（社会保障专业论文）我国城镇住房保障制度问题及对策研究.pdf

摘要 住房是人类最基本的生存需求之一，住房问题是重要的民生问题。住房制度 改革前，我国城镇实行的是实物分配、低租金的福利性住房保障制度，居民的住 房大部分由政府或单位提供，基本上能保证居者有其屋。在旧的福利分房制度下， 由于租金低廉，难以维持正常的房屋维护，政府背负着沉重的财政负担。再者， 住房建设投资有限，居民居住条件改善缓慢，1 9 7 8 年人均住房建筑面积只有6 7 平方米。住房制度市场化改革以来，以市场配置资源为主的分层次供应体系己经 建立，政府的目标是对不同收入家庭实行不同的住房供应形式：最低收入家庭租 赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他高收入家庭 购买或租赁市场价商品房。住房制度改革极大地改善了城镇居民的居住条件，廉 租房和经济适用房等保障性住房解决了部分城镇弱势群体的住房问题，住房公积 金制度增强了部分城镇低收入家庭的购房支付能力。但是运作实践表明，实施结 果与目标之间存在着较大的差距。经济适用房制度、廉租房制度以及住房公积金 制度在解决城镇中低收入群体住房问题方面都发挥了一定的积极作用，同时也有 问题存在。现阶段我国城镇基本住房保障制度存在问题的主要原因是基本法律法 规缺位导致制度基础薄弱，保障线设定不合理、执行中地方政府及相关部门监管 不力、权力寻租、利益矛盾以及运行环境不健全等因素也影响了实施效果，相当 大一部分中低收入阶层的基本住房需求无法通过市场得到解决。我国的城镇住房 问题日益严峻，要求我们重新进行思考，在借鉴国外先进经验的基础上，根据我 国城镇住房供求关系、居民收入状况、财政支付能力等基本国情，加快住房保障 立法、明确和规范地方政府的主体作用，重新界定保障范围，构建新的住房分类 供应结构，建立健全城镇基本住房保障制度的监督和评估体系，更好地解决城镇 低收入群体的住房问题j 促进和谐社会的建立。 关键词：住房保障制度经济适用房廉租房住房公积金 a b s t r a c t t h eh o u s i n gi so n eo ft h em o s tf u n d a m e n t a lh u m a nb e i n gs u r v i v a ln e e d s ， a c c o m m o d a t i o ni sa l li m p o r t a n tp e o p l e sl i v e l i h o o dp r o b l e m b e f o r et h et o w nb a s i c h o u s i n gs y s t e mr e f o r m a t i o n ，o u rg o v e m m e n ta d o p t e dp r a c t i c a lh o u s ea l l o t m e n ta n d l o w r e n t a lf e es y s t e mi nt o w n m o s th o u s e sw e r es u p p l i e db yw o r k i n gu n i t sa sw e l f a r ea n d t h eg o v e r n m e n tg u a r a n t e e dm o s tr e s i d e n t s b a s i ch o u s i n gd e m a n d u n d e rt r a d i t i o n a l m a t e r i a lb e n e f i ts y s t e m t h eg o v e r n m e n tb o r n eh e a v yf i n a n c i a lb u r d e no nh o u s i n g a l l o c a t i o nd u et ol o wr e n t a lf e et h a tc o u l dn o ta f f o r dh o u s i n gm a i n t e n a n c e i na d d i t i o n ， l i m i t e di n v e s t m e n ti nh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，t h es l o wi m p r o v e m e n ti nl i v i n gc o n d i t i o n s ， i n19 7 8t h ea v e r a g eh o u s i n gs p a c ei so n l y6 7s q u a r em e t e r s w i t ht h et o w nh o u s i n g s y s t e mr e f o r m a t i o ng o i n gi nd e p t h ，g o v e r n m e n ta i m sa te s t a b l i s h i n gal a y e r e ds t r u c t u r e i nh o u s i n gs u p p l y ：r e n t c h e a ph o u s i n gp r o p e r t ys e r v e sf o rt h el o w e s ti n c o m ef a m i l i e sb y t h