（产业经济学专业论文）中国电信业规制改革研究.pdf

中国电信业规制改革研究 本文在前人的研究基础上，主要采用了理论分析与实证分析相结合的分 析方法。首先通过对电信业所涉及的规制理沦的阐述和对电信业自然垄断特 征的判断，揭示了电信业规制的必要性：然后通过对世界电信业规制改革实 践的总结，结合中国电信业改革的历程，提出了中国电信业规制机制的设汁， 并进一步重点讨论了基于绩效而非成本的中国电信业激励性规制模式中的进 入规制和价格规制方式。此外，在收集大量文献资料的基础上，还运用了比 较分析方法，横向上，通过对国外电信业竞争与规制行为进行了全面的比较 分析，得出具有借鉴意义的实践经验总结；纵向上，通过对中国电信改革历 程的回顾，揭示出我国电信规制改革的特点和方向。 全文一共分为三个部分： 第一部分，即第一、二章，主要是对电信业的规制研究提供理论基础。 第一章，引言部分，阐明了本论文的研究目的和意义，提出了研究作为 我国传统自然垄断行业代表的中国电信业规制改革具有的可行性和典型性。 国内外电信业规制演变的历史表明：电信业改革不仅是我国垄断行业政府规 制改革的首选，也是西方垄断行业政府规制改革的重中之重，西方电信业政 府规制改革已实现了成功的转型，为我国电信业的改革和发展提供了宝贵的 经验。 论文的第二章对电信业规制的基本理论体系进行了详细介绍，并通过三 大理论基础的讨论，对电信业的自然垄断特性进行了判定，电信业虽然不是 传统意义上的完全自然垄断行业，但仍具有自然垄断所标志的规模经济、范 围经济等特征，国内电信市场仍未具备的完全放开状态，政府仍要对我国电 信业实行政府规制。同时，严格规制也己不适合当今的电信市场，以引入竞 争为重点的放松规制才是电信业规制的发展方向。 第二部分，即第三章，这一部分着重阐述了国外电信业规制的改革实践。 论文选取了英国、美国和日本这三个具有代表性的国家，对他们的电信业改 革历程进行了详细的回顾，总结出各国改革的特点和成功经验。国外成功经 验表明： 电信业放松规制已成为必然，引入竞争和激励性舰制改革是各国电信 业改革的两个主要内容。竞争程度越高，激励规制机制设计越完善，企业的 市场行为就越规范，市场绩效就会得到很大的改善。同时，电信改革不能一 2 中文摘要 蹴而就，应分步骤、分阶段、有计划的逐步放松。 从现实操作层面考虑电信业的成功改革必须具备建立独立的电信行业 规制机构、完善的基础电信法律法规、适度的市场准入规制和价格规制政策。 第三部分，即第四章，主要对中国电信业经济性规制改革进行了讨论。 第一节首先对我国电信业规制的整体历程进行了回顾，针对我国电信业 改革特点，从经济效益和资源配黄效益两方面对改革以来的中国电信业取得 的成果进行了绩效分析，最后分别从进入规制、价格规制和规制机构三个方 面总结出我国电信业存在的问题。 第二节展开了对我国电信业舰制机制的设计，分别对包括规制机构、进 入规制、价格规制在内的三方面进行了讨论： l 、关于规制机构的设计，建议以信息产业部为基础成立电信监管的专业 机构。 2 、关于进入规制的设计，提出了一方面须对基础电信业务中非垄断性业 务领域进一步引入竞争，利用三网融合开辟更多的具有竞争性的新业务领域； 另一方面，关于电信重组问题，构思了一个新的可实现全面竞争，操作简单 易行，既合理的利用了现有资源，避免了可能出现的重复建设问题，既有利 于保护国有资产又减少重组时间的方案。 3 、关于价格规制的设计，提出选择价格上限规制代替传统的投资回报率 规制，重点加强对我国电信市场价格的监控，确定一个适当的价格调整周期 和适合的x 值，提高价格规制的有效性和行政效率。 【关键字】电信业垄断激励性规制改革 3 a bs t r a c t e c o n o m i c r e g u l a t i o n ，w h i c h l i e si nt h e m o n o p o l i z e d s e c t o r sa n dt h e i n f o r m a t i o n - a s y m m e t r yo n e s , m e a n s t h a tt h e g o v e r n m e n t i n t e r f e r e s i nt h e c o m p a n i e s m i c r o - a c t i v i t i e s s u c ha s e n t r y 、e x i t 、p r i c i n g a n ds oo n b y g o v e r n m e n t p e r m i s s i o n so rw a y so ft h a tk i n d i ta i m sa tp r e v e n t i n gi n e f f i c i e n t r e s o u r c ea l l o c a t i o na n de n s u r i n gt h ef a i r n e s st oa nt h ed e m a n d e r s t h er e g u l a t i o n o ft h et c l e c o m m u n i c a t i o n ，t h u sm e a n st h a t ，t oh e l pt h et