（地图制图学与地理信息工程专业论文）城市规划电子政务技术及应用.pdf

l 一 摘要 摘要：通过阐述电子政务内涵和时代背景，探讨了城市规划电子政务的内容、实施策略、 存在问题与对策，以及实旅城市规划电子政务的阶段性、服务性和技术适用性原则，提出以 电子政务深化城市规划审批制度改革、加快政府职能转变的思路。 通过介绍上海市城市规划管理的有关内容，结合上海市城市规划电子政务系统的建设， 重点介绍了上海市电子政务系统的背景、技术路线、系统框架、数据库设计、系统详细设计、 系统功能实现等内容，并针对城市规划电子政务系统建设中存在的问题，提出了实施建议。 关键词：城市规划、电子政务、网络地理信息系统 a b s t r a c t a b s t r a c t ：t h i st h e s i se x p l o r e st h ec o n t e n t s ，t h ep o l i c i e s ，t h ep r o b l e m sa n dt h e c o u n t e r - m e a s u r e so ft h eu r b a np l a n n i n ga d m i n i s t r a t i v ee - g o v e r n m e n t ，e x p l a i n st h e p r i n c i p l e so fp h a s e s e r v i c ea n d t e c h n i c a ls u i t a b i l i t yi na p p l y i n ge - g o v e r n m e n t t h ea u t h o r b e l i e v et h a te - g o v e r n m e n ta p p l i c a t i o ns h o u l db ean e ww a yt of u r t h e rd e e p e nt h eu r b a n p l a n n i n ga d m i n i s t r a t i v er e s t r u c t u r i n ga n dc h a n g et h ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n t ，s oa st o u p l i f ta d m i n i s t r a t i v ee 衔c i e n c ya n dr e d u c ec o s t s t h em a i nc o n t e n t so ft h eu r b a np l a n n i n gm a n a g e m e n to fs h a n g h a ii si n t r o d u c e d c o m b i n i n gt h ep r a c t i c a le x p e d e n c ei ns h a n g h a iu r b a np l a n n i n ge - g o v e r n m e n ts y s t e m ， t h et h e s i sm a k ea ne m p h a t i cd e s c r i p t i o no nt h eb a c k g r o u n d ，t h et e c h n o l o g y ，t h e f r a m e w o r k ，t h ed a t a b a s ed e s i g na n dt h em a i nf u n c t i o no ft h es y s t e m i na d d i t i o n ，d i r e c t a g a i n s tt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a np l a n n i n ge - g o v e r n m e n t s o m ep r o p o s a l sa r ep r e s e n t e d k e y w o r d s ：u r b a np l a n n i n g ；e g o v e r n m e n t ；w e bg i s ； 声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果，撰写成博士硕士学位论文竺撼直趣划电王亟釜攮苤盈婴 定。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未 加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名：顾守柏可獗 2 0 0 4 年1 月5 日 塑幽些墼l 盟 第一章绪论 上世纪6 0 年代美国互联网之父葛洛庞蒂使用互联网至今，信息社会化、全球化的步伐 人大加快。2 1 世纪是知识经济的时代，信息化程度的高低已经成为一个国家现代化水平和 综合国力的重要标志，从全世界范围看，推进政府部门的办公自动化、网络化、电子化和全 面信息共享已是大势所趋，电子政务已经成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量一个国家 竞争力的显著标志之一。