（政治经济学专业论文）中国房地产市场中的政府行为研究.pdf

摘要 近几年中国兴起新一轮的房地产热潮，房价之高已经大大地 超出了广大消费者的承受能力。政府、经济学者以及广大消费者 关于高房价形成的原因、房地产市场泡沫等问题展开了激烈的争 论。然而争论的焦点只是如何使房价降下来等表面问题。没有真 正分析房地产市场的内在缺陷，从而也就无法查出房地产市场的 真正问题所在。 政府在中国房地产市场中发挥着主导作用，是中国特殊的社 会制度和发展历程的产物。政府主导我国房地产市场的发展，所 以政府行为存在的问题才是我国房地产市场中的根本问题。本文 没有针对现在的高房价、房地产泡沫等热点问题提出政策建议， 但是本文对中国房地产市场政府行为的分析，是解决中国房地产 市场问题的一项不可或缺的研究。 本文对中国房地产市场中的政府行为进行研究，阐述了中国 房地产市场发展历程中的政府行为，分析了政府在中国房地产市 场发展历程中的行为和特点，重点揭示了政府行为主导中国房地 产市场发展过程中存在的问题。根据社会主义原则提出了中国房 地产改革的方向和具体策略。 本文第一章分别论述了中国房地产市场发展三个阶段的政府 行为，并分析了各个阶段的政府行为特点。不同阶段的政府行为 集中表现为各个阶段的住房制度。计划经济体制时期，我国住房 制度是一个以住房国有化为核心、以实物分配为特征的、排斥市 场经济运行机制的住房制度体系。1 9 7 9 年一1 9 9 6 年是中国房地产 市场发展的第二个阶段。政府弱化对企事业单位经营权的控制， 中国房地产市场由计划经济时期政府统一建设、统一管理的国有 化、福利型的住房制度向单位福利分房制度转变。国有企业长期 实行单位福利分房制度，导致其不堪重负。1 9 9 8 年至今是房地产 市场发展的第三阶段，政府加大房地产市场改革力度，推行住房 商品化的住房制度。 第二章论述了房地产市场三个发展阶段中政府行为存在的问 题，详细地揭示了各级政府主导房地产市场过程中存在的主要问 题，重点阐述了当今房地产市场中政府行为存在的问题。中央政 府调控乏力，未能有效控制、监督地方政府；地方政府大搞政绩 工程；政府部门强制占用农业用地；政府公职人员贪污腐败等。 这些行为进一步“发展”，必然导致官僚资本再生，危害房地产市 场健康发展。 第三章首先分析房地产市场中的政府公共权利，公共权利是 政府管理房地产市场的权利依据。正是由于政府没能正确运用手 中掌控的公共权利，来发挥“看得见的手”的作用，导致我国房 地产市场政府行为存在的诸多问题；其次，从分析权利主体入手， 得出全体公民的个人权利集合派生出房地产市场公共权利的结 论；最后，得出房地产市场政府行为存在问题的根本原因是“权 利主体虚置，政府代替权利主体掌控房地产市场权利，损害权利 主体利益”。 第四章提出了中国房地产市场改革的方向和思路。首先要在 民主原则下加快房地产市场法制建设，明确和实现公民个人权利， 依法约束房地产市场政府行为，改造私有房地产企业，抑制和克 服官僚资本，改造农民自建房经济。其次，政府作为房地产市场 管理者，要转变政府经济职能，规范政府行为，建设公共服务型 政府；政府作为实际的土地所有者，严格规范土地出让制度，建 立政府监督机制。本章的第三节是本文的一个创新点：明确并落 实农民权利，规范和引导农民自建房经济。推行农村合作制，以 农民自行组织起来的方式，成立农民合作建房组织，使其成为农 村房地产市场的主要形式。 关键词房地产市场，政府行为，政府权利，权利主体，法制建设 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r sc h i n as t a r t e dt h en e wt u r no fr e a le s t a t eu p s u r g e t h e h i g hp r i c eo fh o u s eh a ds u r p a s s e dt h eg e n e r a lc o n s u m o r s b e a t i n g c a p a c i t y t h eg o v e m m e n t ，t h ee c o n o m i c a ls c h o l a ra sw e l la st h eg e n e r a l c o n s u m e r sh a v el a u n c h e dt h ei n t e n s ea r g u m e n tb yr e a le s t a t em a r k e tf r o t h a n dr e a s o no ft h eh i g hh o u s ep r i c e t h ef o c a lp o i n ta r g u e di st h e s u p e r f i c i a lq u e s t i o n w ed o n ta n a l y s i sr e a le s t a t em a r k e ti n t r i n s i cf l a w ， t h u si su n a b l et of i n do u tt h er e a le s t a t em a r k e tt h et r u eq u e s t i o n t h eg o v e r n m e