e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y h a v eas u s t a i n a b l e 、h e a l t h ya n dq u i c kd e v e l o p m e n t ，t h eg o v e r n m e n t ，b a s e do nt h e n o t i o n so ft h en a t u r a lm o n o p o l yo ft h es e c t o r ，t a k e sd i r e c ta c t i o n st oi n t e r f e r ei n t h em a r k e ts t r u c t u r ea n d c o m p a n i e s a c t i v i t i e sa c c o r d i n g t oc e r t a i nl a w s s i n c e2 1 s tc e n t u r y , t h et e l e c o m m u n i c a t i o ns e c t o r ，a so n eo ft h ef u n d a m e n t a l a n ds t r a t e g i ci n d u s t r i e so ft h en a t i o n a l e c o n o m y , m a k e sm o r e a n dm o r e c o n t r i b u t i o n st ot h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , a n di t sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t d r a w sg r e a ta t t e n t i o nf r o mp e o p l e a st h er e p r e s e n t a t i v eo ft h en a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r i e s ，t h er e f o r m a t i o no ft h et e l e c o m m u n i c a t i o ns e c t o rh a sb e e nl e a d i n gt h e w a y r e s e a r c h e sa n dd i s c u s s i o n so nm o n o p o l yt h e o r y , c o m p e t i t i o nt h e o r ya n d r e g u l a t i o nt h e o r yh e l pt of o r mt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dr e g u l a t i n gp o i n to fi t ；a n d w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o ne x p e r i e n c e sp r o v i d e e m p i r i c a ls t u d i e sw i t hs i g n i f i c a n te v i d e n c e t h es t u d yo ft h er e g u l a t i o no ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yh a st r e m e n d o u sm e a n i n gf o r t h er e a l i t y r e v i e w i n gt h ec o u r s eo ft h er e g u l a t i o no ft h ei n d u s t r yi no u rc o u n t r y , i th a s b e e nt h r o u i g hf i v es t a g e sa sf o l l o w s ：s t r i c t l yr e g u l a t i o n ，p r i c e l o o s e dr e g u l a t i o n ， d u o p o l y , r e g u l a t i o nr e f o r ma n dr e s t r u c t u r i n g ，p r o m p t i n gc o m p e t i t i o n ，f u r t h e r r e f o r i l l d u et ot h e q u i c k e rp a c e s o ft h ea d v a n c eo ft e l e c o m m u n i c a t i o n t e c h n o l o g i e s a n d a d j u s t i n g o ft h e i n d u s t r y ss t r u c t u r e ，o u rc o u n t r y s t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r yi su n d e r t a k i n gat o t a l l ya n dt h o r o u g h l yr e v o l u t i o n ，a n d t h e r ea l s oa r ep r o b l e m st h a tc o u l dn o tb eo v e r l o o k e d o nt h eo n eh a n d ，a t h o u g h t h er e g u l a t i o no fi ti sg o i n gl o o s i n g ，t h em a i np a r ti ss t i l ln a t u r a l m o n o p o l y , a n d e f f e c t i v ec o m p e t i t i o ns t r u c t u r ei ss t i l lf a r - r e a c h i n g , e v e ni fa l lt h er e g u l a t i o n sa r c e l i m i n a t e d ；o nt h eo t h e rh a n d ，a l t h o u g ho u rg o v e r n m e n th a st a k e nm a n ya c t i o n st o i n t e r f e r ew i t ha n de v e ns p l i ti t ，w ey e tf i n dt h a tt h ec o n c e n t r a t i o nr a t i oo fi ti sv e r y h i g h ，a n dm a r k e tc o m p e t i t i o nc o u l dn o tw o r ki t s e l fo u t ，a n d l o t so fp r o b l e m s ， w h e t h e rt h e o r e t i c a lo r p r a c t i c a l n e e dt ob ew e l l s t u d i e d t od e s i g nas e to f r e g u l a t i o ns y s t e m t h a ti s a c c e p t a b l eb y i n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d sa n dd o m e s t i c s i t u a t i o nh a sb e c o m eap r o b l e mn e e d e dt ob es o l v e du r g e n t l y s o ，t h ep u r p o s eo f t h i st h e s i si st os t u d yt h ed e s i g no fr e g u l a t i o nr e f o r mo ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n i n d u s t r yu n d e rc o m p e t i t i o n ，a n dt h u sc o n t r i b u t e t ot h eo n g o i n gr e f o r mi no a r c o u n t r y b a s e do hp r e v i o u sr e s e a r c h e s ，t h i st h e s i sc o m b i n e st h e o r e t i c a la n a l y s i sw i t h e m p i r i c a la n a l y s i s f i r s t l y , b ya d d r e s s i n gr e l a t e dr e g u l a t i o nt h e o r i e sa n dj u d g i n g t h en a t u r a l m o n o p o l y o ft h e i n d u s t r y , w er e v e a l t h e n e c e s s i t y o ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o n ；s e c o n d l y ,b ys u m m a r i z i n g t e l e c o m m u n i c a t i o n - r e g u l a t i o n - r e f o r mp r a c t i c eo fo t h e rc o u n t r i e si nt h ew o r l d ，a n d c o m b i n i n gi tw i t ht h ec o u r s eo fc h i n a sr e f o r m ，w ep r