党的十五届五中全会提出：“大力推进国民经济和社会信息化，是 覆盖全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力跨越式发展”， 以电子政务为核心的政府信息化则是推动我国国民经济信息化的关键。 朱锫基总理指出，电子政务是一场深刻的革命，政府信息化的发展要与政府职能转变相 结合。政府部门通过实施电子政务，实现无纸办公、远程办公，有利于建立一个更符合环保 精神的政府。通过快捷、全面的在线信息披露和双向直接沟通，有利于建立一个更开放和透 明的政府。电子政务在优化业务流程与资源整合的基础上，将传统的政府管理和服务职能通 过网络信息平台直接推进到公众和企业身边，有利于建立一个更有效率的政府。电子政务的 开放性将有效抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象，有利于建立一个更廉洁的政 府。 第一节电子政务的概念 电子政务作为信息化建设的中心，已成为2 0 0 2 以来年最热门的词汇，墨西哥前总统路 易斯埃切维里亚在“第三届亚太地区城市信息化论坛”上将信息化比作神经系统、将电子 政务比作健康的头脑，神经系统必须服从于健康的头脑。但是在具体实施过程中，经常会将 电子政务与办公自动化、电子政府、政府网站等概念相混淆。 1 “办公自动化不是电子政务”。办公自动化是指办公业务处理的自动化，它利用先进 的技术，使人的各种办公业务活动逐步由各种设备、人机信息系统来协助完成，达到充分利 用信息资源和辅助决策工具，以提高工作效率和工作质量。但电子印章、数字签名、无纸化 化办公绝不是电子政务的全部，电子政务的主体是以信息化为手段，推进政府职能的转变， 更好地为公众提供信息服务。办公自动化是电子政务的前提、基础和保障，电子政务必须建 立在成熟的内部办公自动化的基础上，电子政务可以理解为政府办公自动化发展的高级阶段 与目标，或理解为一面向社会的政府办公自动化”。所以避开办公自动化谈电子政务和混淆 1 型塑型型燮l 堕 办公自动化与电子政务都是错误的理解。 2 “政府网站不能等同于电子政务”。政府网站作为电子政务实现的渠道和载体， 是电子政务在互联网上的表现形式，但政府网站不等同于电子政务。2 0 0 0 年国家启动政府 上网 _ 程，许多政府部门均建立了政府网站，但大多数网站内容仅停留在机构介绍、法律法 规、办事指南、联系方式等静态的信息，部分网站提供r 办理结果发布、表格下载、政务办 理过程查询、网上投诉等功能，但仍处于政府与公众单向交流的阶段，离双向互动的电子政 务尚有一定距离。时代财富科技公司( w ww fort u neage com ) 对现阶段 政府部门通过政府网站实施电子政务情况进行调查，其发布的中国电子政务研究报告表 明中国目前的电子政务度仅为22 6 “。 3 “电子政府与电子政务”。在国外媒体杂志上，对屯子政府、电子政务均统称为 e - g o v e r n m e n t ，但二者具有不同的内涵。电子政府是指在实施办公自动化、电子政务后，e 化的政府，是办公自动化与电子政务的主体，同时电子政府也可看作实施电子政务后，摆脱 地域、办公场所、机构等的无处不在的虚拟电子政府。电子政府实质是把工业化模型的大政 府，即集中管理、分层结构、在物理经济中运行的政府，通过互联网转变成新型的管理体系， 以适应虚拟的、全球的、以知识为基础的数字经济，同时适应社会运行的根本转变，这种新 型的管理体系就是电子政府”1 。电子政府的核心是通过业务流程梳理和优化，将大量频繁的 行政管理和日常事务在网上实施，大量决策权下放给团体和个人，政府重新确定其职能。 比较全面的电子政务定义是：政府部门利用现代信息和网络技术，加强政府管理，优化 重组政府组织结构和工作流程，跨时间、空间和部门分隔的制约，实现政务公开、提高效率、 科学决策、改进和完善服务职能的重要手段，旨在建成一个高效、透明、公平的政府运作模 式，以应对发展市场经济、加入v t o 对转换政府职能的挑战。电子政务对内政府各部门利 用信息技术实施高效的公共行政管理，如实现办公自动化、管理信息化、决策科学化等；对 外政府部门与社会各界利用网络信息平台进行信息共享与服务，公众可以快捷方便、及时地 获取政府机构所制定与颁发的与公众相关的政策、法规、办事指南、办理结果以及相关信息， 实现政府网上办公，与企业、市民建立相互促进、参与管理的伙伴关系。 第二节电子政务的沿革 电子政务起源于政府部门办公自动化，是政府部门随着互联网技术的普及，在建立统一 安全的公务网平台基础上，将办公自动化技术的应用范围将逐渐从内部拓展到外部，从而为 2 竖塑些型l 塑丝一 政府服务对象- 公众提供便捷、快速、高效、透明的服务。 办公自动化在世界范围内是产生于2 0 世纪7 0 年代的一项综合科学技术，我国办公自 动化应用起步于8 0 年代。8 0 年代初期，办公自动化应用主要以办公设备的引用、解决汉字 输入输出以及应用软件的汉化为主要内容：8 0 年代后期9 0 年代初期，随着各种应用技术的 成熟，出现单项业务的办公自动化，实现了文件的输入、输出和简单的管理，通常以d b a s e 、 f o x b a s e 、f o x p r o w 等软件为数据库平台：9 0 年代中期，办公自动化迎来高速发展的时期， 随着数据库技术的发展，客户机服务器( c s ) 结构的出现，使o a 系统进入了数据库管 理系统( d b m s ) 的阶段，出现了大量的办公自动化应用系统；9 0 年代后期，特别是进入 二十一世纪，随着互联网应用的普及，办公自动化开始向综合文档处理、协同办公、辅助决 策、w e b o a 、电子政务方向发展。 