（政治经济学专业论文）完善国有商业银行内部控制的难点和对策.pdf

石 贞 士学位论文 n a s r - 4 s - : i - , 、 ab s t r a c t a c o m p l e t e , e ff i c i e n t a n d r e a s o n a b l e i n n e r - c o n t r o l s y s t e m i s n e c e s s a ry f o r t h e c o m m e r c i al b a n k t o r u n b u s in e s s s m o o t h ly a n d a p p r o a c h t h e a im. t h i s i s t h e c o n c l u s i o n w h i c h d r a w fr o m t h e l e s s o n s a n d e x p e r ie n c e s i n l o n g p e r i o d . t h e c o m m e r c i al b a n k i s a s p e c i al i n d u s t ry w i t h h i g h d e b t , h ig h r i s k , r u n t h e c u r r e n c y a n d e a s y t o b e t h e a im o f t h e c r i m e . b e c a u s e t h e re a r e m o re h i g h - r i s k s e g m e n t i n t h e b a n k , i t s c r it i c a l t o b u i l t a p e r f e c t i n n e r - c o n t r o l r e g u l a t i o n w h i c h a p p r o p r i a t e t o t h e b u s i n e s s a n d s c a l e . t h e s t a t e - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k h a s t o o k 2 0 y e a r s r e f o r m , n o w , e n t e r i n g t h e s u b s t a n t i a l a n d f u n d a m e n t a l s t a g e . t o b u i l d t h e m o d e m c o m m e r c i a l b a n k i s t h e re q u i re m e n t a n d t e n d e n c y o f o u r c o u n t ry s b a n k i n g t r a n s f o r m a t i o n . i t s n e c e s s a ry t o g i v e f u l l p la y t o t h e m a r k e t i n g f u n c t i o n , t o p e r f e c t t h e m a c r o s c o p i c a d j u s t m e n t , t o s t a n d a r d i z e a n d d e f e n d t h e f in a n c i al o r d e r , a n d t o k e e p o u t a n d r e s o l v e t h e fi n a n c i al r is k . b e c a u s e o f t h e o l d a n d d e e p l y roo t e d s y s t e m , t h e s p e c i a l s t a t u s a n d t h e f u n c t i o n o f t h e s t a t e - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k , t h e r e a r e m o r e d i f fi c u l t i e s a n d p ro b l e m s i n t h e s t a t e - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k t h a n o t h e r i n d u s t r i e s . f r o m t h e p r a c t i c e , t h e i n n e r - c o n t r o l i s t h e m o s t r e a l i s t i c a n d e s s e n t i al g u a r a n t e e f o r t h e c o m m e r c i a l b a n k t o d e v e l o p t h e b u s i n e s s t h