（政治经济学专业论文）关于我国经济中行政垄断问题的探讨.pdf

内容提要。 行政垄断是当前我国经济生活中存在的一个比较突出的现象。它不仅阻 碍了经济的发展，而且也会延缓我国由计划经济向市场经济转变的过程。本 文在对垄断现象作了概述之后，着重分析了我国行政垄断产生的原因，结合 我国电信产业的实际，指出了行政垄断造成的严重危害。最后，本文对破除 我国行政垄断的途径进行了探讨，认为政企分离与市场开放是不可缺少的二 个方面。 关键词：行政垄断危害蛔斌玲亏亏泛璧一裁瓦$ ，j i - 篷断鬲& a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sad o m i n a n tf e a t u r eo fc h i n e s ee c o n o m y i tn o to n l yc u r b st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y ，b u ta l s od e l a y st h e p r o c e s so ft r a n s m i s s i o nf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y t h i s p a p e r ，w i t has u r v e yo v e rt h ep h e n o m e n o no fm o n o p o l yi nc h i n e s ee c o n o m y ， p r o v i d e sap e n e t r a t i n ga n a l y s i so nt h ec a u s e sf o rt h ea d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y i ta l s oi l l u s t r a t e s t h e n e g a t i v e e f f e c to ft h e a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yb ys h o w i n gh o wt h i sm o n o p o l yi n f l u e n c e st h e d e v e l o p m e n to fc h i n e s et e l e c o mi n d u s t r y f i n a l l y ，t h i sp a p e rd i s c u s s e s v a r i o u sw a y st or i dt h ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi nc h i n e s ee c o n o m y a n d s u g g e s t s t h a t s e p a r a t i o n o fa d m i n i s t r a t i r ef u n c t i o n sf r o m e n t e r p r i s em a n a g e m e n ta n do p e n i n gt h em a r k e ta r et h et w oi n d i s p e n s a b l e c o n d i t i o n sf o rt h es o l u t i o no ft h ea b o v ep r o b l e m k e y v o r d ：a d l i n i s t r a t i v em o n o p o l y n e g a t i v ee f f e c t c a u s e sr i d i 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 前言 始于1 9 7 9 年的中国经济体制改革的过程，也是我国经济管理体制由原 来高度集中的计划经济体制向市场经济体制过渡的过程。在这个过程中，市 场机制将取代计划机制对资源的配置起到基础性的作用，而市场中微观主体 之间有效竞争的状况将盛为决定整个经济有无效益的关键2 0 年来的改革， 我国在一些领域已经实现了市场机制下的有效竞争，产品的竞争力不断提 高，资源利用更加充分，人民的福利有了较大的提高。比如家电行业的状况 就是如此然而，在另一些行业，由于行政垄断的存在，市场中没有竟争， 使这些行业的产品( 或服务) 价高质次，需求不足，从而也危及其本身的发 展。电信行业便是大家都已知晓的一个典型。 我们关于垄断的最初知识，是从马克恩主义“政治经济学”中得到的， “政治经济学”只告诉我们资本主义有垄断，社会主义制度有许多无可比拟 的优越性随着改革开放基本国策的推圣亍，西方经济学在中国迅速地传播开 来( 怎样看待西方经济学不在本文讨论范围) ，才使我们对于经济学理论开 始有了比较完整的了解，我们发现原来中国也是有垄断的。“本文探讨了垄 断的一般概念，并分析我国经济中行政性垄断造成的危害，以及形成经济中 行政性垄断的各种原因，最后指出打破行政性垄断的思路。 垄断的产生、性质与类型 ( 一) 垄断的产生 关于人类社会垄断与反垄断的历史，可追溯到遥远的古罗马时期。