（产业经济学专业论文）我国自来水行业规制研究.pdf

中文摘要 自来水行业包括水资源丌发、水供应、水的输送、污水回收及处理等环节， 是社会赖以生存与发展的基础性行业。长期以来，我国一直把自来水行业看作公 益事业，由地方政府投资、垄断经营，实行低价格福利供水。这种经营体制制约 r 我国自来水行业的发展，一方而供水行业的生j “成本得不到补偿，企业处于亏 损状态；另一方面居民环保意识薄弱，水资源浪费严重，水环境不断恶化，水成 为了制约我国经济社会发展的瓶颈因素。为了缓解水资源危机，建立节约型社会， 实现经济的可持续发展，2 0 世纪9 0 年代开始，我国自来水行业开始了市场化改 革的进程，政企分开、政资分开、q k 务分拆等措施取得了明显成效，非国有资本 大量进入自来水行业，缓解了资金压力，提高了行业内的经营效率。越来越受到 关注的水价改革改变了我国低价供水的局面，有效节约了有限的水资源，可以说， 我国自来水行业的市场化改革取得了阶段性成果。但是由于长期的历史久f 怅等原 因，“官督官办”“多头管理”等方式尚未彻底退出历史舞台，市场经济在调节企 业经济行为、激励行业内部效率方面的作用没有得到充分发挥。水价偏低、计价 方式不合理、市场化模式混乱等问题仍然制约着我围自来水行业的进一步发展。 这砦问题的解决有赖j 二自来水行业新的规制模式的构建。 我国自来水行业政府规制模式构建主要包括两个层面的内容：一是政府层 面，自来水行业存在的诸多问题，如企业效益小佳、资金短缺、机构臃肿等，究 其原因，在于我国政体合一的政府垄断经营模式。因此从政府层面来看，当务之 急是政企分开，政府积极实现“退”和“变”，通过机构改革建立专门的规制机 构。二是企业层面，关键是要对现有的地区政府垄断经营的自来水行业进行分拆， 在供水j 。、污水处理厂等竞争性业务环节9 1 入竞争，通过竞争提高效率。由于管 网的特殊性，无法引入竞争，就要实行激励性规制。同时为了保障自来水行业政 府规制改革的顺利进行，建立和健全法律和制度保障是首要前提，引入竞争和规 制改革都要严格按照规制法律、法规进行。 本文试图在借鉴英国自来水行业市场化改革经验，总结我国学者提出的关于 我国自来水行业规制模式构建的建议的皋础之上，重构适合我国的自来水行业规 制模式。 关键词：自来水行业；规制；模式构建 a b s t r a e t w a t e ri n d u s t r y , i n c l u d i n gw a t e rs o u r c e ，w a t e rs u p p l y , w a t e rt r a n s p o r t a t i o n ， s e w e r a g er e c l a i m i n ga n dd i s p o s i n g ，e t c i st h eb a s es o u r c eo fs o c i a ls u r v i v a la n d d e v e l o p m e n t f o ral o n gt i m e ，w a t e ri n d u s t r yw a sc o n s i d e r e da sc o m m o n w e a lp r o j e c t ， a n dm o n o p o l i z eb yl o c a lg o v e r n m e n ti ni n v e s t m e n ta n dm a n a g m e n t ，a sar e s u l tt h e w a t e rw a ss u p p l i e dw i t hl o wp r i c e t h i ss y s t e mh o l db a c kt h ed e v e l o p m e n to fw a t e r i n d u s t r y , o no n eh a n d ，t h ec o s tc a n tb ec o m p e n s a t e df o r ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h e c i t i z e n sh a v en oa w a r e n e s so fs a v i n g ，t h ew a t e ri sw a s t e dh e a v i l yw h i c hr e s u l t si n d e t e r i o r a t i o no fw a t e re n v i r o n m e n t w a t e rh a sb e c o m et h eb o t t l e - n e c ko fc h i n a d e v e l o p m e n t i no r d e rt oe a s et h ec r i s i so fw a t e r r e s o u r c ea n db u i l das a v i n gs o c i e t y , w es t a r t e dt h ep r o c e s so fr e f o r m i n gs i n c e19 9 0 t h ea c t i o n s ，i n c l