（政治经济学专业论文）政府行为与农民收入增加——缺乏约束的政府行为.pdf

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个国家即使可以掌握所有的产权，生产者也可以利用监督费用的存在，掌握其部分人 力资本产权。仅这一点产权，就可以使中央与地方政府所实旌的无视农民利益的政策 规则，最终逃不掉失败的结局。 本文还分析了所用理论模型对我国历史进程的解释力。我国政府不仅能轻易地改 交产权规则，还能创造与之相应的完整的制度结构。这不仅证明而且超出了诺恩等人 对政府操纵制度规则能力的分析。我国地方政府的行为及农民的行为特征， 也证明了 其他几个理论模型的解释能力。 山东大学礤士学位论文 本文的结论是，中央政府的权力必须受到来自自身的和来自纳税人的双重约束： 基层政府的授权方向必须改变，才能改变其无视农民利益的行为方式；农民的民主权 力及一个实施民主权力的制度是规范政府的根本力量。否则，无论有多么良好的愿 望，政府都不可链消除“黄宗羲现象”，也不可能实现农民收入的持续增长。 关键词：农民收入；政府行政权力；权力约束；准土地产权 山东大学硕士学位论文 t h ep r o b l e mo ft h e “t h r e er u r a i s ”，n a m e l yt h er u r a le c o n o m y ，r u r a lc o m m u n i t y a n dr u r a lr e s i d e n t sh a sr e s t r i c t e do u rn a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，s oi ti so fg r e a t s i g n i f i c a n c et of i n do u tt h ef a c t o r sr e s t r a i n e df a r m e r li n c o m e t h i st h e s i sf i r s to fa l l ，e x p l o r e dt h em i g h t yp o w e ro fg o v e r n m e n ti nc h a n g i n ga n d c r e a t i n gs y s t e m sb yt a k i n ga d v a n t a g eo fs e v e r a le c o n o m i ct h e o r ym o d e l sa n da n a l y z i n g t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a lp o l i c ys i n c e1 9 4 9 a tt h eb e g i n n i n go ft h ef o u n d i n go f o u rc o u n t r y ，i no r d e rt oa t t a i nt h eg o a lo fi n d u s t r i a l i z a t i o n ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t c r e a t e das y s t e mo ft h ec o l l e c t i v i z a t i o no fa g r i c u l t u r es oa st on a t i o n a l i z et h el a n d p r o p e r t yr i g h ta n dt h e ns u c c e e d e di ns e i z i n go na l lf a r ms u r p l u sb ys t a t em o n o p o l yf o r p u r c h a s e ，m o r e o v e r ，as e to fc u l t u r a lb e l i e f sw a sa l s op u ti n t op r a c t i c e s i n c e1 9 7 8 ，t h e c e n t r a lg o v e r n m e n to p e r a t e dt h eh o u s e h o l d sr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mc r e a t e db yf a r m e r t h e m s e l v e si nf a c t ，w h i c hi st h em o s td r a m a t i cl a n dp r o p e r t yr i g h tr e f o r ma n ds i n c e 1 9 4 9 t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tg