新加坡是电子政务起步最早的国家之一，从上世纪8 0 年代就提出了i t 2 0 0 0 的概念，公 民在家通过政府的“电子公民中心”网站完成各种日常事务，例如查询社会保险账户中的余 额、摩托车上牌照等。2 0 0 0 年新加坡政府借助互联网，完成了第四次人口普查，同在2 0 0 0 年，美国完成了建设电子政务的全部立法程序，并将在2 0 0 5 年前后最终进入电子政务时代。 日本在2 0 0 0 年3 月宣布实施电子政务，2 0 0 5 年全面进入“办公电子化阶段”。 国家信息化专家咨询委员会副主任、联合国经济和社会事务部高级顾问周宏仁博士将电 子政务的发展分为四个阶段：“起步阶段”，电子政务发展的早期形式“政府上网”，发布法 规、指南、政府机构等静态信息，政府与用户在网上互不联系；“单向交流阶段”政府提供 某种程度的服务，用户可下载一些政府表格等，并向政府发出询问；“双向互动阶段”，政府 与用户在网上完成互动，网上事务处理，是电子政务的“成熟阶段”，政府与用户在网上完 成一个事务处理的全过程【1 4 l 。我国的电子政务尚处于初期，目前虽然大多数政府建立的网 站，但仍以信息服务为主，处于“单向交流阶段”。以北京、上海等为代表的大城市的电子 应用程度较高，建立了网上办事渠道，市民和企业可通过网络和政府机构进行相互沟通，同 时提出了政府网上办公的时间表。 第三节城市规划电子政务 按照电子政务的通用内涵，结合城市规划的特点和内容，给城市规划电子政务下个综 合定义，具体是指运用现代计算机技术和网络技术，结合城市规划管理政府职能转变、组织 同济大学硕士研究生学位论文第一章绪论 机构重整、内部业务内容与流程优化，在重整政府内部管理系统、办公自动化系统、决策支 持系统、内部网站、规划政务网站、城市规划共享信息资源数据库的基础上，将城市规划政 务t 作的管理和服务职能逐步转移到互联网上去完成，超越时间、空间和部门分隔的制约， 向社会提供优质高效、规范透明和全方位的管理与服务。 按照电子政务建设的阶段性要求，城市规划电子政务实旌应分四步进行：首先在内部开 展办公自动化，对外建立政务网站。该阶段通过开展内部的办公自动化应用，进一步完善规 划管理内容，梳理和优化规划管理业务流程，建立与现代化大都市相适应的规划管理机制和 体制；积累和建立内容全面的城市规划管理资料库，在此基础上，建立以信息发布为主要目 的的政务网站，发布政府机构信息、法律法规、办事须知和办理结果等内容。第二通过政务 网站开展非交互式服务。提供表格下载，信息查询、资料上传等内容。第三通过网站提供交 互式的管理与服务。提供在线咨询、网上投诉等交互式内容。最后建立基于政府事务处理的 成熟电子政务，通过互联网形式，将规划管理整个事务处理过程都通过网络进行，和规划管 理服务的对象构成一个封闭的办公流程。 一个完整的城市规划电子政务系统包括内部业务管理( 办公自动化) 系统、多媒体查询 系统、政务网站以及城市规划信息资源数据库组成，其中内部业务管理( 办公自动化) 系统 包括办公自动化、资料查询与管理、决策支持、档案管理、内部网站等系统，多媒体查询系 统包括触摸屏查询系统和呼叫中心( c a l lc e n t e r ) ，如图卜1 所示： 图卜1 城市规划电子政务系统框架 d 一 该五大组成部分是一个相辅相成的有机整体： 内部业务管理( 办公自动化) 系统是城市规划电子政务的处理平台，依靠办公自 动化系统提供的强大功能、通信与协作机制，实现业务受理、系统内部跨部门公文流转、l k 务处理的自动化和网络化。通过和电子政务网站、多媒体查询系统的接口，实现内部办公与 对外信息服务的一体化。 多媒体查询系统和政务网站作为城市规划电子政务信息门户，充分考虑到我国信息 化现状和用户水平，通过互联网、电话网和在办公场所设立的触摸屏查询系统，满足不同用 户的信息查询与互通的需要。通过政务信息门户实现通过互联网受理城市规划业务，并通过 互联网、电话网、触摸屏查询系统提供信息服务，实现政府部门和公众的沟通，接受公众参 与规划管理与监督。 城市规划信息资源数据库作为城市规划电子政务共享资料库，包括基础测绘数据 库、地名数据库、规划设计数据库、城建档案数据库、规划管理数据库以及人口、经济等其 它专业数据库，分别由不同的专业部门产生，存放在不同的地域位置。城市规划信息资源数 据库和实现数据采集、存储、处理、传输与应用的系统是整个电子政务的重要组成部分，在 此基础上实现办公自动化、信息共享、决策支持、对外信息发布和查询。 第四节城市规划电子政务技术体系 根据城市规划的内容和行业特点，城市规划电子政务基础技术除计算机基本技术外，包 括自身的相关技术，主要有：地理信息技术( g i s ) 、高分辩率卫星遥感( r s ) 资料应用技 术、全球定位系统( g p s ) 应用技术、计算机辅助设计( c a d ) 应用技术、海量数据( m d ) 处理技术、数据仓库( d a t aw a r e h o u s e ) 及数据挖掘( d a t am i n i n g ) 应用技术、数据共享( d a t a s h a r i n g ) 应用技术、可视化( v r ) 应用技术、虚拟网( v p n ) 应用技术等，如图1 - 2 所示 1 9 。 