（政治经济学专业论文）我国农村养老保障制度的变迁与建构.pdf

中文摘要 研究目的：针对我国农村养老保障制度的现实状况，在已有研究的基 础上，从社会经济发展以及社会公平的角度，运用马克思主义经济理论， 对我国农村养老保障的历史和现状进行剖析与研究，学习国内外农村养老 保障的部分经验，设计出适合我国现阶段国情的农村养老保障体系。 研究方法：主要采取文献回顾法、历史考察法、实证分析法和规范分 析法。文献回顾法：对当前研究农村养老保障问题的文献进行分析整理， 了解研究动态，为本文研究奠定理论基础：历史考察法：通过对建国后农 村养老保障的历史考察，了解农村养老的发展及其特征，深刻认识农村养 老保障的制约因素，从而寻找我国当前和今后解决农村养老保障问题的对 策：规范分析法：对政府在社会保障体系构建中的责任承担状况进行剖析 研究，明确政府在农村养老保障体系建设中的责任定位；实证分析法：对 我国农村养老保障的现状进行剖析研究，构建出适应我国国情的农村养老 保障体系。 研究结论：构建农村养老保障制度，要紧紧依靠全社会的力量共同努 力，建立起与农村经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式和保 障水平多层次，实行完全积累制与个人账户相结合，最终形成适应农村不 同类型经济地区的一体化的农村社会养老保险制度。同时，政府应该切实 承担起制定发展规划、引导构建进程、加强管理监督、加快法制化建设等 方面的农村养老保障体系建构责任。 关键词：农村养老，社会养老保险，政府责任 a b s t r a c t o b j e c t i v e so ft h i sr e s e a r c h ：t oa n a l y z et h eh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no f c h i n a s 。r u r a lo l d a g ep r o t e c t i o ns y s t e m ，a n dt od e s i g nan e ws y s t e mt h a ts u i t s t h et i m e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs o c i a le o o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b a s e do np a s t r e s e a r c ha n dm a r x i s te c o n o m i ct h e o r i e s m e t h o d so fr e s e a r c h ：l i t e r a t u r e r e t r o s p e c t i o n ，h i s t o r i c a la p p r o a c h ，c a s e s t u d ya n dc a n o n i c a la n a l y s i s 1 i t e r a t u r er e t r o s p e c t i o n ：r e s e a r c ho nl i t e r a t u r eo n t h i si s s u e ，g r a s pt h eg i s ta n dl a yat h e o r e c t i c a lf o u n d a t i o n h i s t o r i c a la p p r o a c h ： t h r o u g hs t u d yo fo l d a g ep r o t e c t i o ns y s t e ma f t e r19 4 9 。g e tt ok n o wi t s d e v e l o p m e n ta n df e a t u r e s ，o b s t a c l e sa n dw a yo u t s t a n d a r da n a l y s i s ：m a k ec l e a r g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t yi nt h i ss y s t e m c a s es t u d y ：c o n s t r u c tan e ws y s t e m b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n c o n c l u s i o n ：t oc o n s t r u c tan e wo l d a g ep r o t e c t i o ns y s t e mt h a tc a l lb e c a r r i e do u ti nr u r a la r e a sw i t hd i f f e r e n te c o n o m i cs i t u a t i o n s ，t h a ts u i t st h el e v e l o fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h a th a sn u m e r o u s s o u r c e so ff u n d ，t h a th a s m u l t i l e v e l