eg o v e r n m e n to rw o r k i n gu n i t e c o n o m i c a l & s u i t a b l eh o u s i n gp r o p e r t ys e l v e sf o rt h e d e m a n do ft h o s em i d d l e & l o w i n c o m er e s i d e n t s ，c o m m e r c i a lh o u s i n gp r o p e r t ys e r v e s f o rt h ed e m a n do ft h o s eh i g h - i n c o m ep e o p l e t h et o w nh o u s i n gs y s t e mr e f o r m a t i o n i m p r o v e dh o u s i n gs t a t u s i nt o w ns i g n i f i c a n t l y , w h i l er e n t c h e a ph o u s i n gp r o p e r t ya n d e c o n o m i c a l & s u i t a b l eh o u s i n gp r o p e r t yh e l p e dm i d d l ea n dl o w - i n c o m er e s i d e n t sal o t a n dh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n de n h a n c e dt h e i rp u r c h a s i n gp o w e rg r e a t l y b u ti nt h e c o u r s eo fp r a c t i c a lo p e r a t i o n ，t h e r ee x i s t sab i gd i f f e r e n c eb e t w e e ni m p l e m e n t r e s u l ta n d t h ea i m r e n t c h e a ph o u s i n gp r o p e r t ya n de c o n o m i c a l & s u i t a b l eh o u s i n gp r o p e r t yb o t h p l a ya ni m p o r t a n tr o l ea sw e l la sh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n db u ta l l h a v ep r o b l e m s e x i s t s t h em a i nr e a s o n sa f f e c tt o w nb a s i ch o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m sa r ea sf o l l o w i n g ： l a c k i n go fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，u n r e a s o n a b l eg u a r a n t e el e v e l ，l o c a lg o v e r n m e n t sp o o r s u p e r v i s i o n ，i n t e r e s tc o n f l i c ta n du n s o u n dp o l i c ye n v i r o n m e n t s c u r r e n t l y ，ag r e a t d e a l o fm i d d l e & l o w ：i n c o m er e s i d e n t sc a n n o ta f f o r dr e n t i n go rp u r c h a s i n gh o u s e si nm a r k e t t h es e v e r er e a l i t yr e q u e s t su st or e c o n s i d e rt h ep r o b l e mo nt h eb a s i so ft o w nh o u s i n g d e m a n da n ds u p p l yr e l a t i o n s h i p ，p e o p l ei n c o m el e v e la n dg o v e m m e n tf i n a n c i a lb e a t i n g c a p a b i l i t y w i t ht h er e f e r e n c eo ff o r e i g ne x p e r i e n c e ，f a s t e n i n gl a wm a k i n g ，f o r m u l a t i n g l o c a lg o v e r n m e n t sr o l e ，r e c o n s i d e r i n gg u a r a n t e el e v e l ，f o r m i n gn e wh o u s i n