n ti sd i s p l a y i n gt h el e a d i n gr o l ei nt h ec h i n e s er e a l e s t a t em a r k e t i ti st h ec h i n as p e c i a ls o c i a ls y s t e ma n dt h ed e v e l o p m e n t c o u r s ep r o d u c t t h eg o v e r n m e n tl e a d st h ed e v e l o p m e n tf o rt h er e a le s t a t e m a r k e t ，t h e r e f o r et h eq u e s t i o nt h a tt h eg o v e m m e n tb e h a v i o re x i s t e n c ei s t h eb a s i cq u e s t i o ni nt h er e a le s t a t em a r k e t t h i sa r t i c l eh a dn o tp r o p o s e d t h ep o l i c ys u g g e aa b o u th o tt o p i ct h eh i g hh o u s ep r i c ea n ds oo n t h e b e h a v i o r a n a l y s i s o ft h er e a le s t a t em a r k e t g o v e r n m e n t i st h e i n d i s p e n s a b l er e s e a r c hw h i c hs o l v e st h eq u e s t i o no fc h i n e s er e a le s t a t e m a r k e t t h i sa r t i c l ec o n d u c t st h er e s e a r c ht og o v e r n m e n tb e h a v i o ri nr e a l e s t a t em a r k e to fc h i n a , a n dp r o v e sg o v e r n m e n t ss t a t u sa n dt h ef u n c t i o n i nc h i n ar e a le s t a t em a r k e t t h e nt h ea u t h o rp r o m u l g a t e saq u e s t i o n w h i c hi si nt h ec h i n ar e a le s t a t em a r k e td e v e l o p i n gp r o c e s s a c c o r d i n gt o t h es o c i a l i s mp r i n c i p l e ，t h ea u t h o rp r o p o s e dr e f o r md i r e c t i o na n dc o n c r e t e s t r a t e g yi nc h i n a r e a le s t a t em a r k e t f i r s tc h a p t e rt h ea u t h o rs e p a r a t e l ye l a b o r a t e dt h r e es t a g e so f g o v e r n m e n tb e h a v i o r si nc h i n a r e a le s t a t em a r k e t ，a n dt h e na n a l y z e st h e c h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n t sb e h a v i o rf o re a c hs t a g e d i f f e r e n ts t a g e g o v e r n m e n t sb e h a v i o rc o n c e n t r a t e d0 1 1h o u s i n gs y s t e n lo n t h ep l a n n e d e c o n o m yt i m e , o u rc o u n t r yh o u s i n gs y s t e mi si nt h ec o r eo fs t a t e - o w n e d ； b yt h ec h a r a c t e r i s t i co f m a t e r i a lo b j e c ta s s i g n m e n t ；a n dr e p e l st h em a r k e t e c o n o m ym o v e m e n t 1 9 7 9 - 19 9 6w a st h es e c o n ds t a g eo fc h i n e s er e a l e s t a t em a r k e td e v