p r o t e c t i o nm e t h o d s ，a n d t h a t o p e r a t e s w i t h i n t e g r a t i o n o f a c c u m u l a t i o na n di n d i v i d u a la c c o u n t s ，r e q u i r e sj o i n te f f o r t so f t h ew h o l e s o c i e t y m e a n w h i l e ，t h eg o v e m m e n ts h o u l dt a k et h er e s p o n s i b i l i t yt om a k eb l u e p r i n to f d e v e l o p m e n t ，l e a dc o n s t r u c t i o np r o c e s s ，r e i n f o r c em a n a g e m e n ta n ds p e e du p j u d i c i a lc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：r u r a lo l d a g ep r o t e c t i o n ，s o c i a lo l d - a g ep r o t e c t i o n ，g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y l i 中文文摘 农村养老保障i ；1 题是农村迫切需要解决的问题之一，是中国全面建设小康社会进程 中面l 临和亟待解决的一个战略难题，它关系到把中国建成一个什么样的现代化国家。探 索出适合中国国情的农村养老保障模式，妥善解决农村老年人口的养老保障问题，是农 村形势发展的迫切需要，也是顺应时代发展的必然要求。因此，研究农村养老保障问题 是现实的需要、发展的需要，具有现实性和前瞻性 本文在借鉴许多学者、专家研究的基础上，对我国农村养老保障制度进行了较为深 入的研究。全文共分为五个部分： 第一部分对农村养老保障的相关概念及理论进行深入阐述。文章首先从内涵上对农 村养老保障、养老保险、农村社会养老保险等概念进行了明确界定，然后通过研究马克 思主义对社会保障的必要性、社会保障的功能、保险基金的来源、社会保障的分配、社 会保障中国家的作用等方面的经典论述，阐述了马克思主义社会保障理论，明确了开展 本研究的理论基础和依据。 第二部分对我国农村养老保障制度的发展历程进行历史考察。文章首先从经济背 景、制度背景、观念背景，以及老龄化、人口流动、家庭和土地养老功能持续弱化的社 会背景四个方面，对农村养老保障制度目前面临的复杂而又艰难的背景进行分析，明确 了加快行之有效的农村养老保障制度建设的重要意义其次，考察了计划经济时期的农 村养老保障制度，把计划经济时期中国农村的养老保障制度划分为两个不同的发展阶 段，通过对1 9 4 9 - - 1 9 5 5 年的农村养老保障制度、1 9 5 6 1 9 7 8 年的农村养老保障制度两个 阶段的剖析，揭示了两个阶段农村养老保障制度的不同特征最后，对改革开放以来农 村养老保障制度的发展变化进行考察，分析了1 9 7 8 年以来农村经济体制改革引发的新矛 盾，研究了具有中国特色的农村社会养老保险制度的探索和建立的过程。 第三部分对农村养老保障制度的现状进行深入分析。文章首先对家庭养老保障的主 体地位进行剖析，揭示7 农村传统的家庭养老模式及其存在的深厚根源，即我国农村生 产力水平低下、自给自足的小农经济，是农村家庭养老的根本原因；农业社会中高人口 出生率、家庭规模大，是农村家庭养老的现实保障：尊老爱幼、养老扶小等有中国特色 的“孝文化”，是家庭养老模式的文化根源。然后，迸一步分析了转型时期农村家庭养 老面临的困境，说明了农业生产条件的变化、家庭结构的变迁以及市场化、城市化的冲 击等，给农村家庭养老方式带来的前所未有的困难和挑战。其次，通过对农村社会养老 保险制度的稳步发展阶段( 1 9 9 3 - - 1 9 9 8 年) 、整顿和衰退阶段( 1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年) 、重新发 展阶段( 2 0 0 3 年至今) 三个阶段的考察，阐述了农村社会养老保险计划的进展情况。最 后，对现行农村社会养老保险的制度缺陷与政策评估进行剖析，指出我国现行农村社会 养老保险制度目前存在着诸多“先天不足”，面临着一些不容回避的难题和困境，如覆 盖面小、共济性差，制度上缺乏稳定性和社会性，资金筹集极为困难，管理水平低，基 金保值增值难等。 第四部分对政府在农村养老保障体系建构中的责任定位进行深入分析。文章首先从 1 1 1 政府是否主动参与、是否承担直接管理责任以及参与程度等角度，考察了政府包办型、 政府不干预型、政府主导型三种政府介入社会保障的类型。其次，通过对现行我国政府 由“包办+ 不干预”正在向“政府主导型”过渡的参与社会保障形式进行分析，并从认 识上存在偏差的主观原因，农村经济发展现状和农民利益表达缺失的客观原因，以及责 任不明确的根本原因三个方面，对政府责任缺位进行原因探究，从而剖析了我国政府在 社会保障体系构建中的责任缺位问题最后，文章提出政府应该切实承担起农村养老保 障体系的建构责任，包括制定农村养老保障的发展规划、引导农村养老保障制度的构建 进程、加强农村养老保障的管理监督、加快农村养老保障的法制化建设等方面，统一其 在城镇与农村养老保障制度建设中的责任，使之趋于均衡并最终实现城乡养老保障制度 一体化，并详细阐述了政府所要承担的各方面具体责任 第五部分提出了构建农村社会养老保险制度的思路与对策。