gs u p p l y i n g s t r u c t u r e ，e s t a b l i s h i n gs u p e r v i s i n ga n de v a l u a t i o ns y s t e ma r e e f f e c t i v em e t h o d si n s o l v i n gt h ep r o b l e m a n dh e l pt oc o n s t r u c th a r m o n i o u ss o c i e t y , k e y w o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m e c o n o m i c a l & s u i t a b l eh o u s i n gp r o p e r t y r e n t c h e a ph o u s i n gp r o p e r t y h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d 2 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 圭旌日期：塑：! 兰：1 2 关于论文使甩授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 1 引言 1 引言 1 1问题的提出 城市化是人类经济社会发展到一定阶段的现象，是现代文明的重要标志，是 通向现代化的必由之路。目前，中国正处于快速城镇化的进程中，城镇化率以每 年大约一个百分点的速度提高，2 0 0 6 年，中国城镇化率达到4 3 9 。中国住房需 求的增长与中国快速城镇化进程是同步的，城镇化快速增长的时期是住房需求大 量释放的时期，解决城镇新增人口的住房问题将是一个长期的任务。到实现“全 面小康 的2 0 2 0 年，我国城镇化水平将达到5 5 9 6 - 6 0 ，城镇人口将增长到8 亿左 右，在此期间约有3 亿左右的新增城镇人口。工业和人口在城市高度、过快集中， 加速了对城市土地和住房供应的巨大需求，推动了土地价格和住房价格不断上涨， 超越了低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。特别是最近几年，地产市场 过热、投资规模过大、房屋价格上涨过快、需求偏大、供应结构不合理，市场秩 序比较混乱、以及某些区域地产市场过大的泡沫等问题已越来越突出，也成为构 建和谐社会的重大难题，房价持续的非理性上涨导致了城市中低收入家庭依旧面 临住房困难，而且购房成为普通家庭很重的负担，并催生了“房奴 的出现。据 调查，住房问题已成为“新三座大山修( 即：住房、教育、医疗问题) 之首。 低收入和最低收入家庭的住房消费支付能力不足，换句话说，通过市场机制 无法解决他们特别是最低收入家庭的住房问题，政府出于经济和社会责任，通常 会采取一定措施帮助他们解决住房问题，尽可能使最低收入家庭也能安居乐业。 因此，建立一套比较完善的住房保障制度特别是中低收入阶层的住房保障制度， 已成为当务之急，它也是一项涉及我国政治安定、社会稳定的一件大事。 1j2 选题的背景 在福利分房时期，我国对城镇居民实行“统一管理、统一分配、以租养房 的公有住房实物分配制度，在当时较低水平的消费层次上，基本上保障了城镇居 民的住房需求。但是低租金制使住房价格背离价值，修缮资金短缺，住房再投资 的建设资金不足，导致住房建设缓慢，住房供应严重短缺，同时也限制了城镇居 民的住房选择范围。二十世纪八十年代末、九十年代初开始的住房制度改革在很 大程度上改善了城镇居民住房条件。住房商品化、市场化进展顺利，同时也带来 了一定的问题，集中表现为商品房价格畸高、上涨过快超出居民购买能力，为数 众多的中低收入家庭不可能仅通过市场解决住房问题。政府从来没有忽视中低收 入者的住房问题，相继出台了一系列政策：以廉租房救济最低收入家庭，以中低 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 价位、中小套型的经济适用房保障中低收入家庭，以住房公积金制度提高城镇居 民购房支付能力，建立了以经济适用房制度、廉租房制度和住房公积金制度为主 要内容的城镇基本住房保障制度。但是，在住房市场化进程中，城镇基本住房保 障制度体系不完善，执行不力，中低收入者的住房问题解决得并不理想，导致这 部分人群的合理住房需求得不到满足，不得不选择购买商品房，客观上加大了供 需矛盾，反过来推动了商品房价格上涨，加剧了城镇住房供应的结构性失衡。 目前，以商品房超出居民购买能力、城镇基本住房保障制度不完善为代表的 住房问题已成为社会热点。在2 0 0 7 年两会上人大代表为住房问题提出为数众多的 议案，其中关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议成为2 0 0 7 年全 国政协会议的第1 号提案。温家宝总理在2 0 0 7 年3 月5 日的政府工作报告中首次 提出“具有中国特点的住房建设和消费模式”。如何完善城镇基本住房保障制度， 实现“居者有其屋 己成为构建和谐社会的重要课题。 1 3 研究的意义 我国城镇住房保障制度的建立工作还刚刚起步，住房保障问题将随着住房市 场化进程的加快而日益突出。