o p o s ead e s i g no fc h i n a s t e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o ns y s t e m b e s i d e s ，o n t h eb a s eo fn u m e r o u s l i t e r a t u r e c o l l e c t i n g , w ea l s om a d es o m ec o m p a r i s o n s h o r i z o n t a l l y , w em a k ea l l o v e r a l lc o m p a r i s o na b o u tt e l e c o m m u n i c a t i o nc o m p e t i t i o n sa n dr e g u l a t i o n sa m o n g o v e r s e ac o u n t r i e s , a n dt h e ng e ts o m er e f e r e n t i a l e x p e r i e n c e ；i o n g i t u d i n a l l y , w e r e c a l lt h er e f o r mc o u r s eo fc h i n a st e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o n ，a n dr e v e a lt h e c h a r a c t e r i s t i c sa n dd i r e c t i o no fi t sr c f o r m t h ew h o l et h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s ： t h ef i r sp a r t ，i n c l u d i n gc h a r t la n d2 ，m a i n l ya d d r e s s e st h eb a s i ct h e o r i e st h a t i sn e e d e dt os t u d yt h et e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o n t h ec h a r t1 ，t h ei n t r o d u c i n gp a r t ，f i r s t l yt e l l st h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo f t h i sr e s e a r c ha n dt h e ni n d i c a t e st h ef e a s i b i l i t ya n dt y p i c a l n e s so ft h e s t u d y ； s e c o n d l y , b yr e v i e w i n gr e l a t e dl i t e r a t u r e s ，w eg e tt ok n o wt h a tt e l e c o m m u n i c a t i o n r e f o r mn o to n l yi st h ef i r s tc h o i c eo fo u rc o u n t r y sr e g u l a t i o nr e f o r m s ，b u ta l s oi s o n eo ft h em o s ti m p o r t a n tg o v e m m e n tr e g u l a t i o nr e f o r m s a n dt h e i rs u c c e s si n t e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o nr e f o r m sc a np r o v i d eu sw i t hm u c he x p e r i e n c et oo u r r e f o r m s 。 2 a b s l 砒( t c h a r t2s e t so f ff r o mt h e o r i e s ，m a i n l yt h r e e ，p u b l i ci n t e r e s tt h e o r y , c a p t u r e t h e o r yo fr e g u l a t i o na n di n c e n t i v et h e o r yo fr e g u l a t i o n b ya d d r e s s i n gt h e m ，a n d t a k i n gt h e i rp r e m i s e si n t oc o n s i d e r a t i o n ，w ej u d g et h en a t u r a lm o n o p o l yo ft h e t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y , a n dc o n c l u d et h a tt e l e c o m m u n i c a t i o ni sn ol o n g e rn t o t a l l ym o n o p o l ys e c t o r , a n ds t r i c tr e g u l a t i o nw i l ln o tb eag o o dc h o i c ea n ym o r e t h es e c o n dp a r t ，t h ew h o l ec h a r t 3 ，m a i n l ya d d r e s s e st h ep r a c t i c eo fo v e r s e a t e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o n s w e c a r e f u l l y r e v i e wt h ec o u r s e s o f t e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o n so ft h r e ec o u n t r i e s ，b r i t i s h ，a m e r i c aa n dj a p a n ， w h i c ha r ev e r yr e p r e s e n t a t i v e , a n dt r yt oa b s t r a c ts o m e t h i n gm i g h tu s e f u lf o ro u r r e f o i b i s c h a r t f o u r i st h e t h i r d p a r t ，a n d i t m a i n l y d i s c u s s e sc h i n a s t e l e c o m m u n i c a t i o ne c o n o m i cr e g u l a t i o nr e f o r m t h ef i r s t p a s s a g eo ft h i s c h a r tr e v i e w st h ew h o l ep r o c e s so fc h i n a s t e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o nr e f o r m ，a n da l s os u m m a r i z e ss e v e r a lp r o b l e m s e x i s t i n gc h i n a t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y s t a r t i n gf r o mt h es e c o n dp a s s a g e ，t h et h e s i sg e t st od e s i g nt h er e g u l a t i o n s y s t e mf o ro u rc o u n t r y st e l e c o m m u n i c a t i o nf r o mt h r e ea s p e c t s ，s i t u a t i o n ，p r i n c i p l e a n d p o l i c ys u g g e s t i o n k e y w o r d s ：t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y m o n o p o l y r e f o r mo fi n c e n t i v er e g u l a t i o n 3 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人：魄庶籼 川年7 1 月z 扛日 1 弓1 言 1 1 研究目的和意义 1 引言 电信业作为一个基础性、支柱性和战略性产业，其发展和改革倍受世人 关注。不仅垄断理论、竞争理论与规制理论的广泛研究和探讨为电信业的性 质认定和规制基点垫定了基础；西方各发达国家的电信规制历程变迁更为电 信业的实证层面的研究提供了宝贵的经验。电信业的规制改革研究具有很强 的理论意义和现实意义。 理论上，自然垄断是对电信业进行规制的基本依据。传统的自然垄断理 论认为垄断行业因其自然垄断特性而具有经济上的合理性。电信业则因为囊 括了主要的自然垄断标准被定义为垄断行业，包括l 、由于入网用户越多，固 定成本分摊到每一分需求上而使服务价格下降具备的规模经济性；2 、电信业 务的密切相关从而进行一体化经营而具备的范围经济性；3 、提供基础电信服 务，关系到国计民生的社会公益性；4 、大量投资应用于基础网络建设的资产 沉淀性和专用性。当时，经济学家主张政府应对电信业采取了严格的规制， 规制目的是为了防止垄断势力的滥用导致的资源配置的浪费 ( $ a t e r s o n ，1 9 9 8 ) ，由此各国政府普遍对本国电信业实施了垄断经营模式。 