地理信息技术( g i s ) 主要解决城市规划办公自动化中的与城市规划相关的基础地理信 息、规划控制资料、规划设计资料、规划管理资料及其属性信息的收集、处理、存储、查询、 分析、输出的技术，实现图文一体化的办公自动化系统。高分辩率卫星遥感( r s ) 资料应 用技术主要解决利用高分辨率卫星影象数据的现势性强、成本低廉、容易获取、信息量大等 特点，提取城市现状与动态发展数据，辅助城市规划与管理。全球定位系统( g p s ) 技术主 5 - 同济大学硕士研究生学位论文第一章绪论 要解决城市规划的实施及验收、基础地形更新等问题。计算机辅助设计( c a d ) 应用技术 主要解决规划办公自动化中的图形审批与修改、专题图制作、图形技术审核( 如：日照分析、 建筑指标审核等) 功能，并通过电子报建，实现设计与管理的对接。海量数据( m d ) 处理 技术主要解决海量数据库的存储管理、传输与调阅技术，通过该技术实现不同种类、不同时 态、不同比例的城市规划信息资源的科学管理与查询。数据仓库( d a t aw a r e h o u s e ) 及数据 挖掘( d a t am i n i n g ) 应用技术实现城市规划多维数据的组织与管理，以满足深层的信息需 求，通过知识的发现寻找隐藏在各类数据中的有用信息，实现城市规划智能决策。数据共享 ( d a t as h a r i n g ) 应用技术主要解决基于分布式数据库的城市规划数据的共享技术与政策， 实现跨部门、跨地域的信息交互。可视化( v r ) 应用技术通过虚拟现实技术实现城市空间 的三维重现，为规划决策提供依据。虚拟网应用技术采取虚拟专用网技术v p n ( v i r t u a l p r i v a t e n e t w o r k ) ，利用服务提供商所提供的公共网络来实现用于城市规划部门内部的私有网络( 专 用网) ，v p n 通过利用“隧道”技术、加密技术、身份认证技术等安全措施，保证网络应用 的私有性，从而实现利用公共网络平台开展专有应用的要求，常用的技术有基于网络层的 i p s e c 技术与基于第二层的l 2 t p 技术。 上海市城市规划分布式数据库 图1 - 2 城市规划基础技术体系 6 旦塑幽塑些l 堡 第五节地理信息系统技术 地理信息系统是2 0 世纪6 0 年代中期开始逐渐发展起来的一门新技术。计算机科学的 兴起和它在测量学与地图制图学中的应用，使人们开始有可能用电子计算机米收集、存储和 处理各种与空间和地理分布有关的图形和属性数据，并希望通过计算机对数据的分析来直接 为管理和决策服务，为此开发的管理空间地理和属性数据的系统逐步形成了地理信息系统。 地理信息系统随着计算机技术、网络通讯技术、存储技术等的发展而不断完善。 地理信息系统简称g i s ( g e o g r a p h i c a li n f o r m a t i o ns y s t e m ) ，是为了更有效的采集、存储、 管理、分析和显示大量的地理空间信息的技术性综合系统。美国联邦数字地图协调委员会 ( f i c c d c ) 关于g i s 的定义为“g i s 是由计算机硬件、软件和不同的方法组成的系统，该系 统设计支持空间数据的采集、管理、处理、分析、建模和显示，以便解决复杂的规划和管理 问题。f 1 】 地理信息系统处理技术与计算机技术的发展有密切关系，2 0 世纪7 0 年代以前属于g i s 系统开拓研究期，受计算机技术限制功能有限，2 0 世纪7 0 年代属于g i s 技术朝实用化方向 发展时期，2 0 世纪8 0 年代图形工作站和p c 机性能价格比的大为提高，是g 1 s 普及和推广 应用的阶段。2 0 世纪9 0 年代以来g i s 技术已广泛用于备种领域，城市规划是g i s 较早应用 和主要领域之一。 一个完整的g i s 系统主要有5 个部分组成：系统硬件、系统软件、空间数据、应用人 员和应用模型。其中系统软件是整个地理信息系统的核心，空间数据是g i s 处理的对象， g i s 系统开发人员和最终应用人员对系统的发展和支持具有重要作用，应用模型是实现g i s 应用的目标，应用模型建立的质量好坏直接影响利用g i s 系统产生的分析结果。 地理信息处理技术的核心内容是有效处理和管理空间数据与相关的属性数据。传统的 地理信息管理技术是将抽象的空间数据点、线、面元素进行编码分类，以结构化的形式存储 为磁盘文件，相关属性数据存储在关系数据库管理系统( d b m s ) 中，两种数据通过识别码 ( i d ) 连接，这种地理信息系统称为关系型地理信息系统，系统基于集中式或客户朋务器 ( c s ) 结构。 地理信息处理技术主要包括数据的采集与编辑、数据的分类、数据的存储与管理、数 据的变换与重构、数据的缓冲区分析、数据的空间查询与拓扑分析、数字地形分析等。 