海市土地使用区划管理法规”的课题研究， 研究成果认为融合规划与区划的方式( 结合分区规划和区划法规的做法) 是能够适应我 国城市土地使用的管理体系。 第二阶段为编制方法探索阶段。1 9 8 7 - - 1 9 9 1 年，厦门、桂林、苏州、温州、广州、 南京等地先后开展了控规的编制工作，在这几个城市的规划中引入了区划概念，对上海 虹桥开发区详细规划的操作模式加以借鉴和参考，并结合各地规划工作的具体情况，逐 渐形成了一套统一、系统的控规的基本方法。 第三阶段为控规的实践普及阶段。1 9 9 1 年，建设部颁布实施的城市规划编制办法 首次对控规的编制内容进行了规定。1 9 9 5 年，建设部出台的城市规划编制办法实施细 则进一步明确了控规编制的具体内容和操作要求，使其逐步走上了规范化的轨道。随 后北京、深圳等地先后颁布控制性详细规划编制技术规定等地方性法规，并陆续开 ”根据城市规划资料集第四分册等相关资料归纳总结 1 2 第二章国内外控规层面相关规划研究 始了大规模的控规编制工作。至2 0 0 5 年底，国内不少城市已经达到或接近控规全覆盖城 市规划区。 第四阶段为控规的改革跨越期。2 0 0 8 年，城乡规划法的正式施行对于控规的未 来发展无疑具有里程碑式的意义，该法对控规的编制程序、具体内容和要求、控规编制、 调整工作过程中的公众参与、信息公开及审批等也作出了严格规定，从国家法律高度建 立起了控规和建设管理的必然联系，控规的法律地位得到了极大的提高。这个阶段的研 究主要集中在控规的公共属性和其管理作用上，张京祥在基于城乡规划法的控制性详 细规划改革探讨中认为控规应当重构内容体系，改进编制方法与程序( 2 0 0 9 ) ；赵民在 论城乡规划法“控权”下的控制性详细规划认为随着新法实施，控规已经从政府内 部的“技术参考文件”转变为规划行政管理的“法定羁束依据”( 2 0 0 9 ) ；周岚等在探 索面向管理的控制性详细规划制度架构以南京为例中提出了城市快速发展变化阶 段的刚性弹性适度的控规改革思路。 从控规发展历程可以看出，我国控规的研究最初起源于大、中城市，乃是为应对市 场经济体制下日益多元化趋势的建设主体与城市规划管理改革的需求应运而生，成为出 让国有土地过程当中，规划管理必要的技术支撑条件1 4 。时至今日，我国控规的编制和 管理工作已经开展了2 0 多年，大、中城市的控规的编制内容、方法和技术手段等已渐趋 成熟，而对于小城镇控规的研究由于起步较晚，从规划的制定到实施实践仍然缺乏一套 完整、规范的操作程序，也缺乏强有力的法律制度保障和指导。 2 2 国内外控规层面相关规划实践研究 2 2 1 国外控规层面相关规划实践研究 这里分别选取英国、美国和德国这三个比较典型国家的城乡规划体系和控规层面规 划进行研究分析，从中汲取值得我们学习和借鉴的经验，希望对我国小城镇控规的发展 有所裨益。 2 2 1 1 英国 ( 1 ) 英国的城乡规划体系 英国的城乡规划采取判例式1 5 的管理方式，规划的主要作用在于制定地区未来的发展 1 4 唐历敏走向有效的规划控制和引导之路一对控规的反思与展望阴 城市规划，2 0 0 6 ( 1 ) 1 5 判例式的主要特征是规划的各项规定比较原则，规划人员在对待规划个案时享有较：k f f l 自由裁量权甚至可以依据具 体情况对法定规划的某些规定进行修改。 资料来源：李德华城市规划原理嗍 北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 1 1 3 南京工业大学硕士学位论文 轨道和去顶基本操作原则，编制比较灵活，为地区的未来发展预留若干发展可能。规划 框架以及具体内容则根据实际情况而定，各类的规划许可证是英国土地开发和控制的法 律保障和建设依据。 英国自1 9 0 9 年以来，先 巾央 后顾布了2 0 多部规划法。其 中，1 9 4 7 年和1 9 6 8 年的城乡 规划法最具影响力。1 9 0 9 年 的城乡规划法确定了当 地方 今英国规划体系的基础 即以发展规划为核心的城乡 图2 - 2 英国城市规划体系示意图 规划体系，1 9 6 8 年的城乡 资料来源：郝授义主编中国城市化快速发展期城市规划体 规划法更加明确了中央政 系