（世界经济专业论文）公路基础设施供给及投融资体系探讨.pdf

摘要 公路是国民经济发展的基础设簏，对保障国民经济持续、健康、快速发展、 改善人民生活和促进国防现代化建设等具有十分重要的作用。传统的公路基础设 施领域一直被作为一种公益性产品，以政府投资为主。然而，随着我国经济快速 发展，公路基础设施投资需求增长迅速，但政府资金却十分紧张，难以满足公路 建设需要，急需寻找新的公路供给模式和资金解决办法。 本文首先依据现代经济学公共产品理论，从公路的消费特性、供需特性入手， 结合公路的行政等级和功能作用，将公路划分为经济性强的干线公路和纯公益性 的农村公路，并根据不同的属性分类确定由市场供给和由政府供给的两种方式。 其次，对我国现有公路投融资体系包括规费征收、收费公路、融资方式等，进行 较为全面地总结，找出症结所在。再次，分析部分国家公路建设投融资体制，吸 取经验。最后，就如何建立适应我国现阶段经济发展需要的公路投融资体系提出 意见和建议。 关键词：公路基础设施公共产品供给投融资 分类号：f 5 4 0 3 4 2 a b s t r a c t t h eh i g h w a yi st h eb a s i ce s t a b l i s h m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y d e v e l o p m e n t ，i th a st h ev e r yi m p o r t a n tf u n c t i o nt og u a r a n t e et h en a t i o n a l e c o n o m yt od e v e l o pi nap e r s i s t e n t ，h e a l t h y ，f a s tw a ya n di m p r o v et h e p e o p l e1 i v i n ga n dp r o m o t et h em o d e r nc o n s t r u c t i o no fn a t i o n a ld e f e n s ee t c t h et r a d i t i o n a lh i g h w a yi n f r a s t r u c t u r er e a l mh a sb e e nr e g a r da sak i n d o fp u b l i cg o o d s ，m a i n l yd e p e n d so nt h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t h o w e v e r ， w i t ho u rc o u n t r y e c o n o m yf a s td e v e l o p m e n t ，t h eh i g h w a yi n f r a s t r u c t u r e ir l v e s t sm o u n tu pq u i c k l y o nt h eo t h e rh a n d t h eg o v e r n m e n tf u n d si s i n s u f f i c i e n tt os a t i s f yt h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o nd e m a n d ，i ti su r g e n tt o s e a r c ht h en e ws u p p l ym o d ea n dt h ef u n d ss o l u ti o n s t h i sp a p e rd i v i d e st h eh i g h w a yi n t ot h et r u n kh i g h w a ya n dc o u n t r y h i g h w a yb a s e do nt h ep u b l i cp