r a n t e df a r m e r sq u a s il a n dp r o p e r t yr l g h t ，b u ti ts t i l l s e i z e do nf a r ms u r p l u sb ys t a t em o n o p o l yf o rp u r c h a s e a sar e s u l t ，f a r m e r s i n c o m ew a s n o ti n c r e a s e da n dt h e i re n t h u s i a s mf o rc u l t i v a t i o nw a sr e s t r a i n e d a i it h i si n d i c a t e dt h a t i ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ri sb e y o n ds u p e r v i s i o n ，a n yc h a n g eo ft h es y s t e mw o u l db e o n l yf o ri t so w ns a k e ，a n dd e p a r ta w a yf r o mt h ed i r e c t i o no fm a x i m i z i n gs o c i a lw e a l t h s e c o n d l y ，b ya n a l y z i n gt h ef e a t u r e sa n dr e a s o n so f l o c a lg o v e r n m e n t sl e a d e r s h i p ， t h i st h e s i sf o u n dt h a tt h ew a yo fa u t h o r i z a t i o nf r o mt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ti st h er o o t t h a tl o c a lg o v e r n m e n tn e g l e c t e df a r m e r s b e n e f i t sa n da g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t ，a sa r e s u l t , f a r m e r sw e r eb u r d e n e dh e a v i l y t os e t t l et h i sp r o b l e m ，t h ew a y o fd i s t r i b u t i n g p o w e rd i r e c t l yf r o ma b o v et ob e l o w m u s tb ec h a n g e d t h i r d l y ，f a r m e r s n e g a t i v i t y u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n ta n dt h ep r o b l e mo ft h e “t h r e er u r a i s i n d i c a t e dt h a t e v e nt h ec e n t r a l g o v e r n m e n th o l d st h ep o w e ro fp r o p e r t y ，p r o d u c e r sc a n s t i l lt a k ea d v a n t a g et h ec o s to f s u p e r v i s i o nt oh a v et h ep a r t i a lr i g h to fm a n p o w e r , s m a l la si tm a yb e , w h i c hm a k e s t h e s y s t e mo fn e g l e c t i n gf a r m e r s b e n e f i t se n d w i t hf a i l u r e t h i st h e s i sa l s oa n a l y z e dt h ec o n s t r u c t i o n a lp o w e ro fs o m et h e o r ym o d e l st ot h e h i s t o r yo fp o l i c ye v o l u t i o n t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tc a nn o to n l yc h a n g et h er u l e so f p r o p e r t yr i g h t ，b u ta l s oc r e a