文章首先提出了构建农 村社会养老保险制度的基本原则，即要坚持保障水平与农村生产力发展和各方面承受能 力相适应原则，养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救助等形式相结合原则，权利 与义务相对等原则，效率优先、兼顾公平原则，自我保障为主、集体调剂为辅、国家给 予政策扶持原则，政府组织与农民自愿相结合原则。其次，在总结试点经验的基础上， 根掘我固国情和农村实际，提出必须坚持“个人账户积累模式”，并从个人账户的积累、 个人账户的管理、个人账户的发放三个方面，说明了个人账户积累模式的具体操作方式； 又次，从投资的层次划分、投资的决策程序、投资的工具选择三个方面，研究了保证农 村社会养老保险基金的保值增值的办法与措施，提出尽快建立农村养老保险基金运营制 度，为农村养老保险基金的保值增值开辟道路再次，针对我国现行的农村社会养老保 险资金来源单一问题，从完善补贴机制、调整税收政策、土地换保障、产品换保障四个 方面，提出了完善农村社会养老保险资金的筹措渠道。最后，按照“根据地域差异和农 村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，从我国农村的 差异性出发，针对贫困地区、温饱地区、富裕地区的不同经济发展水平农村，以及进城 农民工，乡镇企业职工、农村计划生育户等不同层次农村居民的社会养老保险需求，设 计了具有不同重点和不同功能的社会养老保险模式，增强农村社会养老保险制度的针对 性和可操作性。 l v 绪论 一、农村养老保障问题的研究现状 早在2 0 世纪2 0 年代，我国著名社会学家潘光旦先生就进行过与养老有关的家庭方 面的社会调查，于1 9 4 7 年撰写了论老年人问题，这是中国学术界第一次论及老年人 问题。“3 但真正地全面研究农村养老保障问题是始于上个世纪8 0 年代，8 0 年代中期一 些学者在研究家庭规模和人1 ：3 流动及迁移时，发现我国家庭养老功能的弱化，于是主张 大力发展社会养老。经过2 0 多年的探索，在农村养老保障问题是中国养老保障事业的 关键问题这一点上，学者们已达成共识。但是至今为止，学者们对城镇养老保障问题的 研究较多，对农村养老保障问题的研究则相对较少，而且大多散见于有关人口问题、老 年化问题、计划生育问题等方面的研究文章中，同时还有着各种不同的提法和观点。总 的来看，我国对农村养老保障问题的研究呈现出观点多但共识少、提法多但内容泛的特 点鉴于目前农村养老保障问题研究大部分是围绕养老保障方式展开的，本文从农村养 老保障方式入手，就本人所检索到的文献资料，简要综述目前农村养老保障问题的研究 现状。 1 、关于农村养老保障方式的探讨 在我国养老方式上存在各种提法，其中有“养老方式”、“养老形式”、“养老模 式”、“养老体系”、“养老制度”等诸多称呼。具体的养老形式中使用家庭养老、社 会养老、居家养老、自我养老、机构养老、设施养老、集中养老、分散养老等不同的分 类。尽管使用同一名称，但是我们可以明显看到许多理论认识存在较多分歧。许多研究 者根掘自己的理解提出了不尽相同的观点m 关于养老保障方式，我国理论界比较一致的看法是有三种基本方式，即自我养老、 家庭养老和社会养老但是在其实质方面，理论界却有着不同的观点，有的认为家庭养 老就是在家养老或居家养老；社会养老就是指由社会负责的养老，如机构养老、公寓养 老、敬老院养老等：自我养老则是指老人独自居住在自己家里养老。有的则认为应把形 式和实质区分来看，“养老资源的提供者”和“养老职能的承担者”是两个可以分离的 角色，穆光宗认为养老问题的关键是谁来提供养老资源，家庭养老是指由家庭来提供养 老资源；社会养老是指由社会提供养老资源：自我养老是指老人既不依靠子女和亲属， 又不依靠社会保障的养老方式。但是养老职能的承担者是可以改变的，随着社会分工细 化，通过市场“提供赡养服务”并不等于直接“提供养老资源”，所以家庭养老不等于 居家养老和在家养老，社会养老也不等于机构养老，公寓养老和敬老院养老嘲 家庭养老和社会养老是在探讨养老方式中使用最频繁的、争议最多的两个概念，且 远未达成共识。刘贵平则对社会养老的内涵提出了一些独到见解：首先，社会养老与家 庭养老不是对立的，也就没有“非此即彼”的排斥关系；其次，社会养老的组织者也不 仅仅是政府部门；再次，社会养老是老年人更应该关心的事情；最后，目前令人担忧的 是社会养老发展程度不足，而不是发展过头了。另外，社会养老与家庭养老的主要区别 绝不在一个是政府出钱，一个是亲属出钱两者在两个方面有本质的不同，首先是风险 的分散程度不同，其次是社会养老具有再分配的功能。姜向群也认为从本质上讲，社 会养老与家庭养老的区别在于：社会养老将养老责任分摊于全社会，而家庭养老则只是 由家庭承担养老责任：社会养老具有社会再分配功能，从而实现社会范围的公平化社 会化养老具有提高养老保障程度、实现社会公平与进步的重要意义。“ 2 、关于农村家庭养老保障的探讨 在农村养老保障问题上，学术界目前的观点有同有异，相同的观点是一致认为传统 的农村家庭养老尽管难以维持，但鉴于中国国情和农村社会经济发展水平，家庭养老还 将在较长时期内保持下去继续担当农村养老保障的主要力量，同时要辅之以多种形式 的其他养老保障方式。 ( 1 ) 家庭养老的概念 自古以来，家庭养老是人类社会最基本、最重要同时也是最富生命力的养老方式。 但如何定义家庭养老，却存在着分歧。姚远将国内学者的定义概括为三类：亲情说。 该学说认为，家庭养老就是亲情养老。“传统的家庭养老实际上也就是建立在血缘关系 基础上的亲情养老”家庭说该学说认为，家庭养老就是家庭或家庭成员支持的养 老。中华人民共和国老年人权益保障法明确规定，“老年人养老主要依靠家庭，家庭 成员应当关心和照料老年人”方式说。该学说认为，家庭养老是一种养老方式或运 作形式。如“家庭养老是养老模式所决定的养老机制的实际运作形式”嘲这三个定义没 有原则上的差别，只是定义的角度不同。亲情、家庭和方式正是家庭养老最主要的三个 特征 ( 2 ) 家庭养老的作用 关于养老的主要内容是经济供养、生活照料及精神慰藉，这是为大多学者认同的。 关于养老的对象为6 0 岁以上的老年人，这也是学者的一致看法，但如何认识家庭养老 在社会发展中的作用，却存在着两种截然不同的观点。 消极观点持此观点的学者认为家庭养老不利于改变传统的养儿防老的生育观 念。方向新认为，农村养老方式在“家庭生活领域，带来或加剧了一些社会问题”，“对 农民养儿防老观的滋生有重要的强化作用”，“而且主干家庭增多并不能从根本上改变农 村养老问题”。”彭希哲认为，“只要家庭特别是子女数是应对老年风险的最主要、甚至 是唯一的保障，较高的生育意愿就势在必然。”川 积极观点。持此观点的学者认为家庭养老有利于解决老年人问题。姜向群认为， 家庭养老在“现代化过程中仍然发挥着不可替代的作用。一是家庭养老能够为老年人提 供精神上、情感上的慰藉。二是可以极大减轻政府在老年保障方面负担。三是老年人在 被赡养的同时还对家庭其他成员提供帮助和支持，有助于调整代际关系。” 3 、关于农村社会养老保险的探讨 随着农业人口老龄化的加剧，农村养老问题变得日益突出。在此背景下，早在2 0 世纪8 0 年代中期，我国理论界就丌始研究如何建立适合中国国情的农村社会养老保险 制度，并积累了大量文献资料。这些文献全面反映了各地各时期农村社会养老保险发展 的状况、存在的问题，并提出了相关的对策。现有的文献对建立农村社会养老保险的重 要意义已达成共识，但在农村养老保险制度存在的问题及对策方面，学者们各持己见， 不一而足。 2 有的学者认为就我国农村的总体而言，目前并不具备实施社会养老保险的基本条 件因为先进工业化国家城乡劳动者社会养老保障制度的实施都间隔了较长一段时期， 而我国农村生产力发展水平不高，农民尚无多大能力或没有条件参加养老保险。现阶段 发展农村社会养老保险的时机不成熟。p 1 大部分学者认为农村社会养老保险可以维持目前政策，但应该有进有退：在发达地 区积极推进，在欠发达地区则暂缓推行，并针对出现的问题，从不同的角度对农村社会 养老保险的发展提出了对策和建议。 何文炯、金皓、尹海鹏提出要通过广泛宣传、层层发动，提高农民社会保险意识； 通过理顺关系。加强农村社会养老保险工作的管理；通过政府对农村社会养老保险的扶 持t 调动农民投保的积极性：通过社会保险法规建设，健全农村社会养老保险制度；通 过强化养老保险的监督机制，发挥农村社会养老制度的功能。 张俊良提出要建立建全管理机构：以个人身份证作为保险卡( 个人账户) 编号：实 施先易后难，梯级推进的战略：建立与城镇职工相同的个人账户；建立灵活的具有较强 应变能力的农村养老保险制度。“” 崔办海提出要坚持储蓄积累的基本形式，进一步突出社会保障的强制性特征；坚持 做好个人账户确保政策的连续性，建立统筹基金发挥互助共济作用；坚持个人账户投保 缴费的多档次。提高基础缴费标准，不断提高保险待遇，使之与国民经济的发展水平相 适应；坚持基金保值增值目标，提高基金统筹管理层次“” 刘岚提出要根据各地经济发展水平不同建立分地区、分层次的农村养老社会保障制 度，必须尽快将农村养老社会保障制度建设纳入法制化轨道，并且应推广发达地区的成 功经验，续进行试点工作” 陈长民提出要完善制度建设，提高农村养老保险的规范性；拓展农村社会养老保险 的广度和深度：拓宽保障基金的筹缴渠道：强化管理，确保保险金的保值增值；将农村 社会养老保险与家庭保险、基本保险、储蓄保险、商业保险有机结合起来；重视对农村 养老保险的社会化服务。n ” 4 、关于农村养老保障制度构建的探讨 应当承认，目前在农村养老保障的模式选择方面理论界仍然存在激烈的争论，争论 的焦点主要集中在个人、家庭、社会、社区等社会、结构要素中，学者们就此进行了充 分的论证和广泛的探讨，提出了许多有创见性的观点。 余知鹏提出了双层养老的农村保障机制，双层养老指在个人积累的基础上实行有效 补偿的一种机制。个人积累以货币表现形式，是农村社会养老的主体。在社会补偿相配 套的机制刺激下应强制性地按年收入的一定比例提取用于养老保险一“” 穆光宗则提出了“3 + 2 ”养老工程的概念，即“以家庭养老、社会养老和自我养老 为依托或者作为基本养老方式，积极发展社会化养老事业和社会化助老事业，以期在最 综合的框架中解决好以多样化需求能不能以及如何得到满足为其实质的养老问题”。“” 刘庚长认为目前中国农村传统家庭养老方式正处于转变初始或启动时期，其现状是 家庭养老为主，其趋势是走向社会化服务他建议继续倡导家庭养老，同时加快社区建 设和人口城镇化进程，增强社会化服务，并建立农村养老保险制度。” 