r o d u c tt h e o r i e so fm o d e r ne c o n o m i c sf r o mt h e c o n s u m p t i o nc h a r a c t e r i s t i ca n dt h es u p p l ya n dd e m a n de h a r a c t e r i s t i c ， c o m b i n e dt h ea d m i n i s t r a t i o ng r a d ea n dt h ef u n c t i o n t h et w om o d e so f m a r k e t s u p p l ya n dg o v e r n m e n ts u p p l y a r ec o n f i r m e db yt h e i rp r o p e r t y c l a s s i f y i n g i nt h en e x tp l a c e ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e da n da n a l y s e dt h e i n v e s t i n ga n df i n a n c i n gs y s t e m o nt h e e x i s t i n gh i g h w a yc o m p l e t e l y ， a b s o r b e dt h ee x p e r i e n c e i nt h ee n d ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h eo p i n i o n a n ds u g g e s t i o n so nh o wt oe s t a b li s ht h eh i g h w a yi n v e s t i n ga n df i n a n c i n g s y s t e ma d a p t i n go u rc o u n t r yp r e s e n ts t a g ee c o n o m yd e v e l o p m e n td e m a n d k e yw o r d s c l a s s i f i e d h i g h w a yi n f r a s t r u c t u r e ，p u b li cg o o d s ；s u p p l y i n v e s ta n df i n a n c e c o d e ：f 5 4 0 3 4 3 引言 第一节问题的提出 长期以来，公路运输一直是制约我国经济发展的瓶颈，从上世纪9 0 年代开始 公路投资逐步加大，尤其是自1 9 9 8 年起至今，公路投资增长速度较快，资金需求 量巨大。然而，围绕公路建设资金的供给主体应该是政府还是市场，一直争论不 休。 一部分人认为公路是社会公益设施，不具有商品特性，应由政府承担投资， 市场在这一领域存在着“市场失灵”( m a r k e tf a i l u r e ) 。主要理由为：( 1 ) 公路具 有的公益性决定了不能按照传统的市场需求关系来生产，不能按传统的市场供求 关系来定价。由于非竞争性，私人不能有效建设公路，必须由政府通过拨款或直 接投资的形式提供公路。另外，普通公路消费的非排他性，意味着任何消费者可 以做一个“免费搭车者”无偿而又平等地享用公路，这一点又使私人提供普通公 路成为不可能。对普通公路采取一定技术排斥他人的免费消费，其代价是十分高 昂的，在现实生活中也没有实际意义。( 2 ) 公路的自然垄断性和外部经济性，决 定了公路是关系国计民生的物品，让其垄断在一些私人或公司手里会削弱政府的 控制力，使人民对生活、政府对经济的发展产生不安全感。( 3 ) 公路投资的不可 分割性，使私人或民间企业很难筹集到如此巨额的资金，而私人或民间企业也由 于其投资需求量巨大、资金回收速度缓慢，风险程度较高而不愿问津。