e r e f o re , r e s e a r c h i n g t h e p r o b l e m s i n t h e i n n e r - c o n t r o l o f t h e c o m m e r c ia l b a n k a n d r a i s i n g t h e f o c a l p o i n t a n d fr a m e o f t h e i n n e r - c o n t r o l m a k e m o r e i m p o r ta n t a n d r e al i s t i c s i g n i f i c a n c e in p r o m o t e t h e s t a t e - o w n e d b a n k t r a n s f o r m i n g t o t h e c o m m e r c ia l b a n k . h o w t o i m p r o v e a n d p e r f e c t t h e i n n e r - c o n t r o l s y s t e m i s t h e k e y p o i n t o f m y a r ti c le , s o , i a p p r o a c h t h e s u b j e c t fr o m t h r e e d i ff e r e n t a s p e c t s . f i r s t , i n t ro d u c i n g t h e r e l a t i v e c o n t e n ts a n d t h e e x i s t i n g s t a t e o f t h e s t a t e - o w n e d c o m m e r c i al b a n k s i n n e r - c o n t r o l : 1 , t h e q u al i ty , t h e a i m a n d t h e c h a r a c t e r 2 , t h e p ro b l e m s 3 , t h e re a s o n s f o r th e p r o b l e m s . s e c o n d , a n a l 师 n g t h e d i ff i c u l t i e s i n p e r f e c t i n g t h e s t a t e - o w n e d b a n k st h e re a re f i v e d i ffi c u l t i e s t h a t a t m o s p h e r e , r i s k j u d g e m e n t m e a n s , e f f i c i e n t s e g m e n t , a r e f o r m i n g t h e p e r f e c ti n g c o m p re h e n s i v e i n f o r m a t i o n 硕士学位论文 4 .a s t e r s t h e si s e x c h a n g in g s y s t e m , p o w e re d a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m a n d p o w e re d . t h i r d , m a k i n g s o m e s u g g e s t i o n s f o r s t r e n g t h e n t h e s t a t e - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k s i n n e r - c o n t r o l . f i r s t , e x p l a i n i n g t h e n e c e s s i t y , t h e p r i n c ip le s a n d t h e r e q u e s t s . s e c o n d , a p p r o a c h i n g s i x s u g g e s t i o n s : 1 , f o r m i n g t h e p e r f e c t c o n t ro l l i n g a t m o s p h e r e . 2 , i m p r o v i n g t h e r i g h t t i m i n g a n d t o t a l i t y i n r i s k j u d g i n g . 3 , s t r e n g t h e n i n g t h e s a f e t y a n d e ff i c i e n c y o f t h e c o n t ro l l i n g . 