（世界经济专业论文）欧盟预算系统改革历程分析——国际政治经济学的视角.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t t h e e u r o p e a n u n i o n ( e u ) 1 5 i s c u r r e n t l y t h e l a r g e s t a n d t h e m o s t s u c c e s s f u l s u p r a n a t i o n a l i n s t it u t i o n t h a t s p a n s a c r o s s t h e e u r o p e c o n t i n e n t . t h i s t h e s i s a n a l y z e s t h e t r a n s i t i o n o f t h e e u b u d g e t a ry s y s t e m d u r i n g t h e l a t e s t e x p a n s i o n t h a t a d d s t e n n e w m e m b e r s t a t e s . a h i s t o r i c a l b a c k g r o u n d o f t h e e u b u d g e t a ry s y s t e m 1 5 f o l l o w e d b y t h e a n a l y s i s o f t h e b u d g e t a ry p ro c e s s a n d d e c i s i o n - m a k i n g p o w e r s o f t h e e u r o p e a n c o u n c i l a n d t h e e u r o p e a n p a r l i a m e n t , t h e p r o p o s e d r e f o r m a t i o n o f t h e e u b u d g e t a r y f in a n c e t h r o u g h t h e o w n r e s o u r c e s s y s t e m , a n d t h e p r o j e c t e d a l l o c a t i o n s o f t h e a n n u a l e u b u d g e t o v e r t h e n e x t t e n y e a r s . a c o n c l u s i o n o f t h i s t h e s i s re v e a l s th a t t h e c u r r e n t a l l o c a t i o n s o f v o t in g p o w e r s f o s t e r c o o p e r a t i o n a n d c o m p ro m i s e b e t w e e n s m a l l a n d l a r g e m e m b e r s t a t e s , a p ro p o s a l t o re f o r m t h e o w n re s o u r c e s s y s t e m 1 5 p r a c t i c a l a n d f a i r t o a l l m e m b e r s t a t e s , a n d t h e e u巧lo o k i n g f o r w a r d t o s h i ft t h e e c o n o m y o f i t s m e m b e r s t o w a r d k n o w l e d g e e c o n o m y . d e s p i t e f i f ty y e a r s o f re n o v a t i o n , t h e e u b u d g e t a ry s y s t e m 1 5 s t i l l c o n s i d e r e d衍 m a n y a s a w o r k - i n - p r o g r e s s t h a t re q u i re s s e v e r a l a d j u s t m e n t s a s w e l l a s im p r o v e m e n t s . t h e e u r o p e a n c o m m i s s i o n r e c e n t l y a d o p t e d a n e w fi n a n c i a l p e r s p e c ti v e f o r t h e e u b u d g e t fr o m 2 0 0 7 t o 2 0 1 3 t h a t i n c l u d e d a p ro p o s a l f o r t h e r e f o r m a t i o n o f t h e o w n r e s o u r c e s s y s t