t ea s e to fc o r r e s p o n d i n gs y s t e m s ，矾lo fw h i c hc o n f o r m e dt o 4 山东大学硬士学位论文 n o r t h ，t h ea m e r i c a ne c o n o m i s t sa n a l y s i so f g o v e r n m e n t a lm a n i p u l a t i o no f s y s t e m s ，a n d s y s t e m sb e c o m et h et o o l so fg o v e r n m e n t t h el o c a lg o v e r n m e n t sd o i n g sa n df a r m e r s r e a c t i o n sa l s op r o v ee f f e c t i v et h ec o n s t i t u t i o n a lp o w e ro ft h eo t h e rt h e o r i e s t h i st h e s i sf i n a l l yd r a w sac o n c l u s i o nt h a tt h er i g h t so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n tm u s t b er e s t r i c t e db yi t s e l fa sw e l la st a x p a y e r s ；t h ew a yo fa u t h o r i z a t i o nm u s tb ec h a n g e dt o c o n c e r nf o rl a m e n b e n e f i t s ；t h ef a r m e r s d e m o c r a t i cr i g h t sa n dt h e i rp r a c t i c ea r et h e b a s i cc o n t r o lo fg o v e r n m e n t a ll e a d e r s h i p ，o t h e r w i s e ，h o w e v e rg o o di t si n t e n t i o n ，t h e g o v e r n m e n tc a nn o te l i m i n a t et h en e g a t i v ee f f e c to f “h u a n gz o n g x ip h e n o m e n o n ”i n w h i c ht h eg o v e r n m e n t sd o w n s l z i n gi n c r e a s e df a r m e r sb u r d e ni n s t e a d ，a n dg u a r a n t e e f a r m c r s s u s t a i n e di n c r e a s eo fi u c o m e k e yw o r d s ：f a r m e r si n c o m e ；g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ep o w e r ；r i 曲tr e s t r i c t ； q u a s il a n dp r o p e r t yp o w e r 山东大学硕士学位论文 政府行为与农民牧入增加 一一缺乏约束的政府行为 、概论 关于制约农民收入增长因素的已有研究结果，可概括为表面原因和制度原因两 类。直接原露包括；农业科技供给不足且供需脱节，弱化了科技对农业生产的推动 力；农业投入不足，造成农业基础设施陈旧老化，使农业仍然靠天吃饭；农产品转化 率不升反降，制约了农产品市场向深度扩张：农业组织结构不健全，农民分散进入市 场，极易导致市场的供给震荡，农产品价格大起大落，加大了农业生产的风险；农产 品成本难以降低，削弱了其国际竞争力：农产品期货市场发育不充分，不能起到降低 风险的作用；农民税费负担沉重，直接降低了农民的可支配收入；农业外就业困难， 收入增长缓慢：农业融资能力差，资金严重外流等等。制度性的原因主要有：财政税 收体制的弊端引起基层政权的机构膨胀，增加了农民负担( 温铁军，2 0 0 0 ；张静， 2 0 0 0 ) ：土地制度“准产权改革”把土地经营权分割和分散了，不适合现代农业发展 ( 黄少安，1 9 9 5 ) ；土地产权制度的法制化建设滞后，不能确保农民享有合理的土地 收益( 张红宇，2 0 0 2 年) 等等，他们与大量的没有在此提及的学者，在这一领域进行 的开创性的探索涉及了土地产权的完整性问题、工业化目标与农业组织制度、统购统 销制度等农业政策之间的关系闯题、中央财税制度改革问题、基层政权机构在财政税 收体制改革中的膨胀问题等等。 