u d i n gt h ed i s e e r p t i o n b e t w e e nt h ec o m p a n ya n dg o v e r n m e n t ，t h ea b r u p t i o nb e t w e e nf u n da n dg o v e r n m e n t ， t h eo p e r a t i o nd i v i d i n g ，h a v em a d eg r e a tp r o g r e s s g r e a tp r i v a t ec a p i t a le n t e rw a t e r i n d u s t r yw h i c he a s et h ec a p i t a lp r e s s u r ea n dp r o m o t et h ei n d u s t r y m a n a g i n g e f f i c i e n c y t h ew a t e rp r i c er e f o r m i n gh a sc h a n g e dt h es i t u a t i o no fl o w - p r i c e dw a t e r s u p p l y i tc a nb es a i dt h a tw eh a v ea c q u i r e dt h es u c c e s si nt h i sp h a s e h o w e v e r , d u et o t h eh i s t o r y , t h eo l ds t y l eo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n th a sn o tq u i tf r o mt h es t a g e t h e r o l eo ft h em a r k e t i n ge c o n o m yi na d j u s t i n gc o m p a n i e s b e h a v i o ra n dm o t i v a t i n gt h e c o m p a n i e s e f f i c i e n c yi sl i m i t e d t h el o wp r i c e ，u n r e a s o n a b l ep r i c ec a c u l a t i n gs t y l e a n dc h a o sm a r k e t i n gm o d ea r et h el i m i t a t i o no fd e v e l o p m e n t t os o l v et h e s ep r o b l e m s ， w es h o u l dr e b u i l dt h er e g u l a t i o ns t r u c t u r eo fw a t e ri n d u s t r y t h e r ea r et w ol a y si nr e b u i l d i n gt h er e g u l a t i o ns t r u c t u r eo fo u rw a t e ri n d u s t r y o n ei sg o v e r n m e n t ，m a n yp r o b l e m ss u c ha sb a dr e v e n u e ，t h el a c ko ff u n da n d o v e r s t a f f e do r g a n i z a t i o na r et h er e s u l t so ft h eg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n t s of r o mt h e l a yo fg o v e r n m e n t ，t h ek e yi st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l db ea p a r tf r o mt h ec o m p a n y , a n dt or e a l i z et h e “r e t r e a t ”a n d “c h a n g i n g t h a ti st ob u i l ds p e c i a l r e g u l a t i n g o r g a n i z a t i o n t h eo t h e rl a yi st h ec o m p a n y t h ek e yi st od i v i d eo p e r a t i o ni n t ot h e m o n o p o l yo p e r a t i o na n dc o m p e t i n go p e r a t i o n ，t h e nt om a k et h ec o m p e t i n go p e r a t i o n c o m p e t ea n dt or e g u l a t et h em o n o