e m a n d a n e w s e t o f e x p e n d it u r e h e a d i n g s f o r t h e e u a n n u a l b u d g e t , t h e g o a l o f t h i s n e w f i n a n c i a l p e r s p e c t iv e 1 5 n o t o n l y t o g u a r a n t e e t h a t f in a n c i a l s u p p o rt f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f c o m m o n e u p o l i c i e s a n d i n i t i a t i v e s 1 5 a d e q u a t e , b u t a l s o t o i m p r o v e t h e e ff ic i e n c y , t r a n s p a r e n c y , a n d f a i rn e s s o f t h e b u d g e t a ry p r o c e d u r e , f u n d i n g , a n d s p e n d i n g t h i s t h e s i s p r e s e n t s a s e r i e s o f s t u d i e s t h a t a n a l y z e ( a ) t h e d e c i s i o n - m a k i n g p o w e r a n d r o l e o f e a c h e u i n s t i t u t i o n o n t h e b u d g e t a ry p r o c e s s ， ( b ) t h e e ff e c t o f p r o p o s e d r e f o r m o n t h e c u r r e n t o w n re s o u r c e s s y s t e m， a n d ( c ) t h e a l l o c a t i o n o f t h e a n n u a l b u d g e t d u r i n g t h e n e x t t e n y e a r s . s p e c i f i c a l l y , t h e l a t e s t e x p a n s i o n o f t h e e u b r o u g h t a s i g n i f i c a n t c h a n g e i n t h e v o t i n g p o w e r o f e a c h m e m b e r s t a t e i n t h e e u r o p e a n c o u n c i l , m a k i n g i t m u c h m o r e d i f f i c u lt t o a c h i e v e a q u a l i f i e d m a j o r i t y i i ab s t r a c t v o t e , w h i c h i s n e c e s s a ry f o r t h e a p p r o v a l o f t h e e u a n n u a l b u d g e t . i t h a s a l s o s i 厕f i c a n t l y in c r e a s e d t h e s i z e o f t h e e u r o p e a n p a r l i a m e n t , i n c r e a s i n g t h e c o m p l e x i t y o f g a t h e r in g e n o u g h v o t e s t o p a s s t h e b u d g e t i n t h e p a r li a m e n t . a n a n a l y s i s o f t h e c u r r e n t a l l o c a t i o n o f v o t e s i n t h e c o u n c i l a n d t h e p a r l i a m e n t y i e l d s a c l a r i fi c a t i o n o n t h e c o m p ro m i s e i n t h e e u t o a c c o m m o d a t e t h e t e n n e w m e m b e r s t a t e s . t h e e u r o p e a n c o m m i s s i o n re v e a l e d s e v e r a l d e f i c i e n c i e s i n t h e c u r r e n t o w n r e s o u r c e s s y s t e m a n d p r o p o