本文的分析视角。本文从建国以来我国农业政策演变过程出发，应用制度经济学 领域的几个理论模型，在有关国家工业化日标与农业组织制度，统购统销制度之间有 机联系的已有成果的基础上，着重分析行政权力因素在制定与实施对农业发展和农民 收入有决定性影响的政策中的支配性作用。结论是，行政权力不受约束，它就会围绕 自身利益不断改变制度规则t 甚至能够刨造一个制度结构确保其政策目标的实现。在 黄少安对家庭承包制的演变研究- 色4 遗性地格般份台作制下农民的土地段权鞴为“准土地股权”返种t t 准土地 股权”产生的根源在于家庭承包制下农民所获土地产权的残缺农民仅拥有“平均分割和分散了”的土地经营权 j e 法通过购买或租种实现土地经营权的逶度集中成为家庭承包制效牢下降的原因本文将他对土地产权的分析称 为“准她产权”井在本文中多次使用这一概念t 经济研究，1 9 9 5 年，第7 期。 5 山东大学硕士学位论文 这样一种状态下，无论政府在制定政策( 制度) 时的出发点是什么。制度规则的演变 最终都会偏离最大化社会财富的方向。这样，农民权益就不能得到保障，收入不可能 有持续快速的增长。建国以来的历史进程与历史事实表明，无论是改革以前还是改革 以后，行政权力一直没有改变自行其事的特征。基层行政组织在自上而下的国家授权 这一行政制度保护下，为完成国家的税收任务及自身收入最大化进行着或大或小的调 整。因此无论是在计划经济体制下还是在市场经济体制下，都不可能改变它为上级行 政机构服务的方向；也不可能改变其利用国家授权为自己利益集团谋取利益的机制， 这使中央政府政策的实施结果很难与最初的预期相一致。这一现象被温铁军称为“播 下龙种，而收获跳蚤”的尴尬。改变基层政权的授权方向，给中央政权以有效的约 束，才能保证农业政策的制定与实施不会偏离农民利益的方向。 借此分析，还想对一些公认的难题给予尝试性的回答。如果基本行政制度不发生 改变，2 0 0 4 年的税费制度改革能解决“黄宗羲现象”吗? 地方权力在“离间社会与国 家权威之间关系的作用”o 中，该承担主要责任吗? 中央为主导的以土地产权为核心的 农村经制体制改革如果没有对行政权力的有效约束与之配套，能产生持续的激励作用 吗? 本文的结构。本文的第二部分是对所用理论模型的阐述。第三部分分析建国以来 中央关于农业政策的演变过程及中央政府的行为特征。共分为以下几个阶段：第一阶 段：1 9 4 9 一1 9 5 2 年。将土地革命战争中给予农民的土地产权再收回来，为政府取得全 部农业剩余创造制度基础的时期。第二阶段：1 9 5 3 - - 1 9 6 2 年。巩固土地的集体产权， 重新给予农民一小部分土地产权，完善农村组织制度、强化意识形态统一性的时期。 第三阶段：1 9 6 3 - - 1 9 7 8 年。已经形成的制度框架运行与强化时期。第四阶段：1 9 7 8 改 革以后。这是政府重新界定农民的土地产权，改变统购统销流通体制、扩大市场机制 的作用范围，重新认识社会主义基本特征的时期。本文的第四部分，分析面对中央政 府农业政策的演变，地方政府的行为特征及形成原因。第五部分是农业政策演变与理 论模型的一致性分析。第六部分是结论。 张补摹屠政权一乡村i 请制度问题箱6 贝浙江人民：i j 版祉，2 0 0 0 年 6 山东六掌磺士学位论文 二、本文应用的几个理论模型 在公共经济学领域，传统的思想首先假设完全市场竞争是实现最优经济效能的条 件，然后说明这些条件是不充分的，也就是存在市场失灵，如市场的外部性、垄断等 等，由此证明政府的干预是正当的，而且政府干预的1 1 的是追求最大化的公共利益， 所以他们是无私的，是人民利益的真正代表。 这种观点在2 0 世纪7 0 年代受到了挑战，全都政治代理人都是理性的假设取代了 无私的假设。人们现在普遍认为政治代理人会利用政治过程来影响财富向自己所在的 利益集团或能给予有力政治支持的其他利益集团转移。这样一来，人们对政府管理经 济过程的看法发生了基本的变化；从种培育“公共品”的过程变成通过政治过程使 私人利益最大化的过程。 奥尔森区别独裁与民主在经济增长中的不同作用。分析说在无政府状态下，流年 匪帮竞争性地抢占人民生产的财富，所以对任何人来说都很少或根本没有激励进行生 产或积累财富，这对匪帮和人民都没有好处。为了改变这种两败俱伤的局面，一个理 性的匪帮会占地为王，以税收的形式垄断所控区域的财富，这就产生了政府，消除了 无政府状态。政府与这个国家有共同的利益，它会为了在长期中掠取最大化的财富而 提供公共物品与社会秩序。所以，即使有一个独裁政府也比无政府状态有利于经济增 长。但是，因为健康、寿命及其他因素所导致的权力动摇，会使独裁者目光短浅。当 一个独裁者据有相当短的时闯视野肘就会经常违背承诺，没牧他的臣民的财产、废 除与臣民所签署的借款契约。结果从总体上忽视了可选择的机会集会中的长期经济结 构。一个保护个人权力的民主政体，是最有利于经济的待续增长的政体，因为它能使 个体拥有最大限度地发展经济的权力，并且确保这个权力不会轻丽易举地被政府剥 夺。 