（政治经济学专业论文）如何完善我国住房保障制度的探索性研究.pdf

摘要 住房保障制度是社会为“弱势一群体提供满足其基本生活所需住房的若干制 度，既是社会保障制度在住房领域的延伸，也是住房制度对社会保障的体现，更 是建设和谐社会极为重要的组成部分。经过3 0 年的住房制度改革和十多年在住 房保障方面的探索，我国已经初步建立起了以廉租房制度、经济适用房制度、住 房公积金制度为主要内容的住房保障制度，取得了显著成效，很大程度上改善了 居民的居住条件。但同时在实际运行过程中，我国现行住房保障制度也出现了很 多问题，实施效果有悖于政府的初衷。 本文在对各国住房保障制度进行比较分析的基础上，指出了我国住房保障制 度存在的问题，并提出了我国如何完善住房保障制度的建议。首先，概括了住房 保障制度的理论基础和国内外对住房保障制度研究的现状；其次，介绍了美国和 新加坡两个发达国家的住房保障制度及其特点，分析了马来西亚和巴西两个发展 中国家住房保障方面的经验和教训；然后，通过对我国住房保障制度变迁的概述 以及现行三大住房保障制度现状的分析，指出当前制度中存在的种种问题和弊 端。最后，就如何完善我国住房保障制度的问题提出了相应的政策性建议，包括 针对廉租房制度、经济适用房制度、住房公积金制度的改进以及其他方面的措施， 即：加强政府宏观调控，完善住房保障体系；建立和完善住房保障制度的进入、 退出机制；加强金融税收配套手段的运用；创新制度，解决“夹心层 群体住 房问题；引导居民树立正确的住房消费观念；加强立法、完善我国住房保障法律 体系；加强立法、完善我国住房保障法律体系。 关键词：住房保障制度廉租房经济适用房住房公积金 论文类型：a 理论研究 a b s t r a c t h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi st h es y s t e mf o r 什v u l n e r a b l e ”g r o u p st om e e tt h d rb a s i c l i v i n gr 鼠l u i r e m e n t s i ti st h ee x t e n s i o no ft h es o c i e t ys e c u r i t ys y s t e mi nt h ea r e ao f h o u s i n gs e c u r i t y , t h ee m b e d i m e n to fs o c i a ls e c u r i t y , a n d t h ev e r yi m p o r t a n t c o m p o n e n to fb u i l d i n gah a n n o n i o t i ss o c i e t y a f t e r3 0y e a r so ft h eh o u s i n gs y s t e m r e f o r ma n dm o r et h a nloy e a r si nt h ee x p l o r a t i o no fh o u s i n gs e c u r i t y , c h i n ah a s i n i t i a l l ye s t a b l i s h e dal o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n g s y s t e ma n dh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e mf o rt h em a i nc o n t e n to ft h eh o u s i n g s c c ：l l ：i i 哆s y s t e m i th a sa c h i e v e dr e m a r k a b l es u c c e s sa n di m p r o v e dt l i el i v i n gc o n d i t i o n o fr e s i d e n t st oal a r g ee x t e n t b u ta tt h es a m et i m e i nt h ea c t u a lo p e r a t i o no ft h e p r o c e s s ，c h i n a se x i s t i n gh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma l s oe m e r g eal o to fq u e s t i o n s ，a n d t h er e s u l t sa r ec o n t r a r yt ot h eg o v e r n m e n t so r i g i n a li n t e n t i o n s i nt h i sp a p o nt h eb a s i so fc o m p a r a t i v ea n a l y s i so fo t h e rc o u n t r i e s h o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m , ip o 硫o u tt h ep r o b l e m so