e l o p m e n t t h eg o v e r n m e n ta t t e n u a t e s c o n t r o lo f b u s i n e s su n i to p e r a t i n gr i g h t c h i n ar e a le s t a t em a r k e tt r a n s f e r r e df r o m m a n a g e m e n ta n dw e l f a r eh o u s i n gs y s t e mo fu n i f i e s c o n s t r u c t i o na n d n a t i o n a l i t yt ot h eu n i tw e l f a r eh o u s ea l l o c a t i o ns y s t e m t h es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s ew a su n a b l et ow i t h s t a n dt h eh e a v yb u r d e nb e c a u s eo fl o n g 。t e r m i m p l e m e n t a t i o nu n i t w e l f a r eh o u s ea l l o c a t i o ns y s t e m i n1 9 9 8 ；t h e g o v e r n m e n ti n c r e a s e dt h er e a l e s t a t em a r k e tr e f o r md y n a m i c sa n d c a r r i e d o u tt h eh o u s i n gc o m m e r c i a l i z a t i o ns y s t e m m a i nc o n t e n to ft h es e c o n dc h a p t e ri st h eg o v e m m e n tb e h a v i o r q u e s t i o ni nt h et h r e ep e r i o do f t h e r e a le s t a t em a r k e t , a n dp r o m u l g a t e dt h e m a i nq u e s t i o no f a l ll e v e l so f g o v e r n m e n t sw h i c he x i s t e di nt h er e a le s t a t e m a r k e t ，a n de l a b o r a t e di nw i t he m p h a s i st h er e a l e s t a t em a r k e tt h e g o v e r n m e n tb e h a v i o re x i s t e n c eq u e s t i o n t h ec e n t r a la u t h o r i t i e sd o n t c o n t r o la n ds u p e r v i s et h el o c a la u t h o r i t ye f f e c t i v e l y t h el o c a la u t h o r i t y c o n s t r u c t st h ea c h i e v e m e n t sp r o j e c t t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tt a k e s t h ea g r i c u l t u r a ll a n df o r c e f u l l y t h eo f f i c i a le m b e z z l e m e n ti sc o r r u p t t h e s eb e h a v i o r sg oas t e pf u r t h e r , a n di n e v i t a b l yc a u s et h eb u r e a u c r a t i c c a p i t a lr e g e n e r a t i o n ，a n dh a r md e v e l o p m e n to f t h er e a le s t a t em a r k e t t h i r dc h a p t e rf i r s ta n a l y z e st h er e a le s t a t em a r k e tp u b l i cr i g h tw h i c h t h eg o v e r n m e n tg r a s p s ，t h ep u b l i cr i g h ti st h er i g h tb a s i st h a tg o v e r n m e n t m a n a g e st h er e a le s t a t em a r k e t t h eg o v e r n m e n th a sn