s e d t h r e e a p p r o a c h e s t o c a r ry o u t t h e r e f o r m a t io n o f t h e s y s t e m . t h e g o a l 1 5 t o m a k e t h e f i n a n c i n g o f t h e e u b u d g e t v i s ib l e a n d s i m p l e t o u n d e r s t a n d t o t h e e u c i t i z e n s , t o i n fl u e n c e e ff i c i e n t a l l o c a t i o n o f e c o n o mi c r e s o u r c e s i n t h e m e m b e r s ta t e s , t o p r o v i d e t h e e u w i t h a b u d g e t i n d e p e n d e n t fr o m t h e t r e as u r i e s o f t h e m e m b e r s t a t e s , a n d t o p r o v i d e t h e e u w i t h a s u f f i c i e n t a n d s t a b l e s t r e a m o f re v e n u e s t o c a r r y o u t t h e p o l i c i e s o f t h e u n i o n . a n a n a ly s i s o f t h e p r o p o s e d r e f o r m p r o v i d e s a c la n f h c a t i o n o n t h e f e as i b i l i t y o f t h e p r o p o s e d a p p r o a c h e s as w e l l as th e i r e ff e c ts o n t h e l e v e l o f c o n t r i b u t i o n s fr o m e a c h m e m b e r s t a t e . k e y wo r d s :u n i o n , b u d g e t s y s t e m , r e f o r m o f o w n r e s o u r c e s y s t e m i i i 南 开 大 学 学 位 论 文 电子 版 授 权 使 用 协 i 义 ( 请将此协议书装订于论文首页) 论 文 i t 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以 赢利为目的的前 提下，学校可以 适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。 乳叮 浏日 ，子，矛汽众2 沙月rl寸六才 学位论文作者签名: 问年 ir p 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 如 寻 解密时间:沪2 扩 ， 年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内部 5 年 ( 最长5 年，可少于5 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年，可少于 1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于2 0 年) 1蓄:要!;!:卜 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中已 经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 不了 雀 学 位 论 文 作 者 签 名 : 担 月 刁 年 丁 ”“ 日 导论 第一章导论 欧洲联盟是现今世界上最大最有影响力的区 域组织，它通过制定 马斯特 里赫特条约和 稳定与增长公约 ，一方面制定了 成员国的财政赤字和公共债 务占国内生产总值的比重，一方面对成员国财政预算政策的制定、协调、监督 和惩罚做出了规定， 形成了欧盟财政预算政策的基本框架。 欧盟的扩大一直都是它的重要目 标之一， 在实现货币统一以后，欧盟加快 了“ 东扩” 和“ 南扩” 的步伐。 2 0 0 4 年5 月1 日，波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、 拉脱维亚、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、塞浦路斯和马耳他1 0 个中东欧国 家加入欧盟，迈出了历史上欧盟扩大进程中的最大步伐。然而，欧盟扩大必将 增加区 域内部财政协调的难度，还会进一步增大欧盟的财政负担和矛盾。 在未来的一段时期内，欧盟扩张的趋势还将延续。