fc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma n d p r o p o s ew a y st oi m p r o v ec h i n a sh o u s i n g c u r i t ) ，s y s t e m f i r s t l y , is u m m a r i z et h e t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma n dt h er e s e a r c ho fh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e ma th o m ea n da b r o a d ；s e c o n d l y , t h eu l l i t e ds t a t e sa n ds i n g a p o r e , l i n t r o d u c et h et w od e v e l o p e dc o u n t r i e s h o u s i n g s e c u r i t ys y s t e ma n da n a l y z e e x p e r i e n c ea n dl e s s o n so fm a l a y s i aa n db r a z i l ，t h et w od e v e l o p i n gc o u n t r i e s h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ；t h e n , t h r o u g hs u m m a r i z ec h a n g e si nc l l i n a sh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m a sw e l la sa no v e r v i e wo ft h es t a t u sq u oo ft h ec u r r e n tt h r e eh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m , ip o i n to u tt h a tt h ec u r r e n ts y s t e mh a sv a r i o u sp r o b l e m sa n d s h o r t c o m i n g s f i n a l l y , ig i v es o m ec o r r e s p o n d i n gp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so nh o w t o i m p r o v ec h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m , i n c l u d i n gi m p r o v e m e n t so ft h el o w - r e n t h o u s i n gs y s t e m ，e c o n o m i c a l l ya f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e ma n dh o u s i n gp r o v i d e n tf u n d s y s t e m ,a s w e l l雒o t h e r m e a s u r e s ,n a m e l y ： s t r e n g t h e n t h e g o v e r n m e n t 。s m a c r o e c o n o m i ec o n t r o l ，a n di m p r o v eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ；e s t a b l i s ha n di m p r o v e h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e me n t r ya n de x i tm e c h a n i s m ；s t r e n g t h e nt h eu s ef i n a n c i a la n d t a xm e a n s ；i n n o v a t es y s t e ma n ds o l v et h e ”s a n d w i c hc l a s s g r o u ph o u s i n g ；g u i d e r e s i d e n t st oe s t a b l i s hac o r r e c tc o n c e p to fh o u s i n gc o n s u m p t i o n ；s t r e n g t h e nl e g i s l a t i o n a n di m p r o v et h e1 e g a ls y s t e mo fc i l i n a sh o u s i n gs e c u r i t y k e y w o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ；l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ；e c o n o m i c a l l y a f f o r d a b l eh o u s i n g ；h o u s i n gp r o v i d e n tf u n d 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 论文作者签名： 根亏 论文使用授权声明 日粕吖年，月曙臼 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文保密的论文在解密后遵守此 规定。 