o tb e e na b l e c o r r e c t l yt o u t i l i z et h e s er i g h to ft h er e a le s t a t em a r k e tw h i c h ，a n d d i s p l a y st h ef u n c t i o no f t h eh a n dw h i c hc a ns e e ，a n dc a u s e s t h e q u e s t i o nw h i c hg o v e r n m e n tb e h a v i o re x i s t e n c ei nt h er e a le s t a t em a r k e t t h e nt h ew r i t e ro b t a i n sf r o mt h ea n a l y s i ss u b j e c to fo b j e c t ，a n do b t a i n s t h ec o n c l u s i o nw h i c ha l lc i t i z e n 。si n d i v i d u a lr i g h td e r i v et h er e a le s t a t e m a r k e tp u b l i cr i g h t f i n a l l y , t h eb a s i cr e a s o no fq u e s t i o nw h i c ht h er e a l e s t a t em a r k e tg o v e r n m e n tb e h a v i o re x i s t e n c e , i t st h a tr i g h th o s td o n t h a v er i g h t ，t h eg o v e r n m e n t sr e p l a c et h es u b j e c to fo b j e c tp a l mt oc o n t r o l r i g h ti nt h er e a le s t a t em a r k e t ，h a r mt h eb e n e f i to fs u b j e c t f o u r t hc h a p t e rp r o p o s e dt h er e f o r ma n dt h em e n t a l i t yf o rc h i n e s e r e a le s t a t em a r k e t f i r s tw em u s ts p e e du pl e g i s l a t i v ew o r ku n d e rt h e p r i n c i p l eo fd e m o c r a c yi nt h er e a le s t a t em a r k e t ，r e a l i z e st h ec i t i z e n i n d i v i d u a lr i g h t ，r e f o r mp o l i t i c a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o nc e n t r a l i z a t i o n t y p ei n r e a l e s t a t e m a r k e t ，t r a n s f o r mp r i v a t ee n t e r p r i s e ，s u p p r e s s e s o v e r c o m e st h eb u r e a u c r a t i cc a p i t a l ，t r a n s f o r mt h ee c o n o m yt h a tf a r m e r s c o n s t r u c tt h er o o l l lt h eg o v e r n m e n t sw h i c ha r et h er e a le s t a t em a r k e t s u p e r i n t e n d e n tt r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n te c o n o m i c a lf u n c t i o n ，s t a n d a r d t h eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n t , c o 枷e tp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n t t h e g o v e r n m e n t sw h i c ha r et h ea c t u a ll a n d h o l d e r , s t a n d a r d st h es y s t e mf o r l a n ds e l l ss t r i c t l y , a n de s t a b l i s h e st h eg o v e r n m e n t so fs u p e r