在其不断扩大的进程中， 尤其引人注目的是欧盟的预算系统随之而来的发展和变革，无论是从预算收入 的来源渠道来看，还是预算收入最终在国家间分配的比例和额度，都伴随着欧 盟成员国的增加不断的变化和调整。 从国际政治经济学的角度来看，欧洲一体化一直以来都是各国相互协调、 妥协的过程，欧盟的财政预算系统的改革也不例外。 但随着欧盟扩大的步伐加 快， 2 7个成员国的多样性导致了协调各国 立场的难度加大;此外，大国面对和 其他国家出现的利益纠纷时，诸如法国和德国，表现出强烈的保护主义倾向。 具体到预算问题上，法国坚决不愿放弃共同农业政策补贴，德国 也不愿意多承 担财政义务，英国从来不希望一体化进行得太深的 态度更加明显，扩大后的欧 洲变成了一种更为松散的局面，各个成员国是否会更为注重自 身利益， 对推动 欧洲进一步的 经济政治一体化造成不良 影响呢? 从欧盟预算方案来看，成员国数目 的增多导致各国在财政预算方案的制定 上产生更大的分歧。贡献与索取的不平衡一直以 来就是财政预算系统面临的一 个不可调和的矛盾.以2 0 0 5 年欧盟这次规模最大的 扩张而言，三大巨头德国、 法国和英国都希望从中得到更多的本国利益，大国的贡献和索取不平衡的矛盾 进一步显现出来，欧盟预算危机再一次迫在眉睫，为了协调有关欧盟预算的争 论以 及解决各国在农业补贴、英国预算返款上的问 题，英国政府提出了 拟定的 欧盟2 0 0 7 - 2 0 1 3 年度财政预算案， 内 容包括拒绝放弃它从欧盟财政预算中获得返 导论 款的 权利， 坚持将返款权问 题与欧盟共同 农业政策改革问 题挂钩， 为 “ 合理分担” 欧盟扩大的费用对欧盟共同财政的拨款额外增8 0 亿欧元以及大幅削减对去年加 1入欧盟的1 0 个中 东欧国 家的 地区 援助资 金。 这个提案招致了 各国的一致批评和 强烈反对。 次年， 欧 洲议会全体会议表决结果通过了 修改的欧盟2 0 0 7 年至2 0 1 3 年的中 期财政预算方案， 这才平息了 各国的争端，为这次长达两年的 预算之争 画上了句号。最终方案的预算总额比上年欧盟首脑会议通过的方案多出2 0 亿欧 元，但增加额度远低于欧洲议会原本要求增加的1 2 0 亿欧元。 由 此可以看出， 欧盟不断扩张的道路对财政预算系统无疑是个很大的考验， 从国际政治经济学的角度分析欧盟成立以来财政预算系统的变革的过程，总结 成功和失败的经验是可以对财政预算系统未来的发展和变革，以致对欧盟的财 政政策都是很有帮助的。从国际政治经济学的视角出发可以帮助我们更清楚地 理解财政预算政策制定的原则和步骤， 更深刻的理解欧盟对所有成员国公平合 理的承诺以及预算额度在所有成员国间进行再分配的过程。 欧洲一体化起始于国家间的功能性合作，即欧洲煤钢共同体，此后又经历 了欧洲经济共同体、欧洲共同体到欧洲联盟。期间，欧洲共同体或称欧洲联盟 不仅在经济上先后实现了关税联盟、共同农业政策、欧洲货币体系、欧洲经济 与货币 联盟( 单一货币 欧元) ， 而且在政治制度和机构建设以 及法律体系方面取得 了重大进展， 例如在制度安排上的欧洲理事会、欧洲联盟理事会、欧洲联盟委 员会、欧洲议会和欧洲法院:在法律体系上的欧洲共同体和欧洲联盟的各种条 约和欧洲层面的司法体系。一体化过程既涉及国家间经济上的，也涉及政治、 法律和文化上，或整个社会的融合，是政治、经济、法律、社会、文化的一种 全面互动过程。欧洲一体化的发展并不是一种简单的经济一体化或政治一体化， 而是政治经济一体化交织并进、相互作用的过程，经济一体化中包含政治一体 化，政治一体化推动着经济一体化。欧洲联盟的主旨 是加快欧盟2 7 个成员国 在 各个领域，包括经济、货币、政治以 及安全的一体化进度.在欧盟货币 一体化 取得巨大成功的背景下，把欧盟预算的筹集、分担和重新分配的作为促进成员 国合作的统一政策不是一件易事。 欧洲联盟的财政预算系统己 经经历了多次的改革，从最初的欧洲煤钢共同 体、欧洲经济共同 体和欧洲原子能共同体的 三个分别独立的财政体系合并为一 个，到2 0 世纪7 0 年代末出 现的 共同体的第一次“ 财政危机” ， 再到 “ 第四财源” 的引入， 枫丹白 露“ 预算纪律” 及引发的法律诉讼， 英国财政摊款的退还问 题。 欧 导论 盟的扩张还在延续， 其财政预算系统依然面临进一步的调整和完善，想要更好 的分析欧盟的财政预算系统必须先了解欧盟财政预算的组成以 及各国对预算款 项的分担机制。 以此为背景，我尝试对该领域内主要贡献者的观点进行归纳，并梳理其理 论逻辑，力求从全面了 解欧盟财政预算系统的变革，进而用国际 政治经济学这 个视角去分析改革的实质。 l a i n b e g g ( 2 0 0 5 ) 提到的关于欧盟预算的以 下3 个观点: 第一， 欧盟预算收 入和开支从1 9 8 8 年就形成了 一个稳定的框架; 第二，欧盟预算的自 有财源的 瓶 颈规定为国民收入总值的1 .2 4 %，但实际上这个比率一直被保持在1 %以下;第 三， 四分之三的欧盟预算开支都用于共同 农业政策和团结基金( 结 构性调整) ; 第四， 预算的筹集已 经非常明显的转向“ 第四财源” ，也就是国 家直接支付，并 非依靠传统的关税和增值税收入。