典型的g i s 软件有美国e s r i 公司的a r c i n f o 、美国i n t e r g r a p h 公司的g e o m e d i a 、美国 m a p i n f o 公司的m a p i n f o 、美国a u t o d e s k 公司的a u t o m a p 等产品、国产的有武汉大学的 7 一 g e o s t a r 、中国地质大学的m a p g i s 等产品。 随着互联网的普及，传统的计算机系统应用正在逐步转向基于浏览器服务器( b s ) 结构的网络应用。在地理信息系统技术的研究和应用中，也顺应了这一潮流， j _ 现了基丁 i n t e m e f f i n t r a n e t 的w e b g i s 技术和应用。基于浏览器，服务器( b s ) 结构的w e b g i s 系统主 要指剥用i n t e m e t i n t r a n e t 技术，采用b s 结构方式管理、维护、分发、浏览g i s 信息。i n t e r n e t 用户可以浏览w e b g l s 站点中的空间数据、制作专题图，以及进行各种空间检索和空间分析， 从而使g i s 进入千家万户吼主要有以下特点： 一、由于i n t e r n e t 的爆炸性发展，w e b 服务正在进入千家万户，w e b g i s 给更多用户提 供了使用g i s 的机会。w e b g i s 可以使用通用浏览器进行浏览、查询，额外的插件( p l u g - i n ) 、 a c t i v e x 控件和j a v a a p p l e t 通常都是免费的，降低了终端用户的经济和技术负担，很大程度 上扩大了g i s 的潜在用户范围。而以往的g i s 由于成本高和技术难度大，往往成为少数专 家拥有的专业工具，很难推广。 二、良好的可扩展性：w e b g i s 很容易跟w e b 中的其他信息服务进行无缝集成，可以建 立灵活多变的g i s 应用。 三、跨平台特性：在w e b g i s 以前，尽管一些厂商为不同的操作系统( 如：w i n d o w s 、 u n i x 、m a c i n t o s h ) 分别提供了相应的g i s 软件版本，但是没有一个g i s 软件真正具有跨平 台的特性。而基于j a v a 的w e b g i s 可以做到“一次编成，到处运行( w d t eo n c e ，f u n a n y w h e r e ) ”，把跨平台的特点发挥得淋漓尽致。 四、大规模降低系统成本：传统g i s 在每个客户端都要配备昂贵的专业g i s 软件，而 用户使用的经常只是一些最基本的功能，这实际上造成了极大的浪费。w e b g i s 在客户端通 常只需使用w e b 浏览器( 有时还要加一些插件) ，其软件成本与全套专业g i s 相比明显要节 省得多。另外，由于客户端的简单性而节省的维护费用也不容忽视。 五、操作简单：要广泛推广g i s ，使g 1 s 系统为广大的普通用户所接受，而不仅仅局限 于少数受过专业培训的专业用户，就要降低对系统操作的要求。通用的w e b 浏览器无疑是 降低操作复杂度的最好选择。 六、计算负载平衡高效：传统的g i s 大都使用文件服务器结构的处理方式，其处理能 力完全依赖于客户端，效率较低。而一些高级的w e b g i s 能充分利用网络资源，将基础性、 全局性的处理交由服务器执行，而对数据量较小的简单操作则由客户端直接完成。这种计算 模式能灵活高效地寻求计算负荷和网络流量负载在服务器端和客户端的合理分配，是一种较 理想的优化模式。 同济大学硕上研究生学位论文 第一章绪论 第六节论文研究的背景和内容 自参加工作以来，本人一直就职于上海市城市规划管理局，从事规划管理信息化_ 作。 从1 9 9 4 年规划管理信息化应用起步阶段一直到今天取得的较为成熟的应用，其间独立开发 完成了规划业务办公自动化系统的软件编制工作，并推1 应用于上海市市、区( 县) 的规划 管理部门。之所以提到这个系统，因为自9 3 年上海市规划局开始信息化工作以来，从最初 的数据库管理功能到今天的具备一定办公自动化功能、政务管理功能、数据库管理与信息发 布功能，该系统承担了上海市市、区( 县) 两级规划管理部门和派出机构的收发件、业务办 公、跟踪管理、政务公开、数据管理和信息发布工作。在该系统的开发和应用过程中，开发 者和办公人员均积累了丰富的信息化技术和应用经验，为今后的办公自动化应用打下了坚实 的基础。 在此期间，同时参与了城市规划资料管理信息系统( g 1 s ) 软件的研制和应用工作，爿： 承担了数据标准化研究、数字城市规划关键技术研究等课题的研究工作。自1 9 9 9 年底，具 体负责基于网络化管理的上海规划业务办公系统课题的研究和系统开发中的技术攻关t 作。1 9 9 9 年至2 0 0 4 年是信息技术高速发展的时期，特别是互联网技术的成熟和普及应用， 极大的改变了人类的生活方式和工作模式，同时也给我们的系统研究和开发带来了不断更新 的理念和内容。 随着各种条件的成熟，特别是上海市公务网网络环境建设的启动，市委、市政府提出了 2 0 0 3 年实现电子政务，2 0 0 5 年实现无纸化办公的目标，近期主要实现网上办事等功能的要 求。