v i s et h e m e c h a n i s m t h i st h i r dp a r to f c h a p t e ri st h i sa r t i c l ei n n o v a t i o ns p o t w e m u s tc l e a ra b o u ta n dc a r r i e so b tt h ef a r m e r sr i g h t ，s t a n d a r da n dg u i d e s t h ee c o n o m yt h a tf a r m e r sc o n s t r u c tt h er o o m t h eg o v e r n m e n t sc a r r yo u t t h er u r a l c o o p e r a t i v e ss y s t e m ，o r g a n i z e st h ew a yb yt h ef a r m e r v o l u n t a r i l y , t e n a b l ef a r m e rc o o p e r a t e sc o n s t r u c t st h er o o mo r g a n i z a t i o n , c a u s e si tt ob e c o m et h em a i nf o r mf o rt h ec o u n t r y s i d er e a le s t a t em a r k e t k e yw o r d sr e a le s t a t em a r k e t ，g o v e r n m e n tb e h a v i o r , g o v e r n m e n t f i g h t ，l e g i s l a t i v ew o r k , s u b j e c to f o b j e c t 导论 自古至今每个中国人都希望能拥有自己的住房。房地产问题不仅是城市居 民最为关注的头号问题，而且也是提升人民生活水平的最大成本和障碍，是事 关民生的最大经济问题。解决广大人民的住房问题是保证社会稳定的关键环 节 近几年中国兴起新一轮的房地产热潮，房价之高已经大大地超出了广大消 费者的承受能力。政府针对房价过高的问题出台了“国八条”、“国六条”等宏 观调控政策，然而并没有起到抑制房价、稳定房地产市场的作用。房地产商、 经济学者以及广大消费者关于高房价形成的原因，房地产市场泡沫，房地产市 场存在的主要问题等展开了激烈的争论。然而争论的焦点只是如何使房价降下 来等表面问题。但是没有人真正分析房地产市场的内在缺陷，没能揭示出房地 产市场的本质问题，从而也就无法查出房地产市场的真正问题所在。 中国房地产市场并非西方资本主义国家市场经济体制下的市场，不能简单 地套用西方经济学的市场理论来分析中国房地产市场。西方国家房地产市场的 主体是私有资本房地产企业，这些私有资本房地产企业主导并控制房地产市 场，政府按照私有资本房地产企业的利益来调控市场。中国政府在房地产市场 中的作用与西方国家的政府在房地产中的作用市场有着本质的差别。中国政府 是房地产市场中的主导力量，主导并控制中国的房地产市场。 本文对中国房地产市场中的政府行为进行研究，阐述了中国房地产市场发 展历程中的政府行为，分析了政府在中国房地产市场发展历程中的行为和特 点，重点揭示了政府行为主导中国房地产市场发展过程中存在的问题。根据社 会主义原则提出了中国房地产改革的方向和具体策略。政府在中国房地产市场 中发挥着特殊的主导作用，是中国特殊的社会制度和发展历程的产物，由于政 府主导着我国房地产市场的发展从而可以剖析房地产市场中的根本问题。本文 虽然没有针对现在的“房地产热”问题提出直接的政策建议，但是对中国房地 产市场的理论分析对政府制定政策具有指导作用，是我们解决中国房地产市场 问题的一项不可或缺的研究。 现在绝大多数经济学者研究房地产市场的方法来自西方经济学，然而西方 经济学重视个体人的理性选择，避开经济关系和阶级内容，寻求放之四海皆准 的“客观经济规律”，研究特点是注重指标分析、统计分析以及对策研究。缺 点是没有分析房地产市场中各种角色的势力和地位、忽视了从政治经济学角度 进行理论研究。我国房地产市场与国外房地产市场有着截然不同的历史背景， 房地产市场中的各方势力所掌控的权利和所处的地位与国外房地产市场更是 天壤之别。采用西方经济学的研究方法根本无法揭示我国房地产市场中存在的 根本问题。因此，要用中国人的思维方法来研究有中国特色的房地产市场，揭 示出其中的根本问题。本文希望在克服上述不足方面有所贡献。 研究我国房地产市场中的政府行为需要注意以下几点：首先是明确主体 性现在针对房地产市场的研究注重供求关系、房价高低等方面。没有对参与 到房地产市场中的人进行研究。然而经济是人的经济，不是物的经济；追求物 质财富的增加还是追求劳动者的发展是方法中首要解决的问题。房地产市场的 权利主体是中国全体劳动者，研究的主题是保护劳动者的权利。然而目前中国 房地产市场中掌握主要权利的是政府，从而造成对真正主体利益的损害，因此 明确主体性，从劳动者的利益出发分析中国房地产市场的政府行为是研究的首 l 要环节。