诺恩与温格斯特通过考察十七世纪英格兰治理公共选择制度的演进过程，对民主 的经济增长作用进行了经验研究。他们指出，国家拥有矛盾着的双重目标：从社会中 榨取最大剩余的短期目标；提供一个有利于长期增长的结构。以便在长期中获取最大 化收益的长远目标。如果最高统治者的权力没有可信的约束，他便既有可能通过立法 建立并且保护个人产权。以追求长期利益；又有可能为了眼前的利益改变产权规则。 最高统治者越有可能为他或她自己的利益改变产权，预期的投资回报就越低，对投资 山东大学顼士拳位论文 的激励也就越低。不仅如此，最高统治者任意所为，还是导致社会革命的导火线。他 们分析说十七世纪早期，财政需求导致“专制”政府层次增加，实际上是按照最高统 治者喜好重新定义权力来剥夺财富。斯图亚特王朝先是通过出卖王国的土地赚钱，在 土地出卖完了之后，又采取缺乏履约保证的借款、干扰现有利益结构的经营权专卖、 直接增加岁入的爵位出售以及使一些人可以不受法律约束的豁免权销售等手段赚钱。 最终，不仅约束了投资增长，还引起了国内战争。所以，要保证最高统治者将目标锁 定在长期利益目标上，刺激经济增长并且保持国内稳定，统治者必须对所建立的权力 规则做出可信的承诺。1 6 8 8 年光荣革命建立了一套能够约束最高统治者行为的规则， 这个规则将最高统治者国王置于议会的检查之下，结果产生了前所未有的金融革命， 票据贴现规模有了相当程度的增长：1 6 9 9 年6 月1 3 日到3 0 日，8 5 3 4 英镑：6 月2 7 日 至7 月4 日，1 4 0 0 0 英镑。到1 7 3 0 年，平均数的日规模超过了l 万英镑。到1 7 6 0 年， 超过1 0 万英镑的日子已经很多。同时，他们还有数据证明，处于流通中的票据和支出 款项也有同样不俗的业绩。 关于最高统治者行为方式对经济增长的影响模型，作为本文应用的第一个模型， 为认识我国中央政府的行为特征和动机提供了有益的启示。 在一个信息是有成本的社会里，委托人与代理人之间的合约是不完备的，有可能 出现逆向选择和道德风险。对于所涉及的当事人而言这些问题的严重程度取决于制 度安排，以及他们所处环境的其他多个方面。逆向选择出现在建立合约关系的阶段， 是由于制定合约一方的当事人精确地度量合约另一方当事人必须提供些什么东西时产 生的高成本而引起的。在前苏埃体制中，当管理者在被雇用时，政府避开高昂的监督 成本所采取的替代措施，是将更多的权重放在对政府忠诚这一外在的信号上。然而， 证据却显示，正是那些不道德的、机会主义的和无能力的人希望获得好位置而展示出 忠诚的信号。道德风险还出现在履行合约的期间，因为对合约的一方当事人而言，太 高的成本使其不能精确地度量另一方当事人的绩效，从而产生了进行欺骗的机会主义 行为。 威尼基以产权为依据分析了翦苏维埃体制下经济改革失败的原因。他认为这个体 制改革失败在于最高统治者依靠实施其改革措施的代理人政党组织官员和经济官 僚，有激励保持经济的无效率，因为他们是旧体制的最大获益者。旨在推动长期增长 的产权改革或者剥夺了这些人的利益或者提高了这些人控制经济利益的成本，所以他 山东大学硕士学位论文 们反对产权改革或设法使改革失败。他们馕向于抑制私有产权、维持并扩大公有产 权，以便得到更多的任命机会并从对经济过程的控制中得到更多的财富回扣。他们不 关心经济增长，只注重占有有利可图的位置。这就使最高统治者保护私人产权以追求 长期经济增长的目标难以实现。威尼基还分析说，前苏维埃体制的中央管理者并不能 够对每个被计划商品的全部有价值的收益进行明确的界定、监督或质量控制。相反， 他们发布的是被计划产品的一般描述，检查的是计划产品的数量或质量等指标，结果 为生产者忽视非度量的质量、收益指标创造了机会。这个理论模型作为本文的第二个 应用模型，为分析我国基层政权在农业发展中的作用提供了很好的理论框架。 第三个模型是埃格特森概括的“权力”模型。他总结威廉姆森、诺思、温格斯特 等人的观点，认为产权体系显示了社会制度结构的经济意义。因为产权体系描述了涉 及由个体和集团有效控制的包括人力资本在内的有价值资产的分配所以不受约束的 国家权力常常侵犯私人产权结果对分散的投资者产生一种强烈的遏制。因为度量和 实施合约的交易成本的存在，即使在奴隶社会奴隶手中也掌握很小的可控制的人力 资本，这就增加了奴隶主的监督成本。为了得到更好的劳动质最，降低监督成本，奴 隶主也不得不尊重一下奴隶的人力资本产权，如给予有特殊技能的奴隶更好的生活条 件。关于人力资本的有限产权在经济中的作用，刘易斯也有过论述，“差别产生于他 们的人性：他们的公正意识抵制用他们的劳动使别人致富的制度；他们的自由意识与 束缚相冲突奴隶在不引起惩罚的限度内尽量少千活，而决不多干。”。另外，阿尔 斯通与弗里的“美国南方农业劳动台约中家长主义”模型( 本文所使的第四个模型) 中也分析过这个问题。美国南北战争以后直到二十世纪初的一个时期，农场主为了获 取熟练且忠诚的劳动者而提供“家长主义”式的服务，以便在生产中节约生产成本 ( 表现为爱护生产工具和耕牛) ，并以精细耕作的方式获得理想的产出。