然而，自7 0 年代以来，规制经济学家们开始广泛的采用计量的方法从实 证层面来估计电信业的规模经济和范围经济。威沃门和福斯( 1 9 7 8 ) 、海克曼 和伊文斯( 1 9 8 4 ) 等利用美国a t & t 在被拆分前的数据，用计量方法对电信产 业的规模经济和范围经济进行判断，以此问接说明自然垄断的成立与否。遗 憾的是，由于他们使用数据和估计方法的问题，他们得出了完全不同的结论。 但是，辛和英( 1 9 9 2 ) 利用小组数据直接检验成本函数的次可加性得出了电 信业不存在自然垄断的结论。另一方面，随着技术进步和经济一体化的发展， 中国电信业规制改革研究 传统的自然垄断观点受到了来自市场需求和技术进步的挑战。首先，在技术 水平不变的前提下，迅速扩大的市场规模的使自然垄断行业失去了自然垄断 性。因为此时单个企业的最优生产规模已经无法达到市场需求，自然垄断行 业成为竞争性行业；其次，技术的进步下，替代技术的出现形成电信业激烈 的竞争格局。此时，经济学家们主张政府放松规制、引入竞争，实现电信业 从政府规制的自然垄断行业向竞争性产业转变。 各国实践表明，在2 0 世纪7 0 年代以前，高度e 目有化和纵向体化的特 许垄断经营权，曾是世界各国电信业的基本经营模式。然而，随着人们逐渐 认识到规制所造成的高成本和低效率的诸多不足，从7 0 年代丌始，西方发达 国家就开始着手进行电信业规制改革，以引入竞争，放松规制为核心，成为 全球电信改革的重要内容。 我国的电信业规制改革始于2 0 世纪8 0 年代。从我国电信业规制政策的 演变过程中，我们看到放松规制、引入竞争的趋势；看到规制政策的出台对 中国电信业带来的巨大变化和影响。然而，我们也不得不认真分析改革过程 中所存在的种种问题和缺陷。一方面，在我国，尽管电信产业的规制正在逐 渐放松，但是其主体还保持着自然垄断性，目前电信市场上还未形成有效竞 争格局，其有效竞争程度也极为有限。在这种情况下，政府实行规制足必要 的；另一方面，虽然政府通过一系列改革措施对高度垄断的中国电信业进行 了干预和拆分，但我们仍然可以看到，中国电信产业的集中度仍然很高，市 场的竞争性仍然不能有效运行，规制形式存在许多理论和实践问题都需认真 研究和积极探索。设计一套适合国际规范和符合本国国情的可操作的电信业 政府规制体制己成为迫切需要解决的问题。本文正是致力于此，在竞争的大 环境下对中国电信业经济性规制改革的设计展开研究，将促进激励性规制体 制的设计在我国的应用起到一定的推动作用，对我国正在进行的电信行业经 济性规制改革提供参考价值，也对其它基础垄断产业的规制改革起到一定的 借鉴作用，具有较好的学术意义和适用价值。 1 2 国内外研究现状 2 国外理论界和实践部门对于电信规制的研究主要包括从最早的经济学领 1 引言 域研究公共事业的r a m s e y b o i t e u x 定价模型，即f r a n kr a m s e y 在1 9 2 7 年提 出的最优税收规制定价和m a r v e lb o i t e n x 在1 9 5 6 年提出的公共垄断事业规 制定价；早期l a f f o n t 和y a r r o n 从产业经济学角度出发制定的为防止电信业 服务质量恶化的质量标准和质量检验机制；近年来由让雅克拉丰和让泰 勒尔在2 0 0 0 年合著的电信竞争一书中以产业组织理论，对电信业的竞争 与规制进行了详细的经济学分析，更成为研究规制改革前沿水平的代表著作。 国内学者对电信业规制的研究则主要包括：张听竹等在2 0 0 0 年网络产 业：规制与竞争理论一书中提出的确定中国电信资费政策需结合监督机制、 授权机制、政出多门、多重目标，引入竞争等中国经济实际情况：王俊豪在 2 0 0 1 年政府管制经济学导论一基本理论及其在政府管制实践中的应用一 书中提出的电信价格管制理论模型；王红梅在2 0 0 1 年电信全球竞争一书 中对电信发展、竞争与规制的探讨；唐守廉在电信规则一书中深刻分析 了包括市场竞争规制和电信资费规制在内的电信规制相关重大课题以及其在 2 0 0 0 年电信资费及其管制一文中提出的对电信价格实行资费上限管制的 观点；陈小洪等在2 0 0 2 年关于中国电信资费体系改革的基本看法一文中 给出的分两阶段逐步建立电信价格体系的，包括兼顾多方利益、符合w t o 要 求等的资费改革指导原则下的具体建议。 1 3 研究方法和基本思路 本文在前人的研究基础上，主要采用了理论分析与实证分析相结合的分 析方法 第二章，首先对电信业规制的基本理论进行了概括和阐述。包括规制理 论和对电信业自然垄断特征的判断，以及由此揭示出了电信业规制的必要性 和放松规制； 接下来第三章中，对国外电信规制改革实践作了重点介绍，并通过对各 国规制改革模式的归纳总结，得出电信业改革一些普遍成功的经验： 第四章则针对我国电信业经济性规制改革方向进行了探讨。通过我国电 信业规制的现状，讨论了我国电信业规制的设计机理，并进一步对我国电信 业规制的进入规制方式和价格规制方式选择进行了设计和提出政策建议。 3 中国电信业规制改革研究 4 本文在收集大量文献资料的基础上，运用了比较分析法，横向上，通过 对国外电信业竞争与规制行为进行了全面的比较分析，得出具有借鉴意义的 实践经验总结；纵向上，通过对中国电信改革历程的回顾，揭示出我国电信 规制改革的特点和方向。 