p o l yo p e r a t i o n t oe n s u r et h es u c c e s so ft h er e f o r m ， t h ef i r s tt h i n gi st ob u i l da n dp e r f e c tt h el a w c o m p e t i t i o na n dr e g u l a t i o ns h o u l dl a yo n t h ep e r f e c tl a w t h i sa r t i c l ei st or e b u i l do u rw a t e ri n d u s t r yr e g u l a t i o ns t r u c t u r eb a s e do nt h e e x p e r i e n c eo f t h eb r i t i s hr e f o r ma n dt h es u g g e s t i o np r o p o s e d e db yo u rs c h o l a r s k e y w o r d s ：w a t e ri n d u s t r y ；r e g u l a t i o n ；r e g u l a t i o ns t r u c t u r eb u i l d i n g 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 祁责任。 声明人( 签名) ：毒毒、累 2 哪j 年1 月芩日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属丁 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：孝高累 导师签名： 日期：2 印，年箩月2 ；日 日期：年月日 1 前言 1 前言 水资源恶化，水环境危机已经成为世界各周面临的共同问题，我国作为世 界上f i 个严重贫水国家之一，承受着巨大的缺水压力。为了缓解供水压力，实 现社会的可持续发展，2 0 世纪9 0 年代开始我国进行了自来水行业的市场化改革， 取得了明显成效，但仍然存在许多问题。本文主要从价格和市场进入两个方面对 我围自来水行业的市场化改革进行研究，由于我国地区经济发展极不平衡，广大 农村地区尚未实行统一供水，因此本文研究的我国自来水行业主要是指城市供、 排水系统。作为前占，本章的丰要内容如f ：( 1 ) 阐明本文的研究意义。( 2 ) 介绍 本文研究的丰要问题以及研究方法。( 3 ) 概括本文的组织框架。( 4 ) 点明本文的创 新之处。 1 1 研究意义 本文主要研究我国自来水 j ：业的规制问题，之所以选择这一问题作为本文 的研究对象，主要是基于以下两个方面的考虑： 1 1 1 理论意义 自然垄断行、i k 的规制问题是产业经济学中比较活跃的话题。2 0 世纪7 0 年代 以前，规制被认为是解决市场失灵、实现社会福利最优或次优的有效手段。传统 的自然垄断行业主要采取纵向一体化和政府经营的方式，然而随着垄断行业低效 率问题的产生以及技术进步对传统垄断范围的冲击，放松规制和规制改革作为新 的制度安排和政策工具在世界范围内得到广泛传播和应用。鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 、 潘扎( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 提山的可竞争市场理论，为放松规制提供了 基础性理论支持。2 0 世纪9 0 年代以来，西方国家开始探索同时解决市场失灵和 政府失灵问题的方法，在此背景下产生了激励理论。经过长时期的理论研究和实 践探索，两方围家存自然垄断行、l k 捌制理论方面形成了系统科学的理论体系，但 是理论本身并小完善，关于产权、自然垄断的合理范围等问题还不能很好解决， 已经形成的理论在实践运用中也存在诸多问题。我国学者从2 0 世纪8 0 年代特别 我国自来水行q 雌制研究 是9 0 年代以后，丌始注重对自然垄断行业规制及其改革的研究，主要是结合西 方自然垄断规制理论对我国电力、电信、铁路、邮政、供水等若干自然垄断行业 进行研究，取得了市硕的成果。但是我国的自然垄断行业改革起步较晚，尤其是 自来水行业，2 0 世纪9 0 年代术爿f 式丌始市场化进程，相关理论研究电比较晚， 还很不成熟，尚处在吸收外困理论的阶段。因此，就理论本身而言，我们还需要 更深入的研究，形成完整系统的理论体系，以认识问题、解决问题。 1 1 2 实际意义 水资源危机、水环境恶化已经成为全球性问题，是世界各国面临的共同挑战。 巾国作为十三个贫水国之一承受着巨大的缺水压力，城市缺水问题尤为严重。在 我国6 6 8 座城市中，有4 0 0 多座城市缺水，其中1 0 0 多座城市严蕈缺水，日缺水 量达1 6 0 0 万吨。在3 2 个百万人口以上的特大城市中，有3 0 个长期受缺水困扰。 我国一常年份需水量约为6 0 0 0 亿吨，而各类水利设施年供水能力约5 6 0 0 亿吨， 年均缺水4 0 0 亿吨，而水资源的严重污染与浪费进一步加深了这种危机，水已经 成为制约我国经济社会发展的瓶颈因素。