同时，住房保障作为全社会的养老、医疗、失业、 工伤等社会保障体系中的重要组成部分，通过对中低收入住房困难家庭实施基本 的住房保障，也是促进房地产市场健康、稳定、可持续发展的重要内容。建立完 善的城镇住房保障制度，是对市场机制的必要补充，也是社会保障制度的重要组 成部分。 本文拟对城镇住房保障制度的基本理论基础进行分析和思考，通过对主要经 济发达国家住房保障制度的内容、手段和效果的分析与比较，找出规律，总结经 济发达国家解决中低收入家庭住房问题的经验和教训，并结合中国实际，设计我 国住房保障制度的理想模式和基本思路，分析我国城镇住房保障制度的保障对象 范围，分析我国城镇住房保障制度的保障方式，探讨我国城镇住房保障制度的政 策工具选择和财政金融支持。对本选题的深入系统研究j 将具有较大的理论、政 策及社会意义。 ( 1 ) 理论意义 无论是在我国还是在国外，都还缺乏对城镇住房保障制度系统而深入的研究， 因此，本选题的研究有助于推动这一领域的理论研究。 ( 2 ) 政策意义 城市中低收入家庭的住房问题属于社会保障体系的内容，解决好这一问题需 要政府给予一定的财政和金融政策的支持。因此，通过本文的研究，希望能够给 政府建立完善的住房保障制度提供一些有益的依据和参考。 1 引言 ( 3 ) 社会意义 研究住房保障问题是贯彻落实科学发展观、和谐社会、实现“五个统筹 、实 践“三个代表 重要思想的体现。在我国加速城镇化进程，提高城市居民的生活 水平，客观要求建立和完善住房保障制度，需要政府建立符合各地实际的城市中 低收入家庭住房保障体系。这可维护社会稳定，推动社会经济的协调发展。 1 4 研究的方法和主要内容 采用文献调研法、历史分析法、进行实地调查与个别访问，通过国内外对比 研究，进行系统的分析和逻辑归纳。 主要内容分为研究背景的分析；我国住房保障的基本情况分析；建立我国住 房保障制度的问题与原因剖析、包括政府职能及领导的责任、制度本身的问题； 发达国家住房保障体系的作法、经验与教训的总结，包括美国、新加坡的住房保 障分析；最后提出完善我国住房保障制度的政策建议。 1 5 创新之处和不足 本文的创新点是： 一是住房保障制度并非只为解决眼前的问题，更重要的是一个稳定的长期的 发展战略。住房保障的三大政策中，住房公积金政策属于纵向的收入再分配，即 工作期间为公积金账户供款，购房时可享用公积金账户的钱也可以以此作抵押贷 款，而经济适用房和廉租房政策属于横向的收入再分配，是国家通过当期财政收 支加以实施。享受公积金待遇需以承担供款义务为前提，但经济适用房和廉租房 对象资格的确认并不以其是否缴费为先决条件。所以，我觉得应侧重公积金制度 的发展。 二是本文分别论述住房保障三大政策的实施现状j 现状论述更准确。在分析 存在问题的基础上，就各种制度提出更有针对性的建议。 不足之处：由于时间有限，再加上本人才疏学浅，本文存在诸多不足之处。 比如，由于条件的限制，只能通过大量参阅国内外学者的文献和数据等二手资料， 无法用实证的研究来佐证。其次，本文只是比较介绍了国外和我国的住房制度本 身及其经济和社会影响等问题，对于其住房政策制定过程、执行过程以及住房领 域不同利益主体之间相互作用和博弈的过程没有涉及。这是本文的不足之处，也 将是本人以后的研究方向。 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 2 城镇住房保障制度的理论基础 2 1城镇住房保障制度概述 为探寻建立适合中国国情的城镇住房保障制度，首先必须对现代城镇住房保 障制度进行研究，从住房保障制度的涵义、特征、基本功能以及住房保障的理论 基础等方面入手进行深入的探讨，全面、深刻地理解现代住房保障制度。 2 1 1城镇基本住房保障制度的涵义 从公共管理的角度看，城镇基本住房保障制度是指以政府为核心的公共部门 依据法律政策的规定，通过国民收入再分配，综合利用国家和社会的力量保障居 民基本居住水平的规则体系，是“在住房领域实施社会保障职能，对住房弱势群 体进行扶持和救助的种种住房政策措施的总和”。住房问题是经济问题，同时也 是社会问题，“居者有其屋 是每个国家政府不可推卸的责任。城镇基本住房保障 制度是国家或政府依据法律规定，保障居民基本居住权的一种正式制度，其实质 是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为低收入家庭、特别是生活有困难 的家庭解决住房问题，是一种在住房领域内实行的社会保障制度。由城镇基本住 房保障制度的含义可以看出其构成要素包括四部分：保障主体、保障对象、保障 目标和保障依据。 ( 1 ) 城镇基本住房保障制度的责任主体是以政府为核心的公共部门 政府是社会公共利益的维护者，任何一项政府职能都是以公共管理的需要为 依据的，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政 治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公 共服务品质，从而实现公共福祉与公共利益。当今世界存在着的各种社会保障制 度，其共同特点就是社会保障方面的政策制定和领导属于政府的责任。实行住房 保障的目的是通过满足住房弱势群体的基本居住需求从而维护社会稳定、维护基 本人权，理应由社会公共利益的代表者和维护者一中央政府和地方政府来承担。 城镇基本住房保障制度与其它社会保障制度一样是政府向社会提供的公共品之 一，政府在城镇基本住房保障制度的规划、管理、监督和资金使用方面负有重要 责任。