3 王亚柯认为借鉴发达国家社会保障市场化改革的经验，目前，我国农村养老可采用 自下而上的内敛型养老模式，即以农民个人养老为起点，依次发挥个人、家庭、集体、 社会和政府的保障作用，内敛式地满足农民养老保障需求。【i ” 王义才指出土地保障、家庭养老和社会保障相结合是解决农村养老的必然选择。他 认为只有将家庭赡养、土地保障和社会保险结合起来，才能为农民养老建立一道比较可 靠的养老屏障，才是解决农民养老问题的现实选择。要在继续发挥家庭赡养和土地保障 两种养老方式功能的前提下，通过“政府定政策，市场化运营”的途径歼展农村社会保 险。1 周绍斌提出了“家庭、社区、社会相结合的综合养老模式”。他认为由于农村家庭 养老模式的局限明显以及社会养老保险的有效性有限，因此必须充分发挥家庭的养老功 能，完善农村社会养老保险，并重视社区在农民养老中的作用从而搭建一个综合的养 老模式。剐 武深树认为应根据我国不同地区的生产力发展水平，不同人群的农村养老方式、保 障水平，提出建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度，他认 为农村养老非均衡保障是经济发展过程中，非均衡经济增长特定时期的特定产物，是实 现农村养老保障向更高级阶段的均衡政策的一种重要手段。o ” t 二、目前农村养老保障制度中有待于避一步研究的问题 ( 1 ) 农村养老保障问题多，但是相对来说研究较少。就目前有限的农村养老保障问 题研究来看，对发达地区农村的养老保障研究较多，对不发达地区农村养老保障研究较 少。 ( 2 9 大多数学者是从老年人视角，养老问题本身来研究养老保障，缺乏从整个社 会发展的高度和可持续发展的角度来研究农村养老保障问题。 ( 3 ) 对不同类型农村、不同类型农民养老保障的比较研究较少，现有农村社会养 老保险制度的针对性和操作性不强。 ( 4 ) 我国政府在农村社会保障体系构建中存在着现实的责任缺位，但目前对政府 在农村养老保降体系建设中如何责任定位的研究较少。 ( 5 ) 养老保障研究的理论性还不强。许多研究仅局限于本学科狭小的范围内，经 验研究和一般性的对策研究较多，抽象层次较高的理论研究相对薄弱。 三、本研究的理论意义及实践价值 新一届中国政府从全面建设小康社会的宏伟目标出发，高赡远瞩地把解决“三农” 问题放到了全党工作重中之重的位置，党的十六大报告更是明确提出要“在有条件的地 方，探索建立农村养老，医疗保险和最低生活保障制度”近几年来，以城镇为重点的 社会养老保障力度不断加强、覆盖面不断扩大、保障水平不断提高，相比之下，占总人 1 ：3 绝大多数的农村人e l 及农业劳动力的养老保障却面临困境，己经严重阻碍了农村经济 的改革与发展，成为解决“三农”问题的瓶颈，进而阻挡了社会主义市场经济建设前进 的步伐。所以，破解“三农”问题，全面建设小康社会的重中之重、难中之难就在于建 立健全农村社会保障体系，尤其是处于核心的农村养老保障体系 可以说，确定农村养老保障今后的发展方向并制定具体的实施措施，是应对社会经 4 济变革对农村现有养老保障方式挑战的唯一和最终解决办法，而目前在这一点上，无论 是国家还是学术界都处于探索和争论的过程中，仍未找到符合各方利益且切实可行的有 效途径。从以上的综述中可以看出，农村人口的养老保障问题正在受到学术界的关注。 但其研究的观点庞杂，有时甚至互相对立。面对中国老年人绝大部分生活在农村的现实， 以及从农村养老保障在整个社会保障体系中所占的分量来看，关注并继续研究农村养老 保障问题，探索建立适合我国国情国力的农村养老保障模式还是很有必要的，它是保证 计划生育国策在农村执行和应对农村老龄化挑战的需要，是破解“三农”问题的重要途 径，是统筹城乡经济社会发展的现实要求，也是全面建设小康社会的必然要求，对于保 障农村居民的基本生活权益、维护社会稳定、建立社会主义市场经济体制、促进我国经 济发展和社会全面进步，巩固社会主义制度都具有十分重大的意义。 【注释】 1 1 姚远中国家庭养老研究评述人口与经济2 0 0 1 ，( 1 ) ：3 3 4 3 ， 2 陈赛权中国养老模式研究综述人口学刊2 0 0 0 ( 3 ) ：3 0 3 6 3 穆光宗挑战孤独、空巢家庭石家庄：河北人民出版社2 0 0 2 ：2 0 6 4 1 人口与发展论坛杜会化养老：问题在哪里7 人口研究1 9 9 9 ，( 4 ) ：3 1 4 1 s l 姚远中国家庭养老研究北京：中国人口出版社2 0 0 1 ：3 1 3 3 6 】方向新农村养老方式对家庭生活的影响中国人口科学1 9 9 2 ，( 2 ) ：2 3 2 6 7 】彭希哲试论老年人口生活保障与农村农村人口控制中国入口科学1 9 9 2 ，( 5 ) ：1 6 一1 8 8 姜向群家庭养老在人口老龄化过程中的重要作h j 及其面临的挑战人口学刊1 9 9 9 ，( 7 ) ： 1 8 2 2 9 李迎土论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择社会学研究2 0 0 1 ， ( 5 ) ：3 6 3 8 1 0 】何文炯，金皓，尹海鹏农村社会养老保障：进与退浙江大学学报2 0 0 l ，( 5 ) ：1 0 2 1 0 7 1 1 张俊良关于农村社会养老保险制度创新的探讨经济体制改革2 0 0 2 ， ( 6 ) ：7 8 8 1 1 2 】崔亦海十年农村社会养老保险实践的反思山东养老保障。