其次注重对房地产市场的分析，在房地产市场中的政府身上体现了政 府之间的利益博弈、政府与房地产商的利害关系、政府与广大劳动者阶层的关 系以及房地产商与购房者的关系。这些关系从不同方面支配着政府的行为。只 有仔细辨析，正确把握他们之间的关系，才能正确得出关于政府行为的正确结 论。最后要注重每个概念在整个概念体系中的地位和作用以及概念之间的关 系。概念的运用是进行政治经济学研究的一个重要标志。要想准确的研究中国 房地产市场必须注重对每个概念的界定，明确概念之间的主次关系。 2 第一章中国房地产市场发展历程中的政府行为 2 1 世纪中国房地产市场矛盾是2 0 世纪中国房地产市场矛盾的继续。历史 上的房地产市场矛盾也曾是现实的。中国房地产市场矛盾的特殊性，是历史的 特殊的房地产市场矛盾演化的结果。分析1 9 世纪的房地产市场政府行为，是 我们分析现实的中国房地产市场矛盾的历史依据，是总结房地产市场政府行为 的必要条件。 第一节计划经济体制时期住房制度下的政府行为 新中国成立以后，随着对资本主义工商业和社会主义改造的完成。我国住 房制度从多种所有制向国有制为主体过渡。1 9 4 9 年至1 9 7 8 年期间，我国实行 国有化、福利型的住房制度。 一、计划经济体制时期的住房制度及宏观调控政策 1 9 4 9 年到1 9 5 6 年期间为我国国民经济恢复和执行第一个五年计划时期。 当时，政府出台的住房政策主要是为了保护私人房产及其合法的租赁关系。禁 止任何机关、团体或个人任意占有私人房屋。城市土地逐渐变为国有土地，土 地实行行政划拔，土地交易和流转现象消失。新建住宅由国家财政统一投资建 设，企业按照计划分配。国家将原有住房、家具、水电等作为实物分配给职工 及其家属无偿使用的包干制待遇一律改为货币工资制待遇。企业作为公房分配 的执行者，把公房分配给城镇居民，只收取较低的租金，近似于无偿使用。租 金金额甚至不足以支付住房日常维修和管理费用，更谈不上用于旧房改造和新 建住房所需要的资金。 1 9 5 6 年，中国工商业实行全面公私合营。在1 9 4 9 年到1 9 6 6 年期问，国家 对城镇私人出租房屋实行社会主义改造，采用国家出租、公私合营，对私房所 有者以类似赎买的办法，逐步实现住房国有化。1 9 4 9 年全国国有制住房仅占 房产总量的1 5 ，到1 9 5 7 年已占房产总量的4 5 ，1 9 6 6 年已占房产总量的8 0 以上，基本实现住房国有化。 私房改造一开始，国家要求把私房纳入统一管理范畴。归国家所有的房屋， 实行统一租赁、统一分配使用和修缮。私房改造完成以后，全部城市住房的管 理都由城市房地产管理机关负责。其中军事部门、国有企业、学校、医院和政 府机关的用房，分别由各自部门管理，房地产管理机关对这些房屋采取问接的 管理办法。 计划经济体制时期，社会重要的经济权利高度集中于政府手中。城镇住房 投资自然纳入到政府统一的国民经济计划和基本建设投资计划之中。由于居民 收入只能满足基本生活需要，企业利润全部上缴财政由政府统一支配，城镇住 房建设投资只能来自财政拨款。国家财政拨付的住房投资跟随基本建设项目下 3 达到具体的机关和国有企业。各单位各自为政进行住房建设，导致市政基础设 施不配套或重复建设的现象时有发生。为解决这个问题，政府从6 0 年代开始 倡导在城镇范围内实行统一规划和统一建造。到7 0 年代，成立了专门的管理 机构，即住宅统建办公室，负责实施“五统一”：统一征地、统一设计、统一 规划、统一施工和统一管理。 在当时“先生产、后生活”的大环境影响下，财政将大量资金用于生产性 项目建设。在“二五”计划、“三五”计划时期，住房建设资金占基本建设总 投资比重分别下降至4 1 和4 ，住房竣工面积占房屋竣工总面积的比重下降 至2 8 3 和2 6 8 ，降至历史最低点，住房资金投入不足，使住房建设严重欠 帐。计划经济时期政府实行住房国有化政策和禁止住房私有化政策，导致我国 在当时没有条件建立起房地产市场。尽管从1 9 5 0 年到1 9 7 9 年财政投资3 6 9 1 5 亿元用于建设和维修住房，但是仍赶不上广大城镇居民住房需求的增长，使得 城市人均住房面积由解放初期的4 1 平方米人，降至1 9 7 8 年的3 6 平方米 人。并且由于公有住房维护费用少，年久失修，危房所占比例逐年上升。城镇 居民住房条件没有得到改善。 二、计划经济时期住房制度下的政府行为特点 计划经济体制时期的住房制度是一个以住房国有化为核心、以实物分配为 特征的、排斥市场经济运行机制的住房制度体系。国家通过赎买和财政拨款建 房的方式拥有绝大部分住房和土地的所有权。各级政府机关、国有企业拥有住 房和土地的占有权，职工几乎无偿享有住房的使用权。在这样的权利体系下， 政府控制房地产市场的绝对权利，必然会表现出强烈的行政色彩、领导意志， 住房建设和住房分配中的不公平问题比较严重。 特点一：住房所有权、城镇土地所有权归国家所有，居民不拥有住房所有 权。 政府出台的政策明确规定：“禁止任何机关、团体或个人任意占有私人房 屋。”城市土地逐渐变为国有土地。对于原有的住房采取类似赎买的方式将其 归为国有。绝大部分新建住房建设费用全部由国家财政拨款，并且无偿、无期 限划拨建设用地，然后由国有企业组织、建设住房。住房建设完成后，住房作 为国有资产，由国家行使住房所有权 特点- - ：国家以实物形式统一分配住房，政府机关、国有企业的职工几乎 无偿享有住房的使用权。 