在以 上几个观点的基础上提出了欧盟是否选 择预算改革的道路，对改革的可行性进行分析. m r m a tt i v a n h a n e n , 欧盟w o r k i n g g r o u p i x s i m p l i f i c a t i o n 的 成员， 2 0 0 2 年 在关于欧盟预算程序的工作报告中提出 这样的观点:欧盟预算系统改革的目 标 是建立一个更加高效、 透明 和人性化的 预算程序。 d r . p a u l b e rn d s p a h n 提出以 完善各个成员国 参与欧盟预算的 决 策过程为目 标，构建一个合理的欧盟机构框架的设想 。 对欧盟超政府的财政合作、预算的 调整和控制以及预算系统的独立性都进行了较为深入的论证。 s t e f a n c o l l i g n o n 提到， 随着欧 盟2 0 0 4 年的扩大， 1 0 个成员国 的 入盟， 预算 谈判和欧盟的财政框架变得更为错综复杂。引起这个变化的原因不单单是因为 收入增多、经济条件增多，更多是由于预算协调的难度增大。在分析了预算系 统现状之后，作者提出了进行预算系统改革的构想，以财政规划、经济管理和 资源配置为目 标，从而达成欧盟的持续发展。 w o u t e r v a n r e e t h 回答了预算系统中各种机构的 功能和运作程序如何互相协 作，以达到最优效率的问 题， 在此基础上提出预算改革的合理措施和步骤，以 保证达到较好的改革效果。 综合以上文献的观点和思路，本文进行了如下问题的探究，作为欧盟经济 c o h e s io n p o l ic y 一 s u p p o r t f o r d is a d v a n t a g e d re g io n s a n d g r o u p s t o w a r d s a m o r e e ff e c t iv e . t r a n s p a r e n t a n d c i t iz e n - o r i e n t e d b u d g e t p ro c e d u r e in t h e e u h o w t h e f u t u re in s t it u t i o n a l fr a m e w o r k r e g a r d in g b u d g e t a ry d e c i s i o n s o f e u m e m b e r s t a t e s s h o u ld b e d e s i g n e d 出自 法国外长罗伯特一 舒曼在 1 9 5 0 年发表的 “ 舒曼宣言 ” ， 宣言提出了 法德联合煤钢工业生产的构想。 导论 政策一部分的欧盟财政预算系统，从其产生、 发展和变迁的全过程看， 它的弊 端究竟是什么?从欧盟不断扩大的现状出发，财政预算系统的变革有没有可行 性，自 有财源的改革效果如何评估?随着入盟的各个成员国实力差距越来越大， 我们如何更好的解读它的预算规划? 需要指出的是，文章着眼于研究欧盟财政预算系统的变革，尤其是在国际 政治经济学的相关理论框架内 构建文章体系，结合欧盟各成员国的政治立场和 实力全面分析预算系统的演变，实际上是把经济问题和政治观点结合起来的一 种分析方法。在分析的基础上把预算系统视为权衡各国利益以及体现欧盟公平 效率原则的工具，正是体现政治和经济一体化是互相渗透的过程。 第二章历史背景 第二章历史背景 第一节欧盟预算系统的建立 欧盟预算系统建立和健全的过程是和欧洲一体化的 进程息息相关的。 第二 次世界大战结束以 后， 饱受战争之苦的西欧国家寻求联合。1 9 5 0 年 5月 9日， 法国 外 交部长舒 曼 ( r o b e rt s c h u m a n ) 宣 布了 著名的 欧 洲 煤钢 共同 体宣 言， 也就 是 舒曼 宣言。 这一项 宣一言 是由 当 时的 法国 重 建 计划 主席 ( c o m m i s s a i r e g e n 6 r a l ) 莫内 j e a n m o n n e t 所撰写， 尔后交由 舒曼部长阅 读同意后宣布。他们两人坚信唯有 促成欧洲的统一才 能持续发展欧洲各国的经济，化解德国与法国之间的仇恨与 冲突， 并且建立欧洲大陆的永久和平。 舒曼宣言认为: “ 法国二十年以来一直主 张建立欧洲联盟的重要性，结果没有成功，欧洲也大战不止” ，而:“ 欧洲联盟 不可能一下子就建立起来，也不可能透过表面上的整体组织而建立起来 : 欧 洲联盟的实践必须是建立在一些存在而具体化的合作关系上，进而产生一些具 有团结力的果实” ，同时:“ 欧洲各国之间的集合必须建立在法国与德国古老传 统的 对抗与敌意消失的 前提之下， 16 。因 此， 舒曼计划提议建立一个超国家的机 制，来共同管理德国与法国所生产的煤与钢，并且开放其它欧洲国家的加入。 也就是经由 跨国政治组织的建立，设法透过经济机制的运作，来管理发动战争 所必须的重要能源物资，进而建立欧洲的和平。 这一项提议马上得到德国总理阿德那的热烈回响与积极支持。除了英国及 当时被联合国 排斥的西班牙之外，大部分的欧洲强权都给予非常正面的响应。 1 9 5 1 年4 月1 8日 ，德国、比 利时、 法国、 意大利、 卢森堡和荷兰6 国 在巴 黎 签署了 欧洲煤钢共同体条约 ，同年7 月， 条约正式生效。 8 月， 共同体高级 事务委员会开始行使职权， 比 利时 外交部长保罗 一 亨利斯帕克当 选为共同大会主 席。