（社会保障专业论文）我国社会保险基金安全机制研究.pdf

中文摘要 摘要：社会保险是社会保障体系的重中之重，社会保险制度的成败关系到一个国 家政治、经济的稳定与发展。基会是社会保险制度之本，是社会保险制度的决定 性因素。近年来社会保险基金的积累周期变长，基金规模同益增大，其运作的安 全性成为我国理论界和实践部门高度关注的重大课题之一，这使得建立社会保险 基会安全机制更有必要性。 本文从社会保险基金的投资运营和监管入手，深入分析和评价了我国社会保 险基金投资运营和监管的现状及其所面临的j x l 险因素，同时借鉴国外社会保险基 金运作监管的成功经验及教训，提出了具有中国特色的社会保险基金安全运营监 管机制：在投资运营机制上，笔者建议从宏观面一投资市场的规范、微观面一基 金管理机构的选择及基金运营管理新模式入手，在保证基金安全的前提下确保基 金的保值增值；而在基金监管机制上，笔者特别强调审计监督和预警监督对基金 监管的作用，并建议采用以法制监管为核心、适当集中、主辅分明、多重监管的 综合监管组织结构。 本文的新意在于从理论上对社会保险基会安全机制进行了定位，并对社会保 险基会安全机制的内容进行了设计：提出了社会保险基金安全机制的基本框架； 从中国实际情况出发，针对基会运营管理主要存在的三大风险，提出了建立和完 善社会保险基余安全机制的对策。 关键词：社会保险基金；投资运营；监督管理；审计；预警：组织结构 j 匕塞交道太堂亟堂位诠室垦墨! r 至 a bs t r a c t a b s t r a c t ：s o c i a li n s u r a n c ei st h et o pp r i o r i t yo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a n dt h e s u c c e s so rf a i l u r eo fs o c i a li n s u r a n c es y s t e mh a sab e a r i n go nt h es t a b i l i t ya n d d e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y v sp o l i t i c a la n de c o n o m i c s o c i a l i n s u r a n c ef u n di st h e m a t e x i a lb a s et os o c i a li n s u r a n c e ，a n di t st h ed e c i s i v ef a c t o ro ft h es o c i a li n s u r a n c e s y s t e m i nr e c e n ty e a r st h ea c c u m u l a t i o nc y c l eo f t h es o c i a ls e c u r i t yf u n db e c o m e sl o n g ， t h es a f e t yo fi t so p e r a t i o nb e c o m e so n eo ft h em a j o ri s s u e sw h i c ht h et h e o r ya n d p r a c t i c eo f c h i n a sd e p a r t m e n t sc o n s i d e r i n g ，w h i c hm a k e si tm o r en e c e s s a r yt oe s t a b l i s h t h es e c u r i t ym e c h a n i s mo fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h es o c i a ls e c u r i t yf u n d si n v e s t m e n to p e r a t i o n sa n dm o n i t o r i n g i td e e p l ya n a l y s i sa n de v a l u a t e st h es t a t u so fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t yf u n di n v e s t m e n t o p e r a t i o na n dr e g u l a t i o na n dt h er i s k sf a c e d ，c o m b i n e dw i t ht h ef o r e i g ns o c i a ls e c u r i t y f u n d so p e r a t i o ns u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n dl e s s o n s ，p r o p o s i n gt h es e c u r i t ym e c h a n i s m w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s i nt h