2 0 0 3 ，( 1 1 ) ：2 6 - 2 8 1 3 刘岚发展我国农村社会养老保险制度的几点思考中央财经大学学报2 0 0 4 ，( 9 ) ：1 9 2 1 1 4 陈欧民我国农村社会养老保险面临的突出问题与对策经济纵横2 0 0 5 ( 9 ) ：2 9 3 1 1 5 】余知鹏双层养老：农村社会养老保障的策略，中国的养老之路北京：中国劳动出版 丰t 1 9 9 8 ：2 6 4 2 7 1 1 6 穆光宗“3 + 2 一养老工程：中国特色的综合养老之路迎接人口老龄化挑战的战略构想( 北 京市“老人、家庭与社区照料”学术研讨会论文集) 1 9 9 8 ， ( 1 2 ) ：1 0 4 1 0 8 n 7 】刘庚氏我国农村家庭养老存在的基础与转变的条件人口研究1 9 9 9 ( 3 ) ：4 1 4 2 1 8 王砭柯转型期中国农村养老模式研究信刚师范学院学报2 0 0 0 ，( 3 ) ：2 3 2 6 1 9 j 王义才家庭养老、土地保障与社会保险相结合是解决农村养老的必然选择( 人口论坛) 人口研究2 0 0 0 ，( 5 ) ：2 0 一2 2 2 0 】周宝升斌论我国农村养老的模式选择江西社会科学2 0 0 1 ，( 6 ) ：1 7 8 1 8 0 - 2 1 武深树构建锥均衡的农村养老保障制度改革2 0 0 3 ，( 1 ) ：1 1 0 - 1 1 6 一、农村养老保障的相关概念及理论 ( 一) 农村养老保障的相关概念 1 、农村养老保障的内涵 养老保障是指社会( 家庭) 对其老年成员的生活提供的安全保证它包括物质上有 供养、精神上有慰藉、生活上有照料这三个不可偏废的内容，三者有机地结合在一起。 而农村养老保障，就是对农村老年人提供晚年生活的基本保障，以使农村老年人“老有 所养”它包含以下三方面内容： ( 1 ) 经济供养，即老有所养的问题1 9 8 2 年维也纳世界老年人大会强调保障、维 护和保护老年人收入的重要性，提出“保障( 老年人) 收入意味着作为一种公共政策应 该确保老年人有足够的收入支付某一特定社会的最低标准的生活费用”。 ( 2 ) 生活照料，即1 7 常生活护理问题。目前，我国农村老年人的生活照料除身体 健康者依靠自身外。绝大多数依靠家庭。 ( 3 ) 精神慰藉，即老年人精神生活问题。老年人由于生理和心理上的原因，一般 来说更需要精神上的安慰。第一，大多数农村老年人在体力较好时仍然坚持从事力所能 及的劳动。而一旦他们无法劳动时，便会感受到一种强烈的空虚感、孤独感。第二，由 于农村尘活水平较低，医疗卫生条件较差，因而农村老年人多疾病，常处于疾病状态的 老人特别需要家人的各种照料和慰藉。第三，老年人由于与年轻一代有着不同的生活经 历，因而在价值观念、行为方式等诸多方面与年轻一代之间存在着分歧，矛盾甚至冲突。 青年人往往不再愿意服从老年人的权威，从而使老年人产生失落感和被抛弃感。第四， 进入老年期后，由于离生命结束的时间越来越短老年人往往更希望在余生中能够幸福 愉快地度过，他们也渴望有丰富的精神生活，渴望社会参与。 2 、养老保险的内涵 养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之 一所谓养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动 者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗 位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。这一概念主要包含以下三层含义： ( 1 ) 养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发 生作用的这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”， 指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定的年龄界限才 是切实可行的衡量标准。 ( 2 ) 养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活 来源。 ( 3 ) 养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。一般具有以下几个特点： 出国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会 保险部门领取养老金；养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个 人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；养老保险具有社会性，影响很大，享受人 多且时间较长，费用支出庞大，因此。必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会 化的统一规划和管理。 6 3 、农村社会养老保险的内涵 农村社会养老保险，作为社会养老保险的一个组成部分，是指农民在政府的组织下， 个人支付一定的劳动所得、集体给予一定补助、国家给予政策扶持，进行储蓄积累，在 年老丧失劳动能力时，从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障基本生活需要的一 种社会养老保险制度。