在公 元元年前后，古罗马就颁布了禁止粮价蓄意提高的法律，4 8 2 年颁布的宪法 中禁止由于垄断而采取的提高粮食价格的行为“。这说明垄断也如交换行 为一样，具有悠久的历史。当时的观念认为，营业者所得利润太多，价格自 然就不会公平，因此，法律应干预有悖道德的获利。随着城市工业的发展， 工商业者一方面与封建主抗衡，另一方面出于经营上的便刹，则按行业性质 组成各种行会行会禁止在现有固定和有限的市场中，存在着来自外部或起 自内部的竞争，于是建立起了从生产到销售，从经济到社会领域各方面的垄 断和限制。这时仍以自然经济性质下的一种“平均主义”原则作为反垄断的 华中师范大学硕士论文 基本观念。到近代，手工业的扩大，新的行会增升，又形成了包买制度，将 生产与销售划为独立领域，行业垄断进一步加剧。尤其是为了追求贸易上的 特权，股份公司开始兴起，股份公司在资本的操纵上与行会比较，具有更大 的紧密性与实力性，而且公司往往形成跨国公司并组成国际性卡特尔，进而 控制价格。 - 3 以铁路、船舶自为主的交通运输业迅速发展后，风险与利润量 出现明显的反差，这时运载量、启运方向、价格均为股份公司的垄断内容， 从而给消费者带来了极大的愤懑。 在美国，南北战争之后，国内市场得到统一，北方工业迅速扩展到南 方，现代大规模工厂生产飞速发展。随着国家工业化的基本完成，生产集中 和资本集中带来的经济支配力量无限扩大，几乎摧毁了旧有的自由竞争的市 场秩序。到19 世纪末，伴随着几次经济危机，美国进入了历史上第一次合 并高潮。这次合并高潮的特点是数量大、时间短、大量中小企业合并为巨型 企业，合并波及所有经济部门。通过这次合并高潮在美国各个经济部门中都 形成了该部门的垄断组织，少数垄断公司控制着各个部门的主要份额。美国 的生产和资本集中的速度不仅比别国快，而且集中的程度也比较高，托拉斯 ( t r u s t ) 是美国垄断组织的最普遍的形式。美国第一个托拉斯是美孚石油 公司，它创建于1 8 7 0 年，18 8 2 年形成托拉斯，名义上资本为七千万美元， 控制了石油生产的百分之九十。随后在榨油、制糖、烟草、制铝以及交通部 门都相继建立了托拉斯，到l9 0 4 年，在工业、交通、公共企业中组成了4 4 5 家托拉斯，资本达二百零三亿美元，控制了全国工业产品的四分之三左右。 世界闻名的美国钢铁公司，杜邦火药公司，通用电气公司，福特、通用、克 莱斯勒三大汽车公司等大托拉斯都已组成。美国各个工业部门己由少数大托 拉斯所垄断，它们控制了百分之九十五的石油，百分之六十六的钢铁，百分 之七十七的金属工业，百分之八十一的化学工业，百分之八十的汽车制造业、 制糖业和烟草业。托拉斯成为了美国经济生活的统治力量。 反托拉斯法的制定是美国经济发展的必然产物。随着托拉斯的建立，以 托拉斯为主要代表形式的各种垄断现象开始出现，并对整个社会经济的影响 越来越大。资本的高度集中，必然形成市场中的经济支配力量。在没有法律 的约束的情况下，居于币场支配地位的企业滥用其经济力量，几乎把竞争对 手都纳入其控制之下，他们把规模较小的公司挤出工商界，消弥彼此之间的 竞争，进而垄断整个市场，自由经济时期形成的竞争秩序面临被彻底破坏的 危险，引起了美国社会各阶层利益的尖锐矛盾。在公众和工商界的强大压力 下，美国国会于1 8 9 0 年7 月通过了由俄亥俄州议员约翰- 谢尔曼动议的谢 尔曼法即保护贸易和商业免于非法垄断和限制法案。这部法律被喻为 “自由企业的大宪章”，是世界上第一部现代意义上的反垄断法。 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 ( 二) 垄断的性质与类型 垄断( m o n o p o i y ) 按照希腊文原来的意思，就是市场上只有一个卖家。 它作为一种经济现象，在经济学说史上被许多经济学家讨论过。 1 西方学者对垄断的论述 一 以斯密和李嘉图为代表的古典经济学家在他们的著作中宣扬的最基本的 思想是自由竞争，或称为市场机制。市场机制这只“看不见的手”可以使经 济自动地达到一种完美的境界。他们在宣扬“看不见的手”的作用的同时， 也论及垄断现象。斯密在他的名著国富论中多次使用“垄断”这个词汇， 他写到：“进行同一种贸易活动的人们甚至为了娱乐或消遭也很少聚集在一 起，但他们聚会的结果，往往不是阴谋对付公众便是筹划抬高价格。”1 在 斯密那里垄断是广义的，指各种政治权力和法律对自由竞争和自由贸易的人 为限制。斯密对垄断的担忧径自指的是政府保护。李嘉图则更为关，心由于自 然条件的限制所引起的垄断，特别是主地的有限供给对谷物和地租的影响。 他提出了“垄断价格”的概念，他指出：“一种商品的价格为独占价格时， 它便是按消费者肯于购买的最高价格出售。商品只是在用尽一切可能都无法 增加其数量，因而只有在于买者一方时，才会有独占价格。，按独占价格 出售的商品的交换价值在任何地方都不是由生产成本规定的。”“ j s 穆勒在政治经常学原理中提出了“自然垄断”的概念，即只 有一家厂商时，技术上效率较高的情形。 新古典经济学的代表人物马歇尔仍然继承了古典经济学完全竞争的传 统，他认为垄断是指“一个人或一个集团有权规定所销商品的数量或销售价 格。”5 随着资本主义垄断因素的不断增长，越来越多的西方经济学家感到，原 来作为立论前提的完全竞争，与完全垄断一样，均是特例，而不是一般情况， 因此，本世纪二、三十年代，西方经济学界出现了一股研究完全竞争和完全 垄断之间的“中问地带”的热潮。