ei n v e s t m e n to p e r a t i o nm e c h a n i s m ，t h ea u t h o r s u g g e s t ss t a r t i n gf r o mt h em a c r o t h es t a n d a r do f t h ei n v e s t m e n tm a r k e t ，a sw e l la st h e m i c r o - t h ec h o i c eo ff u n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n df u n dm a n a g e m e n to p e r a t i o n s s t a r t i n gw i t ht h en e wm o d e l ，e n s u r i n gt h ef u n d s v a l u ep r e s e r v a t i o na n da p p r e c i a t i o n m e a n w h i l ei nt h er e g u l a t o r ym e c h a n i s m ，t h ea u t h o rs p e c i a le m p h a s i so na u d i t i n g s u p e r v i s i o na n de a r l yw a r n i n g ，a n ds u g g e s t su s i n gt h em u l t i p l er e g u l a t o r yc o n s o l i d a t e d s u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e t h ei n n o v a t i o no ft h i sa r t i c l ei st ol o c a t et h es o c i a li n s u r a n c ef u n ds e c u r i t y m e c h a n i s m so nt h et h e o r y , a n dd e s i g n i n gt h ec o n t e n t sa n dt h eb a s i cf r a m e w o r ko f s e c u r i t ym e c h a n i s m s b e s i d e s ，f r o mt h e a c t u a ls i t u a t i o ni nc h i n a , i tp r o p o s e st h e c o u n t e r m e a s u r e so ft h ee s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o no ft h es o c i a l i n s u r a n c ef u n da i m e d a tt h et h r e eg r e a tr i s k s k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t yf u n d s ；i n v e s t m e n ta n do p e r a t i o n ；s u p e r v i s i o n ；a u d i t ； w a r n i n g ；o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：嗜韶乙 签字日期：如e 年石月抄同 导师签名： 签字同期：谢年6 月，z 同 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字只期：年月 同 4 2 致谢 本论文的工作是在我的导师石美遐教授的悉心指导下完成的，石美遐教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 石老师对我的关心和指导。 石美遐教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在学习上和 生活上都给予了我很大的关心和帮助，在此向石老师表示衷心的谢意。 在课题研究及撰写论文期i 、日j ，宋玲玲、陈晨等同学对我论文中的研究工作给 予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢我亲爱的室友陈苗苗、魏媛以及好朋友王翠、李星，他们在我的 学习和生活上都给予了我极大的帮助和鼓励。 最后要感谢我亲爱的家人们，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我 的学业。 1 1 选题背景与意义 1 1 1选题背景 1 绪论 基金问题始终是社会保障的首要问题，它不仅直接影响到社会保障制度的健 康发展，也直接影响经济的发展和社会的稳定。 首先，经济发展、社会的稳定要求我们进行社会保险基金安全机制的研究。 社会保险基金是一项专项资会，有着特定的用途，是人民群众的“养命钱”、“保 命钱 、“救命钱”，它涉及范围广，政策性强。