另外由于 公路的网状特性，孤立的路段很难充分发挥其效益。 另一部分人则认为公路应通过市场提供，政府在此存在“政府失灵”。主要 理由：( 1 ) 决策失误。公路建设决策是以集体作为决策主体，并通过有一定政治 秩序的政治市场( 即用投票来购买公共物品) 来实现。它是一个十分复杂的过程， 存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施合理的公路建设管 理政策，难免决策失误，反而会带来巨大的浪费及社会灾难。现实中出现的不伦 不类的公路( 说不清是哪个等级) 、夸大交通量强行上马的公路、献礼公路等就展 示了这一点。( 2 ) 政府扩张。公共选择理论家们特别指出，官僚机构和立法部门 都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”，导致政府预算具有不断 扩大的趋势。政府部门谋求内部私利而非公共利益被称为“内部效应”，内部效 应被认为是政府失败的一个重要原因。一些地方和部门越权审批设立公路建设基 5 金、违规收取各类行政性收费，以及挪用公路建设资金用于行政经费开支、发放 奖金、设立小金库等事实，也证实了这一点。( 3 ) 垄断机构( b u r e a u c r a c y ) 的低效 率。我国的公路建设和经营，很大程度上还属于一种政府行为。普通公路就不用 说了，收费公路要么由事业单位性质高速公路管理局或类似机构负责，要么由一 些名义上的高速公路公司负责。这些机构垄断了公路的建设、经营，缺乏竞争压 力，内部没有追求成本最小化的动力，导致了不适当地扩大机构，增加人员，提 高薪金和办公费用。有关部门规定的收支两条线，行政管理费用支出不得超出一 定比例的做法似乎是一种无奈之中的明智选择。( 4 ) 寻租( r e n t - s e e k i n g ) 。所谓 寻租也就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”。另外，政府及其 官员在寻租过程中未必都是被动的角色，而且可以充当主动者，这就是所谓的“政 治创租和抽租”问题。寻租活动导致政府失败，因为它扭曲了经济资源的有效配 置，或者说是经济资源无效配置的一个根源。寻租作为一种非生产性活动，并不 增加新产品、新财富或带给人们新的效用，只不过改变生产要素的产权关系，把 一部分国民收入装入私人腰包。寻租活动导致不同政府部门官员的争权夺利，影 响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。近年来，公路建设和经营领 域一个一个的巨额要案，则是明证。 可见公路的供给方式是直接影响公路建设资金来源的重要因素，认识上的分 歧会造成行动上各异。有些地方在公路建设上缺少积极性，等着国家出钱修，公 路设施的落后滞约了经济的发展；有的地方则通过市场大上、快上，造成建设严 重超前，负债累累，经济运行成本较高。这些都不利于经济的健康持续发展。本 人从事交通经济管理工作多年，认为有必要认真分析研究公路的基本属性，根据 属性的差异性有区别地使用不同的供给方式，在确定供给方式的基础上再对融资 体系予以改进，最终实现我国公路事业的快速发展。 第二节本文主要内容框架 本文按照一般到特殊、实证到规范的思路方法展开相关论述，主要内容框架 如下： 引言包括问题的提出和文章基本框架；第一章是基础设施生产的理论综述， 包括公用物品、准公用物品、私人物品的涵义特点及价格制度、税收制度与费收 制度的适应范围分析；第二章是公路基础设施的供给方式研究，包括公路的基本 属性、公路的成本收益、公路的供给分析；第三章是公路与国民经济发展，包括 公路运输在综合运输体系中的地位、公路运输对经济发展的作用；第四章主要阐 6 述我国公路基础设施投融资现状，包括公路基础设施投资快速增长、现行公路投 融资体制基本情况、公路交通规费制度、收费公路的利与弊、未来公路建设规模 和资金需求；第五章是国外公路基础设施投融资经验与借鉴，包括国外公路投融 资现状、对我国公路市场融资的启示；第六章提出我国公路建设投融资改革设想， 包括积极推进公路交通费税改革、大力规范收费公路、经济性公路以市场融资为 主、纯公益性公路以政府投资为主、规范政府投资决策、加强监管职能；结束语。 