农场主提供 家长主义式的服务是因为：第一，在机械化之前，雇员们分散在相当宽阔的田野上生 产，使农场主对雇员的监督变得非常困难；第二，由于农业生产的自身特点，将报酬 与努力联系起来也是困难的，“这样的实例丈量存在：骡子本来就是瘸腿行走，还是 雇员虐待了骡子昵? 是由于雨水太少还是由于工作不努力造成了收成不足? 。”。这 样，以家长主义式的服务换取雇员的忠诚，替代监督的优选策略。他们的分析证明， 刘彝斯经祷增长理论 ，第t 3 l 1 3 2 页粱小民译，上海人民出版社，1 9 9 4 年 阿尔新通、弗里薨田南方农业劳动合约中的家长主义载阿尔斯进辞编制度变革的经验研究 ，第3 8 4 页，罗中伟译，经挤辩掌出版社，2 0 0 3 年 9 山东大学碟士学位论文 农业劳动者掌握的有限的人力资本产权，是农场主提供“家长主义”服务的根本原 因。 在这个“权力”模型中，有关“人力资本产权”的部分，有助于解释我国政府以 牺牲农业为手段的经济政策为什么会受到来自农民的根本性的制约，最终不能产生政 府预期的效果。 第四个是“美国南方农业劳动合约中家长主义”模型。该模型建立了一个分析农 业组织的基本框架。农民需要一种组织制度为他们实施安全保险功能与经济功能。根 据阿斯通与弗里的分析，美国南北战争后，缺乏公民权利和纵容暴力的社会习俗及法 律，以及联邦政府中社会福利的缺乏，使农业中的家长主义对雇用工人尤其是黑人雇 用工人增加了价值。农场主建立家长主义控制体制，是因为缺乏农业劳动力，尤其是 掌握技术的农业劳动力。为了确保农场所需要的雇员，家长主义不断扩张，直到农场 主逐渐成为其雇员与外部世界的中间人，包括为其雇员充当债务担保、支付医疗费 用、学校和教堂的修建维护费用以及各种大众娱乐设施费用以及替雇员交纳罚款、充 当假释保证人等。这个模型展示了家长主义产生与存在的条件：劳动者缺乏公民权利 保障；社会安定状态差；农场主的利益与雇员的人力资本直接相关；缺乏国家福利。 其中一、二、四，三个条件是产生雇员对家长主义需求的因素：第三个条件则是产生 家长主义供给的因素。分析这些条件可以发现，其中任何个条件消失，家长主义就 失去存在的基础。 这个模型。可以用来检验我国基层政府能否成为农民利益的代言人，或者被用作 判断什么样的组织才能成为代表农民利益的组织。 根据这些模型所提供的理论框架，可以作如下推论：第一，如果缺乏对最高领导 人( 或集团) 的约束，政府的政策便会在长期利益目标和短期利益目标之间不断摆 动，最终偏离长远目标，向跟前1 7 1 标靠近。第二，如果地方政府的授权来自于上层， 可以在没有辖区居民的同意下存在，那么，基层政府就会成为农业利益的最大获取 者。中央政府很难对基层政府进行有效的约束，因为来自中央政府的任何约束都将在 信息不对称和信息成本昂贵的制约下失去效力。这样，中央政府在某个明智时期的目 标改变，都会在地方政府的反动中失败。第三，如果农民的生产性努力与其收益长期 脱离联系，消极的生产行为就会出现，农业生产将停滞不前，这便形成了对中央政府 与地方政府追求近期利益目标的根本性制约，第四，农村经济组织的利益与农民的利 j o 山东大擎颀士掌垃论文 益紧密相关，是建立农业经济组织的根本原则。从政府机构分离出来。并由政府机构 控制的农村经济组织，不可能成为农民利益的代表。 山东大学硕士学位论文 三、建国以来农业政策的演变及政府行为特征 解放战争又称为第三次土地革命，通过消灭阶级剥削，让广大农民实现了“耕 者有其田”的传统理想。中国共产党采取这一措施的意义不仅在于动员广大农民参与 到革命中去并成为革命胜利的重大力量，而且在于通过实现农民的利益而得到了广大 农民的拥护和信任，使党获得了全民的委任统治权。1 9 4 9 年建国以后新政权的建立 彻底消除了封建土地所有者与农民之间的矛盾，使地主失去了获取农民生产剩余的权 力，政府成为农民生产剩余的新的索取者。政府与农民之间在对农业剩余的分配上随 即成为新的矛盾统一体。 合理的界定利益分配中矛盾双方的利益边界，才能使双方的努力都集中在有利于 财富增长的积极层面上。如果矛盾统一体双方，在确定分配方式及分配比例上有着平 等的权力，那么，双方的讨价还价将使分配确定在合理的边界上。但我国社会主义制 度的建立，是在半殖民地半封建的社会基础上进行的，工业化还处在资本的原始积累 阶段，农业生产还完全属于小农经济。分散的小农不可能形成一个有力的利益整体完 成与政府之间的交易。所以在农业生产剩余的分配上，政府就成为分配制度的唯一的 决策者。 这样，农民的利益能否得到保证，因缺乏来自农民自身对政府的约柬，只能取决 于政府领导人对其利益的重视程度以及对分配制度的激励作用的认知程度上。按照诺 思与温辂斯特的分析，政府可以为了自身的利益目标在短期内最大化他的财富，榨取 全部农业剩余。并为此采取使农业长期增长呈现暗淡前景的规则和管制；也可以为农 民留下资源，提供安全炼，刺檄私人投资，扩大税基，在未来获得更多的收入，并为 此采取能产生长期增长的规则。没有相应制度约束的政府能将自己的目标锁定在长期 利益上从而选择有利于直接生产者利益的长期增长规则吗? 