这部分资金的收支和投资运营直接 关系到社会的稳定，因此，构建有效的安全机制，对保证社会保险资金专款专用， 使党和国家的方针政策得到很好的落实，保持社会安定，促进经济建设健康有序 地发展，是十分必要的。 其次，社会保险事业发展需要加强社会保险基金安全机制的研究。以市场为 取向的社会保障制度改革始于1 9 8 4 年，在短短的2 0 多年时间罩我国以养老、失业 和医疗为核心的社会保险制度迅猛发展，使社会保险基金积累到了相当大的规模。 据统计，截至2 0 0 6 年，养老、医疗、失业、工伤和生育保险五项基金总收入8 5 1 7 亿元，同比增收1 5 4 9 亿元，增长2 2 2 ，单生育保险基会结余已超过1 2 0 个亿，全 国社会保险基金更是累计结余达8 0 0 6 多亿元。1 由于目前社会保险基金采用的是集 中管理的模式，即由全国社保基金理事会对五大基金实行管理运作，因此如此巨 大的存量资金，且关乎人民群众的切身利益，使得当前社会保险基金管理任务更 加艰巨。因此，加强社会保险基金的安全机制的研究是势在必行。 再次，我国社会保险基金管理模式改革要求加强社会保险基金安全机制的研 究。2 0 0 2 年1 2 月底，社会保险基金理事会决定将部分社会保险基金委托给南方、 博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实六家基会管理公司运营。随着我国社会保险基金 委托一代理管理的初步建立和发展，社会保险基金实行民营化管理和多样化投资， 不可避免地存在着信息不对称、外部性和垄断等市场失灵的情况，为了防止市场 的失灵，切实保证社会保险基金投资的安全性、收益性、流动性，必须加强对社 会保险基金投资运营的有效监管，尽快建立规范的社会保险基会监管模式。实践 呼唤着理论的指导，面对着形势的发展和变革的实践，加强社会保险基金运行监 1 社保资金管理存漏洞有效监管体系亟待建立和讯聃：h t l p ：n e w s h e x u n ，c o m 2 0 0 8 0 1 1 0 1 0 2 7 3 1 2 4 1 一i h t m l 管研究是很有意义和必要的。 1 1 2 研究意义及可行性 随着我国社会保障事业日益成为人们关注的焦点，社保理论问题研究变得具 有现实意义。社会保障体系是构成社会主义市场经济体制基本框架的五大支柱之 一，按照我国政府的规划蓝图，n 2 0 1 0 年要建立比较完善和成熟的与市场经济体 制相适应的社会保障体系。而社会保障制度的核心是社会保险，社会保险基金又 是社会保险制度运行的物质基础，其运行好坏直接关系到社会保障制度改革的成 败。 在我国城镇社会保险制度改革中，社会保险基金运行主要选择的是部分积累 制，这种制度安排要求社会保险基金按“社会统筹账户”与“个人账户”分开核 算，分开管理，独立运营。但是，我国现行社会保险基金管理架构并非如此，且 不说管理体制和基金财务收支方面，单就说基金投资运营和监督制度方面就存在 很多弊端。如在基金投资运营方面，过分强调基金的流动性和收益性，忽视了安 全性；在基金监督制度方面，对审计监督重视不够、没有完备的预警体系等。上 述弊端的存在，严重威胁社会保险基金的安全完整，影响了社会保险基金的保值 增值，阻碍了社会保障和经济建设的协同发展。相比之下，有些国家采用基金会 或事业性机构管理体制，对基会进行分账管理和有效监督，将个人账户基金交由 独立机构按商业化竞争原则进行运营，实现了社会保障和经济建设的良好互动。 因此，研究如何借鉴国外成功经验，根据我国社会保险基金运作模式的特性， 理顺社会保险基金管理体制，如何利用审计等手段来加强基金监督，提高基金运 营效果，确保基金的安全完整和保值增值，是十分必要并且具有现实意义的。 1 2 国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 从实践角度来看，国际上发达的市场经济国家在社会保险基金运行监管方面 积累了较丰富的经验，形成了较成熟的模式。这些国家社会保险基金运营与监管 在经历了一段漫长的自由放任阶段之后，都开始从立法的高度对社会保险基金运 营与监管进行规范，建立起制度化的安全体制。 翻开社会保障法的历史，可以看到，社会保障法萌芽于英国1 6 0 1 年颁布的济 贫法，诞生于德国18 8 3 年颁布的疾病保险法，成熟于美国19 3 5 年颁布的社 2 会保障法案。这些法律都明确地规定了社会保险基金监管的性质、具体内容。1 在 监管组织体系上，多数国家由社会保障主管部门来承担社会保险基金的监管职能， 如英国的社会保障部、新加坡的劳动部等。有的国家成立了专门的监督委员会来 履行监管职责，如法国的全国保险监督委员会。2 具体监督职能包括定期检查社会 保障机构的运营活动，审核运营报告；对某些问题进行专门的调查；接受有关社 会保障方面的投诉或申诉等。一般来说，政府的财政部门也要对社会保险基金进 行专业监管，主要职能有：决定储备基金的管理；对中央以及地方的社会保险基 金予以财务监察；审查预算拨款的使用情况。日本的大藏省就负责养老年金的会 计监督。有些国家，雇主、雇员代表也参与社会保险基金的监督。美国的四个社 会保险基金的管理委员会中均有精通保险或精算的公众代表，实施监督是公众代 表的重要职能之一。不少国家还聘请外部的精算、审计专家对社会保险基金的运 营管理进行监督，促使基金管理、运营机构进一步改进服务，提高效率，同时做 到防微杜渐。