它是由国家、集体、个人三方共同筹资，向农民提供物质帮助， 保障所有农民基本生活需要的一项重要的社会经济政策，同时也是我国社会保障体系的 有机组成部分它具有以下特征： ( 1 ) 社会基础性。它是最基本的保障，主要以解决农民年老丧失劳动能力时的衣、 食等基本生活需要为目标。建立农村社会养老保险制度，最根本的目的就是为了解决农 民的“老有所养”问题 ( 2 ) 社会福利性。它是由政府组织实施，不以盈利为目的的社会福利事业。农村 社会养老保险是社会主义初级阶段农村发展的产物，是社会收入分配和再分配的一种形 式，是社会保障的一种低级形式，也是社会保险制度的一个子系统 ( 二) 农村养老保障的相关理论 马克思在揭示资本主义经济发展规律的同时，也对社会保障理论进行了研究。马克 忍主义社会保障理论从剩余价值理论和再生产理论出发，不仅提出了社会保障的质的规 定性。还提出了其量的规定性和可行性，与西方效用理沦相比，由于马克思剩余价值理 论和再生产理论的科学性，为社会主义国家的政策实践提供了科学的依据，是社会主义 社会保障峰实的理论基础。 l 、关于社会保障的必要性 马克思主义认为，“大工业在瓦解旧家庭制度的经济基础以及与之相适应的家庭劳 动的同时，也瓦解了旧的家庭关系本身”。因此，国家有必要建立社会保障制度。马 克思和恩格斯在描绘未来社会的宏伟蓝图时，不仅提出要对生产资料建立保险制度，而 且论述了对劳动者也要建立保障制度早在1 8 4 8 年，马克思、恩格斯在共产党在德国 的要求一文中就提出：“建立国家工厂，国家保证所有的工人都有生活资料，并且负 责照管丧失劳动力的人”o 马克思在哥达纲领批判一书中也指出社会主义社会必 须建立保障制度。 2 、关于社会保障的功能 马克思指出，资本主义保险制度具有两大职能：一是“分摊损失”职能。“补偿风 险的保险费，只是把资本家的损失平均分摊，或者说，更普遍地在整个资本家阶级中分 摊”。 剔除其资本主义性质，就是说社会保障把个人的风险及损失分摊到整个社会， 由社会承担。二是“补偿损失”功能。“这种基金是收入中既不作为收入来消费，也不 一定用作积累基金的唯一部分。它是否事实上用作积累基金或者只是用来补偿再生产上 的短缺，取决于偶然的情况”固保险基金的特殊功能在于它既不用于直接消费，也不 。马克思资奉论 ( 第三卷) 抽】北京：人民山版社。1 9 7 5 年敝：9 5 8 。马克思资奉论 ( 第三卷) 叫】北京：人民，版社，1 9 7 5 年版：9 5 8 。马克思恩格斯全集 ( 第2 6 卷) 】北京：人民出版社，1 9 7 2 年版：3 9 3 一：3 9 4 。马克思资奉论 ( 第三卷) 川北京；人民出版牡，1 9 7 5 年版：9 5 8 7 直接用于积累，而是用来补偿风险造成的损失。保险_ 丛会是否可以j l j 作积累，取决一r 风 险何时发生以及风险发生后所造成经济损失的程度。如果用于补偿损失后还有剩余时， 也可以用作投资因此，保险基金用于积累是偶然的，用于补偿风险是必然的j 这是保 险基金固有的功能。 3 、关于保险基金的来源 马克思认为，不管资本主义社会，还是社会主义社会，保险基金最终都是束源于社 会剩余劳动所创造的剩余产品或剩余价值他指出，为了补偿自然灾害和意外事故所导 致的经济损失，“利润的一部分，从而只体现新追加劳动的剩余产品( 从价值方面来看) 的一部分，必须充当保险基金”。马克思在哥达纲领批判中指出：“如果我们把劳 动所得这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在 从它里面应该扣除：第一，用来补偿消赞掉的生产资料的部分；第二，用束扩大，上产的 追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基会或保险丛会”。“剩下的 总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之| j ，还得从i 早- 面扣除：第一，和生产没有直接关系的一般管理费用。和现代社会比较起来，这一部分 将会立即极为显著缩减，并将随着新社会的发展而同益减少；第二，用束满足芪同需要 的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等设立的壁会，总之，就是 现在属于所谓官办济贫事业的部分”。o 这里马克思不仅指出社会主义社会必须建立保 险制度，而且论证了社会主义社会保险基金是社会总产品的一种扣除。这部分扣除是人 们的剩余劳动所创造的剩余产品的一部分。因为这种扣除必须是在维持人们的最低生活 水平和社会简单再生产后还有剩余的条件下，才有可能进行。 4 、关于社会保障的分配 马克思指出。社会保险基会的扣除，“从。不折不扣的劳动所得里扣除这部分， 在经济上是必要的，至于扣除多少，应根据现有的资料和力量来确定，部分地应当根据 概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算出来的”。o 即社会保 障规模取决于社会剩余产品的价值量和社会保障物品的可供量，这种数量归根到底是由 社会生产力水平决定的。因此，社会保障分配要遵循适度的原则，既要体现社会保障的 功能，又不能超越生产力的发展阶段。 5 、关于社会保障中国家的作用 马克思主义社会保障理论从维持社会再生产和维护广大劳动人民利益的角度出发， 始终强调国家在社会保障中的作用，反对社会保障的私有化在论述社会保障的组织活 动时，马克思主义认为，应组建“国家工厂”来从事社会保障活动。