政府制定并实施住房政策，通过税收、补贴、金融、行政指导等手段，满 足社会不同收入水平的各阶层的住房需求。 另外，住房保障的成本是巨大的，不是哪个社会阶层或社会成员所能担当， 只有政府有能力整合全社会的资源予以解决。政府承担住房保障职能也更具规模 。王晓琦、郭松海、张宗坪：住房社会保障理论与实务，中国经济 i 版社，2 0 0 6 年，第2 4 页。 圆张成福、党秀云：公共管理学，中国人民人学出版社，2 0 0 2 年，第4 页。 张琪：社会保障概论，中围劳动社会保障版社，2 0 0 6 年，第5 9 页。 4 2 城镇住房保障制度的理论基础 经济，可以降低分散化保障带来的过高的执行成本。社会第三部门在城镇基本住 房保障中所起的作用只能是协助，而无法成为主导。城镇基本住房保障制度无法 由市场机制有效提供，必须由政府组织实施，并以公共财政作为保障的基础。 ( 2 ) 城镇基本住房保障制度的实施对象是具有一定条件的社会居民 城镇基本住房保障制度对象的认定，从理论上来讲是无力进入市场购房或租 房的住房弱势群体。在实践中如何界定住房弱势群体，各国并没有一个统一的认 定标准，但至少包含以下两层含义：1 ) 当前的居住水平处于社会平均水平之下。 在不同的国家，由于经济发展水平的差异，住房社会平均水平也有较大的差异；2 ) 在可预见的一定时间内，由于自身收入、支付能力因素无力改变住房现状。可见， 城镇基本住房保障制度的对象具有收入状况与现有住房状况同时弱势的情况。 ( 3 ) 城镇基本住房保障制度的目标是解决城镇低收入阶层的住房问题 纵观世界各国住房保障的发展经验，可以这样说，绝大多数国家或地区住房 保障制度目标的重点是帮助中低收入者解决住房问题。任何住房保障计划都包含 着对保障性住房供应规模、供应结构和供应系统的要求，通过保证住房供给和需 求，使保障型住房总供应与总需求达到平衡，满足中低收入居民的居住需要。 ( 4 ) 城镇基本住房保障制度的实施应以法律法规为依据 城镇基本住房保障制度是一项正式制度，具有强制性，健全而完备的国家法 律法规体系是城镇基本住房保障制度得以顺利进行的重要依据。通过制定有关法 律法规，可以明确规定保障的实施范围、对象、资金来源、享受条件、待遇标准、 管理方法，规范各方的责任、权利和义务，规定在各个环节均需依照现行法律法 规运行并接受各个层面的监督。如美国先后颁布了住房法、城市重建法、国 民住宅法、住房与城市发展法等对住房保障做出明确的规定。 2 1 2 城镇基本住房保障制度的特征 城镇基本住房保障制度的特征是由其特定的内容、特定的对象和特定的范围 构成的，明确这些特征对于制定城镇基本住房保障制度，构建合理的城镇住房供 应体系，具有指导性意义。 ( 1 ) 保障性 住房问题对任何现代国家来说都是一个重大的社会经济问题，住房价格和住 房支付能力始终是住房问题的核心，也是矛盾的焦点所在。如果住房全部由市场 供应，势必产生住房弱势群体，无力消费市场提供的商品房。住房保障制度作为 社会的安全网，及时有效地向有需求的社会成员提供帮助以保障其基本住房权利， 因而具有保障性。 张琪：社会保障概论，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 6 年，第5 6 页。 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 ( 2 ) 公平性 公平性应该是城镇基本住房保障制度的本质特征之一。社会公平既是促进社 会经济发展的基础，又是经济发展的最高目标。城镇基本住房保障制度的公平性 主要体现在：1 ) 保障范围的公平性。社会成员在符合一定条件的时候，享受基本 住房保障时的权利和机会均等；2 ) 保障待遇的公平性。每一个需要帮助的对象所 获得的保障标准应该是一样的。 ( 3 ) 适度性 住房保障水平并非越高越好，城镇基本住房保障制度只为城镇居民提供最基 本的住房保障，是市场机制的有益补充，并不是面向全体社会居民的福利政策。 大多数国家的住房保障的对象都是中低收入者，超出基本保障要求之上的需求不 能通过社会保障的形式予以解决，只能通过市场得到解决。过高或过低的保障水 平，对于城镇基本住房保障制度本身和一个国家的经济发展都会产生不良后果。 保障水平过高会增加政府的财政负担，削弱房地产业竞争力，制约经济发展；保 障水平过低会降低社会成员的住房标准，增加社会不定安因素。因此，住房保障 水平的适度性对整个社会的经济健康运行和社会稳定至关重要。 2 1 3 城镇基本住房保障制度的功能 城镇基本住房保障制度主要有两大功能：政治性功能和经济性功能。 ( 1 ) 政治性功能 社会保障是一个分配问题，也是一种政府行为。现代国家公共管理的基础是 市场经济，市场是会失灵的，市场失灵包括市场功能上的缺陷、实施范围上的限 制以及市场分配制度上的不平等。市场失灵的存在是以政府为核心的公共部i - j 铝0 定并实施城镇基本住房保障制度的原因。市场经济条件下，由于不同社会成员间 拥有的生产要素数量和质量不同、支配地位不同、收入不同，必然有一二部分人可 以负担商品房，一部分中低收入家庭无力负担。住房问题是一个世界性的普遍问 题，其实质是住房弱势群体的支付能力与住房价格之间存在较大差异的问题。随 着经济和社会的发展，世界各国城市化率日益提高，城镇作为工业和人口的高度 集中地，产生了对土地和住房供应的巨大需求，相应地导致住房价格上涨，中低 收入阶层无力支付住房价格，由此可能产生疾病、犯罪、社会规范和道德约束力 的下降，从而危害整个社会的稳定与发展。