社会保险基会监管是一个不断发展的概念，不同时期社会保险基会 运营及监管的理念有着不同的侧重，又由于各国的国情不同，社会保险基金的运 营及监管方式、内容和立法呈现出多样化的特点，但是比较一致的趋势是随着社 会保障制度的发展和完善，社会保险基金运营与监管在各国都得到了加强，社会 保险基金安全研究也越来越受到重视。 纵观各国社保基金研究文献，法律制度的健全、立法的完善都是其中的重要 研究方向。例如，美国养老基金监管的法律体系是由多次修订1 9 7 4 年的雇员退 休收入保障法案( e r i s a ) ) ) 为主的一系列法律构成的，在美国完善的法律体系中为 养老基金的运作起到了重要的保证和推动作用。而目前英国养老金运营与监管主 要依据的法律是1 9 8 6 年的金融服务法，1 9 8 8 年的个人收入税与公司收入纳税 法和1 9 9 5 年的养老保险法，在实际应用中也并用丰土会保障法、信托法、 退休金条例等法律法规。英国的法律制定的非常详尽和规范，而且对违规事 件的处罚规定也很严厉。因此，在针对我国社会保险基金安全机制进行研究时， 也应将法律的建立健全作为最重要的方面之一进行考虑。 ( 二) 国内研究现状 目前，国内对社会保险基金运营和监管问题研究较少，在这些研究中也主要 侧重于社会保险基金监管模式。我国社会保险基金监管模式研究从理论角度看， 对社会保险基金的监管，在世界范围内仍是一个崭新的课题。这一方面是由于我 国社会保障体系未完全建立，许多理论没有实践土壤；另一方面是西方已有的社 i a n d r e w se m i lsp e n s i o nr e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n to f p e n s i o ns y s t e m sa l le v a l u a t i o no f w o r l db a i l i cn s s i s t a n e e j lw o r l d 盼l l l 【2 0 0 4 2 杨文生，姜晓华国外社会保障基金运用的经验及启示川统计与决策，2 0 0 7 ( 1 3 ) ：1 3 1 5 3 会保障理论和制度受到了新的挑战，不能全盘照抄照搬。国内对社会保险基金管 理和监督的研究成果，目前可概括为：初步确立了我国社会保障体系的基本框 架；颁布了中华人民共和囤劳动法、社会保险费征缴暂行条例和一些部 门规章制度；研究了国有股充实社会保险基金的问题。显然有很多理论上仍在 探讨中。 在我国为数不多的社会保险基金监管研究文献中，大多注重研究基金同常监 管组织体系和投资运营监管方面，能系统全面地构建社会保险基金监管模式的创 新研究不多，如学者刘俊霞在我国社会保障基金监管模式的选择( 计划与市场， 2 0 0 1 ) 中把社会保障基金监管作为一个系统进行研究，设计出一个能分散基会风 险，较有效利用基金资源的中国社会保障基金监管模式的基本框架。但这一监管 模式未从基金运行全过程出发，只从委托代理角度设计微观层次、中观层次、宏 观层次的基余管理主体，而且也未提及预警监督。再如学者张新民在我国社会 保险基金监管法律制度研究( 江西社会科学，2 0 0 4 ) 和试论我国社会保险基会 监管制度的完善与创新( 人口与经济，2 0 0 4 ) 中对我国社会保险基金监管制度的 完善和创新进行了系统全面的分析和论证，提出要建立和完善预警机制。学者施 华斌在社会保险基金监管刍议( 山东工商学院学报，2 0 0 4 ) 及其他文章中也有 提及预警监督的建立。但是他们对预警监督的研究还不够深入，预警监督指标体 系并不健全，指标分散，单个预警监督指标的设置或计算在合理性、可比性和系 统性上存在不足。总的说来，对社会保险基金监管研究的现状与我国社会保险基 金的运行规模和运行目标是不相适应的。因此，探讨社会保险基金监管模式在理 论和实践中都有较好的现实意义。 1 3 本文的研究方法及结构安排 1 3 1 研究方法 1 、规范研究和实证研究相结合 研究社会保险基金安全机制必然涉及价值判断问题，因此，本文研究主要运 用规范分析的方法。为了使问题的分析更加具有说服力，在研究方法应用上，尽 可能做到以下两点：一是区分实证分析和规范分析的运用范围，避免使价值判断 与状态描述混在一起：二是让规范分析尽可能建立在实证分析的基础上，减少价 值判断的主观性。而且由于社会保险制度在我国起步较晚，国外发展相对比较成 熟，所以对国外发展的模式和特点进行分析，有助于我们吸取经验，建立完善我 国社会保险基金安全机制。 4 2 、定性分析 根据收集到的资料和数据，对基金面临的风险进行了定性分析，并且有针对 性地提出了相应的政策建议。 3 、定量分析 通过相关数据的分析，探讨了建立社会保险基会安全机制的必要性和可行性。 1 3 2 结构安排 我国社会保险基金安全机制的构建应立足于国情，充分考虑到我国社会保障 制度的历史演变、宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、制度的完善程度以 及法律环境和政治文化背景，同时借鉴欧美发达地区的成熟经验和拉美、东欧、 东南亚国家的初步经验，从战略和长期发展的高度，注重社会保险基金安全体系 的观念创新、制度创新，探索出适合我国国情的社会保险基金安全机制。 