论文作者签名：；雷暴日期舀寸踔r 月f f 日 导师签名。气钇- 日期：以年f 月f 日 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 居住是人类的基本需求之一，住房作为人民生活的基本消费资料，是实现安 居乐业、社会稳定和促进经济发展的重要条件。改革开放以来我国经济增长很快， 人们的收入水平有了大幅度提高，相当规模的人群摆脱了贫困地位，改善了生活 水平，高收入的人可以购买价格昂贵的豪宅、别墅，但住房支出对大多数中低收 入家庭来说还是很难承受的负担，许多居民还没有自己的住房。关于城镇低收入 家庭的住房问题，不仅是一个经济问题，同时也是一个关于社会公平、社会安定 的问题。关注低收入群体，使其基本生活得到保障，基本权益得到维护，人格尊 严得到尊重，是促进社会公正的需要，是社会协调发展的必然要求因此必须超 越纯经济的视野，需要全社会予以更加人性化的关注。 1 1 选题背景及意义 1 9 7 8 年以来，随着经济转型、制度变迁和收入的提高，我国出现了阶层分化， 既有以中产阶层为代表的“先富一人群，也出现了低收入群体。自2 0 世纪8 0 年代 以来，我国对住房制度进行了一系列的改革。一方面政府通过出售旧有公房等手 段推行公房私有化和住房商品化政策，以提高住房私有化的比例；另一方面，政 府也越来越关注中等收入群体和低收入群体的社会保障问题，在公共住房政策领 域实行了安居工程，推行经济适用房以及廉租房的建设与分配政策。尽管如此， 我国的住房问题，尤其是城镇低收入家庭的住房问题仍然难以得到较全面的解 决。一方面，我国经济发展不平衡，经济承受能力差；另一方面，至今为止，我 国还没有一部全国性解决城镇低收入家庭住房问题的规章制度出台。这在一定程 度上都延缓了住房问题的解决。 随着经济的发展，城镇化的加速，大量的农民涌入城镇，他们即将成为城镇 低收入家庭的主要组成部分从长远来看，我国城镇低收入家庭的住房问题将会 成为影响国家稳定、经济可持续发展、人民生活水平提高的重要因素。因此，在 我国现有经济承受能力内，在其他各个领域迅速发展的背景下，完善住房保障制 度，优先解决城镇中低收入家庭的住房问题对于确保确保社会稳定、实现经济可 持续发展、全面建设小康社会等都具有重要的实践意义。同时，在理论上，解决 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 城镇中低收入家庭住房问题也是对房地产经济学、社会保障学的丰富与发展。 1 2 住房保障的理论依据 1 2 1 社会保障理论 一方面，市场经济是效率高的经济，利润最大化的原则对经济的发展产生了 强大的动力；另一方面，市场经济也是风险大的经济，风险造成的社会震荡又会 成为经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有一种稳定的机制来缓解、 排除这种阻力和干扰，以保证经济的正常运行。社会保障制度就是市场经济的一 种稳定机制，是作为社会的“减震器 和“安全网 应运而生的。 英国经济学家庇古在其福利经济学中说到：收入分配中有一个货币收入 的边际效用递减规律在起作用，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同 的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此具有收入再分配性 质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”，因为收入再分配过程中穷人得 到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用会增加。因此，他主张要由政 府向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、房屋 供给、养老金、免费教育、失业保险、医药保险等。【l l 社会保障理论的发展长期围绕政府与市场、公平与效率两大主题展开。一些 学者认为：( 一) 政府应该在社会保障领域承担主要责任，尤其是充当社会弱势群 体的保护伞；同时，市场在配置社会保障资源方面的功能会发挥得淋漓尽致。( 二) 初次分配领域应坚持效率优先原则，而在再分配领域应该突出强调公平性。依靠 经济效率来解放和发展生产力，依靠社会公平使大多数人共同富裕，这是市场经 济与社会关怀兼顾且相互联系的两个方面。( 三) 社会保障改革应坚持社会保障水 平与经济发展水平动态一致的原则。一方面，要汲取国外社会保障的经验教训， 避免重蹈西方“福利国家 的覆辙；但另一方面，社会保障与经济发展的低水平 一致不是静态的，当经济发展时，居民应通过社会保障制度分享经济发展的成果。 ( 四) 社会保障和经济发展可以实现良性互动，但是从其本源来看，社会保障的主 要功能是社会功能，经济功能只是派生功能。 2 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 1 2 2 住宅过滤模型和梯度消费理论 住房过滤是均衡住房市场普遍存在的一种自然现象。所谓住房“过滤 是指 在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间推移，住房质量发生 老化，同时新建住房供应增加，导致房价降低，这时较高收入的房客为了追求更 好的居住条件，会放弃现有住房，而收入较低的房客会继续使用该类住房的过程 住房“过滤 现象在发达城市的住房市场中普遍存在，而且在住房的生命周期内 “过滤一次数往往不止一次。可见，“住房过滤玎描述了住房在其整个生命周期 中使用的全过程。 “过滤模型的基本构型是由斯威尼( s w e e n e y ) 于1 9 7 0 年代创立的，模型可 在住房一、二级市场联动条件下，考虑不同收入阶层和不同等级住房间的供求关 系，较好地从微观机理上反映住房市场运行的内在规律，适用于住房政策分析 因此，自创立至今，在西方发达国家已被广泛地应用于住房政策研究，取得了满 意的效果。 住宅的耐久性与过滤模型有着密切的关系。住宅与一般的消费品不同，住宅 一般的消费寿命至少有几十年到上百年，有的甚至几百年。因此住宅存在着由新 变旧的老化过程，但有些住宅由于特殊的时代背景、区位条件或建筑风格等，成 为较难复制的带有“文物 性质的稀缺物品，故某些旧住宅随着时间的推移其市 场价值反而增值。对大多数住宅而言，随时间推移住宅自新而旧，其市场价值逐 渐贬值，需要成本的再增，进行翻修或重建。 过滤模型概括了旧住房市场的一些必不可少的特征，它描述了不同住房市场 之间的相互作用，以及住房从一种用途转移到另一种用途的过程。过滤过程具有 两个基本特点：1 住房服务的减少。2 居住者收入的下降。因而，“过滤 模型 可以回答以下两个问题：一是为什么穷人选择居住旧房子而不是新房子? 二是穷 人有没有从鼓励为富人建新房的津贴政策中受益? 在社会主义市场经济建设进程中，由于个人能力的大小、机会的多少造成了 居民之间的贫富差距，这是市场作用下的必然结果。因此，在住房商品市场中， 比较富裕的阶层购买得起面积大的新住房，相应地，享受到了住房所提供的服务 数量；中等收入家庭购买面积小一些的新房或面积大一些的旧房，所得到的住房 服务数量随之有所减少；而收入较低的家庭只能住房面积较小的旧房，所能得到 3 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 的住房服务数量也大为减少，且其中还有相当一部分家庭需要有政府的帮助，纳 入到住房保障体系中去。 以上是在市场经济环境下的住房供应体系以及分层“过滤的过程。其优点 是：以市场为配置资源的基础，充分体现了效率优先、兼顾公平的原则，使住房 的耐久性使用价值得到了充分的利用，消费者总效用和生产者利润也得到了最大 化，在住房保障补贴上体现了成本最小化。 2 1 梯度消费理论是在过滤模型基础之上建立起来的。在住房市场中，最初为较 高收入房客建造的住房，随着时间的推移，住房质量发生老化，同时新建住房供 应增加，导致房价降低，这时较高收入的房客为了追求更好的居住条件，会放弃 现有住房，而收入较低的房客会继续使用该住房。因此，可以充分运用住房的老 化和新建来建立住房的梯度消费，减少资源浪费同时降低住房成本。 住房过滤模型与梯度消费理论住房保障问题的出现，有一个重要原因是因为 住宅本身是耐久性物品，而住房市场具有结构分层和互动的关系。住房“过滤 模型和住房梯度消费理论揭示了住房市场的内在规律，因而可以作为住房保障政 策设计的重要理论基础。 1 2 3 公平分配理论 公平分配理论的目标就是如何较好地达成公平与效率两者关系的协调。从发 展经济学角度看，随着经济的发展，收入分配的不平等性先是上升，继而下降， 收入不均等与经济发展之间呈“倒u 一形关系。 公平分配是一个涉及国家国民经济宏观和微观运行的重要理论问题。早期研 究的特点是：( 一) 较多注意从道德角度讨论分配公平；( 二) 忽略分配同经济运行 与增长的关联分析。近期研究主要从经济学角度展开，研究的目的是为了促进经 济稳定、均衡和高效增长。 一种比较公平的收入分配，既能够给出各种投入与不同形式收入相对称的利 益信号，促进资源利用和配置效率的提高，又能够给出收入差距结构较为合理， 同宏观经济运行的均衡趋势基本对应的收入激励信号，利于经济稳定增长。效率 与公平是评判政府政策的两个标准，那么政府如何实现效率与公平昵? 福利经济 学告诉我们：只要市场是完全竞争的，市场机制的运行结果就必定是有效率的； 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 只要调节个人的初始资源份额，并按市场规则运行，那么市场竞争就可以实现任 何一种人们所希望的收入分配状态，而且不会影响效率。这意味着效率和公平不 是矛盾的，社会可以同时实现这两个目标。所以，在完全竞争的条件下，调整个 人的初始资源份额是政府唯一需要做的事情 公平分配理论告诉我们，在信息不完全、竞争不充分的市场经济条件下，由 于机会的不平等而导致不同人群之间收入分配的不公平，从而产生社会的“弱势一 群体他们没有享受到市场经济发展带来经济增长的成果，而成为社会的贫困者 或低收入阶层。