7 第一章基础设施理论综述 第一节公用物品、准公用物品和私人物品 一、公用物品、准公用物品和私人物品含义、特性 现代经济学认为，人类所有的社会产品可以分为三大类，即公用物品( p u b l i c g o o d s ) 、准公用物品( q u a s i - p u b l i cg o o d s ) 和私人物品( p r i v a t eg o o d s ) ，即所有 有形物品、无形服务、自然资源物品和人类加工制造的物品都可以归为这三类。 公用物品是指一旦被生产出来，就会向所有的人提供，它不排斥社会中任何 一个成员的享用，任何一个成员对公用物品的享用不以影响其他成员的享用为前 提，也即每个成员对这类物品的消费不会导致别人对该物品消费的减少，并且也 无论这些享用的成员是否为这种公用物品的生产作过贡献。公用物品的特性是消 费的共享性、消费的非排他性、消费的非竞争性和消费的不可分割性。对整个社 会而言，该种产品或服务的生产数量就等于每个人的消费数量，而且每个成员都 消费相同的数量，消费者的增加不会导致生产成本增加，新增消费的边际成本为 零。用数学式表示，即： xk = xk 1 ( i = l ，i ；k = j 十1 ，j 十k ) 这里上标表示个人，下标代表产品。 私人物品是指私人使用或消费的产品和服务，也就是生产要素供给者通过市 场机制所提供的产品和服务。由于市场上私人物品的供应量是一定的，社会成员 对任何私人物品的消费就意昧着可供他人消费的数量要相应减少，私人物品的消 费必须通过价格机制发生作用而实现。体现出消费独有性、消费排他性和消费竞 争性。这种物品的供应量等于各个消费者消费数量的总和，用数学式表示，即： xj = xj 1 ( j = 0 ，j ) 这罩上下标均与上式同义。1 准公用物品是介于公用物品和私人物品之间的一类较特殊的产品和服务，属 性比较复杂，在消费上具有局部公共性和局部排他性。与私人物品的区别在于其 消费具有局部的公共影响，与公共物品的区别在于其消费具有局部排他性。准公 共物品可分为两类，第一类是具有消费的竞争性但却没有消费的排他性，难以形 成价格，大多数采取免费供给。如社会福利服务中的养老院、孤儿园以及垃圾处 理等；第二类是不具有消费的竞争性却具有消费的排他性，有可能向受益者收费， 8 从而可以按市场体系运作，解决生产补偿问题，如医疗服务、教育、社会保险等。 准公用物品具有双重经济特性的根源在于准公共物品普遍存在着消费者与 非消费者之间利益的溢出性( 外部性) 和程度不同地存在着规模经济规律。溢出 性是一种外在于市场体系的外部影响或效应关系，不能纳入市场体系之内实现价 值补偿和公平交换的影响和效应，是一种非自愿和非互利的外部影响和效应。它 难以用价格计量，但却能直接影响他人的福利，可分为外部正效益和负效益。利 益的溢出性是准公共物品的本质特征。2 准公共物品的溢出性决定该物品的公用 性。如果某物品的生产或消费所产生的公共影响涉及到全体社会成员，则该物品 就为“公用物品”：如果所产生的公共影响只涉及到一部分社会成员，则这种物 品是“准公用物品”，又称“俱乐部物品”。后者存在着容量的限度，在达到“饱 和”前，物品消费具有非竞争性，但在“饱和”后，则出现有限的消费容量与无 限的消费规模之间的矛盾，消费具有竞争性。这一点是准公用物品的特性，即消 费的有限非竞争性。 综上所述，我们把公用物品、准公用物品和私人物品的竞争性和排他性可用 表格表示为( 表1 ) ： 公用物品、准公用物品、私人物品特性比较( 表1 ) 消费的竞争性消费的排他性 私人物品竞争性排他性 公用物品非竞争性非排他性 第一类竞争性非排他性 准公用物品 第二类 非竞争性排他性 二、公用物品、准公用物品、私人物品的生产供给制度 任何一种生产制度，对于不同特征的物品都有适用或不适用的范畴。