在这个问题上，理论和事 实取譬导了高度的一致：无论在什么社会制度下，缺乏约束的行政权力经常在长期和短 期利益目标之间摇摆，表现为不断地根据自己的利益改变产权规则。结果不能产生长 期稳定的经济增长，并最终离长期利益目标越来越远。 建国以来，我国政府关于农业政策的制定过程，正是政府不断改变规则以适应政 府发展计划和财政需要的过程。建国后到1 9 7 8 年改革前，政府根据工业化目标和财政 需要，多次改变产权规则以保证从农业中榨取最大剩余。从农业发展角度而言，最大 山东大学磺士学位论文 化榨取农业剩余的政府行为目标完全属于短期目标。改革以后政府进行了土地产权 的改革并放弃统购政策以追求长远利益目标。但当为长远利益目标所制定的规则影响 其短期利益目标时，政府随意改变规则的特性再次体现出来。而且规则的改变是如此 的频繁，以至于形成了一个政府在其两个目标之间来回摆动的局面。农业的阶段性发 展证明。缺乏来自纳税人约束的政府，无论其政策制定的出发点多么理性，最终，对 眼前利益的追求总会占上风，使政策演变的结果背离初衷。 ( 一) 第一阶段：1 9 4 9 - - - 1 9 5 2 年。将土地革命战争中给予农民的土地产权再收回 来，为政府取褥全部农业剩余创造制度基础的时期。 i 、党内针对农业政策的两种观点。1 9 4 9 年到1 9 5 2 年间，在成为农业剩余新索取 者的政府中，重要领导入之闻围绕如何对待分散的小农生产问题，产生了不同的看 法。 一种观点是以刘少奇、邓子恢为代表的。他们以保护农民生产积极性和促进生产 力发展为出发点，认为民主革命胜利后不能马上消灭资本主义。他们认为土地改革的 目的是发展农村生产力，对待小农，不仅要给以土地，还要让其成为小康之家。 毛泽东在当时也赞成这一观点，1 9 5 0 年6 月3 0 目，他公布了中华人民共和国土 地改革法。该法规定新解放区土地改革的基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的 土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。为新中 国的工业化开辟道路。”o 在1 9 4 9 和1 9 5 0 年，经济政策及经济发展战略都是贯彻新民 主主义阶段多种经济成份并存、共同发展的方针。1 9 5 1 年9 月9 日，中共中央召开第 一次互助合作会议，通过了关于农业生产互助合作的协议。1 9 5 2 年9 月，全国已 经完成土地改革的地区占全国农业人口总数的9 0 以上。 土地改革运动使三亿农民分得了约七亿亩土地和大批生产资料。尽管在土改中， 平均化的土地分配不可能实现土地资源的优化配置，但农民拥有了除出租以外的基本 完整的土地所有权，包括土地的出卖权和全部收益权。这一制度把农民的收入与其生 产性努力紧密结合，激发了农民的生产积极性，农业生产不断增长。1 9 5 2 年粮食总产 量达到3 2 7 8 3 亿斤，人均占有粮食5 7 0 斤，超过了历史最好水平。 参见中华人民共和图建国史手册 ，第| 0 9 页。新华出_ | 短局，】9 8 9 年第1 版。 山东大学顶士学位论文 另一种观点认为社会主义不可能通过小农经济发展起来，建立社会主义需要社会 化大生产，而且首先是工业化大生产。1 9 5 1 年中央政府制定的第一个五年计划确定的 基本任务是首先建立社会主义工业化的初步基础，进行以重工业为主的工业化建设。 工业化这个基本任务的提出与当时的客观形势及人们对这些形势的认识有密切的 关系：解放前，我国工业基础薄弱是长期遭受帝国主义侵略和压迫的根源：实现社会 主义工业化是我国独立富强的必要条件；1 9 5 0 年美国侵略朝鲜，并派第七舰队向台湾 出动，阻止我国解放台湾；再加上边境政治环境紧张，加大了我国发展重工业的压 力。实现工业化，要求首先完成资本的原始积累。东西方两大阵营的形成。我国长期 被以市场为主导的西方经济封锁，因此不可能通过国际贸易的方式积累国内工业化的 资金。东西方两大阵营的形成还有一个更为深远的影响：我们由此形成了学习市场经 济的感情障碍，把西方市场经济看成与社会主义格格不入的东西加以抵制，甚至连价 值规律都被视为资本主义的东西完全被抛弃，而对苏联按马克思对社会主义特征的预 想所建立的社会主义模式，则全盘加以模仿。因而失去了利用市场机制来实现工业化 资本积累的机会。后来与苏联关系的僵化，使我国经济进入完全封闭的发展状态，工 业化起步阶段的资本原始积累，只能靠强制地牺牲农民利益来完成。 两种观点相互较量的结局，是第二种观点占了上风。这便使中央政府的政策目标 陷入了短期利益目标之中。 2 、两种观点所代表的政府利益目标 从表面上看，这两种观点都符合诺恩与温格斯特论述的政府的长远利益目标，区 别仅仅在于对如何建设社会主义这一问题上的认知不同。一方从生产的基本动力出 发，认为起决定作用的东西是小生产r 的向背，所以应该保护农民的土地产权，使其富 裕起来。这是从农业长远发展出发而提出的观点，是政府的长远利益目标。