4 , s ta n d a r d i z in g t h e e x a m i n i n g r e g u l a t i o n s a n d r e i n f o r c e t h e t ro o p c o n s t r u c t i o n .5 , p r o t e c t i n g t h e u n i m p e d e d a n d i n t e gr a t e d e x c h a n g i n g c h a n n e l . 6 , s t r e n g t h e n i n g t h e a d m i n i s t r a t i o n o f c e n t r a l b a n k a n d p e r f e c t t h e a d m i n i s t r a t io n s y s t e m . i n s h o r t , t h e i n n e r - c o n t r o l o f t h e c o m m e r c i a l b a n k i s c o m p l i c a t e d s y s t e m , i t s e ff i c ie n c y i s d e p e n d o n t h e p e r f e c t e d f a c t o r s . t h e s e f a c t o r s h a v e c l o s e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n e a c h o t h e r . i f o n e f a c t o r m a k e a m i s t a k e , it s p o s s i b l e t o e n d a n g e r t h e w h o l e s y s t e m a n d d r i v e t h e b a n k i n t o d i f fi c u lt s i t u a t i o n . s o , it s t h e c r it i c a l p o i n t f o r t h e c o u n t ry - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k t o p a y m o r e a tt e n t i o n n o t o n l y in t h e w h o l e in n e r - c o n t r o l s y s t e m , b u t a l s o i n t h e c o n c r e t e s e g me n t . k e y w o r d : s t a t e - o w n e d c o m m e r c i a l b a n k d i f fi c u l t y i n n e r - c o n t r o l co u n t e r me a s u r e i i i 硕士学位论文 mi s t r r s 丁 h e s i s 兜 善 国 刁 ir 商 业 银 行 内 部 挂 制 的 难 点 和 对 策 一个时期以来， 亚洲金融危机的余波未了，国内外又相继发生了数起影响 较大的金融机构破产， 被托管事件。 总结这些事件的原因， 其中之一就是金融 机构内部控制存在严重的 漏洞和缺陷。 因 此， 必须进一步建立和完善健全有效 的内部控制机制。 我国国有商业银行正处于转轨定型时期， 市场经济模式已逐步建立， 相关 法规不断完善， 以往那种计划经济体制下的指令性贷款已 经消失， 经营效益成 为主要的考核指标。同时，国有商业银行己分别建立了各自 的资产管理公司， 将大量的不良资产剥离，由资产管理公司经营。因此，内 部控制在现阶段国有 商业银行防范和化解金融风险中的作用越来越重要。 随着当今科技手段的不断 发展， 金融风险的成因和形式更趋复杂和隐密， 内部控制所面临的形势也更加 严峻。 特别是在国 有专业银行向商业银行转轨和加入wt o的关键时期， 国有 银行将面临更为严峻的挑战和竞争， 这一问题更具有现实意义， 也越来越成为 全社会关注的焦点。 因此， 建立一套行之有效的防范金融风险的内控体制已成 为当前国有银行堕待解决的重要问题。 本文正是通过对国有商业银行内部控制的现状， 内控建设的难点和原因进行 分析，对完善国有商业银行内部控制提出了一些对策。 :回 石 万 士学位论文 4; c丁 f r c ne t 第一部分:国有商业银行内部控制概述 内部控制是商业银行为完成既定的工作目标和防范风险， 对内部各职能部 及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、 措施及程序的总称。商业银行要建立 “ 自主经营、自 担风险、自负盈亏、自 我 约束”的经营机制，要实现资金营运的 “ 安全性、流动性、效益性”相统一， 就必须完善内部控制管理， 规范经营行为， 增强银行安全经营、 有效经营的自 觉性和自 律性，提高抗风险的能力。 一、国有商业银行内部控制的性质、目标及特点 ( 一)国有商业银行内部控制的性质 银行作为经营货币和信用的特殊企业，具有 “ 高负债、高风险、社会效益 强”的特征。