其中最重要的成果，是1 933 同时出版的， 由美国经济学家张伯伦和英国经济学家罗宾逊所著的垄断竞争理论与“不 完全竞争经济学。这两位经济学家创立了垄断竞争理论，也称为不完全竞 争理论，奠定了现代微观经济学的厂商理论和产业组织理论的基础。张伯伦 认为，垄断的普遍意义是对供给的控制，因之同时也就控制了价格，而造成 垄断的决定因素是产品羞别。“如有差别，则垄断发生，差别的程度越大， 垄断的因素也越大”。”按张伯伦的观点，任何一个经营与众不同的商品生 产者或销售者，都是市场上的垄断者。 华中师范大学硕士论文4 2 自然垄断 现代经济当中，有一部分产品和服务，称作公共物品，如城市供水、道 路、电力l x 致国家安全等，只能由政府或经政府特许来提供。道理之一是公 共物品具有“自然垄断”的性质。 自然垄断如果与需要政府进行一定的管制( 如限制进入、价格限定) 相 联系的话，这其实与穆勒所指的“自然垄断”是有区别的。穆勒所讲的“自 然垄断”，意指没有禁止竞争，而只是竞争过程的一个自然结果。他举出的 这类自然形成的垄断包括煤气供应、水供应、公路，运河和铁路。这类生产 都需要巨额的一次性固定投入，并且只有通过销售数额足够巨大的产出品， 才能分摊全部固定投资。这种经济特性，使得多个竞争者中，只有一个存活 了下来。“简言之，就是市场上只有一个供给商时，技术上效率较高。所以， 自然垄断是竞争过程最后只剩一个卖者的意思，而不是市场上只准一个卖 者。“自然垄断”一旦在市场竞争中形成，由于独占而形成的定价优势，别 的进入者再进入这类门槛较高的行当，就比较困难，这就是说，“自然垄断” 很自然地在市场上得到保持和维持。 但是，自然垄断并不因此就能够绝对的排斥市场竞争。第一，在自然垄 断状况下，竞争可以改变存在的形式，例如，可以由一家公司来经营邮政、 煤气、水和公路、铁路，但这个“独家经营的特许权”，本身却是竞争投标 的标的物，由对所有希望获得这种特权的竞争者定期竟标。这样自然垄断虽 然有一个垄断的架构，但可以消除“垄断定价行为”，因为竞争会在特许权 的投标阶段显露锋芒。第二，在穆勒意义上的自然垄断，没有也不可能完全 消灭潜在的进入者。一旦技术、市场和先占者经营状况发生了不再利于一个 供给商独占市场的变化，潜在的竞争者就可以重新活跃起来，重新进入，恢 复竞争。因此，在自然垄断状况下，垄断供给商如果通过减少供给量来提高 价格，获得垄断利润，则只能说明他是个愚蠢的垄断者。 只有加入“非自然”因素的垄断，才做到绝对排斥市场竞争。即斯密在 国富论里讲到的通过实施各种行政的和政治限制的“垄断”。这种垄断 运用行政力量授予一个供应者独家经营一种产品或服务的权利，而所有其他 供应商被排除在外。重要的是，这种用行政性手段达成的一个市场一个供应 商的格局，并不是起源于不可抗拒的经济合理性和需要，也不是市场竞争的 自然结果，所以，即使不是绝大多数的，也是为数很多的垄断并非自然垄断 且这种结果多是来自人为的安排。所以不能把自然垄断与行政垄断混为一 谈。 关于我国经济中行政垄断i 0 7 题的探讨 3 垄断的分类 对于垄断，可以从不同的方面对它进行分类。 按照垄断的具体组织形式，垄断可以分为：( 1 ) 短期价格协定。一般是 指大企业之间通过口头或书面方式规定，在一定时期内共同控制某类商品的 价格，从而获取高额利润。( 2 ) 卡特尔( c ar t e l ) ，其含义是“协议”或者“联 盟”。它是指生产同类商品的企业，为避免同业竞争，有效控制市场，维持 较高的价格和利润水平，在划分商品销售市场，规定商品产量和售价等方面 通过协议而达成的一种企业联盟。( 3 ) 辛迪加( s y n d i c a t ) 。是指同行业的企 业通过签订统一的产品销售和原材料采购协定而建立的联合组织。参加辛迪 加的企业各自保留在生产上和法律上的独立性，其供销业务则由辛迪加本部 办理。( 4 ) 托拉斯( t r u s t ) 。意思是“信托”或“托管”，托拉斯是指由若干 个生产同类产品的企业或者若干在生产技术上有密切联系的企业通过合并组 成的大公司，它是一个统负盈亏，统一纳税的经济实体，参加托拉斯的企业 不仅在生产经营上和财务上，而且在法律上丧失其独立性，成为公司内的一 个分支机构。( 5 ) 康采思( k o n z e r n ) ，它是指通过持般、控股的方式把分属 不同经济部门的许多企业联合在一起，以其中实力最雄厚的一家或几家大型 企业为核心组成的资本联合体。( 6 ) 其他垄断组织形式。除上上述几种组织 形式之外，还有混合联合公司( c o n g l i m e r a t e ) 和联合制( c o m l t l f l a r e ) 等。 按照垄断的地域状况可将垄断分为国内垄断与国际垄断。 按照垄断的产生与行政权力的关系可将垄断划分为经济性垄断和行政性 垄断，这里我们将经济垄断界定为由生产集中和资本集中而形成的垄断组织 对市场的控制和操纵。行政性垄断是指与行政权力有一定联系的垄断。 在微观经济学中，按市场结构中垄断存在的程度，将市场垄断划分为垄 断竞争市场、寡头垄断市场与完全垄断市场。 二、我国经济中行政垄断的行为及其危害 ( 一) 我国经济中存在的垄断 从垄断的种类来说，西方发达国家的垄断主要表现在经济性垄断方面， 我国由于市场经济体制尚未成熟，垄断主要表现为行政性的垄断，包括行业 垄断与地区封锁，深入探讨垄断的危害，对于我国反垄断具有现实的意义。 华中师范走学硕士论文 6 1 马克思主义经典作家对垄断的论述 中国人知道的关于垄断的知识来自于马列主义( 这样讲也许有些绝对 了) 。