另一方从 应对外来压力的角度出发，认为工业化是至关重要的经济增长动力，为积累工业化所 需豹资金应该牺牲农民的利益， 从实质上看，任何损害生产者利益的规则，都能减弱生产者收入与其生产性努力 之间的联系，因而不能产生持续的经济增长。所以。主张牺牲农业的观点，不可能是 政府的长远利益目标。从农业角度而言，全部夺取农业剩余的政策是一个政府追求短 期利益目标的政策；就工业化目标而言，这似乎是个为长远利益而牺牲眼前利益的 政策，但诺思与温格斯特所论述的政府长远利益目标，指的是政府减少税收，为私人 4 山东大学硕士学位论文 提供安全感，激励私人生产而扩大税基。蔼我国政府为工业化这一长远目标两牺牲的 不是中央政府的财政收入，而是农民的利益。所以，既便从这个角度而言，牺牲农业 也不是严格意义上的政府长远利益目标。 后来的实践也证明了这一点，政府牺牲农业和农民利益的政策，削减了农业增长 的动力，最终使农业成为制约整个经济增长的瓶颈，演化成为今天的“三农”问题。 3 、以牺牲农业为代价的工业化目标，与刚刚建立的土地产权制度的冲突。 工业化这个具有长远发展目标之外形、又不需要政府牺牲其短期税收最大化的目 标，必然会成为政府的首要选择。但是，这个牺牲农业与农民利益的政策与当时刚刚 建立的土地制度是不协调的、矛盾的，而且这一矛盾很快就在现实中展现出来。 首先是在城市出现了工业化建设所需要的粮食供应缺口。1 9 5 2 国家开始了重工业 优先的工业化和城市化，再加上建设初期基础设施建设的需要，带动了大量的非农就 业1 9 5 3 年城镇人口达7 8 2 6 万人，比1 9 4 9 年增加2 0 1 6 万人，大大增加了城市的粮食 需求。但是粮食生产的增长与城市粮食的供应之闻没有取得协调一致的变动。在粮食 产量增长的情况下，农民余粮户待价而沽，私营粮商则抬价抢购囤积，城市粮食供应 出现了供需缺口。到1 9 5 3 年。这个缺口累积为8 0 亿斤以上。 其次是政府财政困难，也要求从农业中提取剩余。建国初期，通货膨胀、投机倒 把、工人失业的闯题；养活不再抵抗的国民党旧军政官员的问题i 抗美援朝的问题， 都形成了中央的财政负担。而财政收入却难以增加，因为当时作为国家财政收入主要 项目的公粮和税收，仍然由各地方人民政府自收自用，国家没有统一管理和有计划地 使用。 中央政府要解决工业化所需的城市粮食供应问题，以及解决中央的财政困难问 题，一是要将地方政府掌握的财权收归中央，二是要解决农民对粮食的控制权。 是遵守刚刚对农民实现的“耕者有其田”的承诺，还是根据政府实现工业化的目 标及财政需要而违背承诺，更改产权? 中央政府在经过了党内两种观点的短暂讨论 后，迅速地选择了后者。行政权力任意改变产权规则、违背承诺的行为特征开始显 现。 4 、中央政府对问题的解决 解决地方财税管理权的问题是比较容易的，因为地方权力由中央政府授予。为了 解决财政上的困难，1 9 5 0 年中央召开了全国财政会议，主要讨论了四个重大问题：统 山东大学硕士学位论文 一财经、紧缩编制、现金管理和物资平衡。陈云在会上作的题为关于财经工作统一 的决定的报告，第一方面的内容就是：财政收支统一到中央：公粮统一，除百分之 五到百分之十五作为地方附加外，全部由中央掌握调动使用；税收统一，除批准征收 的地方税外，所有关税、盐税、货物税、工商税统一集中到中央。1 9 5 1 年5 月4 日， 政务院会议通过关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定，其宗旨 是在保证国家在财政经济中的统一领导的前提下，把一些适合地方财税管理权留给地 方。 这两个决定，充分体现了中央在划分与地方财税权限上的支配地位，也反映了地 方在划分财税权力上的被动地位。另一个值得引起注意的问题是，中央为从地方政府 手中集中财权，采取的补偿方式是授予地方政府向农民征收地方附加税，这为地方政 府后来扩大税费收取，奠定了权力基础。 从农民手中集中农业剩余，首先需要解除农民对余粮的控制权，解决农民对余粮 的控制权，最根本的解决措施就是改变土地产权，将农民刚刚获得的土地产权收归集 体所有。 与1 9 5 2 年城市出现粮食供应缺口基本同步，年底，中央中央提出了党在过渡时期 的总路线和总任务：“是要在一个相当长的历史时期内，基本上实现国家工业化和对 农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”。1 9 5 3 年2 月1 6 日，毛泽东视察 武汉的讲话，第一要点就是关于社会主义改造。他提出“个体农业，要用合作社和国 营农场去代替”。党在过渡时期总路线及毛泽东武汉讲话的实质，就是要改变生产关 系，解决土地所有制问题。在这些路线方针指导下所进行的以互助组、合作社为起点 的农业组织制度豹建设，使个体经济走向了集体经济。这样，农民在土地革命战争中 获得的土地所有权，通过农业集体化运动，被收归国有。 从农民手中集中农业剩余的第二个解决措施，是在流通环节实行“统购统销”政 策。1 9 5 3 年1 0 月1 6 日，中共中央通过关于实现粮食的计划收购与计划供应的决 议。之后，又对油料、棉花、棉布实行了计划收购和供应。 从农民手