约定五十年为期， 共同 管理欧洲的 煤与 钢铁产量。 欧洲煤钢共同 体的成立 是国际政治的 一个大跃进，因为一些属于民 族国 家主权范围的事务决定权第一 次让渡出 来， 交由国际组织来决定。 英国 随 后与爱尔兰及丹麦于1 9 7 3 年加入， 希腊于1 9 8 1 年加入， 西班牙、葡萄牙于1 9 8 6 年加入， 奥地利、 芬兰与瑞典于 1 9 9 5 年加入。 根据巴 黎合约， 欧洲煤钢共同体分为最高总署( h i g h a u t h o r i t y ) . 第二章 历史背景 共同 体咨 询委员 会 ( c o m m o n a s s e m b l y ) 、 部 长理 事 会 ( c o u n c i l o f m i n i s t e r s ) 及欧 洲共同 体法庭( c o u rt o f j u s t i c e ) . 最高忿署部长理事会 共同体咨询委员会 图1 . 1 欧洲煤钢共同 体的 机构构成 欧洲煤钢共同体的机构组成正如上图所示，各机构的职能如下: 最高总署由九个成员组成，这九个来自 不同国家的代表在决策过程中必须 独立于各成员国立场而从整个欧洲煤钢共同体的角度出发，各国必须无条件执 行最高总署的决定。其职责是控制成员国国家的煤钢产品的成产和销售，诸如 禁止国家补贴、制定产品统一价格，以及价格控制和调整等。 部长理事会是由各成员国派出一名代表组成的。其职能是协调最高总署和 各成员国政府的决策意见并监督最高总署在某些议题上的决策过程。例如，最 高总署在对某成员国施加产品税之前必须向部长理事会表决通过，表决原则包 括简单多数、有效多数或者匿名多数票。 共同体咨询委员会由成员国的议会代表组成，是最高总署和部长理事会的 咨询团。 欧洲共同体法庭的 职责是公正裁决各成员国 之间、欧洲煤钢共同体机构之 间以及成员国与欧共体之间可能发生的冲突。 从欧洲煤钢共同体最初的机构设置我们可以看出，欧洲煤钢共同体的机构 设置是欧洲联盟机构设置的雏形，与欧盟机构相比，这四大机构的功能相对简 单化( 见表1 ) 。 最高总署是欧洲议会的 前身， 主要负责指导和战略方向的决策: 部长理事会一直沿用至今， 但职责发生了扩展，除了协调和监督作用之外，又 增加了指导欧盟战略方向 和决策的 权利; 共同 体咨 询委员会这个纯粹的咨 询机 构由 于功能单一而被其它新设机构所取代，所以 在今天欧盟的机构框架中是不 复存在的;随着机构的演变，欧洲共同 法庭被欧洲法院所取代，解决司法问 题 第二章 历史背景 和冲突。 表 1 . 1 欧盟机构的 主要功能和作用 机构及产生方式主要功能和作用 欧盟委员会 ( 成员国派任) 政策动议; 实施: 捍卫条约; 制定预算; 监督、 解决纠纷; 对外关系;一体化的“ 发动机” 欧洲理事会 ( 成员国政府首脑)指导和战略方向:决策 欧盟理事会 ( 成员国部长)主要立法和决策;审议通过预算;对外关系 欧洲议会 ( 直接选举) 审查立法;修改和 ( 有限的)决策;赞成;监 督; 通过预算; 论坛;平反纠葛 欧洲法院 ( 成员国派任)司法解释和司法 审计院 ( 成员国 派任) 财政审计 经社理事会 ( 成员国派任)提供意见和代表 .地区委员会 ( 成员国 派任) 提供意见和代表 欧洲投资银行 ( 成员国派任)为欧盟开发项目 和融资 资 料来 源: 来源于 欧 盟网 站 ( h t tp :/ e u r o p a e u / ) 这个时期的欧洲煤钢共同体己经确立了两套预算系统，一套是行政管理预 算 ( a d m i n i s tr a t i o n b u d g e t ) ， 一 套是 执行 预算 ( o p e r a t i o n b u d g e t ) ， 两套预 算系统的 收入都来自 非成员国 进口 煤炭钢铁以 及相关产品和原料的关税。其中，行政管 理预算主要用来支持欧洲煤钢共同体下设机构的正常运行，以及保障高层决策 的顺利施行:而执行预算则主要用于社会公共事务的支出以及煤炭和钢铁行业 的科研投入。两类预算的职能分配非常明晰， 预算收入的最终决定权和分配办 法完全由欧洲煤钢共同体最高总署掌握。 对比 现阶段欧盟的 财政预算系统，欧洲煤钢共同体的预算收入来源相当单 一，仅仅依靠关税满足高额的预算需求，这就为日 后的预算危机埋下了隐患。 同时，预算的决策权利也过于集中， 缺少公开的监督机制，使得合理的预算决 策难以 执行， 伴随着欧洲煤钢共同 体的 成长， 这种过于简单的 预算系统的弊端 日 益暴露出来。 第二章历史背景 第二节欧洲预算系统的发展历程 2 . 2 . 1 罗马条约与预算系统的改革 为了 进一步实现欧洲国家的 跨国联合，1 9 5 7 年3 月2 5日 ，法国、 西德、 意大利、荷兰、比 利时和卢森堡6 国的政府首脑和外长在罗马签署 欧洲经济 共同体条约和 欧洲原子能共同体条约 ， 统称为 罗马条约 。同年7 月1 9 日到1 2 月4日，6 国议会先后批准了 罗马条约 ， 条约于1 9 5 8 年1 月1 日 生 效，该条约的生效标志着欧洲经济共同体正式成立。 “ 三大条约” 的签署为欧洲 议会的建立奠定了基础。1 9 5 8 年3 月，欧洲议员大会成立大会在法国的斯特拉 斯堡举行，以 代替欧洲煤钢联盟共同 大会。 