完整的社会保险基金管理架构包括管理体制、基金财务收支、基金投资运营 和监督制度四个方面。从现实出现的情况考虑，社会保险基金最容易出现问题的 环节在于投资运营和监督制度这两块内容。所以本文的社会保险基会安全机制研 究将着重于从社保基金的运营和监管模式角度出发，来探讨如何完善社会保险基 金的安全机制。 在社会保险基金的投资运营方面，综观当前世界性社会保障制度改革，我们 不难发现，多数国家都采取了基金投资运营的一致行动，并依据各国的现实条件 实行了各具特色的社会保险基金投资运营方式。我国社会保险基金运营状况不佳 也需要我们研究基金投资运营安全问题。以我国当前金融市场发育程度、中介机 构发达程度、法制健全程度来看，目前对于风险型投资还应保持较低比例，随着 法律体系的完善、资本市场的不断发展，基金投资管理人管理水平的提高，我国 可借鉴国外的先进经验，根据具体情况调整基金投资组合比例，逐步地有区别地 放宽基金的投资限制。 在社会保险基金的监督管理方面，社会保险基金运行的只常监管是通过具有 曰常监管权力的监管系统来实施的，因此，我们首先要研究社会保险基金监管组 织结构，逐步建立健全以法律监管为核心，适当集中的综合监管模式，在现有制 度的基础上加强监管的集中度，对监管机构间的职能进行调整，以构建一个主辅 分明、多重监管的社会保险基金监管组织结构。这种组织结构一般包括内部监管 系统、行政监管系统和社会监督系统，其中内部监管系统是基础，而外部监管系 统是对内部监管的必要补充，各系统均根据法律赋予的特定职责形式，以不同的 监管权利，严格地按照自己的职责分工分别运行。此外，有必要设立社会保险基 5 金预警监督系统，我国要吸取发达国家在社会保险基会预警监督方面的经验和教 训，重视社会保险基金的预警监督。社会保险基金监督机制不仅要将日常监督纳 入自己的职责范围，而且更应当将有长期性的预警监督也纳入自己的职责范围， 运用科学的方法，针对机构自身风险和管理过程风险设置预警监督指标，建立规 范的基金预警监督指标体系，及时发布社会保险基金预警监督信息，以使社保部 门及各级政府能够及时采取有效的调控措施。 本文主要由七个部分构成：第一章为绪论，主要总结了国内外对社会保险基 金管理研究的现状，提出了本文的选题背景和意义。第二章主要是基本概念的界 定及国外社保基金管理体制的比较，并说明了我国社会保险基金运营管理的现状 和所存在的主要问题。第四章主要论述了社会保险基金安全机制的定位及其建立 的价值。第五、六章是在前面分析的基础上，提出对于社会保险基金安全机制构 建的新构想，思考改变我国现行的社会保险基金运营管理方式，在“社会保险基 金投资运营和社会保险基会监管体系上进行改革和创新”两大主要方面提出了完 善我国社会保险基金投资运营管理的相关措施。第七章是对本文所论述观点的一 个总结和展望。 全文框架如下图1 1 所示 图1 1 论文框架结构图 f i g 1 1t h eb 懿i cs t r u c t u r e0 fm ep a p e r 6 1 4 本文的特色与创新点 本文的研究特色表现在以下两个方面：一是研究角度上，从风险因素和现状 影响角度，来论述理顺我国建立社会保险基金安全机制的必要性。二是研究内容 上，提出了投资运营和监督管理两大安全机制的建立，注重宏观面和微观面的互 相结合。 本文的创新点在于：第一，通过对国内外学者对社会保险基金运营管理研究 的总结对比，并借鉴国外成功经验与教训，从理论上对社会保险基金安全机制进 行了定位，并对社会保险基金安全机制的内容进行了设置。第二，在分析了社会 保险基金在投资运营和管理上易遭遇的三大风险之后，具有针对性地提出了社会 保险基金安全机制的基本框架，即以投资运营机制和监管机制为主要构成的安全 体制，侧重宏观与微观结合，法制与人治相辅。第三，从中国实际情况出发，针 对前文论述的基金主要存在的三大风险，按照安全机制基本框架的设计思路，提 出了建立和完善社会保险基金安全机制的相应对策，主要包括法制建设、具体制 度体系建设、观念更新、信息化建设等四大方面。 7 2 我国社会保险基金管理体制概述 2 1 相关概念界定 社会保险基金研究中涉及一系列概念，有些概念容易产生歧义而被误解。搞 清这些概念的内涵与外延，有利于研究的进行。 第一，关于社会保障 虽然自古以来，各国政府为了维护社会稳定、缓和阶层矛盾与阶级对抗，不 断制定并实施过诸如救灾、济贫等方面的政策措施，但社会保障一词最早是出现 在美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法中。此后该词即被有关国际组织及多数国家 所接受，并逐渐成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的统称。1 但是，由 于社会保障要受到政治、经济、社会、国情差异等各种因素的影响，当代世界对 社会保障的理论界定并不统一。 外国及我国港澳台地区对社会保障概念的界定都大相径庭。例如，国际劳工 组织在1 9 4 2 年出版的文献中即将社会保障界定为：通过一定的组织对这个组织的 成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病，失业时 资助并帮助他重新找到工作。又如在美国，社会保障是作为整个经济保障的一部 分而存在的，其范围较窄，其中经济保障可定义为：个人相对确信基本需求和欲 望在现在和未来都能被满足的一种幸福的感觉或心情( r e j d a 1 9 9 4 ) 。