城镇基本住房保障制度是保证社会成 员生活安全和社会稳定发展的制度安排，通过政府的积极干预，进行社会收入的 二次分配，以“补砖头”和“补人头”等各种形式的住房补贴保障社会弱势成员 的基本住房需求，有利于促进社会的稳定与发展，促进社会公平目标的最终实现。 6 2 城镇住房保障制度的理论基础 ( 2 ) 经济性功能 政府可以运用城镇基本住房保障制度对房地产开发市场进行宏观调控，平衡 市场供给方的供给行为。当市场供给大于社会需求时，商品房价格下降，空置率 高，住房保障范围缩小，准入标准提高，社会需求随之增加；当市场供给小于社 会需求时，商品房价格居高不下，住房保障范围扩大，准入标准降低，社会需求 随之减少，从而保证房地产市场的良性发展。因此，住房保障制度在一定程度上 可以促进房地产业的发展，对整个社会的经济运行效率起到无法取代的作用。 2 2 城镇住房保障制度的理论依据 住房保障制度作为社会保障的重要内容之一，同样具有社会“减震器和“安 全网 的作用。1 9 世纪末，面对日益尖锐的社会矛盾，西方国家一些学者提出在 不改变资本主义生产关系的条件下，由政府通过立法实施某些社会政策，提高工 人的生活水平。一些具有代表性的理论从不同角度强调了国家干预以及社会福利 在经济发展中的作用，这对各国的住房保障制度产生了积极的影响。 2 2 1 社会保障理论 第一个系统的阐述社会保障经济思想的是德国新历史学派作家施穆勒、布伦 坦诺等。他们强调国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全外， 还具有文化和福利的目的，应该由国家兴办一部分公共事业来改善国民的生活。 1 9 1 2 年，英国经济学家庇古出版了财富与福利一书，1 9 2 0 年又对该书不 断修改完善，名为福利经济学，它系统的论述了福利经济学理论。庇古认为国 民收入总量越大，社会福利也越大，同时收入越平均，福利就越多。庇古的福利 经济学为“福利国家提供了较好的理论依据。此后，福利经济学和福利国家理 论几经演变，得到了广泛应用，为社会保障制度的建立奠定了理论基础。 2 0 世纪3 0 年代之后，席卷资本主义国家的经济危机期间，一些政治家、学者 把摆脱经济、政治危机的措施与“福利国家”联系在一起。1 9 3 6 年英国经济学家 凯恩斯发表了就业、利息和货币通论，提出通过国家干预，扩大公共福利支出 和建设公共基础设施等措施，促进经济增长、实现充分就业，又提出建立累进税 制和低工资制达到均贫富的目的，称为凯恩斯主义。1 9 4 2 年，英国伦敦经济学院 院长贝弗里奇受英国政府委托提交了一份名为社会保障及相关服务的报告( 又 称贝弗里奇报告) ，制定了一整套对英国全体公民实行福利制度的指导原则，设计 了“从摇篮到坟墓的福利措施，报告中提出了社会保障六原则：管理责任统一 的原则、区别对待的原则、全面和普遍性的原则、生活资料补贴标准一致的原则、 保险费标准一致的原则、补贴必须充分的原则，上述六原则成为日后福利国家建 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 设的基石。世界各国的社会保障制度也开始得到迅速发展，并被全世界公认，为 各国共同采用的经济社会政策。 到2 0 世纪7 0 年代末，福利国家相继步入困境，西方经济学在发展过程中， 关于社会保障经济理论的研究，又有了一些新的理论学派。如新剑桥学派的社会 保障经济理论。其代表人物是罗宾逊夫人，主张从资本主义收入分配的不合理性 出发，用累进税改变分配结构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障 措施以解决国民收入分配不均的问题。 社会保障理论经历了一个多世纪的演变和发展，其演进过程长期是围绕政府 与市场、公平与效率两大主题展开。政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤 其是充当社会弱势群体的保护伞；住房保障作为社会保障的一部分，住房保障制 度既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的一种体现， 因此社会保障理论自然是住房保障制度产生与存在的理论依据之一。 2 2 2 公平分配理论 公平分配理论的目标就是如何较好地达成公平与效率两者关系的协调。收入 分配问题，实际上就是公平与效率的问题。公平分配是一个涉及国家国民经济宏 观和微观运行的重要理论问题，也是实施公共住房政策的重要理论依据。 最早研究收入分配问题是西方古典经济学家配第、杜尔阁、李嘉图以及马尔 萨斯等人，但主要局限于要素收入分配间的差距且又是一种短期的静态的分析。 1 9 世纪法国经济学家萨伊曾提出了“三位一体 的公式。即：劳动一工资， 资本- n 息，土地一地租。以后英国经济学家马歇尔又在此基础上增加了企业家 才能一利润，而成为“四位二体 公式。这个公式概括了西方经济学分配理论的 中心，即在生产中，工人提供了劳动，获得了工资；资本家提供了资本，获得了 利息；地主提供了土地，获得了地租；企业家提供了企业家才能，获得了利润。 简言之，各种生产要素都根据自己在生产中所做出的贡献而获得了相应的报酬。 2 0 世纪5 0 年代；库兹涅茨提出了收入差别“倒u 型假说 。他根据经济增长 早期阶段的普鲁士( 1 8 5 4 1 8 7 5 年) ，处于经济发展后期阶段的美国、英国、德国萨 克森地区( 1 8 9 5 年) 收入差距的统计资料，力图证明：在经济发展过程中，收入差 距的长期变动的轨迹呈现恶化，继而短暂的稳定，然后在增长的后期阶段逐渐缩 小的倒u 形曲线。