罗贝尔一 舒曼当选为主席。1 9 6 2 年3 月，欧洲议员大会决定更名为欧洲议会。 罗马条约 共有6 大部分2 4 8 条， 并附 有1 1 份议定书和3 个专约，以 及 若干清单。 罗马条约 在序言中开宗明义的强调它的目的是:消除分裂欧洲 的各种障碍，加强各成员国经济的联结，保证它们的协调发展，在欧洲各国之 间建立更加紧密的联盟的基础等。 与一般国际条约不同， 罗马条约 是无期限 的， 而且没有规定退出条约的程序， 却有欢迎其他欧洲国家参加共同体的条款。 这表明欧洲经济共同体的倡导者要把6国共同体看作是一个更加广泛的欧洲一 体化进程的基础和起点。 罗马条约 涉及的内容极其广泛， 其中心内容是建立 关税同盟和农业共同市场，要求逐步协调经济和社会政策，实现商品、人员、 劳务和资本的自由流通， 关于工业品关税同盟， 条约规定在1 2 年过渡时期内分 三个阶段，逐步取消成员国的现有一切关税和贸易限制。它与一般只规定参加 国的权利和义务的国际条约不一样，它规定建立一个拥有一定独立权力的缔约 国联合组成的共同体，设置了一套具有一定权限的共同体机构，这套机构是实 现条约规定的目 标和各项政策措施的组织保证，也提供了欧洲经济共同体所特 有的政治发展的可能性。 罗马条约确定的共同体主要机构有:部长理事会、 执行委员会、欧洲议会、欧洲法院。条约还规定设置一系列附属机构和专门 机 构，有经济政策委员会，预算委员会，运输委员会，货币委员会等，以利于开 展共同体各方面的工作。 按照罗马条约的规定，欧洲煤钢共同体的机构之一最高总署被欧洲议会所 取代，议会的职责是拟定和履行欧共体的共同政策，而之前属于最高总署的相 第二章 历史背景 当一部分权力都被移交给部长理事会，使得各成员国能够行使更多的共同体权 力。 对于预算系统而言，罗马条约建立了 一个统一一致的欧共体预算机制，这 就是行政与投资 科研预算， 新的 预算收入全部来源于各成员国的贡献。 经过与 共同体咨询委员会的商议， 执行委员会负责财政预算的起草和拟定， 经由部长 理事会采纳之后交回执行委员会负责具体的实施和履行，需要指出的是部长理 事会有清偿预算的义务。 1 9 5 8 年至 1 9 8 7 年间罗马条约发生了 几次重要的 变革，首先值得一提的就 是1 9 6 5 年 合并 条 约 ( m e r g e r t r e a ty ) 的 签订 ， 欧 洲 煤 钢 共同 体 、 欧 洲 经济 共同 体 和欧洲原子能共同体合并其主要机构，欧共体自己 的总预算体制也相应形成， 除煤钢共同 体用于煤钢工业的 专门 拨款 ( 主要来自 煤钢生 产税) 、 欧 共体应付 洛 美协定的欧洲发展基金( e u r o p e a n d e v e lo p m e n t f u n d ， 来自 成员国的 捐款) 以 及 欧共体的一些资金借贷运作是另行管理外，其余收入与支出皆列入总预算 ( g e n e r a l b u d g e t ) 之中 . 当 时 总 预 算的 财 源 来自 成员 国 根 据 一 定比 例 交 纳的 财 政摊款，这种比例是按各成员国 在欧共体的生产总值中所占比重来确定的。 预算系统随着罗马条约的提出发生了 相应的变化，欧洲煤钢共同体以及欧 洲原子能共同体的行政管理预算被统一并入了欧共体的总体预算之中，虽然执 行预算仍然各自 独立，但由于预算收入是来源于煤钢产品和原料的，而预算收 入的下降导致了执行预算的独立性大大降低。欧洲原子能共同体用于科研开发 的预算于1 9 7 0 年卢森堡公约的签订而最终并入了欧共体的总体预算之中， 在此 之前，欧洲议会在预算事务上仅仅处于被咨询的地位。 自 此阶段开始，欧共体只有两套预算系统:总预算和管理行政开支，预算 的决定权也相应的转移到了欧洲议会的 手中。严格地说，欧洲议会真正获得预 算权力起始于1 9 7 0 年欧共体关于创设自 有财源的决定。 2 . 2 . 2 卢森堡条约对预算系统改革的贡献 欧共体从5 0 年代初成立到6 0 年代这一段期间，其经济发展迅速，为了进 一步推进经济一体化，需要为经济调节和千预活动提供充足财源， 但财源不足 日 益成为鱼待解决的重要问 题。 为此， 欧 共体成员国 在1 9 7 0 年4 月签订了 卢 森堡条约 ，即 修正诸条 约某 些预算规定的条约 ( t r e a ty a m e n d in g c e r ta i n b u d g e t a r y p r o v i s i o n s o f t h e t r e a t i e s ) ， 决 定 建 立自 有财源，以 代替原 先 采用的 成 第二章 历史背景 员国财政分摊方式。自 有财源最初是由三部分收入构成的:第一部分是关税， 即 按照共同体统一关税税率向 进入共同 体的货物所征收的 关税; 第二部分是农 业税和食糖税，前者为共同体成员国与第三国进行农产品贸易时 所征收的各类 农业产品差价税， 后者是在食糖市场上征收的 特别税: 第三部分来自 对成员国 增值税( v a t ) 的 提成( 提成比 率原 规定不超过1 % ，自1 9 8 6 年起又规定为不超过 1 .4 %, 1 9 9 2年举行的欧洲理事会爱丁堡会议再次规定为至 1 9 9 9年时下降到 1 % ) 。 