在系统应用和前期研究的基础上，为了落实上海市第五次城市规划工作会议精神，促进 城市规划管理体制与机制的完善和城市规划的分级管理，加强市、区县实时信息的互通，掌 握全市规划管理信息动态，上海市规划局于2 0 0 4 年初启动了上海电子政务信息共享平台 的建设工作，通过整体规划、统一管理，建立覆盖全市城市规划管理网络的规划管理电子政 务系统。 值得一提的是，在参与信息化平台的前期技术准各工作后，本人从一直从事的信息化 管理工作，调动到规划业务管理工作，完成了从开发者向用户的角色转变，从而为本次论文 的撰写增添了宝贵的业务知识和实践经验。通过换位思考，更有利于从更深层次对以前系统 开发和应用中的问题进行认识，从业务管理的实际来思考系统开发中的技术和应用中的问 题。 所以，本次论文结合规划电子政务平台建设，结合业务工作实际，对城市规划屯子政 济大学硕上研究生学位论文第一章绪论 务的建设内容、框架、相关技术进行深入的探讨，同时对一直困惑系统开发人员的规划业务 和应用问题进行深入的思考，针对规划管理中的数据库的体系结构、数据库更新机制进行探 索，尝试利用计算机技术实现规划设计、规划审批管理和规划实施管理的无缝对接，解决市、 区县信息一体化问题，旨在针对规划管理信息化，进行从技术到业务和从业务到技术的全面 论述。 第一章绪论介绍了电子政务的概念和沿革，提出了城市规划电子政务的内涵。结合规 划管理实际提出了规划管理部门电子政务建设的框架目标，论述了城市规划电子政务技术体 系，介绍了城市规划电子政务中的关键技术i g i $ 技术及其发展趋势。 第二章上海市城市规划管理内容概述，介绍上海市规划局主要的规划管理工作，具体 包括城市规划管理的主要内容和城市规划相关部门的工作内容，以及城市规划管理的机制体 制的情况，同时介绍了上海市规划管理信息化现状及存在问题。重点介绍了城市规划体系和 城市规划相关资料。 第四章上海市城市规划电子政务系统的建立，主要介绍基于广域网的城市规划电子政 务互连平台建立的原则、目标、技术基础和主要功能。 第五章数据库设计，针对城市规划信息化建设中的难点一数据库建库和管理进行深入的 分析，有效的组织和管理各类资料。并按照城市规划资料的性质和应用趋向，合理组织不同 资料的存储格式和存储模型。 第六章问题和建议，对城市规划电子政务的发展方向作一些前瞻性的探讨，指出电子 政务系统建设中存在的误区，并结合实际，提出循序渐进实施电子政务的建议。 1 0 - 一 第二章上海市城市规划管理概述 第一节城市规划管理的基本内容 城市规划管理主要包括城市规划制定管理、城市规划实施管理和城市规划行业管理等内 容。一般意义上的城市规划管理主要是指城市规划实施管理。城市规划管理是城市政府的一 项职能活动，它是为了实施城市规划，通过法律的、经济的、行政的、社会的管理手段和科 学的管理方法，对城市各项建设用地和建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入有序的轨 道吼 一、城市规划制定管理 城市规划制定管理包括城市规划的组织编制管理和城市规划审批管理。城市规划组织编 制与审批主要包括城市总体规划和城市详细规划两个层次。城市总体规划包括各专业规划， 大城市在城市总体规划阶段，还需要编制与审批分区规划：详细规划又分为控制性详细规划 和修建性详细规划。为了加强总体规划和详细规划的衔接，上海市规划局在分区规划和详细 规划之间增加了单元规划层次。同时，为保证一定区域内的城镇群体在经济、社会和空间上 的协调发展，统筹安排区域内基础设施和大型公共设施，以指导城市规划的制定，在国家、 省、自治区范围内还需制定城镇体系规划。对于市县城市人民政府所在地的镇，其总体规划 也包括市域、县域范围内的城镇体系规划。 城市规划组织编制与审批的主要规划类别如图2 - 1 所示： 城市总体规划重点是确定城市发展的总体战略目标、发展结构、发展重点以及发展策略， 是其以f 各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、各部门的建设和发展。上 海市土地利用总体规划要与上海市城市总体规划相协调，统筹安排、优化合理利用土地资源。 分区规划以城市总体规划为依据，确定中心城建设和开发强度分区，合理分解人口总量 与建设总量，保证城市整体发展结构、城市用地总体布局等全局性目标的贯彻和落实。 控制性编制单元规划：依据分区规划确定的规划原则，结合行政单元、市政社会服务设 施网络，合理划分规划单元，把控制性编制单元规划作为城市总体规划落实的重要环节和城 市规划管理的重要依据。按编制单元进一步分解人口与建筑的控制总量，确定土地使用性质、 建筑总量、建筑密度和高度、公共绿地、主要市政基础设施和公用设施等内容，作为编制控 制性详细规划的强制性要求，以及城市设计、规划策略等指导性原则，指导控制性详细规划 的编制。 1 1 1 2 j _ 口j 济大学硕士研究生学位论文第二章r 海市城市规划管理概述 图2 - 1 规划体系 控制性详细规划：依据控制性编制单元规划所明确的强制性控制要求和指导性原则，对 编制单元内的土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共服务设施等作出具体的控制性 规定，为建设项目提供管理依据。 郊区区( 县) 域总体规划：以城市总体规划为依据，确定区( 县) 域范围内的人口、城 镇和产业发展布局、发展重点以及重大基础设施的发展导向，明确新城与中心镇的人口总量、 建设总量和环境容量，为区域建设制定空间发展的原则和战略目标。 