2 电信业规制的基本理论 2 电信业规制的基本理论 2 1 规制理论 “规制”一词源于英文的“r e g u l a t i o n ”。根据规制性质的不同，可分为 经济性规制和社会性规制。社会性规制是指以确保消费者人身安全、健康、 防止公害和保护环境为目的，对企业提供的产品( 服务) 质量和生产活动中 的操作行为等进行的规制在本论文中不予讨论。经济性规制则是针对具有 自然垄断、信息不对称特征的行业，在企业产品定价、进出和退出等方面政 府进行的规制。亦是本文定义的规制。简言之，本文所要讨论的规制，是指 由政府有关行政部门直接实施的经济性规制。它是存在于垄断和信息不对称 部门，政府通过政府认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格等 微观经济活动进行干预，其目的是防止无效率的资源配置和确保需求者的公 平。 讨论我国电信业的规制改革，首先有必要对规制理论的发展进行简要的 介绍，将其作为理论基础。规制理论的发展大致经历了实证理论的规范分析， 规制的俘获理论、规制的激励理论三阶段，下文逐一对其进行阐述。 2 1 1 规制的公共利益理论 “公共利益理论”又被称为实证理论的规范分析，是规制理论发展的第 一阶段。该理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为规制是政府为弥补自 然垄断、信息不对称和外部效应等市场失灵情况，提高资源的配置效率，实 现社会福利最大化，响应公共需求的反应。当市场失灵出现时，即如果自由 市场在有效配詈资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，由政府运用 相应规制手段对其进行纠正，规制可以带来社会福利的提高。在自然垄断的 5 中国电信业规制改革研究 情况下，对进入和价格进行规制可能获得生产和资源配置的双重效率。因为 一方面，进入规制对厂商数目的严格限定符合生产效率的要求；另一方面， 价格规制则约束厂商制定出社会最优价格，符合资源配置效率要求。 公共利益理论是运用规范分析( 规制应该何时出现) 来推出一个实证理 论( 规制什么时候出现) 。1 对这种公共利益理论的理解，认为规制是一种供给 行为，其目的是为了满足公众对纠正市场失灵和不公平的需求。如果市场为 自然垄断，那么不受约束的竞争要么导致生产者过多要么导致高也最优社会 福利的价格，公众将要求政府通过规制手段实现最优结果。这样，政府规制 为满足公众需求而存在，成为确定规制应该何时出现的规范分析问题，通过 这种规范分析的方法又解决了规制什么时候确实存在这一实证问题。 然而，公共利益理论仅从公共利益观点出发，忽视了规制立法机构和相 关利益者对规制的影响而成为一个很不完全的理论。规制是通过立法和执法 机关进行的，公众利益理论仅对规制作了理论说明，但没有具体解释公众如 何通过立法机关和执法机关纠正市场失灵的机制，因此缺乏充分的说服力。 但其对规制行为进行的解释，以及对规制理论的发展和完善提供的思路仍有 着现实的参考意义。 2 1 2 规制的俘获理论 由施蒂格勒和佩尔兹曼提出的俘获理论认为，政府舰制实际l - 是为了满 足产业对规制的需要而产生，( 即所谓立法者被产业所俘获) ，而规制当局最 终会被产业所控制，( 即所谓执法者被产业所俘获) 。 施蒂格勒通过完整的实证分析，得出了受规制产业并不比不受规制产业 具有高效率和低价格的结论，并在1 9 7 1 年发表的经济规制理论一文中提 出，讨论规制研究的重心应当围绕政府规制应采取的形式、政府规制对资源 分配的影响以及解释谁是规制的受益者和受害者展开。根据这一思路和他提 出的规制“俘获”观点，佩尔兹曼从对最优规制模型的分析入手，研究政府 规制的决定因素和不同利益集团对政府规制的偏好。后人将其合称为施蒂格 勒一佩尔兹曼( s t i g l e r p e l t z m a n ) 模型。 张红风，西方规制经济学的变迁 m ，北京：经济科学i l i 版杜2 0 0 5 。p 3 0 6 2 电信业规制的基本理论 该模型的基本假设前提是：1 、财富可以通过规制立法进行重新分配，而 财富在社会成员间的转移方式是决定规制方式的主要因素；2 、所有相关的利 益方都是纯粹的经济人，是收入最大化的追求者，且都具有理性的预期。立 法者的效用最大化是受保住他们职位的欲望驱动，最大限度的寻求政治支持； 集团之问的互相竞争也是为了争取对自己有利的立法；3 、规制是没有成本的。 在该模型中，如图1 1 所示，令m ( p ，兀) 为政治支持函数，其中p 为规 制价格，尢为产业利润，c ( p ) 是利润函数。m ( p ，冗) 分别是价格p 和利润 冗的递减函数和递增函数，因为价格上升将导致消费者( 投资者) 的政治反对， 利润上升则将增加生产者的政治支持。无差异曲线m i 代表了能产生阮水平政 治支持的所有价格和利润组合。无差异曲线的斜率为正，说明在同一政治支 持水平价格较高时利润也较高。因为假设利润不变，立法者提高价格将使无 差异曲线向右移动，此时必提高消费者( 投资者) 对立法者的政治反对，所 以m 阮 池。价格p 宰是利润函数约束下立法者获得的最高政治支持时的最 优规制价格，并介于竞争价格p c 与垄断价格p - 之问。因此，佩尔兹曼的出结 论：规制者不会将价格定在使产业获得利润最大化的点上。 