马克思在资本论中使用了垄断概念，并谈到了有关垄断的问题。 他写道：“要使商品互相的交换的价格接近于符合它的价值，只需要：( 1 ) 不同商品的交换，不再是纯粹偶然的或仅仅是临时的现象：( 2 ) 就直接的商 品交换来说，这些商品是双方按照大体符合彼此需要的数量来生产的”= ( 3 ) 就出售来说，没有任何自然的或人为的垄断能使立约双方的一方高于 价值出售，或迫使一方低于价值抛售。我们把偶然的垄断看成是那种对买者 或卖者来说由偶然的供求状况造成的垄断。在这段话中马克思提到了三种 类型的垄断，一是自然垄断，是指某些自然力，诸如可以用作动力的瀑布、 肥沃的和位置好的耕地、具有独特性质的土地( 如生产制造好葡萄的种植 园) 、富饶的矿山、盛产鱼类的水域、位置有利的建筑地段等在利用或经营 上的垄断；二是偶然的垄断，是指由偶然的供求状况造成的垄断；三是人为 垄断，是指资本主义生产方式本身造成的垄断。马克思在资本论第一卷 中写道：“一个资本家要打倒许多资本家。随着这种集中或少数资本家对多 数资本家的剥夺，随着那些掠夺和垄断这一变化过程的全部利益的资本 巨头的不断减少，资本的垄断成了与这种垄断一起并在这种垄断之下繁 盛起来的生产方式的桎梏。”这里，马克思显然是把垄断同生产和资本集中 联系在一起的。 恩格斯晚年敏锐地观察到卡特尔和托拉斯等垄断组织在欧洲的兴起。在 资本论第3 卷2 7 章“信用在资本主义生产中的作用”中，恩格斯特地 加上一段补充按语，他写道：“自马克思写了上面这些话的以来，大家知道， 一些新的工业企业的形式发展起来了，这些形式代表了股份公司的二次方和 三次方。总之，历来受人称赞的自由竞争已经日暮途穷，必然要自行宣 告明显的可耻破产，这种破产表现在，在每个国家里，一定部门的大工业家， 会联合成一个卡特尔，以便调节生产。一个委员会确定每个企业的的产量， 并最后分配接到的订货。”， 列宁在帝国主义是资本主义的最高阶段一书中，针对19 世纪未，2 0 世纪初资本主义的新特点，以生产集中和资本集中为出发点，得出了“帝国 主义最深厚的经济基础就是垄断”这一重要结论。列宁指出：“如果必须给帝 国主义下一个尽量简短的定义，那就应当说，帝国主义是资本主义的垄断阶 段。” 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 2 行政垄断与经济垄断 改革开放以来，我国的市场竞争机制随着企业改革、市场体系的培育和 政府宏观管理体制的改革逐步开始形成。然而市场竞争机制的形成对于经济 体制转型国家不是一朝一夕能完成的，正是在这个转变过程中，垄断存在于 中国经济中的事实被指出来了。而马列主义所指的垄断与我们现实中的垄断 有什么联系，有什么区别，看来已无暇研究了。 目前我国经济生活中存在两种垄断形式：一是经济意义上的市场垄断， 即经济垄断。在我国，这种经济垄断如同商品经济一样，尚未达到成熟的程 度。由于我国正处在体制转变过程中，许多国有大中型企业的经营机制还没 有完全转变过来，企业间的竞争不充分，则由竞争导致的经济垄断目前尚不 能具有全局性的现实威胁。然而，由于下述原因，这种垄断形式是有可能发 生的。( 1 ) 我国经济体制的改革目标是建立和完善社会主义市场经济体制， 这就为经济垄断的形成提供了客观的经济条件。( 2 ) 随着我国生产力的发 展，生产社会化程度不断提高，这就为经济垄断的产生提供客观的物质基础。 ( 3 ) 由于各个部门、各个企业、各个地区仍存在着生产条件的差异，就有 可能导致经济垄断。( 4 ) 随着我国的一些工业部门生产集中的发展和大型企 业集团的出现，也有可能形成经济垄断，而企业间不合理的合并、兼并的行 为更易促成经济垄断。( 5 ) 企业的地位也决定了社会主义市场经济条件下形 成经济垄断的可能性。例如，起重机行业的15 象大型企业曾在大连共同签 署协议，规定各企业报价以及投标的最低价格。“” 另一种垄断形式是和行政权力相联系的垄断，其含义为地方政府、政府 经济主管部门或其他政府职能部门，或者是具有某些政府管理职能的行政性 公司凭借行政权力，排斥、限制或妨碍市场竞争，以便对市场控制和操纵。 我国的行政性垄断产生于高度的集中的计划经济体制之中，在这种经济体制 占支配地位的情况下，行政的作用渗透到经济生活中的每个角落。因此，行 政性垄断具有全局性。 3 行政性垄断的特征 行政性垄断是行政权力直接介入经济、破坏正常经济秩序的集中反映。 ( 1 ) 行政性垄断是一种超经济垄断。超经济垄断是指由市场之外的原 因引起的垄断。市场之外的原因是指来自市场之外、与市场要素及市场运行 的自然法则没有直接联系的社会力量。行政垄断是一种超经济垄断，是行政 权力滥用的体现和结果，因它不同于经济垄断，二者的根本区别在于：经济 华中师范大学硕士论文8 垄断是市场运行规律的反映，是市场经济发展到一定阶段的产物，其典型的 运动轨迹是“竞争一一生产集中一一垄断”。而行政垄断并非市场运行规律 的体现，也非市场经济发展到一定阶段的产物，其产生的根本原因在于行政 权力的恶性膨胀和行政权力的滥用。 ( 2 ) 行政垄断的实施主体主要是国家的经济主管部门、地方政府及其 职能部门。这是行政垄断与经济垄断的又一个重要区别。从实践中看，行政 垄断的实施，大体可分为两情形：一是政府及其职能部门以自身组织的名义 实施的垄断，二是以行政性公司的名义实施的垄断，这种垄断表面上似乎仍 然属于市场主体实施的，但这种市场主体往往以行政权力为支撑，甚至与行 政权力合二为一，在本质上不属于经济垄断。