新城、中心镇总体规划：依据全市总体规划和区( 县) 域总体规划，明确城镇空间发展 格局、用地布局结构及相关指标。 二、 城市规划管理 按照中华人民共和国城市规划法第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十七 条、第三十八条的规定，城市规划管理活动包括：核发建设项目选址意见书、核发建设用地 规划许可证、核发建设工程规划许可证、监督检查和竣工验收，也就是通常意义上所说的“一 书两证”管理和批后管理。上海市城市规划条例( 2 0 0 3 年第二次修订) 第四条的规定， 城市规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范、分级管理，并实行建设项目选址意见书、 建设用地规划许可证、建设工程许可证制度。在“一书两证”阶段，对于原址申请单位利用 1 3 - 型塑塑燮垫兰鲎型堂燮 自有使t 碍! | 权基地进行建设，且不涉及改变原址的用地性质的建设工程，须向城市规划主管部 门申请规划设计要求；在获得建设用地规划许可证厉，申请建设工程规划许可证前，需向城 市规划主管部门报审建设工程方案审核。在批后管理阶段，在开工之前，建设单位须向市规 划主管部门申请复验灰线。主要过程如下图所示： 图2 _ 2 城市规划管理分类 以上规划管理活动可概括为三个方面的管理内容： 1 建设用地规划管理 建设用地规划管理主要包括核发建设项目选址意见书和核发建设用地规划许可证两 个步骤。核发建设项目选址意见书反映城市规划主管部门对建设项目选址的意见，并对建设 ：r 程提出规划要求。凡建设项目需要使用土地和改变用地性质的，在建设项目可行性研究阶 段，需征求城市规划主管部门选址意见。按照选址意见书中提出的规划设计要求，即可委托 工程设计。新建、迁建、扩建、改建的建设工程需要使用土地或改变原址土地使用性质时， 必须根据规定向城市规划主管部门申请建设用地规划许可证。并送审设计方案，规划主管部 门审核其没计方案，在满足建设项目用地要求的前提下，保证经济合理使用土地，核发建设 用地规划许可证。 2 建设工程规划管理 同济大学硕上研究生学位论文 第二章上海市城市规划管理概述 建设工程规划管理主要包括建筑工程规划管理、道路( 桥梁) 工程规划管理和管线工 程规划管理。 建筑工程规划管理，根据城市规划设计要求和有关法规规定，对建筑工程的性质、规 模、位_ 置、高度、朝向、建筑密度、容积率、绿化率、建筑体量、风格等进行审核和规划控 制，综合协调环保、消防、卫生防疫、园林绿化等方面的管理要求。 道路( 桥梁) t 程的规划管理，根据城市规划要求对各类城市道路的走向、坐标、标 高、道路等级、道路宽度、交叉口设计、横断面设计、道路附属设施以及桥梁梁底标高等进 行审核和规划控制，并协调管线、绿化、航运等方面管理要求。 管线工程的规划管理，根据城市规划要求和管线工程的技术要求，对各类城市管线t 程的性质、断面、走向、坐标、标高、埋设方式、架空高度、埋设深度、管线相互间的水平 距离与垂直距离以及交叉点的处理等进行审查和规划控制。综合协调管线同地面建筑物、构 筑物、道路、行道树和地下各类建筑工程以及各类管线之间的矛盾。 3 城市规划实旆的监督检查 监督检查是城市规划管理的重要组成部分，主要包括复验灰线、竣工验收和违法建设处 理。在城市规划主管部门核发建设工程规划许可证后，建设单位在开工之前，需向城市规划 主管部门提出复验灰线申请，经复验灰线无误后，方可开工。t 程竣t 后，需向城市规划主 管部门申请竣_ i ：_ = 验收，验收合格后，核发建设工程竣工验收合格证明。违法建设管理主要包 括违法建设用地和违法建设工程的查处。 第二节城市规划管理流程 城市规划主管部门由于部门设置的不同，规划业务管理的程序也不尽相同。近年来， 随着规划管理部门逐步规范管理程序，深入开展政务公开活动，规划管理流程有趋同的情况。 以上海城市规划管理局为例，1 9 9 3 年改变各经办处室分别收件的情况，设置了收件总窗口， 实现规划管理业务的统一收发，规划管理程序趋于合理。 具体工作流程试用图2 - 2 表示： 规划管理流程主要可分为以下三个环节： 一、申请受理 1 建设单位向城市规划主管部门领取申请表式，按照申请表注意事项的要求，准备相 - 型塑堂燮垫兰塑型堂燮 关文件，填写申请表并按要求加盖图章后，向收件总窗口申请办理。 图：2 - 3 规划管理工作流程 2 城市规划主管部门收件总窗口受理申请，检查报送文件无误后，编号打印收件回执， 发项目联系卡和收件回执。 3 总窗口将项目登记后，转送至经办部门审核。 二、 项目审核 1 经办部门签收申请项目后，送至经办人审理项目。 2 经办人根据技术规定，查核相关地形要素( 如：地形图、正摄影像图、遥感图等) 、 规划图纸( 如：总体规划、分区规划、控制性详细规划等) 和规划控制资料( 如：规划道路 红线、河道蓝线、河港岸线、高压输电线走廊等) ，进行现场查勘并征询相关部门( 消防、 环保、卫生等) 的审核意见后，提出初步审理意见，报部门领导审批。 3 部门领导审批经办人提出的审理意见，如需要报局领导审核的报送局领导审核。 审核后返回经办人继续办理。 