为了消除社会不公平的状况，实现市场经济社会的持续稳定发展， 政府就有责任和义务尽可能使低收入家庭也能安居乐业。这就是各国政府建立住 房保障制度的根本原因。 3 1 1 3 3 c 献综述 住房保障制度是世界各国住房政策的核心内容之一。各国政府大多为解决中 低收入阶层的住房问题制定了专门的住房发展计划和政策，以实现全社会“居者 有其屋的目标。同时，国内外学者对住房政策和保障制度在理论上进行了探索， 从微观经济学、消费经济学、公共管理学、社会学、政治学等不同学科领域的视 角，对保障的模式、水平、方式等方面展开了研究。 1 3 1 国外学者对住房保障问题的研究 在美国，住房政策分析建立在实际的住房经济学基础上，分析方法几乎完全 是以市场为基础的，政策分析在公式化的微观经济模型中进行，或在地方住房模 拟中进行( 罗腾伯格登，1 9 9 1 ) 。而在欧洲，至少到2 0 世纪8 0 年代为止，住房都被 看作是社会福利，政府的作用是决定最小可接受标准，并确保确定下来的要求得 到满足( 麦克伦南和威廉斯，1 9 9 0 ；希尔斯，1 9 9 1 ) 。是否需要政府干预，是根据 人口预测、市场供应的可能性和可实现的标准来进行估计的( 霍尔曼斯，1 9 9 5 ) 。 只有在最近几年，规范的经济和计量经济模型框架取代了上述分析方法，主要分 析家庭形成的决定因素、住房市场的中期模型、私人和国家提供社会住房的成本 效率( 彼得森等，1 9 8 8 ) 和持续的房屋所有权问题( 米恩，1 9 9 8 ) 。 5 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 在英国，广泛讨论的问题是行政分配对人口流动性以及最终对就业的影响问 题。休斯和麦考密克( 1 9 9 0 ) 根据美国和英国的比较，分析了市建住房租用人和同 等的业主居住者之间的人口流动行为。他们发现，市建住房租用人看起来没有像 出租房租用人那样频繁流动，且当他们迁移时，更可能是住房原因而不是劳动力 市场的原因。一般来说，行政分配、租金控制和对业主居住者的补贴，对劳动力 市场的运作都产生不利的影响( 博韦尔等，1 9 8 8 ) 。 在欧洲，相对于住房的其它研究而言，租金控制对住房市场运作的影响已成 为理论和实证分析的主要内容。欧洲的一些国家，在1 9 1 4 年- 1 9 1 8 年的战争期间 引入了租金控制，并在整个世纪程度不同地都存在着这种控制( 阿诺特，1 9 8 8 ) 。 在美国的一些城市，尤其是纽约，既有长期控制的经历又有解除控制的经历( 捷 尔科和林内曼，1 9 9 0 ) 。有不少学者对租金管制也提出了置疑，提出了有关“过 度管制 的问题。马尔佩齐( 1 9 9 0 ) 分析了导致过度管制倾向的四个因素。管制本 身并没有好坏之分，重要的是，在特定市场环境下的特定管制的成本和收益问题。 很多国家最近采取一系列措施来减轻管制的负担，成效显著的是墨西哥和马来西 亚。格林等人( 1 9 9 4 ) 叙述了韩国的严格的开发管制。 梅奥认为政府为实现诸多目标，常采用补贴、管制、税收和其它的手段来干 预住房市场，通过考察这些干预如何影响价格来分析每一项政策干预手段的效 果，并在不同方案、不同干预手段的成本与收益之间进行直接比较。阿瑟奥沙 利文( 2 0 0 3 ) 分析了现行公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联邦住房政策 造成住房隔离，住房隔离加重了贫困，主张通过改革住房政策，消除城市贫困。 他通过分析指出支付现金优于提供公共住宅，因为这样可以增加家庭的效用。 对于发展中国家的住房保障政策，国外也积累了大量的文献。托曼( 1 9 9 2 ) 、 海盖迪什和托希克斯( 1 9 9 2 ) 等人研究了发展中国家公共住房的私有化问题，讨论 了房屋租赁政策和房屋销售价格政策之间的相互作用问题。巴克利等( 1 9 9 5 ) 认为 高效率的出售公有住房，会加快向市场体制的转变。 1 3 2 国内学者对我国住房保障问题的研究 国内对住房保障问题的研究起步较晚。改革开放以来，可以说我国的住房制 度改革使得我国住房制度由一个极端走向另一个极端，认为住房应完全市场化， 6 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 由市场这只看不见的手来“高效一配置正是在这种。市场化一思想的指导下， 我国理论界在很大程度上忽视了对住房保障问题的专门研究。就目前我国学术界 对住房保障问题研究的成果形式来看，研究成果主要呈现为学术论文的形式，对 我国城镇住房保障问题进行深入研究形成学术专著的较少 黄小彪( 2 0 0 2 ) 认为在成熟的市场经济中，住宅市场失灵需要政府的干预。但 由于住宅的社会福利性质，以及住宅产业发展能够促进国民经济发展和经济结构 调整，政府对住宅市场的干预已经超出市场失灵的领域，形成所谓的住宅产业发 展政策。我国是一个经济转型中的发展中国家，政府还肩负着培育住宅市场的重 任。 谢昌浩、阮萍( 2 0 0 2 ) 研究了香港和台湾的住房社会保障体系，得出住房社会 保障机制的公共房屋仅限于中低收入家庭。而我国的住房社会保障机制面向城镇 中低收入家庭，约占城镇家庭7 0 ，供给面过大。在住房社会保障机制的建设和 发展中，必须发挥政府的宏观调控作用，逐步发展面向城镇中低收入家庭的、经 济适用房和廉租房相结合的住房社会保障机制。 