而台湾地区 则基本上将社会保险、社会救助、社会福利等均包括到社会保障中，即全面的社 会保障。 即使中国内地对社会保障的认知都是以广义的社会保障为对象的，但在具体 阐述其定义时，仍然存在着较大的差异。我国政府虽然在进行制度安排时一直采 用的是大社会保障的概念，但也没有完全定型，理论学术界中的专家学者对此更 是各执一词。但是，郑成功先生在综合考察现代社会保障制度在各国的发展实践， 以及国际性组织、部分国家政府及有关学者对社会保障的概念界定后，提出了对 社会保障的定义。即；社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、 社会化的国民生活保障系统。就我国来说，社会保障是各种社会保险、社会救助、 社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助 等社会措施的总称。2 本文就是以此概念为总纲，所谈论的社会保险及社会保险基 金均包含于其中。 1 郑成功主编社会保障学【m 】北京：中国劳动社会保障f f ：版社，2 0 0 6 5 - 1 0 2 郑成功中国社会保障论【m 】武汉：湖北人民出版社，1 9 9 4 ：5 - 1 6 8 第二，关于社会保险 在我国，关于社会保险的定义没有像社会保障那样有争议，一般认为社会保 险是社会保障制度的重要内容，它是由国家通过立法，多渠道筹集资金，对有工 资收入的劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力，或虽有能力而无工作亦即丧失生 活来源的情况下给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制 度。与社会保障相比，其特别之处有：社会保险的保障对象变窄了。社会保险 只对具有一定资格的劳动者提供保险，一般对劳动者有一定的参保年限或缴费金 额限制。社会保险的资金来源一般为雇主和( 或) 雇员的缴费，必要时国家财 政给予一定补贴。在领取保险金时，只要符合一定的资格，一般不考虑受益人 的财产状况和生活水平。社会保险待遇的高低，因劳动者缴纳保险费的多少和 时间长短而定。 因此，参考上文社会保障的定义及我国的社会保险体系构成，在此，本文笔 者赞同以下定义：社会保险是政府依据一定的法律和法规，对具有一定参保年限 或缴费金额的劳动者在发生年老、疾病、失业等风险而暂时或永久失去工作能力、 丧失收入或收入减少时，通过向雇主和雇员筹集资会来给予补偿，以至少满足他 们基本生活需求的一种社会制度。其主要内容包括养老、医疗、失业、工伤和生 育等五个方面，另外，社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特点。 第三，社会保险基金 l 、社会保险基金的涵义 社会保险基金是为实施社会保险而筹集的资金，具体来说，它是国家依据法 律和政策规定，为保障劳动者暂时或永久丧失部分或全部劳动能力后的基本生活 需要，在全社会范围内以向劳动者所在单位及个人征缴保险费的形式集中起来的 一种专项基金。在我国，社会保险基金主要包括：养老保险基会、失业保险基金、 医疗保险基金、生育保险基金、工伤保险基金等。老百姓平时领到的养老金、失 业保险金，都是从这部分基金中支付的，其中前三项在总金额中占据的比重最大。 ( 见表2 1 ，以无锡市2 0 0 7 年上半年社保基金收支情况为例) 1 1 资料来源：无锡市劳动和社会保障局 9 表2 1 无锡市2 0 0 7 年上半年社会保险基金收支情况表( 单位：万元) t a b 2 1t h es o c i a ls e c u r i t yf u n di n c o m ea n de x p e n d i t u r et a b l eo fw u x ii nt h ef t r s th a l fo f2 0 0 7 项目企业养老保险基金火业保险基金 基本医疗保险基金f t 伤保险基金生育保险基金 当期收入1 7 2 8 5 41 8 0 6 57 3 3 7 23 5 6 85 5 3 3 当期支出 1 6 0 7 7 71 3 2 7 56 3 0 4 82 0 9 02 9 2 7 个人账户：4 7 9 5 当期结余 1 2 0 7 7 4 7 9 01 4 7 82 6 0 6 统筹账户：6 5 2 9 2 、社会保险基会与商业保险基金的区别 ( 1 ) 建立的依据不同。社会保险基金是依据国家法律强制征集建立起来的；商 业保险基金则是在投保人自愿的基础上依据商业契约建立的。 ( 2 ) 基金来源不同。社会保险基金来自劳动者个人缴费、用人单位缴费和国家 资助；商业保险基金的形成则仅仅来自个人或单位的投保。 ( 3 ) 理算原则不同。社会保险对诸如未来退休人数、工伤发生次数等进行测算 时，从考虑社会效果和公民利益角度出发，必要时要依靠国家财政资助；由于商 业保险公司是营利性企业，商业保险的理算严格遵循大数法则，收支相抵后必须 保证一定的利润。 ( 4 ) 支付原则不同。社会保险基金的支付是为了实现法律赋予劳动者享受社会 保险待遇的权利；而商业保险基金对投保人的支付仅仅为了履行经济合同。 为了行文方便，下文中的社保基金即为社会保险基金的简称。 