评价一 种生产制度是不是适合某种物品，可以用成本来衡量，具体讲就是利用交易费用 的多少来判断生产制度的优劣。交易费用，从产权理论的角度上出发，就是界定 产权所发生的费用，它由界定物品所有权的成本和界定“共同财产”的成本两部 分组成。后者是指在所有权已明确的前提下，对所有权交易过程中因权、责、利 关系的不明确性作进一步界定而支付的成本。产权是通过法律的规定而拥有的对 某种经济物品的多种用途进行选择的权力，表现为对财产享有的占有、使用、收 益和处置权力。生产制度的选择实质上是产权制度的选择，它有集体产权( 全体 9 社会公有制) 、社团产权( 部分社会成员公有制) 和私人产权三种基本形式。 私人物品由于消费的排他性、无利益溢出性以及产权明晰、交易成本低，因 此生产与供给采取私人产权制度，并由市场机制决定生产什么、如何生产和为谁 生产的问题，即市场价格制度。 公用物品的消费非竞争性决定了公用物品生产的边际成本为零，增加一个消 费不会导致边际成本增加；公用物品有巨大的正外部效应，一旦生产出来将惠及 全体社会成员；公用物品的消费的非排他性则会出现“免费搭车”行为，并且很 难排除，即使能够排除，界定并排除他们的成本非常高。因此，公用物品的生产 制度最终选择全体社会成员的集体产权制度，即由代表全体社会成员的政府提 供，其生产资金由全体社会成员筹措，筹措的方式是建立税收制度，即每个社会 成员在拥有无偿享用公用物品消费的同时，也承担依法纳税的义务。税收能够对 公用物品进行价值补偿和实物补偿，使公用物品的再生产顺利进行。 准公用物品是“俱乐部物品”，它消费上的局部排他性和有限的竞争性，决 定了该物品的生产制度宜采用社团产权决定的收费制度。社团产权相对于全体社 会成员的集体产权而言，是一种成员数目有限的被缩小了的集体产权。社团内部， 每个成员拥有与公用物品的集体产权相似的产权，具有非排他性，但社团产权对 外部成员而言，却又具有消费上的排他性，这一点与私人物品的产权相似。可以 将社团产权看成是一种成员数目较多的被放大了的私人产权，社团和外部的交 换，类似于私人产权之间的交换，非社团成员如不缴纳费用，便不能享受社团的 服务。因此，社团产权具有两重性，就是内部的集体性和外部的私人性。这决定 了一方面社团法人与其他产权所有者的交换遵循市场规则和价格制度，另一方面 社会成员之间活动的外部性又通过社团这一组织形式而内在化，以节约交易成 本。 准公用物品私人需求上的差异性不意味着应通过市场体系由私人供给，因为 外部效应使其成本无法通过市场自发地达到均衡。另一方面，一些准公用物品， 尤其是公共基础设施，其供给明显的规模效益递增，随着经济规模的扩大，其边 际成本递减。若实行市场供给，就可能产生垄断企业为谋求垄断利润而限制产量， 保持高价格水平，容易形成不效率的供给垄断利润。因此，政府有必要根据社会 需求来规定其产量和价格，从而使这类自然垄断准公用物品和服务能够按照公用 物品的特性有效率地提供。 准公用物品生产和运营的资金来源需要从两个方面进行价值补偿。社团内 部，每个成员还要依照社团规则，缴纳近似税的费用，才能享受社团的产品，这 是准公用物品价值补偿的一部分；社团外部，社团成员通过向其他社团组织或非 社团成员出售物品而收取一定的费用，这种费用近似于价格，是按照市场交换原 则取得另一部分产权收益，也就是准公用物品价值补偿的另一部分。可见，社团 产权结构，蕴含了收费机制，准公用物品的生产制度是收费制度，介于价格制度 和税收制度之间。 第二节价格制度、税收制度与费收制度的适应范围分析 私人物品实行市场价格制度和公用物品实行税收制度是最有效率的，两种制 度之间的物品生产范围划分比较清楚。而对于准公用物品是采取税收生产制度还 是费收生产制度，关键是要看生产相同物品时，采用哪种生产制度成本更小。准 公用物品的供给价格是由生产成本、交易成本和社会成本三部分构成。根据公平 原则和效率原则，可以分别从以上三种成本来分析税收制度和费收制度的适应范 围。 生产成本。在一定的生产条件下，对于不同的行业和不同的产品，其生产成 本随产量规模变化的趋势不一样。