鼻 oppp_p 图1 1 施蒂格勒佩尔兹曼( s t i g l e r - p e l t z m a n ) 模型 最优舰制价格无疑为探讨哪些产业可能从规制中获益最大提供了新视 角。根据模型，如果在没有规制的情况下均衡价格接近脚，则利益集团无法 通过规制取得更有利的价格，规制不会发生。因为立法者的最优规制价格居 7 中国电信业规制改革研究 于竞争性定价p c ( 此时利润为零) 与垄断价格n ( 此时利润最大) 之间，所 以被规制产业要么是竞争程度较强的产业( 均衡价格接近p c ) ，要么是垄断程 度较高的产业( 均衡价格接近p _ ) 。同时，如果规制发生，则消费肯利益集团 和生产者利益集团从规制中获得的收益也是不同的，前者在垄断性较强的产 业中获得的效用较高( 价格因规制从p _ 降到附) ，后者在竞争性较强的产业 中获得的效用较高( 价格因规制从p c 上升到黜) 。即是说，消费者利益集团 偏好对具有垄断性质的产业进行规制，而生产者利益集【| | 偏好对竞争性产业 进行规制。 显然，施蒂格勒佩尔兹曼模型表面上揭示的是竞争性产业的生产者利 益集团更偏好于“俘获”规制者，垄断性产业的政府规制更有利于消费者。 但佩尔兹曼通过进一步分析，特别是其在综合新制度经济理论和寻租理论等 观点后，阐释的规制中的俘获理论具有了新的内容，即在垄断性产业中，生 产者利益集团也会努力争取政府采取有利于自己利益韵规制措施： 首先，垄断利润的最终归属决定权授予政府当局后，在经济利益的驱使 下，受规制企业和相关利益集团必然会尽全力影响政府决策； 其次，在政府规制的条件下，一方面，由于受规制者往往能对舰制的结 果做出较为准确的预测，导致它可以运用各种手段与政府规制当局分享垄断 利润，只要政府规制当局所得利益不超过垄断利润，垄断者的寻租行为就有 利可图。另一方面，政府规制当局一旦从垄断利润中受益，就会通过规制活 动为垄断者服务； 再次，较之不规制而言，在政府规制条件下，真正发生明显变化的不足 受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的重新分配。 规制的俘获理论比规制公共利益理论更具说服力，其对现实产生了及其 重要的启示，即规制当局的独立性是能否实现政府规制的关键，若规制当局 越独立于被规制的自然垄断产业，则规制的效果就越明显。与此同时，其缺 陷也显而易见。一方面，因为其建立在三个现实中不可能存在的理想情况的 假设上，即：所有相关的利益各方都是纯粹的经济人，追求收入最大化。 所有相关的利益各方都具有理性的预期。规制是没有成本的。从本质上 应属于一种极端的论断。它也不能解释许多规制确实有利于公众而不利于企 业的情况。如低价公共交通、石油天然气限价、环境污染处罚、食品安全规 8 2 电信业规制的基本理论 制等；另一方面，它不能解释为什么有些产业从由被规制到后来的放松规制 这一现象。 2 1 3 规制的激励理论 激励性规制是指政府通过适当的刺激，针对规制中存在的一系列问题， 使被规制企业的内部效率达到更高水平的温和改革措施。它是在保持原有规 制结构的条件下，给予受规制企业以竞争压力提高生产效率和经营效率的正 面诱因( 植草益，1 9 9 2 ) 。其中，迄今在理论模型和实际操作方面较为成熟的 激励性规制措施主要包括特许权投标制( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 、区域问竞争 理论( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n ) 、社会契约制度( s o c i a lc o n t r a c t ) ，价格 上限规制( p r i c ec a pr e g u l a t i o n ) 等规制方式。 一、特许权投标制 特许权投标制是由德姆塞茨( d e m s e t z ，1 9 8 8 ) 2 提出的，通过间接引入竞 争促进被规制者内部效率的激励性规制。其基本思路是：一方面，通过拍卖 或投招标方式，让多家企业竞争某一产品( 服务) 的特许经营权，选出最有 效率的企业中标，并使中标企业的经营最大限度的符合政府规制意图，实现 社会福利最大化；另一方面，对特许经营权设置年限，从而在潜在竞争的压 力下，刺激中标企业为担心失去特许权而不断改善质量、降低成本，提高生 产效率，这样，既可以保证规模经济，又可以间接的引入竞争，实现帕累托 改进。波斯纳( p o s n d r ，1 9 7 2 ) 在美国c n n 的垄断供给权问题上进一步对其可 操作性给予了政策建议。 如图1 2 所示，设某自然垄断产业中有3 家企业竞争唯一一个特许经营 牌照，且每家企业均按平均成本定价。d ( p ) 为产业需求曲线，每家企业的 产量为q ”价格为p ，平均成本函数为 c 产c 。( q 。) 。假设：由于投入物成 本、技术和管理差别，a c 。 a c ： a c 。，在平均成本定价的方式下，可知p l p 2 r ；政府规制部门以各企业的报价作为衡量企业效率的唯一标准，各企业 提供的产品( 服务) 同质，那么在特许投标制下，规制部门无疑会选择企业1 获得特许经营权。 2 d e m 晶t z ，h ，1 9 8 6 ”w h