金融风险一旦形成，如不及时化解，就会波及整个经济，甚至造 成巨大的社会危机和政治危机。 金融机构的内部控制是防范金融风险的第一道 防线， 如何看待银行组织的内部控制， 如何将它定位关系到这道防线是否坚固。 因此，内部控制对于银行的重要性， 从深度和广度上都是一般企业所无法比拟 的。 首先， 它不是静态的由银行内部所建立的关于内控的各项规章制度组成的 制度群， 而是包括制度和程序的制定、实施、监督和纠正在内的一整套相互配 合、相互补充、相互促进的动态立体的过程。 其次， 它不仅仅是在某一方面及时执行改造完成的程序或政策， 而是在银 行内部各方面持续运行的。 再次， 它不是控制机构和控制人员单独实施即可实现的， 而是一个由董事 会， 高级管理层及各级人员共同实现的程序，它涉及到银行组织的每个人，而 银行组织的每个人都必须参与这一程序。 最后， 它不是由银行内部各特定领域的内部控制构成的松散的集合，而是 涵盖了银行组织的经营管理、信息管理、风险管理、心理管理、人员安排等现 ;颤 硕士学位论文 m as t e r s t h e si s 代金融管理诸方面的 全方位、多层次、综合性的有机整体。 正确认识银行内部控制的性质， 对于走出 传统的认识误区， 促进银行审慎 运作，加强整个金融体系的稳定，都是至关重要的。 ( 二)国有商业银行内 部控制的目 标 传统的内部控制是作为一种减少欺诈、盗用、违规的机制。随着内部控制 运用的日 趋广泛， 涉及到银行组织面临的各种风险， 它己 远不是以纠错防弊为 其主要目 标了。 现代商业银行内部控制的目 标分为以 下几点: 执行目 标: 即促使银行有效、高效地使用其资产和其它资源， 保护银行免 受损失， 也就是确保银行经营、 运作的效果和效率， 确保其自 身发展战略和经 营目 标的全面实施。 这也包括确保组织内员工的工作效率， 不产生不必要的费 用，不将其它利益置于银行利益之上。 信息目 标: 即保证财务会计信息， 经营管理信息的可靠性、完整性、及时 性。 银行的管理层的决策都是以银行组织提供的及时、 可靠、 完整的信息为依 据的。 内部控制的目 标就是使这些信息接受者能及时得到这些信息且这些信息 必须是充分的，完整的。 合规目 标:即确保银行的所有活动都符合法律、 法规、 监管要求和内部政 策、 程序。这一目 标对于贯彻国家的法律法规和中央银行的监管规章，维护银 行的声誉都是至关重要的。 ( 三 )国有商业银行内部控制的特点 国有商业银行的内 部控制是一个有机运作的系统。 银行内部控制不仅包括银行内部的零星的 管理制度和办法， 而且包括各项 业务的操作规程、 岗位责任制、 组织机构设置及对商业银行经营管理活动进行 自 我调节和自 我约束机制， 是存在于各种管理制度中的一种有机控制体系。 在 从事经营和管理活动时，既有基本控制，又有即时控制，还有复核、事后监督 等检查性控制，它们相互交融， 形成一个有机整体， 保证经营管理活动的顺利 开展。 2 、国有商业银行的内部控制是一种事前防范机制. 内部控制从技术类型上可划分为事后控制、 同步控制和事前控制， 由于商 一一. . . . .， . . . . . . . . 硕士学位论文 q 4 c; = r s t 3 f 5 ! s 业银行经营风险具有多发性、 联带性及易于扩散的特点， 其内部控制的最重要 功能是事前防范。因此，在设计国有商业银行的制度体系和控制程序时， 必须 建立在事前控制的基础上，即将事前的防范和控制放在最重要的位置。 3 、国 有商业银行主要是对经常性的、可预期的事项制定控制原则和控制 措施， 对于普遍性的事件则作一些原则性规定， 进行基本控制， 所以具有常规 性和可预期性的特点。同时， 完善的理想化内部控制机制还要足够灵活，即使 计划发生变化， 出现了未曾预见的情况或计划全盘错误的情况， 也能够发挥作 用。 二、当前国有商业银行内部控制存在的问题 由于我国国有商业银行是从原专业银行基础上过渡而来的， 其时间又相当 短，所以在内部控制机制上还存在以下问题: 1 、 对内部控制不重视。 从 1 9 9 6年进行的几次国有商业银行内控调查看，个别行领导对内控制度 的重要性认识不足， 对内控制度在企业经营管理中的作用认识不充分。 一些行 员不知内控制度为何物，有人认为内控是稽核部门的事，与己无关。 2 、内控制度不完善 一是缺乏统一性、 规范性。 国有商业银行的内部控制制度往往由各部门制 定，比较零散，从全行整体看，制度文本对各部门、各岗位的协调性、制约性 差一些。二是不细致，可操作性差。如贷款 “ 三查”制度己实行多年，但哪些 部门查，查什么，如何查，衡量查的标准以及查的部门及人员负什么责任，查 的好坏如何处理，却没有详细的规定，从而使制度流于形式。 3 、组织机构体系设置不合理 组织机构设置不合理的问题主要表现在: 第一、 内部稽核部门组织体系不合理。 虽然国有商业银行基本上形成了相 互制约的决策系统、执行系统、监督系统， 但从细微处看，内部监督体系仍有 一些问题:一是横向设置缺乏科学性。如农业银行的基层稽核、监察、保卫合 硕士学位论丈 m a s t e r s t :1 f : s i s 设为稽查保卫部。内部稽核是相对独立性较大的部门，与保卫在一起， 工作性 质差别大， 不利于稽核工作开展。 