由此可见，行政垄断的实施主 体要么是政府或政府职能部门，要么是代表政府及其职能部门利益的经济实 体。前者是非市场主体。后者是受行政权力支配的市场主体。行政垄断实施 主体与经济垄断实施主体的区别表现在两个方面：一是经济垄断中能由市场 主体实施，而行政垄断则主要是市场以外的行政部门实施；二是经济垄断的 实施主体与行政权力没有直接的支配与被支配的关系，而行政垄断的实施者 与行政权力存在着直接的支配与被支配的关系。 ( 3 ) 行政性垄断具有较为突出的抽象性。由于行政性垄断主要是政府及 其职能部门实施的行为，其实质是凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争， 因而往往以政府命令、决议或政策的形式表现于外，加之其中的内容多数是 针对不特定的市场主体或市场行为的抽象规范，其抽象性表现较为突出。 ( 4 ) 行政性垄断具有鲜明强制性。行政性垄断以行政权力为支撑，借 助于行政权力的权威干预经济。对于普通市场主体而言，他们既不能无视行 政垄断的存在，也不能抗拒行政垄断的强制力量或者逃避行政垄断的强制力 量。此外，在行政垄断的许多场合，实施垄断的政府或其职能部门总是设法 强化该垄断行为强制力量，如果市场主体胆敢违抗，就会受到国家强制力的 制裁。正因为如此，行政垄断具有更为严重的破坏力量，是目前制约我国社 会主义市场经济健康发展的主要障碍。 ( 二) 垄断的微观经济学分析 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 义沙 * 卷d 1 ( a r 1 ) m 、d , ( a rz ) i i q2q 1 圉一：垄断造成的资源浪费 图一比较了完全竞争 市场与完全垄断市场的长 期均衡状况，说明了垄断 对生产资源的浪费。通过 图中对两个市场长期均衡 的比较可以看出，在完全 竞争市场上，产量为0 q ， 价格为o p 、而且当产量 为0 q ，时，长期平均成本 为最低点；在完全垄断市 场上，主量为0 q ，价格 n为o p ：，产量为o q ：时，长 “ 期平均成本并不是最低 点。o q l o q 2 ，o p l - - j 惯于听从政府的指挥和安排，遇到问 题不是按市场经济的要求自己处理，而是“不找市场找市长”。这种暖味态 度无疑给政府滥用权力找到了适当的借口。 ( 二) 地区与部门利益的强化 改革开放后，地区、部门利益日趋突出，尤其在实行财政分灶吃饭后。 地方、部门不得不重视自己的财政收入。而本地、本部门企业的经营好坏， 直接影响到财政收入的高低，这种企业效益与财政收入高低的关连性，使企 业的生产经营成为政府必须关注的一个重要问题。从观念上看，实行财政分 灶吃饭对于地方、部门支持、帮助企业的发展似乎是十分有利的，但在实践 中，情况往往不尽人意。当企业在竞争中缺乏竞争力、弪济效益受到威胁时， 政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策增强竞争能力，尽快适应 市场，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或妨碍外地同类企业或其它部 门企业参与竞争。因此，地区、部门利益的强化以及与之相伴的追求地方、 部门利益的欲望是行政垄断产生的内在动力，是行政垄断屡禁不止的重要原 因。值得注意的是，目前地方、部门利益在不断强化的过程中又同时出现了 分散化的倾向。利益独立开始向政府、政府部门的各个具体部门及各部门的 各个层级渗透，地方有地方利益，地方各部门有各部门的利益，同一地区不 同级别的政府和部门也有各自独立的利益。如果不采取行之有效的办法扼制 行政垄断，保证政令畅通，将会导致更为复杂的行政混乱和更为复杂的垄断 态势。 进一步分析地区与部门形成垄断的原因，也许可以参考公共选择理论所 做出的解释。关于利益集团的理论认为，许多政府的管制措施都是利益集团 争取的结果，那些已经获得优势的集团( 如中国电信) 会担忧新的遗入者威 胁到自己的收益，因而往往主动争取政府( 或以政府名义) 对该领域实行管 制。管制所产生的结果并不真的对国家或消费者有利，而只对既得利益集团 有利。既得利益集团并不去增加新的收益，而是通过管制去获得现有收益中 更大的份额。为什么那些利益集团只是少数人却能够采取明显的对多数人不 利的制度? 原因在于利益集团人数虽少，都能够采取比较一致的行动，一但 它采行的行动能够获得收益，那么集团中的每个成员在减去自己所付出的成 本后，得到新增收益，那些人数较多的群体，即使虽然每一个成员都知道现 有的制度规则对自己不利，但都没有人愿意付出成本去改变这个规则。因为 个人所付出的成本之大可能是改变制度规则后的效益所无法弥补的，而大部 分人认为既使不采取行动也可以享受制度规则改变后的收益，所以就更没有 华中师范大学硕士论文1 6 人愿意去采取行动改变不合理的制度规则，这种搭便车的状况使多数人的群 体反而敌不过少数人的利益集团。 因此，我们很容易理解目前电信市场的情况。现在消费者被电信侵害的 事实可谓比比皆是，可种种不合理情况为什么得不到实质性的改变? 原因就 在于广大的消费者虽有怨言，却不可能采取集体性的行动，所以只能停留在 “抱怨”和“呼吁”的层次上，即使各地偶尔会有的对中国电信的诉讼，也 都以无关紧要的方式了断。