由于税收是通过法定程序制定的，税收出台后 具有较强的稳定性；而费收是政府部门或事业单位为受益人提供基础设施服务或 对资源的使用向受益者收取的费用，法定性不如税收，且费率可能根据生产成本 与市场供求关系的变化进行相应调整。因此，从生产角度来衡量，边际成本基本 不随物品生产数量增加而改变的行业或产品，适宜于采用税收制度；边际成本随 生产数量增加而发生递增或递减变化的行业或产品，适宜采用费收生产制度。 交易成本。对于实行税收生产制度的行业或产品，其交易成本主要包括税收 的立法费用和税收征管的组织制度费用；对于费收生产制度的行业或产品，其交 易成本则主要是实行排斥性收费而发生的费用。从交易成本来衡量，如果某行业 或产品，采取税收征管和商品配给等制度引发的交易费用比采取排斥性收费引发 的交易费用要小，就应当对该行业或产品采取税收生产制度，反之，则应采取费 收生产制度。 社会成本。实行税收制度时，可能发生的社会成本主要有因立法征税或者采 取了一定形式的税收之后而引起不同收入阶层所产生的负面效应。实行费收制度 的社会成本则比较隐蔽或者更多地引发间接社会成本。 因此，对某准公用物品，如果费收生产制度价格低于税收生产制度价格，则 适宜采用费收生产制度供给，反之，则采取税收生产制度供给。对于既可以实行 税收生产制度，又可以实行费收生产制度的准公用物品，可以两种生产制度并存， 如医疗、教育等，可能采用社会办学与政府办学并存、公立医院与私立医院并存。 费收生产制度在按照其经济规律合适地用在某些俱乐部性质的准公用物品 1 1 上时，由于该制度能做到“谁消费、谁付费”，能够体现效率和公正的原则。但 如果不顾是否符合费收生产制度的条件，任意超范围收费，则容易造成乱收费， 增加缒费人负担，破坏了效率与公平。同样，在符合税收生产制度条件的领域内 实行收税，则能做到“取之于民、用之于民”，并有利于克服“无票搭车”行为。 但如果超范围实行税收制度，会造成公共福利部门供给种类和规模无端扩大，导 致整个国民经济的低效率，影响经济发展。 第二章公路基础设施供给 第一节公路的基本属性 公路是指按规定的标准修建的、满足一定的技术和质量要求的城间、城乡间、 乡间可供汽车行驶的公共道路。我国公路法规定，公路按其在公路网中的地位分 为四个层次：国道、省道、县道和乡道，按技术等级分为高速公路、一级公路、 二级公路、三级公路和四级公路。国、省道是一个地区或跨地区的重要的干线公 路，受益范围辐射到全国，交通量一般较大，多为高等级公路：县乡道路相对流 量较小，受益范围仅仅是周边地区和当地，基本服务于农村，公路等级较低。公 路是国民经济的基础设施，具有明显的利益溢出性，根据上面的理论分析，可以 推出公路属于准公用物品的范畴。下面进行具体分析。 一、公路产品的消费特性 按照目前的运行模式，公路有收费和不收费之分。费是指通行费。在我国， 由于政府财力有限，有很多高等级公路是政府利用贷款修建或由私人及民间投资 的，这些公路要进行价值补偿和实物补偿，也就是要偿还贷款、赚取利润和进行 维护、养护和管理，因此按照有偿使用原则向有通行需求的车辆收取通行费，这 即是收费公路。它分为收费还贷公路和收费经营公路。i j 者又称政府还贷公路， 是指某公路靠贷款修建的，收费的目的是为了在规定的期限内( 贷款偿还期) 筹 措足够的资金以用于偿还贷款本息；后者又称经营性收费公路，是指由国家特许 某法人组织负责建设和经营的、以获利为目的的收费公路，也指经国家特许将某 己建成收费公路一定时期内的经营权益有偿转让给某法人组织负责经营的、以获 利为目的的收费公路3 。对利用财政拨款和其他方式修建的公路为不收费公路。 不收费公路的消费具有非排他性。任何车辆和行人都可以使用，很难形成价 格。不收费公路具有有限非竞争性，即在交通量达到饱和前，新加入车辆不会影 响到其他交通车辆的行驶，路面上所有车辆对公路的消费量都与公路的供应量相 同，体现出消费的非竞争性；然而当交通量饱和之后，公路上产生拥挤，新增一 辆车会相应减少前面车辆的消费，造成更大拥挤，且需要支付更多的通行成本， 这时公路的消费具有了竞争性。 收费公路是典型的“俱乐部产品”，具有消费上的排他性。