2 2 国外社会保险基金管理体制浅析 2 2 1国外社会保险基金管理体制简介 在对社保基金的管理上，各国依据国情不同，分别建立起行政、管理分立或 统一的运营管理结构，本文就以美国、欧洲、日本、发展中国家为划分模块，对 其不同的管理体制做个简要介绍，由于各国对社会保障的概念定义不同，所以下 文所涉及的概念里不完全是社会保险，还包括狭义上的社会保障。 在美国负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、 养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等。其中，联邦社会保障计划的 监管组织以财政部和独立的社会保障局为主，劳动部配合；作为第二支柱的私有 养老计划的监管以劳动部为主，财政部等起配合作用。而其运营投资则采取完全 l o 自由的零售市场模式。在这种模式下，个人可以自由选择资产管理机构，由资产 管理机构管理个人账户。1 在欧洲社会福利之窗的瑞典，社会保障基金统一由国家社会保障委员会进行 管理，该委员会设在国家社会保险局。各级地方政府成立专门的社会保障管理机 构，形成从中央到地方的独立、统一的专门网络。在运营投资方面，瑞典的个人 账户集中管理模式是一种间接投资模式，即国家或职工委托的机构先将职工个人 账户资金集中，政府选择一些资产管理机构，然后职工个人选择他意愿的管理机 构，再将资金委托给资产管理机构进行有效的投资选择。 在只本，管理监督机构包括中央和地方两级，中央行政管理机构为厚生省和 劳动省，地方行政管理机构为都道府县，其国民年金课负责有关年会的行政管理 工作，并对所辖市村町进行指导：保险课负责健康保险的实施及指导、监督工作。 日本在2 0 0 1 年以前一直实行社保基金投资于基础设施和其它产业以及部分投资于 资本市场的多元化投资战略，但由于其弊端显著并带来一系列恶果，所以2 0 0 1 年 4 月，日本政府丌始对年金积立金管理体制进行大幅度的改革，由厚生省( 简称 m h l w ) 新成立的“年金资金运用基会 ( 简称g p i f ) 来进行市场化的投资运营， 投资运用主要分为三部分：一是将大部资产委托给民间的余融机构进行市场化投 资运作；二是作为支持“财投计画”改革的一项过渡措施，一部分资会用于购买 财投国债，继续为财投机构提供融资；三是有一少部分资金由“年金资金运用基 金”进行“自主运营”。2 发展中国家多采用国家计划管理模式。这种模式将全国的个人账户合并起来， 由政府进行统一管理和安排，实际上是政府计划替代了个人计划。这种模式一般 多用于转型经济国家和政府干预较多的国家。此外，发展中国家大多倾向于社保 基金投资以持有政府债券为主，其中以马来西亚为代表一些国家开始倾向于实行 多元化投资。而以印度为代表的国家由于已经将一部分基金资产投资于资本市场， 但由于资本市场的投资收益率相对较低，他们目前仍处于不断的追寻和探索之中。 2 2 ，2国外社会保险基金管理体制的特点 上文对国外各种较为典型的社保基金管理体制做了一个简要概述，下面作者 就针对以上内容，对各类型的管理模式做一个特点总结。 1 、社保基金行政管理部门相对集中 1 胡继哗美国社保箍金分类监管的法律体系及其对中圉的启示【j 】国际经济评论，2 0 0 7 ( 5 ) ：6 1 6 4 2 郑秉文王新梅，房连泉日本2 0 0 1 年社保基金投资体制与投资策略改革评述忉辽宁大学学报2 0 0 6 ( 1 ) ：3 3 3 5 从上述各国或地区社会保险管理体制看，社会保险基金的行政管理部门趋于 统一。大多数实行社会保险的国家都设有一个主管社会保险的部门，综合管理社 会保险工作，如日本的厚生省、瑞典的国家社会保障委员会等( 参见表2 2 ) 。就 具体部门来看，则多种多样，既有独立的劳动部门、社会保障部门，也有劳动与 社会保障部等双重职能部门。这些社会保险基金行政管理部门主要负责社会保险 基金的管理和监督，当然，政府集中管理体制下的行政管理部门集投资运营、管 理和监督于一身。 表2 2 各典型国家社保基金主管部门一览表 t a b 。2 2t h ed e p a r t m e n t si nc h a r g eo fs o c i a ls e c u r i t yf u n d si ne a c ht y p i c a lc o u n t r y 国家关国瑞典日本马米曲 主管部门联邦理事会国家社会保障委员会厚生省中央公积金局 2 、社会保险基会运营机构形式多样 比较得知，社会保险基金运营机构主要由政府、基金会和事业性机构三种类 型组成。 在政府基金管理体制下，社会保险基金运营机构就是政府某部门或成立的独 立机构，和行政管理部门通常是行政领导关系：基金会管理体制下，由中央公积 金局和私人基金管理公司来对社保基金进行运营，自由度通常比较大；事业性管 理体制则主要是政府委托某专业机构或协会经办，形成委托代理关系。对于基金 会和事业性管理体制，政府干预相对减少，社会保险基金的经济功能可以较好发 挥，并且容易形成行政、运营和监督三权分立的管理体系；而由政府主导管理的 社会保险基金，经常与财政资金一起混合运营管理，容易相互挪用，而且在统筹 账户和个人账户储蓄基金没有分开的情况下，不能实行独立运营增值，还有这种 管理体制下的三项职能模糊不清，所以改革政府基金管理体制很有必要。 3 、注重社会保险基金监督机构的设置 没有监督的权利最容易产生腐败。