4 经办人根据部门领导和局领导审核意见，进一步审理项目，并拟写发文、许可证 及许可证附件底稿，报部门领导审核或签发。 5 部门领导拟写审核意见或签发发文稿和许可证及附件底稿，如需局领导签发的报 送局领导签发。 1 6 ， - 一 6 在审核过程中，如需征询内部相关部门意见的，还要转送至其他部门会签。 三、核发项目 1 ，总窗口接收经办部门审核后的案卷，校对拟文稿和许可证及附件底稿，按统一标准 编号后，打印发文、许可证及附件，在审核后的图纸上加盖城市规划管理专用章。 2 向申请单位发领件通知书。 3 总窗口发件，案件归档。 第三节城市规划管理相关行业 在城市规划管理活动中，直接相关且被城市政府部门同时设置为同一规划系统的单 位，通常包括测绘院、规划院、市地名管理办公室、城建档案馆、规划展示馆，这些单位同 城市规划主管部门共同完成城市规划建设全过程的管理。城市规划管理、城市规划设计、城 市测绘、城建档案管理相互配合，共同构成一个城市规划管理的城市规划体系，如图2 4 所 示： 图2 _ 4 城市规划管理系统单位 一、城市规划设计 完成计划内的规划编制任务，如城镇体系规划、城市总体规划、重点地区详细规划、 道路交通规划、公共设施规划等，开展相关规划和交通研究，为社会提供城市规划设计服务。 开展计算机c a d 辅助设计和规划成果以及成果提交手段数字化的研究与应用。 1 7 同济大学硕士研究生学位论文 第= 章上海市城市规划管理概述 二、城市测绘 主要完成城域范围内的基础地形图( 1 ：5 0 0 、1 ：1 0 0 0 、1 ：2 0 0 0 ) 的定期更新任务， 编绘各种小比例尺地形图和市、区、县和乡镇区域图，承担各种上程测量和城市地下管线测 量任务，负责测绘管理工作。开展先进的测绘技术应用研究，生产不同种类的测绘产品，如 大比例尺彩红外影像图、正摄影像图等，为城市规划设计、城市规划管理部门、相关政府部 门、建设单位提供测绘服务。积极开展城市测绘和测绘产品的数字化研究与应用。 三、地名管理 根据地名管理条例，开展地名管理工作。负责本市地名命名、更名申报受理、审核、 审批。监督、检查地名标志的设置和名称的书写，对于开发区、建筑物、构筑物等名称擅自 命名、更名的情况，分别给于责令改正、警告和处罚等行政措施。 四、城建档案管理 负责本市的建筑工程竣工档案的接收、编制和指导管理工作，统一负责城建档案的行 业管理，开展城建档案管理和综合利用的研究，进行城建档案管理的信息化建设，为社会提 供历史档案查阅服务。 五、城市规划展示 利用多种形式向社会展示城市规划和建设的成果，集中展示城市的历史、现状和未来， 作为公众了解、接触城市规划的一个重要的窗口。 第四节城市规划管理机制体制 改革开放2 0 年来，在邓小平理论指引下，我国的城市建设、经济发展取得了巨人成就。 大型特别是特大型城市的规模得到突破常规的发展，由于建设活动的曰趋活跃和经济建设速 度的快速发展，在城市建设、经济发展中处于龙头地位的城市规划与管理面临着前所未有的 机遇与挑战。上海市第五次规划工作会议以来，上海市规划局积极探索建立符合上海特 大城市特点、适应现代化国际大都市发展要求的城市规划管理新体制，在此基础上，深 化规划管理体制改革。按照规划决策、执行、监督分离和编制、审批、执行分开的原则， 台理界定市、区( 县) 两级政府规划管理的职责分工，形成三个管理层次：市规划局以 转向前瞻性、全局性的组织规划编制为主，区县规划局以建设项目规划管理“一书两证” 审批为主，市规划局进一步加强规划实施的检查监督。 1 8 间济大学硕士研究生学位论文 第二章上海市城市规划管理概述 市规划管理部门加快实现“三个转变”：加快实现“从项目管理向规划编制”的转变、 加快实现“从局部地区管理向总体控制、实施监督”的转变、加快实现“从中心城管理 为主向市域全覆盖管理”的转变。理顺市区规划管理职责分 二，加快规划编制t 作，中 心城编制分区规划、单元规划，确保总体规划“落地”。在单元规划的指导下，编制控制 性详细规划，实现详细规划的全覆盖。在郊区规划纲要的指导下，加快编制郊区区( 县) 域总体规划、新城总体规划、市域重大基础设施布局规划，推进郊区专业规划的全覆盖， 为郊区“三个集中”提供规划保证。同时，要加快编制楔型公共绿地、城市建设敏感区、 生态敏感区等规划，防止中心城区蔓延式发展。 在规划编制的基础上，明确市管项目( “5 + 1 ”和“6 个1 ”) 的范围和权限，市局主 要负责审批历史文化风貌区和优秀历史建筑建设控制范围的新建、扩建、改造( 动结构) 不包括正常的修缮行为建设工程，海岸、匠江口、黄浦江两岸、苏州河两岸、余山国家 旅游度假区、淀山湖风景区内建设工程、全市性、系统性的市政建设工程，中心城公共 绿地、外环绿带、楔形绿地和大型片林、涵养林、防护林等生态公益林及城市建设敏感 区、城市生态敏感区内的建设工程，保密、军事_ 丁程和市人民政府指定的其他建设工程。 上述范围外的建设项目逐步向区县规划管理部门移交建设项目的审批权。 在规划管理领域实施分级管理，有利加强市城市规划主管部门的力量，充分调动区县规 划管理部门或规划分局的规划管理力量，有利于市城市规划主管部门加强宏观决策与管理， 加强重大城市规划课题的调查与研究，加强城市规划管理的政策研究与制定，有利于加强城 市规划管理的法制建设。由于城市规划分级管理的有效实施，为近年来城市建设、经济的快 速发展提供了有力的