长期以来，我国直视自来水行业为 福利产业，实行低价供水，一方面水费无法补偿生产供应成本，另一方面，消费 者认为水“取之不尽，用之不竭”，没有形成节水意识。为了改变这种局面，2 0 世纪9 0 年代，国家丌始调高水价，打破了低价供水的僵局，9 0 年代米开始的市 场化进程改变了地方政府挚断经营的局面，在自来水行业引入竞争。自来水行业 改革虽然取得了一定进展，但是价格尚未有效发挥经济杠杆作用，居民的节水意 识仍然薄弱。特许经营模式不规范，无法形成有序、有效的竞争局面，特别是跨 区域竞争无法展开，法律制度也不完善。随着我国自来水行业市场化改革的深入 发展，引入国外已有的理论和实践经验并结合我国的具体情况形成一套成熟的理 论体系以指导我国自来水行业的规制改革进程，已经成为一项迫切的任务。 1 2 研究的主要问题及研究方法 本文的研究对象是我国自来水行业的规制问题。2 0 世纪9 0 年代以前，我国 自来水行、k 一直采取政府垄断经营模式，水的商品属性长期被忽略。随着西方国 。数据来源：中国水务恻h t t p ：w w w c n w a t e r n e w sc o r n 2 1 前言 家在网络产业中引入竞争和私有化改革的普遍进行，以及我国水资源破坏、缺水 现象的日益严重，我国开始注重自来水行业的市场化改革。政企分开、政资分开、 业务分拆等改革措旌取得了明显成效，自来水行业得到了快速发展，大批非公有 资本的进入缓解了资金压力，水价提高补偿了企业的生产成本，扭转了氏期亏损 的局面。同时水作为生活必需品，其质量随着人民生活水平的改善也不断提高。 但是，我国自来水行业改革才刚刚起步，理论方面还没有形成科学完整的体系， 实践中也存在很多不足之处。这些问题的存在要求我们重视自来水行业改革，重 构规制模式。自来水行业的规制包括进入规制、退h _ j 规制、价格规制、质量规制 等多层次的规制内容，本文选取其中最基本的两个方面进入舰制和价格规制一 作为研究内容，分析我国自来水行业规制的必要性、规制内容、存在的问题以及 我围学者提出的关于构建我国自来水行业规制模式的理论建议。在理论及实践的 基础卜，本文试图构建我国自来水行业的进入规制和价格规制模式。 本文依据可持续发展理论，聚取规范分析与实证分析、定性分析与定量分析 相结合的乃。法，研究自米水行业市场模式的构建，指出觯决我国自来水行业存在 的问题必须引入竞争，分拆自来水行q k 自然垄断业务与非自然垄断业务环节，在 自来水行业的运营机制方而要采取政府规制与市场相结合的方式。 1 3 本文的组织框架 本文共分为5 章，对我国自来水行业的规制问题进行研究。遵循的基本思路 是：首先从与文章分析相关的理论基础出发，介绍自然垄断以及政府规制理论， 然后具体到各个层嘶分析我国自来水行业的情况。对于我国应该构建怎样的自来 水行业规制模式，奉文主要立足我国实际，在借鉴国外经验以及我国学者就我国 自来水行业规制改革的提案基础上，提出自己的观点。 第1 章是导论部分，主要包括本文的选题意义、研究背景、研究的主要内容 以及研究方法，并概括本文的组织框架，本章最后指出本文的创新之处。首先介 绍本文的选题意义，认为自来水行业是关系国计民生的基础设施行业，是典型的 自然垄断彳j 二业，国外学者对于自然垄断行业的舰制都做过系统的理论研究，我国 在这方面的研究起步较晚，目前还没有形成成熟的理论体系。而自来水行业的现 状决定了我们必须尽快确立合适的规制模式，缓解水资源对经济发展的制约作 我国自来水行业规制研究 用，实现社会的可持续发展。目前国内有很多学者讨论自柬水行业的规制改革问 题，本文希望通过对现有观点的总结和扩展，对自来水行业规制改革贡献微末力 量。 第2 章回顾自来水行业规制理论，为整篇文章奠定理论基础。自来水行业规 制的理论基础是其自然垄断性，传统对自然垄断的解释一般是从规模经济的角度 来分析，而美国经济学家鲍莫尔、潘扎与威利格等人则利用成本劣加性和范围经 济等概念来解释自然垄断。本章第二部分对国内外学者和机构对自然垄断行业以 及自来水 j ：业所作的理论研究进行总结，分别从自然垄断行业政府规制研究状况 和自来水行业的研究状况两个部分进行介绍。 第3 章对自来水行业进行行业界定，通过对自来水行业的技术经济特性分 析，得出自来水行业属于自然垄断行业的结论。正是因为自来水行业是自然垄断 行业，具有自然垄断行业的特点，因此需要对其进行规制。最后本章主要介绍了 我国自来水行业价格规制和进入规制的摹本方法。 第4 章是我国自来水行业规制的演进。首先介绍了我国自来水行业的发展状 况，回顾了2 0 几年来，我国自来水行业价格烈制和进入规制的改革历程，最后 分析了我国现行的政府规制存在的问题。虽然我国自来水行业在打破垄断、引入 竞争等改革方面取得了明显成效，但是改革的任务还远远没有完成，存在的问题 说明了继续深入改革的紧迫性。 第5 章是在木文前面部分分析的基础之上，重构我国自来水行业的规制模 式，分为三个部分：英国先进经验对我国的借鉴意义：我国学者提出的规制方案： 我国自来水行业政府规制模式的构建。指出我国自来水行业应当借鉴英国的先进 经验，结合我国的实际情况，对自来水行业进行自然垄断业务环节与非自然垄断 业务环节的纵向分离，形成适合竞争的市场结构，在重视规制框架构建的基础之 上，构建符合我国实际的价格、进入规制模式。 