中国电信不仅财大气粗，而且有完备的组织系统， 所以能够采取集体行动以维持对自己有利、而明显对消费者不利的制度规 则。只要这种集团间的力量，成本与收益不对称的状况不改变，那么中国电 信的损害消费者的制度规则就不会有实质性的变化。甚至中国电信会迸一步 扬起保护民族电信产业的大旗，以强化垄断的制度规则。其实，一个对本国 的消费者都会怠慢的电信企业，绝不会有高尚的情操去维护什么“民族的电 信产业”( 民族不就是由这些消费者组成的吗) ，只不过“民族电信产业”是 电信利益集团自封的代名词而矣。 ( 三) 经济结构不合理 经济结构不合理主要来自两个方面，一是原有高度集中的计划经济体制 带来的经济结构不合理，如农、轻、重比例失调，重复建设，重复布局等等。 改革开放后，我国虽然力图改变这矛中状况，但由于经济基础薄弱，商品和市 场的发展还较为有限，因而不可能一蹴而就。例如，过去一些紧俏的原材料 和产品一直用计划进行配置，而在改革开放后又不可能完全放开，有的一玺 放开就会因经济结构不合理而找不到市场或者冲击整个市场等等。二是改革 开放后曾经出现经济过热现象，国家宏观调控一时又无法跟上。从而导致重 复布局、重复生产、重复引迸，使各地的产业结构呈现出较为严重的趋同现 象。经济结构不合理导致原材料、产成品的供需矛盾趋向尖锐。竟相抬价、 竟相压价、竞相抢购的情况时常发生。在此过程中，为了保护地方、部门利 益，政府或政府部门通过行政命令或制定地方政策等手段，保护本地的原材 料，产成品，保护本地企业的生产经营和经济利益，最终形成地方封锁或部 门封锁。例如，前几年因各地争相抬价抢购原材料引起的“蚕茧大战”、“棉 花大战”等，即是这一情况的典型反映。其结果是各地纷纷树起壁垒，排斥 外地市场与本地市场的相互联系，形成地方封锁。 ( 四) 法律制度不够健全 作为上层建筑的重要组成部分的法律制度是为经济基础服务的。近十 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 几年来，随着改革开放的不断深入，我国的法制获得了前所未有的发展。已 颁布施行的大量法律对保护改革开放的顺利进行，维护经济秩序和社会秩 序、反映改革的成果等，都发挥了应有的积极作用。但是我们还应当看到， 我国法制建设起步较晚，时间不长，而对日新月异。的经济生活和错综复杂的 社会关系，也还存在不足。就行政垄断现象而言，主要表现在以下几个方面： 首先，法律对行政垄断没有一个明确的界定。在较早的有关政策规范性文件 中，当提到打破条块分割时，并未将条块分割与行政权力联系起来，对行政 垄断的危害及与行政权力的关系的认识不够深入；稍晚的规范性文件及国家 正式立法中，对行政垄断有了较多的认识，并以规范的形式界定了一些行政 垄断行为。但是，该法的规定在目前看来仍有缺陷：一是行政垄断表现形式 的规定太简单，范围太窄。二是法律责任规定太轻，也缺乏查处监督机制。 中华人民共和国反不正当竞争法第3 0 条规定，政府及其所属部门违反 第7 条的“由上级机关责令其改正，情节严重的，由同级或者上级机关对直 接责任人员给予行政处分。”这里的处理仅限于行政系统内部，而且对责任 人员还要以“情节严重”为条件，显然不足以扼制行政垄断的产生。其次， 行政垄断的监督检查显得力度不够。倒如，该法第3 条规定：“各级人民政 府应当采取措施，制止不正当竞争行为”，“县级以。上人民政府工商管理部门 对不正当竞争行为进行监督检查”。这种监督检查体制上主要是国家行政系 统的“内部”监督检查，其功能的发挥很可能受到本身内部利害关系的制约。 而且，对行政垄断行为，只能由实施该行为的政策的上级政府责令其改正， 而监督检查机关却不能直接责令其撤销、改正，这在一定程度上也会导致执 法疲软。总之，我国现行有关法律制度对行政垄断的调整，离社会主义市场 经济发展的要求还有相当差距。由于在客观上这种差距意味着现行立法还无 法有力地防止和制裁行政垄断，因而也是行政垄断滋生、蔓延的一个重要原 因。 ( 五) 地区封锁 地区封锁是指地方政府或其职能部门通过行政权力建立市场壁垒的行 为。地区封锁的特点是地方政府及其职能部门从地方利益出发，采取不合理 的行政手段制造障碍，限制、封锁地区之间的贸易往来，割裂地区之间的资 源、技术等经济联系。 地区封锁是地方政府的一种滥用行政权力的行为。也就是说，地方政府 在行使行政权力时，尽管其行为在其职权范围之内，但不符合法律授予这种 权力的目的。那么，为什么地方政府会滥用行政权力，采取地方保护主义的 华中师范大学硕士论文 1 8 经济政策呢? 【1 ) 我国原有的经济体制是一种集中的计划体制。在计划体制下，地 方和企业的经济利益被压抑到很低的水平，因而积聚了相当的反弹能量。随 着经济体制改革的深入，使我国经济运行机制发生了重大变化，市场对经济 活动的调节作用大大增强，同时，利益动机被唤醒了，并带着巨大的能量反 弹出来。 19 8 0 年以后，我国对中央与地方的财政分配关系进行了两次重大的改 革。通过改革，国家实行了“分炷吃饭”。在这种体制下，我国地方政府具 有了双重身份：一是表现为它是国家进行经济管理的一个层次，执行中央政 府的各项经济决策，维护宏观经济的整体利益；另外它又是组织地区经济活 动的主体，有自已的经济政策，并维护地区经济的局部利益。地方财政包干 制度在调动了地方政府的积极性，推动了区域经济迅速发展的同进，也带来 了一系列新问题。其中之一是地区经济的局部利益不断被强化，造成经济上 的各自为政。