姚玲珍( 2 0 0 3 年) 在其著作 中国公共住房政策模式研究一书中提出了中低 收入家庭住房政策理想模式设计的理论基础，即社会主义原理、住房公平分配原 理和社会保障原理。并从供应客体的角度，将住房供应体系分为三种形式：实物 分配体系、货币化分配体系和商品化供应体系。提倡以租金补贴为主，直接建房 为辅的方法解决城镇低收入家庭的住房问题。 谢自强( 2 0 0 4 ) 对政府干预理论与政府经济职能进行了分析研究。指出市场失 灵是政府干预经济的必要前提，分析了公共物品政府供给的范围、方式和效率以 及中国政府公共物品供给的演变与改革。居民收入差距拉大是我国面临的一大问 题，作者对居民收入差距形成的原因、衡量标准及后果进行了分析，提出了政府 调控居民收入差距的对策。 陆玉龙( 2 0 0 5 ) 认为住宅不是单纯的商品，而是商品与福利品的对立统一，这 是住房的又一特殊性。住房保障是社会保障体系的重要组成部分，与医疗、养老、 失业三大保险同样重要。面对高价位运行的楼市，政府应加快住房保障体系建设， 为中低收入家庭和困难家庭多增加经济适用房、廉租房供应量，及时发放和适当 提高公职人员住房补贴。当前，政府应加大住房保障投资力度，因为房价走高， 7 第一章绪论上海师范大学硕士学位论文 政府己从房地产业获得了超额收益，如土地出让收益增加，房产交易契税增加， 房地产企业营业税和所得税增加。提出住房保障制度创新的基本思路是：坚持公 共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立“政府与个人共有产 权房制度。 赵路兴、浦湛认为由于经济适用房的保障性质，决定了经济适用房的供应是 对市场商品房的补充，供应范围和规模要以不干扰市场的正常运行为原则，因此 经济适用房的保障面应控制在两成左右。针对经济适用住房与廉租房保障对象之 间的“夹心层 问题，提出在现有住房保障供应体系中，增加享受政府政策优惠、 价格明显低于市场租金、具有保障性质的租赁住房供应方案。并提出了两种方法： 可支付租赁住房( 成本租金住房和低租金住房) 和经济适用房的可租可售。 陈中兴( 2 0 0 6 年) 分析了住房公积金制度面临的新挑战，提出了扩大覆盖面 等相关政策建议；杨红旭( 2 0 0 6 年) 从公积金、廉租房、公房租赁和旧房整治、 购房补贴等方面对我国的住房保障体系进行了分析和探讨。 1 4 研究结构和方法 1 4 1 研究结构 第一章绪论部分概括了住房保障的理论基础和国内外对住房保障制度研究 的现状以及本文的研究背景和意义； 第二章介绍了美国和新加坡两个发达国家的住房保障制度及其特点，分析了 马来西亚和巴西两个发展中国家住房保障方面的经验和教训； 第三章概述了我国住房保障制度的变迁，分析了现行三大住房保障制度的现 状； 第四章指出了当前我国住房保障制度中存在的种种问题和弊端； 第五章就如何完善我国住房保障制度的问题提出了相应的政策性建议，包括 针对廉租房制度、经济适用房制度、住房公积金制度的改进以及其他方面的措施； 最后为主要结论。 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 1 4 2 研究方法 本文采用文献分析法、比较法等对国外住房保障制度进行了分析比较，并从 中得到启示；利用理论研究与实证研究、定性研究与定量研究相结合的方法，对 我国城镇住房保障制度中存在的问题进行分析总结，提出了一系列完善我国城镇 住房保障制度的政策建议。 论文创新之处： 比较系统地概括了我国现行三大住房保障制度的发展和现状，尤其针对新 出台的廉租住房保障办法和经济适用住房管理办法进行剖析，提出其 中仍存在的制度性问题，并且对症下药，给出具有可行性的政策建议。 9 第二章国外住房保障制度的分析上海师范大学硕士学位论文 第二章国外住房保障制度的分析 发达国家和发展中国家的住房保障制度各有特色，利弊并存。总体而言，住 房保障制度对这些国家的社会进步与经济发展起到了不可替代的巨大的促进作 用。同时，也使这些国家在解决中低收入居民、特殊群体住房短缺和困难问题方 面积累了不少值得借鉴的经验。 我国住房制度货币化改革处于起步阶段，在改革过程中由于经济、区域发展 不平衡、市场制度不完善等诸多因素的限制，中低收入阶层由于受支付能力的制 约，他们在住房市场逐步被边缘化了。为实现国家制定的小康住宅目标，在保障房 地产市场可持续发展的同时，必须重点解决中低收入阶层住房困难问题。 所谓“它山之石，可以攻玉一，本文将对美国、新加坡两个发达国家以及马 来西亚、巴西两个发展中国家的住房保障制度进行介绍和分析，希望能从对这些 国家的成败得失与经验教训的总结中得到一些启示，为我国住房保障制度的改革 和完善提供一些借鉴。 2 1 发达国家住房保障制度的经验与启示 2 1 - l 美国的经验与启示 美国是世界经济头号强国，也是世界上居住水平最高的国家之一。其实行商 品化的住房保障形式，住房商品化程度较高，在住房政策方面有许多成功经验。早 在上世纪八十年代初期，美国的居住水平就达到了户均居住面积1 7 0 多平米，户 均建筑面积2 5 0 多平米，人均面积6 0 多平米，住宅总资产达到三万多亿美元。 同时，美国还是全世界住宅私人拥有率最高的国家之一，全国6 5 的住户拥有自 己的住房，此外3 1 的住户租房住，另有4 的住户住在政府提供的公共住房里。 一、美国住房保障制度概况 2 0 世纪早期，在美国建设任何类型的住宅均被认为是私人部门的活动，联邦 政府的角色仅仅局限于促进发放居者有其屋相关的抵押贷款。