并认为发展中国家在经济增长早期阶段的收入分配，比发达国 家具有更高的不均等程度。 效率与公平是评判政府政策的两个标准，但如何实现这两个目标呢? 西方经 济学家在这个问题上大体有三派观点：效率优先、平等优先和效率与平等兼顾。 2 城镇住房保障制度的理论基础 ( 1 ) 效率优先论 一些福利经济学家主张效率优先，例如卡尔多、希克斯、罗宾斯、哈耶克、 弗里德曼等人。反对把收入平等、分配平等问题作为社会福利极大化的一个必要 条件。他们认为，效率是与自由不可分割的。平等只能通过自由竞争的市场机制 来实现，而不能依靠立法和行政手段来实现。真正的平等是机会平等。 ( 2 ) 平等优先论 与主张效率优先论相反，持这种观点的经济学家主要有勒纳、罗尔斯、米里 斯等人。罗尔斯主张实现一个根据社会契约组成的公平的理想社会，这个社会中 生活“使平等优先。不平等收入有可能导致权力和机会的不平等，因为在市场经 济下金钱可以和权力相交换，权力又可以成为收入和财富的源泉。而收入不平等， 既会降低效率，又会损害人类的尊严。因此，主张国家干预经济生活，以矫正市 场自发调节所产生的收入和财富分配的不平等。他们认为，如果不加干预，市场 的自发作用不仅将造成收入分配越来越不平等，而且资源也不可能得到有效率的 配置。 ( 3 ) 效率与平等兼顾论 这些经济学家试图找到一条既能保持市场机制的优点，又能消除收入差距扩 大的途径，使效率和平等同时有所增进。持这种观点的经济学家大体上有布坎南、 奥肯、萨缪尔森、伯格森等人。奥肯认为：平等和效率双方都有价值，其中一方 对另一方都没有绝对的优先权。这时，为了效率就要牺牲某些平等，而且为了平 等就要牺牲某些效率。根据经济学中的经常使用的边际条件和最优原则，如果经 济社会能达到这一点，将在平等与效率之间求得最优平衡。奥肯还认为，经济社 会很难达到这样一种最优状态，他通过它的“漏桶试验 的例子来阐发他的思想， 认为再分配这只桶有漏洞，它会造成效率损失，但只要用合理的方式来设计再分 配，就可以避免效率损失。 效率与公平是一对相互联系又相互排斥的矛盾统一体。住房政策应当实现公 平目标。政府应该注重住房公平分配j 通过对中、低收入阶层的补助，缩小他们 与其他阶层在居住水平上的差距，使他们能够达到政府规定的住房水准。公平分 配理论告诉我们，在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下，由于机会的不 平等而导致不同人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势 群体。他 们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成为社会的贫困者或低收入 阶层。为了消除社会不公平状况，政府有责任和义务尽可能使低收入家庭也能安 居乐业，这就是各国政府建立住房保障制度的根本原因。 9 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 3 国内外研究现状 3 1 国内研究现状 国内对住房保障问题的研究起步较晚。改革开放以来，可以说我国的住房制 度改革使得我国住房制度由一个极端走向另一个极端，认为住房应完全市场化， 由市场这只看不见的手来高效 配置。正是在这种“市场化”思想的指导下，我 国理论界在很大程度上忽视了对住房保障问题的专门研究。就目前我国学术界对 住房保障问题研究的成果形式来看，研究成果主要呈现为学术文章的形式，对我 国城镇住房保障问题进行深入研究形成学术专著的很少。 ( 1 ) 对我国住房保障制度的宏观研究 对我国住房保障制度的宏观研究，有代表性的成果主要有： 包宗华( 2 0 0 2 ) 认为住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有 一般商品不具有的社会属性，也就是许多专家讲的住房具有很强的社会性和政策 性。而住房最大的社会性和政策性，就是占居民比重最大的中低收入者，如果没 有政府帮助，就难于解决好住房问题。因此，2 0 世纪西方国家政府介入住房问题， 重点是对中低收入居民实施必要的社会保障，帮助他们解决好住房问题。 黄小彪( 2 0 0 2 ) 认为在成熟的市场经济中，住宅市场失灵需要政府的干预。 但由于住宅的社会福利性质，以及住宅产业发展能够促进国民经济发展和经济结 构调整，政府对住宅市场的干预已经超出市场失灵的领域，形成所谓的住宅产业 发展政策。我国是一个转型中的发展中国家，政府还肩负着培育住宅市场的重任。 陈淮( 2 0 0 5 ) 认为在社会发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住， 这是一个文明社会起码的目标，因为住房是人生存的必要条件。这个制度就叫住 房保障制度，这是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品 。住房市场化、商 品化是改革的_ 大进展j 是从计划经济向社会主义市场经济转变不可缺少的一环j 土地、住房等这些在国民财富中占比重最大的资源不进市场，我们就不可能真正 实现向社会主义市场经济的转变。但是，依靠市场配置住房资源，并不等于就是 人人都只能依靠自己的收入买房子住，也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自 主分散决策来获取住房。