保证社会公平和经 济效率的很好实现。列宁根掘马克思理论和苏联社会的实践，甚至提出最好的保险应是 “国家保险” 列宁创建并领导了世界上第一个社会主义国家，他对社会主义社会保障的闸述更加 明确和完善。他提出了社会主义社会保障应遵循的原则：“最好的工人保险形式是国家 。马克j l i 恩格斯选集( 第3 卷) 叫】北京r 人民出版 l ，t 9 7 2 年版：9 o 马克思恩格斯选集，( 第3 卷) 【m 】北京：人民出版社，1 9 7 2 年版：9 。马克思恩格斯选集 ( 第3 卷) 珊 北京：人民出版社。1 9 7 2 年版：9 8 保险；趑种保险是根据下列原则建立的：一、工人在下列一切场合( 伤残、疾病、年老、 残废：女工怀孕和生育；养育者死后所遗寡妇和孤儿的抚恤) 丧失劳动能力，或因失业 失掉工资时国家保险都要给工人以保障：二、保险要包括一切雇佣劳动及其家属；三、 对一切被保险者都要按照补助全部工资的原则给予补助：同时一切保险费都由企业主和 国家负担；四、各种保险都由统一的保险组织办理：这种组织应按区域和被保险者完全 自理的原则建立”。” 列宁的这一论述包含了社会主义社会保障制度的主要内容：第一，保障项目。社会 主义保障具有保障范围广、项i ：1 多的特点。包括工伤保险、医疗保险、养老保险、失业 保险，还有对残疾人以及寡妇孤儿所设立的各种救济项目。第二，享受对象。包括一切 的雇佣劳动者及其家属，不论劳动者身份和企业性质的区别，只要符合条件，都可以享 受国家规定的各种保障。这体现了人民当家作主、享有平等权利的社会主义优越性第 三，支付标准。津贴支付以劳动者的全部工资为基础，按照补助全部工资的原则发放， 以保障劳动者的基本生活。第四，基金来源。保险费由企业主和国家两方负担，劳动者 个人无须缴纳保险费。第五，管理机构。由国家建立统一的保险机构管理各种保险业务， 以便各项保险基金的统筹安排，同时可以防止多头管理、政出多门互相扯皮的官僚现象， 从而减少保险成本。 。列宁俄圈社会民主工党第六次( 。布拉格”) 全国代表会议，列宁全集 ( 第1 7 卷) 北京：人民出版社1 9 5 9 年版：4 4 9 9 二、农村养老保障制度的发展历程 任何一项制度都是在一定的社会和经济条件下建立，并随着社会、经济条件的发展 变化而不断作出调整，以适应新形势发展的需要。我国农村养老保障制度是新中国成立 后，在中国特有的社会、经济条件下产生和发展起来的，同样也经历了一个不断调整适 应的过程，经历了计划经济时期和改革开放以来两个发展阶段。 ( 一) 农村养老保障制度的背景分析 我国城市养老保障制度自八十年代改革开始，所取得的成绩是有目共睹的。但是， 农村养老保障制度由于各种历史和现实的原因，在现实运行中存在着许多问题，始终处 于边缘地带，甚至成为农村经济发展的瓶颈。所以，在全面建设小康社会的今天，分析 农村养老保障制度目前面临的复杂而又艰难的背景，对加快行之有效的农村养老保障制 度建设有着重要的意义 1 、经济背景 我国经济体制正处于改革和转轨的关键时期，新的问题不断涌现，对农村养老保障 制度不断提出新的要求。首先，国内经济体制改革的大踏步前进。国有经济的战略调整 和国有企业改革在全国范围展开，多种所有制经济蓬勃发展。其次，中国经济对外开放 进入了新阶段。加入世界贸易组织更是对我国社会保障制度提出了更高要求，不仅要求 城市养老保障制度升级，同时也要求农村尽快建立适应我国国情的新型农村养老保障制 度。第三，大规模的经济结构调整仍在继续。亚洲金融危机后，中国经济进行了艰苦的 结构调整，步入2 1 世纪以来，虽然宏观经济的总体情况有所好转，但结构调整的任务还 没有完成，农业同样也在进行着产业化调整。第四，城市化的进程大大加快。成千上万 的农民离开了土地，进入了城市的二、三产业，这些人总要逐步纳入制度化的城镇社会 保障体系。但与此同时，中国依然是一个人口众多的发展中国家，人均收入水平不高， 尤其是在农村，还存在相当数量的贫困人口因此，新的农村养老保障除了社会化、低 水平、广覆盖、可持续之外，同时要具备开放性、可选择的特征。 2 、制度背景 农村社会养老保险制度的启动，始于1 9 8 6 年制定的“七五计划”中关于建立农村社 会养老保险制度的要求。经过2 0 年的不断努力。农村养老保险取得了很大成绩。但由于 农村社会养老保险制度在要不要建立、有没有条件建立、怎样建立这些问题上，长期以 来在认识方面还没有做到完全统一有学者认为这项举措存在着重大的理论和实践上的 错误：还有学者认为我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供 给的不平衡：还有一种观点认为当前的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村 跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之这些认识上的不统一，导 致了此项制度近年来一直处于停滞状态，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践 上并不能算得上成功。 “按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入， 探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度、 农村低保制度及完善五保户