1 4 本文的创新之处 本文的创新之处在于： ( 1 ) 运用自然垄断行业规制理论系统地分析了我国自来水行业的价格规制和 迸入规铷。 1 前言 ( 2 ) 总结了我国学者提出的关于我围自来水行业规制模式构建的建议，并在此 基础之上结合作者的分析，提出适合我国自来水行业的规制模式。 我国自来水行业规制研究 2 理论及文献综述 自来水行业是典型的自然垄断行业，本文的研究也是基于这一基础而展开的， 因此在对我同自来水行业的规制问题进行研究之前，有必要简单回顾一下自然垄 断行业规制理论的发展历程。 2 1 自然垄断行业规制理论概述 自然垄断是一个古老的话题，对其认识经历了一个不断深化的过程，这一过 程也影响了政府对自然垄断行业规制政策的修改。 对自然垄断研究最早出现在约翰穆勒( 1 8 4 8 ) 的政治经济学原理中。穆 勒认为自然垄断是制度和资源的稀缺性的结果。其后的经济学者也基本上持有这 种观点，把自然垄断与资源条件的集中相联系，认为由于资源条件的分布集中而 无法竞争或不适宜竞争从而形成了自然垄断。 托马斯法勒( t h o m a sf a r t e r ) 是最早按照经济特征辨认自然垄断的学者之 。他把那些从来没有发生过竞争，或者发生竞争而最终失败的j 虹业归为自然垄 断产业。1 8 8 7 年，亨利卡特亚当斯( h e n r yc a r t e ra d a m s ) 在政府j 产业行 为的关系一书中，把产业分为不变的规模效益、下降的规模效益和上升的规模 效益三种类型，而自然垄断产业属于规模效益递增的产业，应该实行政府管制。 克拉克森和米勒( c l a r k s o n ，m i l l e r ，1 9 8 2 ) 认为，自然垄断的基本特征是生产函数 呈规模报酬递增状态，即平均成本随着产量的增加而递减。这样，由一家企业束 提供产品就会比多家生产的效率更高，成本更低。里普塞等人( l i p s e ye t 1 9 8 7 ) 认 为，自然垄断的产生根源于规模经济。如果在一个很大的，“量区问内，长期平均 成本下降，大企业的平均成本就会比小企业低得多。 从这些学者的论述可以看出，早期的自然垄断是与规模经济紧密相连的，其 一般定义为：“如果某一产业中的企业只提供单一的产品或服务，则在下述条件 下，这一产业是自然垄断产业：单个企业的平均成本随着产量的增加而持续下降， 产量越大，成本越低，单个企业生产会导致成水最低。如果任由多家企业同时生 产，由于产量较低，每家企业的平均成本会居高不下。”由此町见，在单产品情 2 理论发文献综述 况下，规模经济足自然垄断存在的充分必要条件。 自然垄断的规模经济特征要求市场中仅有一家企业提供产品时效率最高，破 坏了f 丁场在资源配置中的作用，导致市场失灵的产生，从而为政府规制理论的产 牛和发展奠定了直接基础。这一时期的经济学家如马歇尔、庇古、德姆塞茨、威 廉姆斯等主张政府对企、l k 活动进行规制，他们认为规制的目的是为了纠正市场失 灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化，即政府规制代表了全社会的公共 利益，这一理论也被称为规制的公共利益理论。1 8 8 7 年美国国会创建了州际商 业委员会，开始了现代意义的政府规制，到2 0 世纪7 0 年代，规制活动主要集中 于具有规模经济的自然垄断行业。 2 0 世纪5 0 、6 0 年代开始，政府规制过多或不当的弊端h 益暴露，如规制成 本增加、规制产生的企业内部无效率、规制滞后产生的食业损失、寻租成本的产 生等。同时，各国政府对自然垄断的规制实践表明，规制是朝着有利于生产者的 方向发展的，规制提高了被规制产、i k 内企、j k 的利润，即出现了规制俘虏现象。这 些问题引发人们对规制效率的再思考。1 9 6 2 年，施蒂格勒( s t i g l e r ) 在规制者能 规制什么? 文中，通过对电力部门的规制效率进行实证研究，发现规制并不 能提高效率。 规制失灵的产生促使经济学家对作为规制主要理沦基础的传统自然垄断理 论进行反思和修f ，提出新的自然垄断概念，以指导政府规制。1 9 7 7 年鲍莫尔 发表了论对多产品产业自然垄断的适当成本检验首次以多产品企业的成本劣 加性定义自然垄断。1 9 8 1 年鲍英尔、潘扎( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 三人 在美国经济评论上发表范围经济一文，首次提出了范围经济概念；1 9 8 2 年夏基( s h a r k e y ) 发表了自然垄断理论，1 9 8 8 年沃特森( w a t e r s o n ) 出版专著 企业规制与自然垄断，这些研究成果推动了自然垄断理论的发展和进步。新 定义的自然垄断理沧认为即使规模不经济，只要单一企、i k 提供市场l 需要的全部 产品的平均成本低于两个以上企业的平均成本，则该行业仍然是自然垄断行业。 维斯库斯( v i s c u s i ) 、弗农( v e m o n ) 、哈林顿( t t a r r i n g t o n ) ( 1 9 9 5 ) 在其合著反 垄断与管制经济学中指出成本劣加性是确定自然垄断的最好方法，规模经济对 单个产品生产的自然垄断并不是必要的( 尽管是充分的) 。