二是纵向没有形成垂直的相对独立的内 部稽 核体系。 现在我国商业银行有的内 部稽核部门仍然是对同级行长负责， 对查出 的问 题，稽核部门没有处罚权，不利于查错防弊和防范金融风险。 第二， 内 控层次目 标不明确， 经营机构设置存在过多过滥的问 题。 商业银 行内控是一个多层次递进控制系统， 各层次有各层次的目 标和功能， 而目前一 些行的分支行的目 标功能含混不清， 而造成一些分支机构盲目 地占地盘， 设机 构，结果是形不成规模效益。 4 、内控制度落实不力 目前， 我国商业银行内控制度既存在建设问题上的不完整性， 又缺乏落实 现在控制制度的力度。 比如在行长尤其是基层行长行使决策权力时， 虽有制度 的约束， 也有违反制度应受到的处罚规定， 但有关领导和部门对于那些决策越 轨者往往不是按照制度严肃处理， 而是避重就轻， 姑息迁就。由 此使基层行处 擅自 提高利率、乱用会计科目、 不真实报表等违法违规行为得不到制止， 个别 领导越权行事甚至滥用职权、 贪污腐化等问 题也日 益严重。 如有些业务上级行 明确了经营范围和操作规程， 有些业务还规定了很具体的实施细则， 但是在具 体运作中就是不落实，由此给银行造成重大的经济损失。 建行武昌支行2 0 0 1 年发生的一起挪用税款案就是典型的因内 控制度落实 不力造成的。其中，事后稽核部门对制度明确规定 “ 余额不能出现红字”的科 目 在长达三个月的时间中出现红字熟视无睹， 既不向领导反映， 也不落实情况， 最终造成了2 5 0 多万税款的损失。 制度落实不力的教训是非常惨痛和发人深醒 的。 5 、内 控稽察机构缺乏权威性，难以充分发挥作用 由于稽核部门缺乏权威性， 影响了内 控制度的落实。 稽核监察部门缺乏权 威性的主要原因是: 一是稽核监察部门不能独立行使监督职能;二是监督时效 滞后，难以发挥应有的作用:三是稽核手段落后，工作效率不高;四是稽核人 员素质偏低， 难以 胜任本职工作; 五是个别领导存在着重业务发展， 轻审计监 督的思想观念，影响了稽核监察功能的发挥。 近几年， 在商业银行的经营运作中， 违规经营问题时有发生。 如利用银行 石 五 士学位论文 、 气 只 1 卜 长 仁 r h 万 只1 只 暑一 信贷资金炒房地产、 炒股票， 违规拆借银行信贷资金投入到特区房地产热潮中， 使银行受到巨额的资金损失。 而这一切问题的发生， 都是来自 于各级行最高决 策者， 而稽核部门处于本行行政领导管理之下，明 知是违规行为， 但却无权过 问，又不敢干预，使内 部稽核的监督作用仅仅停留 在纠正一般的业务差错上。 6 、各业务环节缺乏相互制约 在商业银行经营管理中， 一般有“ 三道防线” 的说法。 各业务主管部门作 为第一道防线，是整个内部监督控制的基础， 但目前是布置工作多， 监督检查 少，处理和纠正问题更多; 稽核和纪检监察部门作为第二道防线，由于上述提 及的原因，其功能未能正常发挥;群众性监督作为第三道防线，眼下只是一种 口号，对经营管理中的敏感性问题缺乏民主参与和监督， “ 两公开一监督”的 有效制度流于形式。 此外， 对具体对外办理业务的各岗位经办人员的制约和监 督不力， 信贷岗位的事后监督制度等都没有很好的执行。 如此种种， 都说明银 行业务环节之间和部门之间缺乏有效的监督和制约。 7 、没有严格的指标考核体系和考核制度， “ 三假”现象严重 由于没有一套完善的指标考核体系， 因而指标确定主观化、随意化。 商业 银行上级行制定的目 标过高， 造成基层行处编制虚假帐表。 我国现行国有商业 银行的经营管理体制为三级管理、 一级营业， 一切统计数据均来自 基层的营业 机构， 而商业银行各总行为了达到和实现一定的经营目的， 往往不切实际地制 定一系列的考核指标， 层层下达到基层营业机构， 使基层营业机构的指标难以 完成。 在此情况下， 基层分支机构开始在帐表上做文章，于是假帐、假表、 假 数字开始泛滥。 这些虚假的数字只能使上级行领导作出错误的判断， 从而进一 步加大了经营风险。 8 、缺乏完善的金融资产保全制度及资产损失责任追究制度 目前， 我国大部分国有企业资产负债率过高， 经营效益低下， 长期大量拖 欠银行贷款本息。 1 9 9 4 -1 9 9 5 年， 一些商业供销企业在地方政府的支持下， 搞 起了“ 母体裂变” 等逃避银行债务的风潮， 巨 额银行存贷款被架空。 1 9 9 6 年初， 又刮起了工业企业的“ 破产” 风潮， 企业破产变成了一种逃避银行债务的手段， 成百上千万的银行贷款由于 “ 破产”而彻底成为呆帐。 其根本原因就是缺乏金 融资产保全制度和对造成资金损失的责任追究制度。 一 卜 ， 月 ， 月 . . ， . . . . .一一一一 叫 一 呻 冲 . . . . . . . . . . :妙 : 硕士学位论文 mi s t er s the si s 上述问 题的产生说明，当前国 有商业银行内部控制方面存在着非常严重的 问 题。 在商业银行经营活动中， 随时都有可能发生重大的违规运作以 及严重的 金融风险。 三、当前国有商业银行内部控制存在问题的原因 我国国有银行开始向商业银行转轨时间不长， 诸多关系还未完全理顺，内 部控制本身存在的不完善造成其表现出诸多问题。 1 、人员利益存在弊端，人员控制机制不完善， 对权利缺乏有效的制约手 段。 