为了 补 充 财源，1 9 8 8 年的 欧 洲理事会 布 鲁塞尔 会议决 定 增设 第四 种自 有 财源收入，这种收入的每年征收数额是由 经过预算程序做出的一个专门比率来 确定的，也即在考虑了其它财政收入的状况后，定下一个相对于欧共体成员国 国民生产总值之总和的比 率( 这一比率的 上限原规定为1 . 2 % , 1 9 9 2 年的爱丁堡 会议 重又规定， 至 1 9 9 9 年时 可 升到 1 .2 7 0/ u ) ， 便 可算出 这一收 入的总额， 然后 由各成员国按有关比例交纳。 随着自 有财源的确立， 预算体制发生了 根本变化。 根据1 9 7 0 年的 卢森堡 条约 ，欧洲议会从此获得了与部长理事会一起掌管预算的权力，而在此之前， 预算大权一直握在部长理事会手中。1 9 7 5 年7 月，欧共体成员国签订了另一个 涉及 预算问 题的 条 约， 即 修正 诸条 约某 些 财务 规定的 条约 ( t re a ty a m e n d i n g c e r ta in f in a n c ia l p ro v is io n s o f t h e t r e a t ie s ) ， 该 条 约为 预 算 程 序 规 定了 一 套 至 今 仍遵循的规则。在此条约中，欧洲议会的 预算权力进一步得到巩固。此时欧洲 议会在预算事务上己拥有四种重要权力:第一，有权在一定限度内增加共同体 开支数额; 第二， 有权在预算的开支分配上做出一定的调整; 第三，有权拒绝 整个预算草案; 第四， 有权对共同体委员会的预算实施工作给出是否放行的决 定。最后这一项权力与预算的执行有关， 属于欧洲议会对行政机关的一种监督 权，而前三项权力则与预算的程序有关。欧共体有固定的预算程序规则，从中 可以 看出欧洲议会和部长理事会各自 拥有的预算权力范围。 但这种两个机构共 同制定预算决策的机制为欧共体的未来1 0 年内发生的预算危机埋下了隐患， 欧 洲议会和部长理事会在预算决策过程中 并非互相补充的角 色，由 于机制和法规 的 不健全导致了 这两个机构之间的争议频频发生， 而却很难拿出 一个令双方都 信服的解决办法。因此，对于欧盟年度预算的制定过程而言，欧洲议会和部长 理事会的共同决策无疑造成了一个两难的局面。 1 9 8 2 年7 月3 0日 ，欧洲议会， 部长理事会和欧盟委员会发表的联合声明 打开了欧盟预算系统决策困难的僵局，声明中阐述了预算制定的规则以 及预算 第二章 历史背景 冲突的解决方案。最突出的贡献就是将预算划分成非强制支出与强制性支出两 个部分，并规定了非强制性支出的最大增长额度。 这个阶段，欧共体自 有财源的收入与支出间差距的扩大造成了预算额的紧 缺， 激化了部长理事会和欧盟委员会之间的预算决策矛盾: 而六个新成员国( 丹 麦、爱而兰和英国在1 9 7 3 年入盟， 希腊于1 9 8 1 年加入)的入盟加剧了这一趋 势，使得预算系统的弊端进一步显现出来。 2 . 2 . 3 枫丹白露预算纪律以及欧洲单一法案 为防止共同财政无限制的膨胀， 1 9 8 4 年的枫丹白露首脑会议为共同财政规 定了“ 预算纪律” 原则， 后来各国外交部长及财政部长共同制定了财政程序细则， 要求理事会每年制定一个“ 参考框架” ，为下一个财政年度定出共同体财政支出 的最大限额，欧共体委员会监督预算草案的制度。在“ 参考框架” 确定后，一旦 欧共体委员会认为部长理事会所确定的任何措施有可能导致财政支出超过预算 限度，欧共体委员会有权延缓这一措施的执行，如果在一个月内部长理事会同 意欧共体委员会的意见，所提成的措施可以适当的修改，在特殊情况下这些规 则可以 延缓执行，这一纪律的执行也并不像它所表现的那样严格。并且在撒切 尔夫人的力争之下，欧盟在当年的枫月 一 白露高峰会议上决定成员国从各自的欧 盟财政预算费中拨出一定比例的金额交给英国，这就是英国获得的所谓回扣， 或称“ 英国 支票” 。 英国每年从成员国 那里获得的回扣总额近4 5 亿欧元， 在欧盟 扩大到2 7 国后，这笔回扣金己经膨胀到了7 0 亿欧元。 譬如说，就预算的农业部分而言，按规定，在框架范围内用于市场支持的 支出的增加量原则上是应该少于共同体自 有财源的增加量。然而，为了使实际 操作能够顺利进行，由于每年因气候和病虫害导致的产量变化常常使用于市场 支持的支出发生变化，因此在计算农业支出的增加幅度时并不以每年自 有财源 增加幅度为基础，而是以前两年农业支出 增加幅度的平均值为基础， 在整个销 售年中， 应该按照这个原则监督农业财政开支。 在追加预算未能提出 之前， 应 该运用一种市场工具来矫正 潜在的 超支。 万一出 现的情况无法矫正，出 现了 超 支现象，将在下两个年度削减等量的农业支出以 进行平衡。 在1 9 8 6 年， 即计划实施这个新制度的 第一个预算年， 农业价格支持支出 增 加了1 1 %， 而自 有财源增加却不足3 %。 这是因为当时的一个特殊情况， 即需要 第二章历史背景 消化累积下来的因价格干预购买的 产品，以及由 于美元币 值下跌而增加的出口 退税的开支.这次超支又恰巧和部长理事会与欧洲议会之间就它们的预算管辖 权的新一轮辩论碰到一起，因此， 这个矛盾比往常更激烈。 有几个成员国政府 向欧洲法院指控欧洲议会越权向 欧洲议会增加支出。欧洲法院的