然而，从大萧条到 1 9 8 0 年间，联邦政府通过对生产者和消费者提供金融支持、直接参与住宅建设、 税收优惠、保险和信贷计划、设立专门储蓄机构、创建二级市场以及邻里复兴计 1 0 上海师范大学硕士学位论文第二章国外住房保障制度的分析 划，逐步扩张了其在住房建设与发展中的责任，特别是在2 0 世纪6 0 年代，联邦政府 通过实施联邦住房发展计划，支持建设了大量的低收入住宅 美国是一个市场经济高度发达的国家，国家对于经济的直接干预很少，但在 低收人家庭住房问题上却是个例外。为了解决低收入家庭住房问题，美国政府在 立法、金融、税收等方面都大力干预，同时提出了许多针对低收人家庭的住房计 划，来帮助他们解决住房问题 罗斯福新政以来的历届政府都将住房保障作为社会保障体系的重要组成部 分，自2 0 世纪3 0 年代开始先后出台了 房主贷款法( 1 9 3 3 年) 、国民住宅 法( 1 9 3 4 年) 、 合众国住房法( 1 9 3 7 年) 、住房法( 1 9 4 9 年) 、综合住 房法( 1 9 6 1 年) 。1 9 6 5 年9 月，美国总统签署建立了一个内阁级的住房和都市 发展部，并于1 9 6 8 年通过了 住房和都市发展法，同年签署的还有开放住房 法案，以帮助穷人成为房主，这一在住房问题上的民权法案被认为是2 0 世纪第 一个公平住房法案。 从1 9 6 4 年到1 9 8 0 年，政府以提供低息贷款的方法，共资助开发商建造低收 入者租用住房约1 6 0 万套，这些都是政府从“供应方 来增加面向低收入租房者 的住房供应量的措施。 自1 9 7 3 年起，政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入住房政策， 提出以帮助“需求方一( 住户) 为中心的政策。其做法是：政府向符合标准的低收 入家庭发放房租补助券。凡家庭收入低于本地区家庭平均收入8 0 以下的家庭作 为低收入家庭，均可享受补贴。收益的家庭不论收入多少，将自己家庭收入的 3 0 交作房租，余下的与市场租金的差额由政府发券补足。这个计划，是政府帮 助低收入者住房的主要方式，并取得了很大的成效，同时将低收入者。溶解一到 其他正常的社区中，从而在一定程度上避免了“贫民窟 的出现。【4 】 此外，政府通过贷款担保、贴息等方式，帮助中低收入家庭构建住房，促使 中低收入家庭拥有住房的比例不断提高。这项政策被称为联邦家庭担保项目，使 大量收入较低但有稳定工作的家庭拥有了自己的住房。 二、美国住房保障制度的特点 ( 一) 完善的住房法律制度 美国在住房保障方面最具特色的，就在于其各项保障措施的法制化。可以说 第二章国外住房保障制度的分析 上海师范大学硕士学位论文 美国的住房保障制度是一路伴随着立法的铺垫而成就的，强大的。由胡佛总统最 初决定介入住房市场以来，先后出台了几十部法律，美国联邦法律规定，住房政 策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助低收入家庭解决住房问题。同时为 加快住房产业的快速增长，实行优惠政策，吸引私人投资住房建设，针对不同时 期出现的住房紧缺现状，出台相应的法律，并建立相应的全国及州级的住房保障 实施机构，保证住房法律的实施。 立法保障是美国住房保障制度发展的指南针和守护神，不仅明确了每一部立 法的宗旨和目标，而且为全国的政令统一及贯彻落实起到了极大的促进作用。 ( 二) 根据居民收入提供住房保障 居民收入线由政府划分，每年公布，不同城市的居民收入线各不相同。近几年， 美国几个大城市的居民收入线是：户年收入在1 2 万美元以上为高收入者；户年 收入在2 4 万到1 2 万美元之间为中等收入者；户年收入在2 4 万美元以下为低 收入者。按年计算出高、中、低收入者占总户数的比例为2 0 ：6 2 ：1 8 。对低收入 者的社会保障方法是：让他们到市场上去租政府规定的房租标准以下的住宅，也 就是租用旧一些、小一些的住宅，就象我国的廉租屋，房租超过家庭收入3 0 的 部分，由政府补贴。由于低收入者住宅含有社会保障，政府就理所当然地对其加强 控制和管理。 、 对中等收入者供应的“社会住宅 ，由政府控制户型、售价和供应对象，主要 建设中等收入者买得起的小户型、低房价住宅，并随着经济发展而逐步扩大户型 和提高房价。 ( 三) 完善的住房金融保障体系和抵押贷款保险体系 美国是世界上发放住房贷款最多的国家。在市场经济体系十分完善的情况 下，高度发达的住房抵押贷款体系，对提高美国居民的住房水平起到了关键的作 用。 1 9 3 2 年，为应对经济萧条而导致的严重住房短缺问题，美国政府开始介入住 房市场，成立了“联邦住宅银行抵押贷款系统( f h l b ) ，由f h l b 开始向公共住房 开发商和中低收入家庭提供低息贷款。1 9 3 4 年成立的联邦储蓄贷款保险公司 ( f h a ) ，为中低收入阶层提供住房贷款抵押保险。2 0 世纪6 0 年代，美国政府还实 行对私人金融机构进行补贴的计划，扶植和鼓励私人金融机构向公共住房开发商 1 2 上海师范大学硕士学位论文第二章国外住房保障制度的分析 提供低息贷款。这一计划的执行，极大地刺激了私人金融机构参与公共住房贷款 的热情。在这一时期，大约有9 0 0 0 0 个住宅单位实行了这项计划。