首先， 我国国有商业银行实行的是总分行制和总行统一法人管理体制， 从 现有的情况看， 还缺乏严密、 科学、 有效的权利控制。 虽然各商业银行总行在 实 行统一领导、 分级管理的同时 进行了一些授权授信限 制， 制定了 统一的政策 方针和制度规定， 但总行由 于地域关系在直接控制方面有较大困 难， 很难保证 命令畅通和权力的有效制约。 其次， 我国大多数商业银行在用人机制上还是 “ 大锅饭、 铁饭碗”的人事 管理体制，在这种体制下，职工缺乏优胜劣汰的压力，对业务操作漫不经心。 随着银行机构网点的迅速增多，职工队伍数量增加很快，人员素质良 芬不齐， 银行内部对人员录用、 定岗、 培训、 选拔等控制机制还很不完善， 激励机制不 健全， 很大程度上导致了 银行核算失实、 业务操作失控、 经营违规， 甚至贪污、 欺诈案件的发生。 2 .稽核部门未充分发挥监督职能，地位不超脱， 稽核方法落后。 稽核部门隶属于同级机构， 这就造成了在行使监督职能时， 往往受到很大 的牵制。 稽审部门在稽审中不敢真实地反映经营中的问题， 因此上级行常常不 能及时发现下级行在经营中所存在的真实问题，导致风险大量积聚。 当前银行内部稽核采用的多是传统稽核方法，即全面、详细的稽核检查， 这种方法稽核的深度力度不够， 不能充分说明问题， 效果甚微，且工作效率低 下。 3 、内部制度执行不力。部门之间、岗位之间缺少制约监督机制 /.j ， 、 :彝: 硕士学位论文 5 1 35 丁 f r s 万 只 e s 5 各职能部门自 成体系，各自 为政， 部门间 职能界定不清， 容易发生控制重 复和遗漏， 而部门间又缺乏协调和制约机制， 容易使同一对象产生不同的控制 目 标和结果，甚至关键点失控，给银行经营管理带来极大的潜在风险。 4 、业务规程不够科学合理，缺乏足够的控制机制。岗位分工不明，责任 不清，许多岗位只配备了职权，不负责任，造成实际上的职能 “ 空位” 。 5 、授权机制不完善。 授权按业务分类来确定，缺乏总体控制; 权限设定不恰当，分级授权时， 缺乏一种各岗位、 部门相互制衡的权力分配机制，导致个别岗位、部门的权限 可能被无形扩大: 权限设定标准不科学、 不明 确， 使授权无法得到的应有的 控 制。 在近年所发生的日 本大和银行 1 1 亿美元亏损 1 9 9 5 年9 月) 、 住友商社经 营铜期货2 6 亿美元亏损 1 9 9 6 年4 月) 等事件的背后，没经授权的交易是罪 魁祸首。 6 、内部控制受外部环境制约较大，如行政干预。 某些地方政府的不适当行政干预对商业银行的正常经营秩序造成了不利 影响，也限制了 银行内部控制制度的有效实施。同时，金融秩序混乱， 金融机 构间的竞争有愈演愈烈之势。 个别机构存在着不正当的竞争行为， 如高息揽存 等，使得金融机构原本就相当虚弱的控制制度变得更加不堪一击。 硕士学位论文 m a s t e r s t e e si s 第二部分 完善国有商业银行内部控制的难点 国内外发生的重大金融事件表明， 内部控制风险往往是金融风险的内因或 主要根源，因而， 降低内部控制风险是防范和控制金融风险的关键。由于内 部 控制制度具有保护银行自 身安全运作与稳健经营以及规避风险的功能， 而内部 控制失效的代价是非常惊人的， 因此， 商业银行在建立和完善内部控制机制方 面应该具有主动性和积极性。 然而令人深思的是， 我国国有商业银行尽管在内 部控制方面漏洞百出， 但其对于建立和完善内部控制机制并无多大的兴趣与动 力; 相反在业务规模方面仍不时表现出强烈的 扩张冲动。 这种粗放型经营， 造 成了银行内部控制制度建设的滞后和实际运行中内 部控制机制的悬空等诸多 难点。 难以形成良 好的控制环境 国有商业银行内部控制建设缺乏有利的控制环境，表现在: 1 、 没有树立全行统一的经营指导思想，重业务扩张，忽视风险控制。 国有商业银行经过近二十年的改革与发展， 银行资产数十倍地增大， 业务 品种也成倍增加。 但在改革与发展的战略取向 上， 走的是一条追求速度和规模， 忽视质量和效益的 “ 粗放经营”的路子，银行的内部管理远远没有跟上业务的 迅猛发展，没有树立全行统一的经营指导思想， 形成重业务扩张，忽视风险控 制，重放轻收，重激励轻控制的现象。 ( 1 )资产只讲扩张、不讲收益。表现在盲目 争规模、争项目，而不是靠 提高现有资产质量去实现利润的增长。 造成了一方面资产规模日 益扩大，另一 方面资产收益率却日 趋下降的情况。如中国工商银行资产规模从 1 9 8 9 年的 7 7 2 5 . 3 5 亿元扩张到 1 9 9 8 年的3 1 9 7 6 . 1 2 亿元，1 0 年间资产规模扩大了4 . 1 4 倍; 可是税前资产收益率却由1 9 9 1 年的1 .9 7 % , 下降 到1 9 9 8 年的0 . 1 0 6 % ， 下降 了1 8 . 6 倍 气 b 士学位 论文 u a , f 尺 i丁 h 三 , i i ( 2 )负债只讲规模，不计成本。由于国有商业银行产权不明晰，缺乏责 任与利益制衡机制， 长期以来， 银行内部成本管理和成本控制缺少压力和动力， 不是按成本效益原则， 合理协调负债结构， 而是不讲核算， 不讲效益，为抢占 地盘，提高市场占有率，争当金融界 “ 老大” 。