另外，在改革过程中，为了提高地方经济的活力，国家采取其 他一系列鼓励地方经济发展的措施，而在地方经济与全国整体产业结构的互 相配合、互相协调方面缺乏成熟的经验与措施下，致使地方之闻出现大量的 重复布局、重复建设、重复引进，使各地区的产业结构趋同现象日益严重。 加上改革以来，由于体制不完善，市场发育不充分，以及某些政策的副作用， 作为相对独立的利益主体的地区在利益上的矛盾有所激化，比如沿海地区和 内地的矛盾。另一方面，地区之闻为谋求自身利益的扩大相互进行着竞争， 因而在某一方面处于劣势地位的地方自然要筑起壁垒以保护本地区的利益。 ( 2 ) 从现行的体制下地方政府与( 地方上的) 企业之间的关系看，地 区封锁是由地方政府( 或其职能部门) 实施的，与企业似乎关系不果大。但 妇我们承认作为“经济人”的企业都有追逐其利益的本能，并且将地方政府 与企业的关系联系起来，我们对地区封锁的认识也许会更深刻一些。具体来 说，在现阶段，企业频繁的寻租活动不能不说是地区封锁的一个重要诱因。 按照寻租理论的观点，租是政府干预的结果。在市场经济中，只有政府 可借助于行政权威和运用强制性手段创造不平等的竞争环境，并维护一部分 人享有的租金，而正是这种租吸引着寻租者，与此相比，如果某一企业家因 发明创新而把一种新产品引入市场，虽然他可以享有初始的垄断租金，但是 只要政府不对其它企业自由进入该市场进行限制，这种垄断租金早晚会消 失。对我国而言，在原有的集中计划体制下，由于行政机关对经济活动的干 预、管制，使权力机关具有支配经济的一切权力，拥有稀缺资源和政策产品 ( 包括税收减免、低息贷款、进口、出口许可证等) 的所有权、占有权，支 配权和处置权。又由于权力机关对某些部门、单位和产品实行政策干预和行 关于我国经济中行政垄断问题的探讨 19 政管制，不可避免地会排斥和抑制竞争，从而在客观上就存在着租，或者说 已经存在着寻租的巨大势能，只是由于这时的微观主体企业不具有独立的身 份和利益，因而寻租活动也不明显。改革之后的我国，在经济体制上形成了 “双轨制”。在市场经济的轨道上，微观主体的内在利益冲动被唤发和调动 起来：在计划经济的轨道上，则客观上存在着吸引市场经济调动起的活力的 强磁场一一租。既然租可以给一部分人带来好处，那么这部分人就会事先采 取各种手段来夺取，其中有的是合法的( 比如讨价还价、施加影响、诉说苦 衷等) ，也有的是非法的( 比如行贿、拉关系、走后门等) ，促使政府用行政 命令的方式建立各式各样的可占据的租。于是便产生了利益集团对建立租金 的“需求”。在我国目前的经济环境下，寻租似乎是一条小本万利，乃至无 本万利的最优路径。高额丰厚的租金，使人们纷纷将企业的生存和发展寄希 望于寻租。对地方企业而言，在留利水平，低价投入品的供给和自己产品的 定价权、进出口额度，以及维护企业在地方上的垄断地位等方面不遗余力， 一些企业为达到寻租的目的，不把心思用在诸如提高劳动者素质，提高经营 管理水平和提高劳动生产率上，而是花费大量精力与时间同地方政府讨价还 价，诉说，或者借助于游说、拉关系和送礼、请吃等方式，甚至用行贿等手 段说服、引诱、拉拢某些政府官员，阻使企业向地方政府争取到优惠政策或 待遇，利用地方政府的特殊政策维护其某种垄断地位，这样便可使企业不 “经”自“营”，不“竟”自“强”，并最终获取可观的租。 ( 3 ) 另一方面，地方政府的行为动机是什么? 对地方政府而言，在以 经济建设为重点的今天，地方政府的政绩往往集中在经济方面。因此，地方 企业，特别是那些利税大户的经营状况直接影响着本地区的经济效益，从而 在一定程序上影响着政府官员们的政绩。在这种情况下，地方政府的部门或 有关人员便产生一种保护本地区经济利益的动机，凡是能往自己政绩的天平 上增加筹码的事，都会想方设法去争取、促成。甚至当本地区的某些企业采 取不正当的手段和方法获利时，由于能给地方政府带来财政上的好处，地方 政府也会对其视而不见，而一旦地方政府的“政绩动机”与企业的寻租行为 不谋而合时，便会导致由政府实施的地区封锁行为。 地方企业的寻租活动也会使一些地方政府官员在这些活动中享受特殊待 遇。换句话说，政府在寻租活动的过程中未必只是扮演一个被动的、被利用 的角色。为此，有人提出了“政治创租”和“抽租”的概念。前者是指政府 政客利用行政干预的办法业增加企业的利润，人为创造租，诱使企业向他们 “进贡”，作为得到这种租的条件；后者是指政府官员故意提出某项会使企 业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分 享。对于地方政府的某此官员来说，在享受了企业寻租活动中的特殊待遇的 华中师范大学硕士论文 时候，除了感受到他们职位的“含金量”外，更多地是想到了如何提高或长 久地占有这些特殊利益。而将地区封锁起来便不失为一种于公于私都好处的 良策，于私自不必说，于公则以地区经济发展的特殊性、困难性等理由与上 级政府进行讨价还价，并且以种种借口为其采取地方保护主义政策进行辩 解。 四、破除我国经济中行政性垄断的基本思路 ( 一) 提高认识，进一步促进政府职能转变和政企分开 1 、国有企业的玫政府职能的重新定位 对于破除我国行政性垄断的问题，在认识方面淌存在两方面的问题。其 一，中国是社会主义国家，十五大报告中指出：“公有制为主体，多种所有 制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”在过去， 公有制被认为是保证我社会主义方向，发挥社会主义优越性的基础，因此由 国家来兴办基础设施产业，是必须的。