1 9 7 0 年，联邦 政府对上述补贴计划进行了调整，由对私人金融机构补贴转为对开发商补贴，即 允许公共住房开发商按照市场利率从私人金融机构进行贷款，但是只付1 的贷款 利率，差额部分由联邦政府贴息 经过半个多世纪的发展，在美国政府的间接调控下，已经形成了非常完善的 住房金融运行体制。在市场框架内，美国政府针对不同的中低收入阶层，比如退伍 军人、老年人、单亲家庭，由不同的抵押贷款保险公司提供保险，提供低息贷款； 同时对私人金融机构提供贷款补贴，以资助住房保障项目的开发商获取低息贷 款。完善的住房金融保障体系和抵押贷款体系，吸引了大量的房地产开发商从事 公共住宅项目的开发，公共住房供应量明显增加，中低收入阶层的住房短缺和住 房困难问题得到了有效解决。 ( 四) 联邦政府持续性的财政投入和税收减免计划 入前所述，无论是为刺激私人部门投资可支付住宅的建设对供应方贴息，还 是针对中等及其以下收入阶层的居民的需求方贴息，都需要联邦政府每年投入高 额的财政支持。而在税收方面，美国个人所得税非常繁重，每月的工资要先扣除 1 a 作为所得税，到年底再打报告，说明开支情况，核实后多退少补一般一年 下来税款大约占年薪的2 0 9 6 4 0 。美国税法规定，个人收入如果因为买房子将每 月开支付了银行利息，就可以免税。同时，地方政府对第一次购房者减免不动产 税若干年。这些针对私人部门的税收减免和住房抵押贷款利息所得税扣减政策， 实际上是变相的财政补贴政策。每年联邦政府在以上两方面的财政损失巨大，根 据美国管理和预算办公室的估计，1 9 9 9 年- - - 2 0 0 3 年之间，仅住房抵押贷款利息 的所得税扣减一项，美国财政部的损失就超过了2 9 7 0 亿美元网 2 1 2 新加坡的经验与启示 新加坡是东南亚地区成功解决住房问题的典范国家，在住房保障制度方面很 有特色。新加坡是亚洲四小龙之一，1 9 5 9 年从马来西亚脱离出来，然后经济迅 速腾飞，早在上世纪九十年代人均国民年收入就达到了近三万新元( 近1 5 万人民 币) 。新加坡之所以能在短短数十年内成功地解决住房短缺问题，并且完成了住 1 3 第二章国外住房保障制度的分析上海师范大学硕士学位论文 房由量到质的提升，主要归功于新加坡以搿居者有其屋一计划和住房公积金制度 为两大支柱的福利型住房制度。1 6 一、新加坡的住房保障制度概况 在独立之初，新加坡面临了严峻的住房问题，当时全国共有1 5 8 万人，其中 7 5 万人没有住房，5 0 万人居住在贫民窟和窝棚内，房荒是其严重的社会问题。 新加坡国土面积只有6 0 0 多平方公里，但人口却相对较多，土地资源宝贵，住房 建设成本高，一般家庭无力自行解决住房问题。因此，政府于1 9 6 0 年颁布了建 屋与发展法，并根据该法令设立建屋发展局，统一负责组屋的建设、分配和管 理工作。1 9 6 4 年新加坡政府推出“居者有其屋一计划，鼓励中低收人家庭购买 公共组屋。 7 1 在新加坡是严格禁止炒作组屋的，购买的组屋基本只限于使用权， 同时采用严格的“一户一房制度，一户家庭同时只能拥有一套组屋，如要买新 的，旧的组屋必须退出来。如果住户买了商品房，那么原有的组屋也必须退给政 府。根据新加坡政府的规定，任何人在买卖“组屋时必须提供准确、翔实的资 料，如果一旦发现弄虚作假，当事人将面临5 0 0 0 新元的罚款或6 个月的监禁， 或者同时面临两项处罚。1 9 6 8 年开始允许用住房公积金购买政府组屋，极大地 推动了“居者有其屋 计划的实施。政府利用公积金作为建房的最初资金，其周 转方式是：政府借用存储的私人公积金给建屋发展局建房，然后将房屋售给用户， 费用则从用户的公积金中逐年扣除。公积金使国家建得起住房，居民买得起住房， 没有公积金制度，新加坡就不可能在短时间内解决住房问题。1 9 7 4 年，新加坡 政府又成立了国营房屋与城镇开发公司，一定要按照政府规定的标准购买，才可 享受优惠，超过规定多出来的部分要提高房价，这样就可以限制居民过多的占用 住房。1 9 8 7 年，新加坡制定了“特准住房产业计划 并允许用公积金购买公共 住宅并可以用于出租。 经过4 0 多年的奋斗，新加坡的住房数量迅速增加，建屋发展局建造了近7 0 万套组屋，住房分配经历了由一室户、两室户、向三室户、四室户甚至五室户( 在 新加坡，厅也算一室) 的过渡。目前，政府提供住房的套数和总面积正在逐步减 少，但别墅住宅的比例在不断增加，住房的居住质量逐步提高。与此同时，廉租 屋的比重也在逐步下降，全社会正在向住宅商品化的目标迈进。 8 1 新加坡本世纪 初的住房拥有率已达到9 0 以上，并且不断向舒适化和完美化发展。今天的新加 1 4 上海师范大学硕士学位论文 第二章国外住房保障制度的分析 坡已成为享誉世界的成功解决住房问题的国家之一，人均住房面积三十多平米， 并且城市环境优美，格局雅致，被称为。花园城市一 二、新加坡住房保障制度的特点 ( 一) 成熟的公积金制度 新加坡成熟的公积金制度是其住房制度改革成功的关键之所在。公积金制度 是新加坡于1 9 5 5 年建立的一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇 员退休生活保障问题。1 9 6 8 年，新加坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题， 允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分 期支付【9 】虽然制度设计的初衷并非为了解决住房，但是却卓有成效的解