由国家投资兴建的住房，在概念上都是公有住房。简称“公房”但因建 造方式和管理不同又分为“直管公房”和“自管公房”。“直管公房”是出城市 政府统一建设并由市房管局统一管理的公房。“自管公房”是指由单位建设、 管理和由其职工使用的公房。在计划经济体制下。政府机关、国有企业拥有自 管住房的占有权、支配权，并以实物的形式分配给职工使用，企业仅象征性地 收取一定的租金。住房建设资金由国家财政统一从劳动报酬中提取，并按照计 划统一建设，分配给职工居住。这种近似于无偿使用国家公有住房的制度成为 国有企业职工的一种福利。在这种住房制度下，新建住房的建设费用全部靠财 政拨款，新建住房投入的资金基本上无法收回。 特点三：传统住房制度在建房资金和住房分配两个层次上都存在不公平现 象。实物分配方式违背了按劳分配原则，表现出强烈的行政色彩、领导意志。 传统住房制度在建房资金和住房分配两个层次上都存在不公平。在建房资 4 金分配方面，有权力的单位得到较多的建房资金，而无权力的单位得到较少的 建房资金。前者建起了很多高标准的住房，职工得到了较多的住房利益。而后 者的职工只能享有较少的住房利益。住房分配是住房制度中的一项核心内容。 计划经济时期的住房分配制度是基于官本位之上的高度行政化过程。“级别” 越高，所分得的住房面积越大。各单位人员，甚至非国有企业雇员，都被赋予 一个与国家机关工作人员相同或相平行的“级别”不同级别人员享用不同房 型和住房面积。在同一单位的住房分配上也存在不公平现象。尽管大多数单位 都制订了住房分配条例，但是不按条例办事的现象十分普遍，条例向单位有权 阶层倾斜的现象也十分普遍。计划经济体制时期的实物分配住房制度不能准确 地体现按劳分配原则。具体表现在住房分配中带有强烈的行政色彩、领导意志， 违背了按劳分配的社会主义基本原则，严重地挫伤了劳动者的积极性，一定程 度上导致国有企业效率低下。 第二节单位福利分房制度时期，房地产市场中的政府行为 1 9 7 9 年一1 9 9 6 年是中国房地产市场发展的第二个阶段。政府弱化对企事 业单位经营权的控制，中国房地产市场由计划经济时期政府统一建设、统一管 理的国有化、福利型的住房制度向单位福利分房制度转变。中央政府放松了对 房地产市场的控制，给予地方政府机关、企事业单位更多的权利。中央政府名 义上拥有土地所有权、公管住房所有权以及企事业单位自管住房所有权。实际 上，政府机关、企事业单位成为房地产市场真正的主导力量，企事业单位代替 国家财政成为住房建设投资主体，企业财政负担加重。 一、单位福利分房制度时期，政府行为及宏观调控政策 从1 9 7 9 年开始，国务院针对当时住房建设严重欠帐等问题，颁布一系列 文件改革住房制度，1 9 8 0 年6 月，国务院提出：“为加快城市住房建设，除由 国家、地方、企业投资建设住宅外，还要调动私人建房、买房的积极性，要准 许职工私人建房、买房，准许私人拥有自己的住宅。要有计划地由国家建设一 批住宅向私人出售( 特点) ，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售” 髓后选择西安、柳州、梧州、南宁四个城市作为。向职工出售增量住宅”的试 点城市。政府统一建房，并以土建成本价格向城镇居民出售。截止到1 9 8 0 年 l o 月，全国5 0 个城市共有4 2 3 7 6 平方米的新建住宅以土建成本价格向个人出 售。由于当时职工收入水平很低，居民购买能力不足，这种办法难以在全国推 广1 9 8 2 年以土建成本价向职工出售新建住房的办法基本停止。 1 9 8 2 年国务院又出台了“三、三”制优惠售房的办法，按企业补贴房价 2 3 和个人支付房价1 3 的方式出售住房。选择郑州、常川、四平、沙市四个 城市作为新建公房补贴出售的试点城市。1 9 8 4 年又将北京、天津、上海扩大 为试点城市，1 9 8 4 年底，全国共有2 3 个城市开始对部分住房、原有公房实行 全价出售，并实行公房提租。到1 9 8 5 年底，全国试点己达9 0 多个城市和城镇。 由于单位难以负担大量的购房补贴，并且“三、三”制优惠售房办法的长期可 行性受到社会各界的质疑，1 9 8 5 年底这种廉价出售公房的办法基本停止。 5 1 9 8 4 年国家计委和城乡建设部联合发布了城市建设综合开发公司暂行 办法，提出了建立“经营城市土地开发和房地产业务”的房地产开发公司。 文件中提出：“开发公司按照城市建设总体规划，制定开发区的具体规划，搞 好市政、公用、动力、通讯等基础工程和相应配套设施的建设然后将开发土 地有偿转让给其它单位去建工程项目，也可以直接组织去建住宅和其它经营性 房屋进行销售。开发公司可以承担本城市的开发任务，也可以承担其它城市的 开发任务。”这一文件对房地产开发公司的企业性质和经营提出了一些政策性 的原则。当年在一些大城市首先成立了城市建设开发公司，其它城市也相继成 立了房地产开发公司。 1 9 8 6 年，国务院成立了住房制度改革领导小组，并提出以提高租金，增 加住房补贴，鼓励买房为特点的“提租补贴”的住房制度改革思路。选择烟台、 蚌埠、唐山等城市为综合配套房改的试点城市。1 9 8 7 年，国务院批准试行烟 台住房制度方案，打破原有的“低房租、福利制、实物分配”住房制度，初步 把住房生产、分配、交换、消费四个环节纳入商品经济的轨道上这一改革思 路被称为“烟台模式”。 