彼此之间无序竞争，不惜血本 追求负债规模的扩张， 致使负债结构与资产结构严重失衡， 人为地加大了负债 的利息成本支出， 直接导致收益的 进一步恶化。 上述问题可用一些具体数字进 一步证实。由于我国国有商业银行网点和人员众多，因而人均指标非常容易说 明问题: 人均资产: 我国人均资产最多的中国 银行为1 3 3 . 3 万美元，国外最多的日 本三和银行为3 2 9 8 . 2 8 万美元，二者相差约 2 5 倍。 人均资本: 我国人均资本最多的中国银行仅为5 . 9 万美元，国外最多的日 本三和银行为 1 3 0 . 8万美元， 约为 2 2 倍。 人均税利:我国人均税利最多的中国银行为 9 6 6 0美元，国外最多的美国 j .p 摩根 公 司 为1 7 .7 万美元 。 ( 3 )盲目 追求机构网点的扩张。 国有商业银行在分支机构和营业网点的 设置上，不是遵循规模经济的原则， 而是按照行政区划层层设点， 造成点多面 广， 机构臃肿， 人浮于事， 效率低下。 据统计， 四家国有商业银行的机构由1 9 8 6 年的6 . 5 万个， 发展到 1 9 9 8 年的1 5 万个， 1 3 年间机构扩展了2 . 3 1 倍;职工人 数也由1 9 8 6 年的9 0 . 2 4 万人发展到1 9 9 8 年的1 6 7 万人， 增长了1 . 8 6 倍 。 2 、有法不依、有章不循问题突出 在金融法规的执行过程中， 遇到具体问 题， 只讲灵活性， 不讲原则性， 对 己有利的就严格执行， 对己不利的就加以 变通或回避， 使得规章制度形同虚设， 内部控制流于形式， 有的甚至将内部控制制度视为行动的障碍。比如， 贷款三 查制度是保证银行贷款安全的重要措施， 是银行信贷工作的基本制度。 但实际 上，部分商业银行的贷款三查制度形同虚设，没有起到应有的作用。 在银行一 些部门的实际操作中，“ 三查”制度只是作为一种形式存在，贷前调查虚而不 实， 缺乏系统、科学、全面的论证评估;贷时审查走过场，流于形式:贷后检 查纯属空白， 有的银行机构从来就没有进行过贷后检查， 贷款档案上没有贷后 检查的记录， 企业娜用贷款现象时有发生: 信用评级徒有虚名， 对达不到评级 ， . 产 、 : 督 : 硕士学位论文 % i .a s t e r s t h e s i s 要求的企业照样放款， 致使贷款发放具有很大的盲目 性和风险性， 成为 信贷资 产质量低下的一个重要因素。 3 、责权利严重分离 国 有商业银行内部控制机制存在的一个通病就是责权利严重分离， 贷款有 人放， 清收无人管，职工吃银行的大锅饭， 银行吃国家的大锅饭，利益是自己 的， 责任是国家的。 职工的生老病死都由银行包揽，但银行对职工的归属感和 凝聚力却在淡化。 此外， 银行职能部门 之间缺乏整体的协调和配合， 各自 为政， 各部门之间职责不明确，责任难分清，内部监督制约无法有效实施。 4 、内部控制严重滞后于业务的发展。 表现在: 一是内部控制管理严重滞后; 二是银行各级管理层在认识上严重 滞后， 有的甚至将内 部控制与内审等同 起来。 有的管理层受利益驱使， 重经营 轻管理， 不重视构建自 我防范、自 我约束的机制，内部控制总是让位于业务发 展的需要;三是内部控制制度建设严重滞后，没有覆盖全部业务活动和岗位。 目前， 各银行总行颁布的内部控制制度多达上百 个， 规章制度虽多， 但不健全、 不实用， 没有渗透到银行各项业务的全过程和各个操作环节， 没有覆盖所有的 部门 和岗位， 更未体现内部控制的相互制约原则。 特别是对有关新业务的内部 控制制度没有得到及时的补充和完善， 存在一些内部控制的“ 死角” 或“ 盲区” 而一些滞后于商业银行管理需要的制度办法， 却仍在执行之中。当前， 值得重 点关注的是计算机系统的内部控制非常薄弱， 计算机涉案增多。由 于计算机系 统的管理制度和操作规程滞后或落不到实处，使得操作人员轻易更改电脑数 据，盗用银行或客户资金频频得手。 二、难以形成有效的风险评估机制 银行对风险评估缺乏应有的重视， 对银行面临的各种风险， 包括可测风险 和不可测风险均缺乏全面、客观的评估: 对风险显得麻木不仁，特别是对一些 行业如遍地开花的汽车厂、v c d 企业面临的风险既没有充分的考虑，也没有防 范措施;对贷款项目也同样缺乏科学、全面的论证评估，贷前调查流于形式， 、难以真实、客观地反映企业的风险状况。 、壕 硕士学位论文 % 1 . s i f r s t h e s i s 一些新业务的开办、 新机构的设立没有完全按照 “ 内部控制优先”的指导 原则。 一是没有进行充分的风险评估便仓促开展一项新的业务活动: 二是新业 务开办初期， 其制度和管理办法、 操作规程不够健全; 三是新设立的机构在没 有比较健全的内部控制制度下就开始营业， 出现问题后只得采取亡羊补牢的做 法;四是设立部分海外营业机构时， 缺乏对所在国家尤其是新兴市场的国家风 险、 法律环境、经营环境、盈亏预测等方面的评估，匆忙拓展海外业务，造成 重大损失后，陷入进退两难的境地。 对下级行的综合考核指标设计欠科学，指标之间的关联度较差， 对考核结 果的真实性没有检查措施。 三、难以形成有效的控制环节 1 、没有建立适应业务发展需要的控制系统，分散授信，多头授信，导致 授信失控。 