房子是一个价格相对昂贵的消费品。从国外发达国家的 经验和客观规律看，就是全面小康实现之后，也不可能人人都买得起房子a 因为 社会中总会有一部分低收入群体、特困群体因为种种原因一辈子也无法获取足够 的收入来买房子。还有一个占比重更大的工薪阶层，他们虽然有可能积攒起一些 买房子的钱，但可能不够，或者需要很长时间。在市场经济下，为了保障每个人 都有房子住，政府就需要实施一些特殊的政策措施来帮助这些单纯依靠市场解决 3 国内外研究现状 住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。住房保障制度 和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。 谢自强( 2 0 0 4 ) 对政府干预理论与政府经济职能进行了分析研究。指出市场 失灵是政府干预经济的必要前提，分析了公共物品政府供给的范围、方式和效率 以及中国政府公共物品供给的演变与改革。居民收入差距拉大是我国面临的一大 问题，作者对居民收入差距形成的原因、衡量标准及后果进行了分析，提出了政 府调控居民收入差距的对策。 姚玲珍( 2 0 0 3 ) 对中国公共住房政策模式进行了专题研究。公共住房是为了 解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对 建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行 出售或出租的住房。各国公共住房政策对住房市场系统的调节和干预出于两个目 的：一是调节住房生产资源的分配，纠正市场缺陷，确保住房市场供需在数量和 结构上的失衡：二是运用再分配手段确保全社会住房产品分配的公平，尤其是保 障低收入阶层和其他特殊阶层的住房权利。 姚玲珍通过对主要发达国家公共住房政策的比较分析，得出发达国家对于中 低收入家庭住房问题的解决，大多采取公共住房的形式，但具体方式各有千秋， 所支付的代价和取得的效果也各有不同。国外公共住房政策的成功经验可以总结 为政府应作为构建公共住房供应体系的主体；用法律推动公共住房政策的实施： 注意公共住房保障的层次性；大力发展住房金融；适应从“砖头”向“人头 转 变的趋势；适应公共住房政策目标群范围逐步缩小的趋势，最终应锁定低收入阶 层；建立动态调节机制，促进住宅业的可持续发展；政府应与其他参与者合作， 共同建房、租房、管房；避免贫民窟的出现，促进社会各阶层相互融合，以利于 社会协调发展。 姚玲珍认为现阶段中国公共住房政策的理想模式是采用住房分类供应体系， 对高、中、低收入梯度分别采取不同的住房供应政策。对于高梯度的家庭住房供 应采用商品化住房供应体系；对中等收入梯度家庭，原则上也采用商品化供应体 系；对于低收入梯度的家庭宜采用公共住房供应体系。而公共住房政策工具的运 用，宜采用租金补贴方式。同时，她还对保障标准以及住房分类供应体系实施的 相关问题进行了研究。认为中国在探索解决中低收入家庭住房问题的途径时，必 须博采众长，吸取各国的教训，借鉴各国的经验。 曹振良等人( 2 0 0 3 ) 通过对中国住房制度改革历程的回顾，阐述了我国传统 住房制度的本质，对构建新型住房制度提出了设想。提出针对不同收入家庭的承 受能力，建立新的住房供应体系。该体系应充分体现市场的主体作用，政府由住 房建设参与者转变为住房市场的管理者，通过市场需求引导市场供给，满足不同 我国城镇住房保障制度问题及对策研究 阶层家庭的住房需求。新住房供给体系的核心是对不同收入家庭，实行不同的住 房供给政策。建立以中等收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用房供应 体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，保障各收入家庭都能解决居住问 题。对于低收入者，由国家提供廉租房，给予一定的补贴和优惠，并一般采用只 租不售的形式。同时指出，经济适用房带有福利性质，必须对经济适用房的规模 和购买者资格进行严格控制。否则供应量过多，会冲击商品房市场。 借鉴国外同行的经验，曹振良等人( 2 0 0 3 ) 还分析了住房需求政策( 所得税 转移和房贴) 和住房供给政策( 政府直接建房和间接建房) 的经济效应以及住房 价格控制的作用。 施育晓( 2 0 0 4 ) 认为如何改善低收入住户的居住条件，是城市化快速发展过 程中的国家共同面对的难题。他从比较社会政策的角度，尝试选取一些较具参考 意义的国家，综述其城市低收入户的住房情况和政府在这方面的政策。集中讨论 了选取的国家的低收入户房屋政策的目标，低收入户住房政策在整体房屋政策中 的角色，确定资助对象及确保资助的效率的方法，房屋建造及提供方式，财政及 融资安排等。以便能够根据国际经验，审视我国的低收入户住房政策目标。他认 为，我国在低收入居民住房政策上存在政策目标与定位不清晰的问题，同时指出 我国低收入居民住房政策在吸取国际经验时，必须考虑特定的社会经济文化背景。 陆玉龙( 2 0 0 5 ) 认为住宅不是单纯的商品，而是商品与福利品的对立统一， 这是住房的又一特殊性。住房保障是社会保障体系的重要组成部分，与医疗、养 老失业三大保险同样重要。面对高价位运行的楼市，政府应加快住房保障体系 建设，为中低收入家庭和困难家庭多增加经济适用房、廉租房供应量，及时发放 和适当提高公职人员住房补贴