1 9 8 8 年1 月，国务院在总结试点城市经验的基础上，召开了首次全国住 房制度改革会议，决定从1 9 8 8 年起，用三五年的时间，在全国城镇分期分批 开展住房制度改革。国务院发布了关于在全国城镇分期分批推行住房制度改 革的实施方案，明确规定我国城镇住房制度改革的目标为：按照社会主义有 计划的商品经济的要求，逐步实现住房商品化。从改革公房低租金制度着手， 将现有的实物分配制度逐步改变为货币分配制度，由住户通过商品交换，取得 房屋所有权和所占用土地的使用权，使住房进入消费品市场，实现住房资金投 入、产出的良性循环，从而探索一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进 房地产业、建筑业和工业发展问题的新路子。为实现上述目标还制定了合理调 整租金标准、即按住房折旧、维修、管理、投资利息和房产税五项计算租金； 确定住房补贴系数；建立住房基金：出售公有住房等相关政策。 截止到1 9 9 0 年，全国共1 2 个城市和1 3 个县镇出台了以“提租补贴”为 主要内容的住房制度改革方案，公房租金平均水平提高到1 0 元以上，并建立 了单位住房基金。针对实际运行中遇到的资金困难、分配不公等问题，1 9 9 0 年，北京、上海等城市采取了“小步提租不补贴”的改革办法，同时通过优惠 出售公房以及建立住房公积金制度的方式扩大住房资金的来源，以增加住房供 给量。 1 9 9 1 年6 月，国务院发出了关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改 革的通知。通知中提出了分步提租，交纳租赁保证金，集资合作建房，出 售公房等多种形式推进房改的思路。随后，国务院连续颁发了两个住房政策指 导性文件，严禁以过低价格出售公有住房。同时重申了“从改革住房低租金着 手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度”，给出了 机制转换和租售建并举的原则，规定了“多提少补”、新房新制度等政策措施。 各地据此制订了实施规划，推进了房改。全国住房制度改革进入到全蕊起步阶 段。 1 9 9 4 年7 月国务院发布了关于深化城镇住房制度改革的决定 ，为我国 正在实施的住房制度改革确定了明确的目标和具体的方案。随后中央政府积极 推进租金改革，全面推行住房公积金制度，出台了公房出售核算标准价和成本 价的统一政策，实施国家安居工程和经济适用住房建设。该阶段规范了公房的 出售价格，使公房出售呈现了有序的局面。各地在政策指导下，不断调整住房 价格，使标准价逐步向市场成本价靠近。住房保障制度方面，由于复杂的住房 6 抵押贷款手续，住房公积金没能提高城镇居民购买力反而成为城镇居民新的经 济负担政府供给安居房和经济适用房政策也没有达到预期的实际效果，没能 很好地解决城镇低收入家庭的住房问题。 二、单位福利分房制度时期，政府行为特点 单位福利分房制度时期，国家允许城镇居民私人拥有住宅，并出台了“三、 三”制优惠售房、向职工出售增量住宅等政策，建立“经营城市土地开发和房 地产业务”的房地产开发公司，提出“提租补贴”的住房制度改革思路。国家 放松了对房地产市场的控制，给予地方政府机关、企事业单位更多的权利。中 央政府名义上拥有土地所有权、公管住房所有权以及企事业单位自管住房所有 权。实际上，地方政府机关、企事业单位成为房地产市场真正的主导力量、城 镇居民住房的供给者。中国房地产市场没有按照商品经济的要求，逐步实现住 房商品化。没有将计划经济时期的实物分配制度逐步改变为货币分配制度。 特点一：政府弱化对企事业单位经营权的控制，原有的住房实物分配制度 转化为单位福利分配制度。 随着国家住房制度改革，企业逐步提高职工住房补贴，企图改变原有住房 实物分配制度。企业职工应该逐步增大住房消费比例，而实际上住房又沿袭计 划经济时期遗留的实物分配制度。在利益驱动下，原有的住房实物分配被扭曲 为福利分配，变成货币分配的一种补充形式。国有企业经营自主权下放以后， 政府对企业财务控制权相对减弱，在企事业单位为职工解决住房困难的同时， 住房福利分配逐步演变成为增加工资，这也是历次房改无论是提租或出售公 房，都难以推进的原因。职工住房补贴逐年增加。住房支出并未相应增加，在 居民消费支出中，房租所占比重有下降的趋势。 特点二：企事业单位代替国家财政成为住房建设投资主体，企业财政负担 加重。 前一阶段住房制度改革，尽管解决了住房建设资金投入不足的问题，但是 也带来企事业单位住房建设负担越来越重，用于住房建设的资金逐年上升的问 题。据统计，1 9 7 9 年以前城镇住房投资的9 0 来源予国家财政拨款，到1 9 9 3 年，虽然国家财政投资降到约占2 3 ，企事业单位投资却上升到6 0 - - 7 0 ，个 人投资仅占7 - - 1 7 。企事业单位代替财政投资住房建设，而企事业单位的资 金是国有资产，也相当于财政投入。在一定意义上，当时住房建设的高速发展， 是建立在财政负担加重的基础上，尽管从财政支出的资金相对减少，企业却替 财政接过这个包袱，不少企业留利被大量占用，甚至把发展研究和技术改造资 金也用于职工住房建设，使企业发展受到损害。住房福利分配制度导致房地产 市场机制无法实现良性循环，住房生产仅完成投资、生产过程，没有资金的回 收，要新建住房，财政或企