国有商业银行对信贷资金的风险缺乏严密、 科学的控制管理， 没有建立和 严格实施国际银行业普遍遵循的统一的授信制度， 突出表现在未将表外业务纳 入信贷管理体系。 各部门、 各分支机构对同一客户多头授信， 对本外币分割授 信，对贷款、信用证、银行承兑汇票、担保、贴现等分散授信。结果削弱了信 贷部门的审查和监督作用， 银行不能了解和控制单一法人客户的信用风险， 导 致风险过度集中， 使银行蒙受损失，尤其是信用证、 银行承兑汇票等项下造成 大量垫款和损失。 2 、没有形成有序，有效的统一协调的总分支行运行系统，对分支行的管 理处于失控状态。 在总分行体制下， 商业银行分支行不具有法人资格，在总行 授权范围内依法开展业务， 各分支行出现了业务风险， 其民事责任由总行承担。 这就要求商业银行总行必须在不断健全和完善一级法人、 多级经营体制的基础 上，理顺相互间的关系，规范总、分、支行的职权划分。明确相关的政策、制 度界限， 保证整个银行系统的整体功能。在快速发展过程中如果总、分、支行 的运作不协调，就会影响全行整体效能的发挥，甚至出现经营风险，很可能危 及银行的安全。从表面上看国有商业银行是一家统一的大银行， 但运作过程中 硕士学位论文 nk ste r s t b f si s 其分支行实际上处于准法人的地位，相互之间甚至出现了资金拆借、存贷款、 证券交易等市场行为。 这说明各银行总行对其分支机构缺乏有效约束， 根本就 没有规模效益可言， 这是内部控制方面存在的一个重大缺陷， 突出表现在一些 基层银行信贷管理中越权行为严重。 四、难以形成全面的信息交流体系 信息系统的主要任务是为决策系统提供正确决策所必需的信息， 并及时验 证决策的正确性，灵敏、 准确、及时地把经营情况和出现的偏差进行反馈，以 适时地进行调整和修正， 实现预定的目 标。 国有商业银行一方面由于横向机构 设置过细， 各部门之间 信息沟通困难， 经常发生信息阻塞， 相互之间交流渠道 不畅通; 另一方面由 于纵向 分支机构层次过多， 信息交流漏损严重。 一是下情 难以上达， 上达的信息缺乏真实性。 下级行的实际情况和不同意见难以向上反 馈并得到适当处理。 下级行怕暴露重大问 题， 瞒不下去了才向上级报告。 二是 上情难以下达。 总行的有关文件精神往往在层层贯彻中走样， 基层甚至没有传 达到相关人员，得不到有效贯彻执行。 五、难以形成有力的监督管理机制 各商业银行虽然都设立了稽核部， 但这些部门在人事关系、费用开支等方 面完全受制于本行领导， 无法独立行使其监督职能。由于内部稽核机构缺乏独 立性和权威性， 没有发挥其对内部控制系统有效性进行评价和监督的作用。 在 工作方式上内部稽核多以突击性检查为主， 很少依据合规性与风险性的原则对 内部控制系统的重要部位实施有效检查; 也没有建立一套经常性的监督检查制 a - 1 对 发 现 的 问 题 处 理 较 难 ， 向 决 策 层 反 馈 信 息 渠 道 不 畅 通 ， 内 部 稽 核 功 能 基 本失效。 内部控制的权力制约机制尚未形成。 银行实行行长负责制后，行长有了经 营自主权， 但是由于缺乏有效的内部治理结构， 对行长的权力缺乏必要的监督 和制约，缺乏应有的制衡机制。 在实际运行中， 对各级决策者根本就没有责任 ， 。“ ，、 !辱 硕士学 位论文 m a s t e r s t hf si s 制衡， 行长只有权力，没有责任， 行长负责制实际上演变为无人负责。 可以说 最近几年发生的一些重大违规违纪案件几乎都是由于对领导人缺乏约束造成 的，案例见附录。 当前，中央银行对商业银行的风险监管工作尚未完全把工作重心放在督 促、 检查其是否建立和严格执行完善的内部控制制度上来， 而这恰恰是商业银 行风险自 我防范与控制的关键所在。 我国现实情况是， 商业银行应该自己去做 的事情， 却兴趣索然;中央银行则做了一些本属于同业公会或商业银行应做的 事情。同时，中央银行监管队伍素质较差，一是整体学历偏低， 据调查，中国 人民银行现有监管干部3 7 2 4 0 人，其中本科以上学历约占1 8 % ，专科学历约占 4 3 % ，中专以下学历约占 3 9 % 。二是职称结构不合理，其中具有高级职称的占 2 . 6 3 % ，中级职称的占4 5 . 2 4 % ，初级职称的占5 2 . 1 3 % ，另有 5 0 0 0 人不具备专 业职称 。 厂、诀、 冬氢 硕二学位论文 % 3 s - f r s t 金 气 f s s 第三部分:完善国有商业银行内部控制的对策 一、完善国有商业银行内部控制的必要性 改革开放以来， 我国银行业发展迅速， 为经济建设提供了 越来越多的金融 服务， 同时也承受着社会各方面带来的各种风险因素。 随着经济市场化和全球 一体化程度的提高， 伴随着银行业数量的 增多， 银行制度的创新， 金融产品的 日 益丰富， 资产负债规模的不断扩大， 一些银行也逐步地积累了 金融风险并开 始日益显露。 究其原因，内部控制制度的缺位和制度建设的滞后是极其重要的 因素。因此， 建立和完善国有商业银行内部控制制度，加强金融监管， 防范金 融风险是我国银行业保持健康、持续发展的一项长期的战略性工作。 1 、完善内 部控制建设是中央银行金融监管的要求 中央银行的金融监管和银行内部控制建设的目 标是一致的， 两