通常情况下，收 费公路只能供给那些按规定的费额支付通行费的车辆行驶，其他不愿意支付通行 费的车辆就没有权利消费这种公路。收费公路以高等级公路特别是以高速公路为 主，全封闭、全立交的控制形式为调整费率、避免拥挤提供了可能。 二、公路产品的供需特性 需求方面。每一辆车对公路的需求都是相等的，且各车辆的需求量与总需求 量一致；需求量越大，供给价格越低。对于收费公路，由于其具有消费的排他性， 因而消费者的需求显示可能通过缴纳通行费来实现；对于不收费公路，由于其消 费的非排他性，以税收生产制度实现供给，存在着“搭便车”消费行为。收费还 贷性公路和不收费公路的需求缺乏弹性，收费经营性公路的需求富有弹性。 供给方面。利用公路的自然垄断特点和其需求特性，随意提高公路的供给价 格，会减少消费者剩余，造成社会公共福利的损失。公路产品由政府提供最有效 率，可以避免私人垄断。对于收费还贷公路，公路的定价要以供给成本和消费者 承受能力为限；对于收费经营公路，由于公路经营权由私人所有，按价格生产制 度规范其供给，按市场规律以成本+ 利润来定价。 三、公路产品的商品属性 公路是使用价值和价值的统一体。公路的使用价值表现在它能满足人们生 产、生活过程中的交通需求，提供通行服务，实现货畅其流、人便于行以及客、 货的空间位移效用和客、货及时、迅速到达出行目的地的时间效用。在这个过程 中它不仅转移了原来的价值，还创造了新的价值。公路的价值反映在它凝结了商 品的一般人类劳动，公路的价值由建设公路的社会必要劳动时间( 或资源消耗量) 所决定，公路的价格是公路价值的反映。公路具有商品的属性，这种属性随着社 会主义市场经济体制改革的深入而显现得越来越明显。当前社会上出现的公路产 权转让真实地体现了公路的商品属性。收费公路是公路商品化的重要体现，公路 的商品属性要求公路在建设和营运过程中必须遵循价值规律、服从供求规律。4 公路的技术等级和服务功能上的变化，会相应带来不同属性强弱上的变化。 干线公路和高等级公路具有较强的非公共物品特征，农村公路和低等级公路则具 有强烈的公共物品特性。根据世界银行研究结论( 表2 ) ，干线公路的商品指数 为2 4 ，具有较强的商品属性；而农村公路的商品指数为1 ，商品属性最低，近乎 为纯公共物品。 1 4 公路基础设施的商品属性( 表2 ) 竞争属性成本回公益性环境外商品性 潜力特征收潜力义务部因素指数 干线公路中会员 由 极少高 2 4 一 农村公路 低 公共 由 很多品 1 o 四、公路的功能类型 公路，从其对社会的功能及效用角度分析，可分为三种基本的类型( 也是公 路的基本特征) 。 1 、经济型。经济型公路的修建，以满足经济发展对交通运输的需要作为主 要的目标。公路建设一般投入巨大，需要消耗大量的经济资源。从优化资源配置、 提高资金使用效率的角度出发，经济型公路应考虑价值补偿问题。价值补偿有直 接补偿和间接补偿两种方式。对经济型公路来说，直接补偿即为收取道路通行费 的方式进行价值补偿，对应的管理运营方式则为收费还贷型和收费经营型两种模 式；间接补偿即为通过道路运输带来的国民经济效益予以补偿，相应的运营管理 模式则为免费型的传统方式。应强调的是，服务于经济、满足经济发展的需求， 是经济型公路最为基本的特征，收费还贷型、收费经营型、免费型公路只是其外 在的管理运营方式而已。国道、省道基本上属于经济型公路。 2 、社会福利型。社会福利型公路主要是从事关国计民生、社会公平的角度 而修建的，主要目标是使得国民的福利待遇达到一定的水平。从其所具有的功能 来理解，社会福利型公路最为主要的特征是它的公益性，带来的效用是使用者的 福利受益。作为公益性的公共产品，由于利益的溢出性和对其使用的非排他性， 此类公路的投资、建设、管理只能由政府来完成，价值补偿方式不强调市场属性， 一般为间接补偿。良好的福利待遇不仅是社会经济发展的目标，也是经济发展的 必备条件。发展的普遍规律是，只有当国民的福利待遇达到一定的水准后，国民 经济才能得到快速、健康、持续的发展。从这个意义上说，短期内社会福利型公 路的主导功能是公益性，从长远来看，则间接具有经济型公路的特征。