在各国的社会保险基金管理体系中，都有 专门的监督和调控机构，实行监督机构和管理经营机构相分离、相制衡的原则， 以保证社会保险制度公正而规范地服务于广大国民。 4 、实行社会保险基金的分账管理 各国都对社会保险基金进行分账管理。这一方面是统筹基金和个人账户的分 账，另一方面是基金资产负债管理权的分开。实行基金积累制的建立个人账户， 将基金将由相应管理机构运营；实行现收现付制的则归对口经办机构管理，思路 清晰，不存在混账管理状态，即使是历史转制成本，也采用债券形式进行明确， 1 2 这样就为基金的投资运营提供了基础。 5 、强调社会保险基金的投资运营 几乎所有开展社会保险的国家，都对社会保险基金的投资运营非常重视。一 般来说，投资工具首选风险低的国债，其次是银行存款。但有的国家( 如美国) ， 其投资运营自主性较强，当期投资利息收入超过了当期储蓄账户的支出部分，公 民的财产权利得到了很好的保护。另外，各国法律法规对基金投资运营的监管都 十分严格。比如美国社会保障法案明确规定：( 联邦社保基金) 只能投资于美 国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”。 以上这些社会保险基金管理的宝贵经验，将有助于我国城镇社会保险基金管 理体制的建立和完善。 2 3 我国社会保险基金管理现状及存在的问题 近年来，我国社会保险基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、 失业、工伤、生育5 项社会保险基金收入每年递增在2 0 以上，五项基金累计结余 从1 9 9 8 年的7 9 1 3 亿元增加到2 0 0 7 年的1 0 7 3 2 亿元，首次突破1 万亿。与此同时，截 止至1 j 2 0 0 7 年底，全国企业年会基金规模突破1 3 0 0 亿元，全国社保基会资产规模逾 5 0 0 0 亿元。这一方面表明了我国社会保障能力在增强，但另一方面也给社保基金 的风险控制及监管提出了更高的要求。自1 9 9 8 年劳动保障部成立基金监督司，各 地陆续建立专门的基金监督行政机构。几年来，基金监督机构实现了从无到有， 并组织开展了大量富有成效的工作。但同样值得关注的是局部地区的个别违规操 作问题，造成较负面的社会影响。因此，有必要从制度角度，研究中国社会保险 基金管理体制，对改革和发展的方向进行深入思考。 我国的社会保险基金运作有了长足的发展，但在社会保险基金运行和管理过 程中，仍存在着诸多的风险，而且目前除社会保险基金理事会以外，还没有一个 统一的专业部门对社会保险基会的投资实施具体有效的管理和检查。这些都极大 地威胁着社会保险基金的安全，导致社保基金管理体制不顺：基金被挤占、挪用、 贪污浪费等违法违纪现象时有发生；基金的投资运营效果不理想，基金不能实现 保值增值等等。 特别是在社会保险基金的监督工作方面，存在的问题较为突出，主要有以下 几点：1 、基金监督法规层次较低，制度仍不健全；2 、基金监督体制尚未理顺、 监督机构权威性不强；3 、基金监督手段比较落后，难以做到监督到位；4 、工作 2 0 0 7 年中国社保基金总收入首次突破l 万亿元中国保险报2 0 0 8 年1 月2 3 日 1 3 发展不平衡，一些挤占挪用问题仍有发生。以上问题的存在，促使我们必须进一 步加强社会保险基金监督的法规、机构、手段等方面的建设，以确保社会保险基 金的安全。 总之，如何建立健全社保基金的安全机制，强化基金的运行与管理，防范和 化解基金运行过程中的风险，保证基金的安全，己成为当今社会保险基金改革与 管理的一项重要研究课题。 1 4 3 影响我国社会保险基金投资运营与监管的风险因素分析 3 1 基金投资风险分析 社会保险基金投资属于一种会融投资活动，因此在这一过程中不可避免地会 面临金融风险，下面就具体分析我国社会保险基金在投资所可能而临的主要风险。 1 、银行存款的风险 在所有的投资工具中，将社会保险基金存入银行，可以说安全性是最高的， 但这并不意味着银行存款不存在风险，只是说它的风险水平相对较低而己。将社 保基金存入银行，将有可能遇到的风险主要有三种，一种是银行倒闭的风险，与 四大国有商业银行相比，其他中小股份制银行倒闭的风险则要大一些。第二种就 是通货膨胀风险，这一类风险是经常存在的，也经常威胁着资金的保值和增殖。 当通货膨胀率高于同期银行一年期定期存款利率时，社保基金投资于银行存款面 临着贬值的风险。第三种是利率风险，将社保基金投资于银行存款，其收益与银 行存款利率有直接的关系。利率提高，则收益会上升；相反，利率降低，收益也 就会降低，总之，利率的变动会导致社保基金投资收益的相应变动。 2 、来自证券市场的风险 来自证券市场的风险可以表现在以下几个方面： 一是没有足够大的市场规模和证券投资品种，而且上市公司质量普遍不高。 这种情况导致的结果是，市场上绩优股、蓝筹股稀缺，基金管理人难以进行有效 地投资组合，从而可能形成众多基金投资于同一证券产品，形成交叉持股现象， 这无疑会加大基金的投资风险。 二是市场流动性差。投资基金作为机构投资者，要求市场上的成交量必须保 持较大的数目，否则其大量进出证券市场非常困难，而且容易导致基金的投资损 失。 三是市场上缺乏防范系统性风险的金融衍生品种。开放式基金的发展特别需 要有做空机制，如果缺乏金融衍生品种，没有相应的做空机制，基金