新的自然垄断理论扩 大了自然垄断的范围，并且主张政府应当根据白然垄断行业的可维持性、进入壁 我国自来水行业规制研究 垒等情况决定是否进行规制。与此同时，技术进步和需求变化，使原有的自然垄 断边界发生变化，人们认识到自来水、电力等典型的自然垄断行业并非所有业务 都具有自然垄断性质。一般说来，只有管网输送具有自然垄断性，而产品的生产、 销售等环节属于竞争性业务。自然垄断范围的变化和政府规制失灵的产生，要求 政府改变传统的规制方式。 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，西方国家放松规制的呼声越来越高。1 9 8 2 年鲍莫尔、 潘扎和威利格共同 _ f _ ：版专著可竞争市场和产、l k 结构理论，提出了可竞争理论， 为放松规制、引入竞争提供了理沧基础。可竞争市场认为，只要市场满足以下三 个假设条什：第一，自由进入和退山，即沉没成本为零。第二，潜在进入者能够 采取“打了就跑”的策略。第三，与在市场中的厂商1 样，潜在进入者能不受限 制地获得相同的生j “技术，为同一市场提供服务。1 1 则市场自发运行能够达到帕 累托最优，因此政府的责任不是规制，而是降低市场壁牟，营造自由竞争的市场 环境。可竞争市场理论为放松规制奠定了理论基础，2 0 世纪7 0 年代丌始，以英 美为代表的西方国家开展了声势浩大的规制改革运动，在电力、 h 信、铁路、航 空等传统自然垄断行业放松规制、引入竞争，这7 火规制改革取得了较大收益，并 且迅速波及全世界。但足放松规制、引进竞争并不能解决行业内的全部问题，自 然垄断不可维持性仍然要求政府规制。 市场失灵与舰制失灵的同时存在，迫使政府不得不寻求新的规制理论，以实 现规模经济与竞争效率的有效结合。博弈论与信息经济学的发展为激励性规制理 论的产生与发展创造了条件。传统规制理论长期忽略的一个问题是信息不对称的 存在，即被规制企! l k t l 规制机构掌握更多的企业相关信息。此外，被规制企业的 目标是企业利润最大化，而规制机构的目标是企业效率和社会福利最大化。由于 信息不对称的存在和规制双方行为目标的差异，被规制企业在规制过程中会m 现 逆向选择( 隐藏信息) 与道德风险( 隐藏行动) 问题，在这种情况下，即使足最 优的规制方案，也无法发挥很好的作用。激励性规制方案正是以信息不对称为前 提，把规制过程看作是委托代理关系，通过设计诱使企业说真话的激励规制合同， 提高规制效率。最早把规制过程看成足委托代理问题的是罗埃比和马盖特 ( l o e b ，m a g a t1 9 7 9 ) ，他们提出了一种支付规则，即规制部门给予被规制企j i k 一 。谢地政府规制经济学：| 匕京：高等教育出版社2 0 0 3 ( 1 0 ) ，4 4 8 2 理沦及文献综述 个相当于消费者剩余的补助，这样规制部门的目标是生产者剩余加消费者剩余最 大化，被规制企业的目标是利润与补助之和的最大化，两者的目标在一定程度上 具有一致性，因而可以通过企业利润最大化行为实现社会福利最大化，政府只需 要了解与企业需求相关的信息，而不是与被规制企业成本相关的信息。萨平顿与 西布利( s a p p i n t o n ，s i b l e y1 9 8 8 ) 也认为对被规制企业给予补助是必需的。沃格尔 桑和芬西格( v o g e l s a n g ，f i n s i g e r1 9 7 9 ) 则认为在信息不对称情况下，规制机构只 要掌握企业实际供给量、价格和企业费用等相对容易获得的信息，就能实现拉姆 塞收费等次优状态。此外，许多经济学家为克服传统规制过程中的逆向选择问题 和道德风险问题，设汁了不同的规制模型。 随着激励性规制理论的发展，激励性规制政策也陆续在实践中应用。1 9 6 8 年德姆塞茨( d e m s e t z ) 在法与经济学杂志l ：发表了我们为仆么要管制公 用事业? ，首次提出了特许投标理论。1 9 8 5 年雪理佛( s h l e i f e r ) 提出了区域间 竞争的理论模型，该模型在规制实践中的首次运用是1 9 8 6 年李特查尔德 ( l i t t l e c h i l d ) 在对英国自来水产业规制的一份报告中提出的。价格上限规制作 为传统报酬率规制的替代方式，是2 0 世纪8 0 年代英国白然垄断行业规制改革中， 由半特查尔德( 1 9 8 3 ) 没计“的，最早于1 9 8 4 年应用于英国电信行业，后来逐渐 推广到其他国家。 从以上的分析得出以下结论：规制理论的友展是随着自然垄断理论的发展而 发展的，自然垄断理论的发展经历了规模经济一成本劣加性一自然垄断弱化等发 展阶段，相应地，规制经历了规制一放松规制一规制重建等阶段。 2 2 文献综述 火于自然垄断行业舰制问题的研究成果可谓汗牛充栋，世界各国对于自来水 行业规制问题的研究虽然起步较晚，但是研究成果也颇丰。限于篇幅，本文不能 一一同顾，本章仅就一些有代表性的文献做简要梳理和介绍。 2 2 1 自然垄断行业规制研究状况 自然垄断行、业的政府规制最早可以追溯到1 8 8 7 年美国国会创建州际商业委 9 我崮自采水行、舰制研究 员会，学期的舰制理论认为政府规制起源! f 市场失灵，即规制是有利于优化资源 配置、提高社会福利的。