如铁路运输、邮电、电力等。改革开 放以来，在邓小平理论的指引下，中国在社会主义经济理论方面闯过了一个 又一个禁区。最重要的当属放弃计划经济模式，以市场经济作为我国经济体 制改革的目标模式。因此，放弃在一些基础产业中的国有经济，不应看作是 公有制的退缩，而应从发展生产力的高度来把握。十五大指出，“国有经济 起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。”公有 制的形式不是目的，社会主义的本质是解放和发展生产力。因此，转变对于 公有制的认识，对于破除我国的行政性垄断具有重要意义。 其二，国有企业的定位不明确，主要是对国有企业在国民经济中的地位 认识不明确。政府应当办一些国有企业，因为在现代市场经济的条件下，生 产资料日趋社会化、规模化，但政府办国有企业的目的主要不是为了让它向 国家上缴利润，而是为了承担起一些特殊职能，例如：为了制止通货膨胀而 使国有企业的产品价格降低；作为一项反周期措施强制国有企业在经济衰退 时期投资；为减少失业要求国有企业增加雇员，或者要求国有企业人为地降 低原料、燃料、材料的价格，以降低其它企业产品成本，从而保证这些产品 在国外昀竞争力，引导国民经济协调发展。因此，国有企业只需进入和掌握 关系国计民生的行业，毋须进入竞争行业，国有企业的数量要少，但质量要 高。 2 、政企分开，是中国破除行政垄断的重要环节 关于我国经济中行政垄断问题的探讨2 1 垄断行业的业务是由中央政府和地方政府垄断经营的。政府既是政策的 制定者与监督的执行者，又是实际业务的经营者。这就决定了这种垄断的性 质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断要求的经济型垄断。这种 高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是：垄断经营企业没有市场主体地 位，当然就没有生产经营的重大决策权，垄断经营使企业缺乏竞争活力，垄 断企业服务价格的形成机制不能刺激提高效率，相对单一的投资渠道又使垄 断产业的投资不足( 中国消费者安装电话需要交纳高额初装费，便是例证) 。 政企分离在政府管理体制改革中关键作用表现为：在政企分离的管理体 制下，企业才能形成作为市场主体所必须的经营机制；政府则从垄断产业的 垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高政府管理的效率。目前， 由于中国在垄断产业还是实行政企合一的政府管理方式，企业的主要生产经 营活动，特别是较大的投资项目一般都由国家计划安排，企业没有实质性的 生产经营决策权；企业的生产经营成果与企业自身物质利益没有密切联系， 如果企业发生亏损，则其债务只能由政府承担，企业感受不到经营风险，因 而企业缺乏有效的开展市场经营活动的活力、动力和压力。因此，破除中国 的行政性垄断的一个重要的前提条件是政企分离。在垄断产业实行政分离之 后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府管理的新职能以间 接控制企业的主要经营活动。在国外，八十年代以来，英国实行政企分离的 管理体制后，重新确定了政府管理的新职能。主要包括：( 1 ) 制定有关政府 管制法规。( 2 ) 颁发和发放企业经营许可证。( 3 ) 制定并监督执行价格管制 政策。( 4 ) 对企业进入和退出市场实行管制。这体现了“放小管大”的改革 原则，有利于政府管制效率。对于破除中国行政垄断提供了一个可资借鉴的 范示。 3 、政企分开的途径 针对政府作为国有企业产权代表者，从而导致政企不分与行政性垄断， 许多学者都对此进行了研究，提出了解决的办法。 ( 1 ) 成立国有资产经营委员会。建立国有资本经营委员会( 国资委) 的目 的是使国有资产管理机构能够用盈利的标准监督和考核企业，使国有资产管 理机构能够脱离政府部门的控制，从而各行其职。国资委将把管理国有产权 作为唯一的或最重要的职能，所以它是一个建立在商业化经营基础上的企业 管理委员会。至于国资委的管理，可以将其置于全国人大的管辖范围，而不 受国务院的管理，可以更有利于它发挥作用。 ( 2 ) 对国有企业股权进行多元化改造。实行股权多元化，是指将国有产 权的中央政府所有、分级管理的格局变为多种机构都代表国家行使所有权职 能。其中，实行机构持股或法人持股，包括企业问交又持股，是一种比较好 华中师范大学硕士论文 的办法。这样既能使企业摆脱行政控制，从而有利于消除行政垄断，又能做 到所有权在握，可以比较有效地解决所有者的监督问题。例如：上海的中国 华源集团公司，就是由纺织工业总会，外贸部、交通银行倡议，由1 4 家国 有公司共同出资创办的。尽管这样组成的企业从终级所有者层次上看仍有 可能是国家、股权代表仍可能由行政部门委派，因而仍存在政企不分问题， 但从集团公司层次上看，股权多元化使任一行政部门都不能利用自己的股权 地位干预企业事务，因而起到了弱化行政干预的作用。 ( 二) 开放市场，促进竞争 竞争对经济效率的促进作用表现在它能刺激生产效率( 企业内部效率) 和配置效率。在一个竞争性环境中，只有效率较高的企业才能生存和发展， 优胜劣态规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本，提高生产效率。同时，