政府舰制作为产业组织政策被讨论始于1 9 5 9 年贝恩 ( b a i n ) 发表的产业组织一书，该书专设两章讨论反垄断政策和直接规制政 策。国外许多学者对价格规制、进入剃制等对象进行研究，拉姆齐( r a m s e y , 1 9 2 7 ) 在其著名文章对税收理论的贡献( ac o n t r i b u t i o nt ot h et h e o r yo f t a x a t i o n ) 中 提出了拉姆齐定价，拉姆齐价格是在满足总收益等于总成本约束下，实现社会福 利最大的线性价格。1 9 7 0 经济学家卡恩( k a h n ) 教授的规制经济学：原理与 制度一书，提出了政府规制的系统理论，标志着规制经济学的正式诞生。施蒂 格勒( 1 9 7 1 ) 的经济规制论，首次尝试运用经济学的基本范畴和方法来分析 规制的产生，开创了规制经济理论，随后该理论由佩尔茨曼和贝克尔予以发展， 形成了芝加哥学派。 2 0 世纪7 0 年代以后，随着规制失灵的出现，西方国家开始对传统的自然垄 断行业进午j ：规制改革，导致激励性规制理论的产生和发展。代表人物有：伯圣科 和萨平顿( b e s a n k o ，s a p p i n t o n1 9 8 7 ) ，拉丰和泰勒尔( l a f f o n t , t i r o l e1 9 8 8 ) ，威曼和 琼斯( w e y m a n ，j o n e s1 9 9 4 ) 等，他们针对j ! l i 制过程中出于信息不对称问题产生的 逆向选择和道德风险问题，设计规制模型，诱导企业降低成本、提高效率。拉丰 和泰勒尔2 0 0 0 年合著的电信竞争一书利用产业组织理论对电信业的规制和 竞争进行了详细的经济学分析。他们合著的政府采购与舰制中的激励理论， 应用现代经济学理论最新工具，对新规制经济学进行了最具权威性的系统分析。 我国早期关于自然蓬断规制的研究主要是对西方自然垄断规制经济学的翻 译和介绍。笔者接触的最早的规制方面的文献是1 9 9 2 年翻译出版的植草益的微 观规制经济学( 朱绍文等译) 。肖兴志( 2 0 0 3 ) 在其专著自然垄断产业规制改 革模式研究中全面地论述了自然垄断产、l k 与政府规制理论。文献通过分析西方 发达国家自然垄断产业规制改革的历程，构建了自然垄断产业规制改革的基本模 式，并结合我国自然垄断行业) | ! l l 制改革历程提出了我国自然垄断行业改革的基本 模式。作者把理论分析应用于我国的具体行业，结合我国铁路运输业的改革历程 构建了中国铁路行业的规制改革模式。但是文章在构建我国自然垄断行业模式 时，主要侧重进入规制方面，对怎样建立合理的价格规制并来涉及。政府规制 经济学导沦( 工俊豪，2 0 0 1 ) 系统介绍了经济性规制，论述了自然垄断的基本 2 理论及殳献综述 理论以及投资规制、价格规制、进入规制，形成了完整的政府规制学理论体系。 并结合我国电信、电力、c a 来水供应三个自然垄断行业的政府规制实践进行探讨， 但是并未提出这些彳亍业规制改革的具体方法。自然垄断产业改革基于网络 视角的分析( 刘戒骄，2 0 0 5 ) 则从网络产业的角度论述了垄断产业的政府规制 及其放松规制改革。于良春( 2 0 0 4 ) 在其文章论自然垄断与自然垄断产业的政 府规制中，从新的角度对自然垄断与经济效率之间的关系进行了分析，指出自 然垄断对经济效率有着许多j f 面影响；规模经济促进牛产效率的提高，范围经济 减少市场交易费用，垄断加快技术进步和创新的速度。同时，自然垄断企业在经 济增长、价格稳定、充分就业政府调控宏观经济方面也起着不可低估的积极作用。 因此，中国自然垄断产业的规制改革，足一个放松规制与强化规制同步进行的制 度变迁过程。但是该文并没有就我国自然垄断行业规制改革提出意见或建议。王 俊豪( 2 0 0 1 ) 在其中困自然垄断产业政府管制体制改革5 5。文中为我围自然垄 断行业政府规制改革提出了“条建议，分别为：加强法律建设、实行政企分开、 放松自然垄断行业的进入规制、营造公平竞争的市场环境、鼓励民营企业进入自 然垄断行业。 现在，国内越来越多学者关注自然垄断行业规制改革，认识到改革的关键是 打破垄断经营、引入市场竞争。但是到目前为止，国内学术界尚未总结出一个规 制改革的基本模式。同时，我国自然垄断行业规制改革过程中，对价格改革的关 注很少。本文认为，价格是企业行为的主要手段、直接关系到消费者利益，因此 在市场化改革过程中，如何约束氽业的价格行为，应当引起广泛关注。 2 2 2 自来水行业规制研究状况 自来水行业的规制改革以英国和法国为代表。英国采取完全私有化的水业 模式，通过健全法律、建立独立的监管机构、完善公众参与体系等措施确保私有 化模式的有效实施。法国则选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来 提高运营和管理水平的市场化模式，保留了产权层而的最终公有。通过特许经营 合同和租赁管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。 价格上限规制是2 0 世纪8 0 年代初李特查尔德为英国自然垄断行业规制改革 设计的替代报酬率规制的价格规制模型，政府为受规制企、世制定价格上限，并且 我国自来水“业规制研究 每年都会调整这一上限。价格上限规制运用于不同行业时会有若别，萸国政府自 来水行业价格规制改革中的价格上限模型是典型代表。 1 9 8 9 年英国政府颁布的自来水法和1 9 9 2 年颁布的竞争和服务( 公共 设施) 法规定允许不同地区自来水企业“允许捅入经营”。打破了自来水产业 原来的地区性垄断经营的局面，从而使企业为争夺顾客而展丌直接竞争。 r o b i n s i n ( 2 0 0 4 ) 以英国自来水行业为例，指出自来水行业的规制太多，合 理的做法是根据各经营环节的特征把自然垄断业务和非自然蔫断业务分离，对自 然垄断、i k 务进行规制，在非自然垄断业务环节引入竞争。据此，他提出自来水行 业应该采取垂直一体化垄断结构或垂直分离结构，但是由于价格歧视、管网的区 域性等特点，这两种方法在实际运用中都会引起一系列问题。 c l a r k 和m o n d e l l o ( 2 0 0 3 ) 以法国自来水行业为例。指出自来水行业的自然垄 断特征抑制了竞争对行业内部的激励作用，而特许投标制度是克服这种市场失灵 的有效选择。文章进一步建立了c l a r k - - m o n d e l l o 方程，说明只要政府收回特许 投标权的威胁是可置信的，则企业会自我规制，从而形成特许投标制度下社会福 利最大化与企业合理利润率的平衡。这研究结论对我国自来水行业规制改革有 很大借鉴意义。 我国自来水行业的市场化改革滞后于铁路、电信等其他自然垄断行业，关于 自来水行业政府规制问题的研究更是寥寥无儿。李晶( 2 0 0 3 ) 等人在水权与水 价国外经验研究与中国改革方向探讨中主要介绍了中困以外的发达国家和 发展中国家的水资源管理体制和水价制度，借鉴国外的水权与水价制度，指出在 我国面临的严峻形式下，应该建立具有中国特色的水权制度、水价体系与水市场。 另外一本关于水的文献是谢永刚( 2 0 0 4 ) 的水权制度与经济绩效，作者分析 了我国历史上的水权制度、国外水权制度及管理经验、现代水权制度及理论，指 m 我国应该明确国家对水资源的所有权，水费征收要能够反映成本。温桂芳等人 ( 2 0 0 5 ) 从自来水价格的各个方面分析了我困在价格方面已经取得的规制成果， 并指出为了缓解水资源短缺压力，更好地发挥水价对水资源合理配置和促进节约 用水的作用，深化水价改革的重点应放在建立以节约用水为核心的合理的价格形 成机制上。钟玉秀( 2 0 0 3 ) 对水价确定模式的研究与比较一文列举了国内外 通常采用的六种水价模式，并对这些定价模式应用进行评述，最后提出确定我国 2 理论及殳献综述 水价模式的建议。谢地( 2 0 0 3 ) 在其文章中分析了自来水行业放松舰制的依据， 并结合英、法、美、日等国的规制改革实践分析了自来水行业的进入规制、价格 规制、环境规制与质量规制，文章并没有对我国自来水行业的规制改革进行研究。 把自然垄断理论具体应用到我国自来水行业进行分析的文章风毛麟角，就笔者接 触到的资料而言，仅有王俊豪( 2 0 0 1 ) 教授的一篇文章，主要介绍了英国在规制 方面的经验，就我国自来水行业而言，仅进行了简单的分析，提出一些改革的原 则性建议，并没有深入分析我国自来水行业规制改革应采取的具体方案。林洪孝 ( 2 0 0 4 ) 在其博士诠文中研究了我国水务管理方面存在的问题，指出解决自来水 行业存在问题的荚键是实施统一管理，完善水权制度，并且建立可持续发展的水 价模式。该文中的水价模式角度新颖，但是并没有就具体的定价问题做深入研究。 另外有许多文章从各个方面对我国自来水行业进行研究。莫孝翠( 2 0 0 4 ) 对水务 管理一体化进行研究；曾文等人( 2 0 0 3 ) 运用地理信息系统技术提m 了供水管网 信息化管理的解决方案；苗长远( 2 0 0 3 ) 的供水工程水价制定和影响因素分析； 赵峰( 2 0 0 4 ) 的关于城市供水价格的若干问题：黄树春( 2 0 0 3 ) 的乡镇供 水合理水价的确定等文章分别从不同的角度对我国的水价问题进行研究并提出 了建议，但是研究过于表血，没有做模型分析。万军( 2 0 0 0 ) 在英国的水价管 理文中全面介绍了英国的水价管理体制、权限、制定水价的前提和收费原则， 并且与我国进行了对比，但足并没有提出我国水价改革的建议。 从以上分析可知，我困自来水行业规制问题的研究虽然取得了一些成果，但 仍然存在不足之处。因此，本文运用自然垄断行业政府规制理论对我国自来水行 业进行系统研究，以期从理论方面为我国自来水行业改革做出些许贡献。 我国自来水行业舰制研究 3自来水行业的规制分析 自来水行业具有典型的自然垄断特征因此有必要依据自然垄断行业的规制 方法对其进行规制。本章主要对自来水行业的行业特征进行分析，并介绍一些规 制方法。 3 1 自来水行业概述 什么是自来水行业? 自来水行j i k 有哪些特点? 这些问题决定着是否对自来 水行业进行规制以及进行哪些规制。因此，在研究我国自来水行业政府规制问题 之前，有必要了解自来水行业及其特点。 3 1 1 行业界定 自来水行业的界定是一个复杂的问题，自来水行业是什么? 依据不同的标准 有各种各样的回答。本文所指的自来水行业主要是供水和排水，是一条由原水、 供水、排水、污水处理、及水资源回收利用等形成的产业链。包括水利工程、