这使得相 对于经济型公路而言，社会福利型公路价值的补偿要求更为间接弱化一些，补偿 的过程更为持久长远。县道、乡道具有明显的社会福利性。 3 、社会安全型。社会安全型公路主要是出于国家、社会安全的角度而修建 的，服务于国家、社会的安全需要是其主要功能，如国防公路、救灾公路等。保 证国家、社会的安全是无条件和绝对的，所以社会安全型的公路修建不考虑经济 成本和价值补助问题。该类公路的提供只能由政府来完成，是完全的政府行为。 第二节公路成本收益分析 一、公路的成本收益分析 公路建设有很强的外部性，在成本和收益方面存在着正负效应。成本方面包 括两部分：一部分是公路本身的内部成本，包括公路建设、运营阶段内通过市场 价格体现的财务成本，具体为公路建设成本、养护成本等；另一方面是公路建设 的外部成本，这部分成本市场力量不能够调节，包括资源的过度消耗、生态环境 的破坏等，是负的外部效应。收益方面也包括两部分：一是内部效益，表现为公 路生产者和消费者的受益，如经营性收费公路的利润、给使用者带来的运输成本 的降低和运输时间的节约等；二是外部效益，如公路建设带来的沿线土地增值、 沿线城市知名度提高等，是正的外部效应。这些外部成本和效益很难准确的用数 量来表示。 收费公路与不收费公路相比具有更强的外部性，我们以收费公路为例进行成 本收益分析( 图1 ) 。假定维持公路的成本随交通量增加而上升，图中横轴代表公 路上的交通流量，纵轴代表总成本，m c 代表经营收费公路的边际成本，d 。代表 在正常收费水平上的交通需求，q 。表示均衡交通流量，此时每位通行者支付的通 行费为p 。 总成本 0 q q 。交通量 图1 在p 的均衡条件下，公路建设的社会效益( 或福利) 包括：一是公路经营者 ( 生产者) 获得的利润，在q 。交通量下征收通行费的经营收入超过q 。对应的总成 本获得的剩余部分，a b p 表示：二是公路使用者( 消费者) 获得的效益超过实际 支付通行费的那部分受益，体现为节约运输时间、减少运输成本等，p 。b c 表示。 图中d ：代表公路使用者在原来市场体系之外，对公路运输效益的其他评价更 高，额外效益体现为公路建设引起的沿线土地的增值、提高沿线城市的知名度、 增加沿线旅游景点的游客量等。这条曲线所对应的q 。交通量已不是原来体现需求 量与价格之间的函数关系所决定，产生了外部效益，l i j b d e c 。如果收费公路的经 营者根据交通量q 。将通行费提高到p 2 ，那外部效益就内部化了a dp 。为生产者受益， p ：d e 为消费者受益。 与此同时，公路建设的成本也由私人成本和外部成本两部分组成。私人成本 存在于市场体系内部，外部成本则存在于市场体系之外。用图2 表示。 总成本 c p 2 d p a 图2 交通量 图2 中m c 。代表公路使用者自己承担的公路使用边际成本，q 。为均衡交通量， p 为支付的均衡价格。m c 。代表由社会承担的公路使用边际成本，它包括由公路使 用者自己承担的内部成本( a b q ，o ) 和由公路使用者引起的却要由其他人甚至整 个社会来承担的外部成本( a b f d ) ，如空气污染、噪声等。q 。为新的均衡交通量， 此时的均衡价格p 。如果公路经营者将价格由p ，提高n p 。，则交通量由q 。下降n q ：， 这时外部成本内部化。否则，社会总福利就会减少。在外部成本不能内部化时， 如果交通量达到q ，虽然消费者收益从p 。e c 扩大：藿l j p 。b c ，增加了p ：p b e ，但社会 总成本却增加了q q 。e f ，其中b e f 是无法弥补的社会总福利的净损失。 二、公路外部成本内部化 上面提到的外部成本内部化是将公路的外部影响引入市场机制，目的是减少 1 7 因市场失灵所产生的外部成本，使资源得到更有效利用，使人们得到更多与自身 经济活动有关的成本和效益的正确信息，以做出f 确的选择。任何经济行为都可 能会对其他人产生影响，外部性相当普遍，市场体系中的价格机制可以提高正确 处理这些外部影响的可能性。从经济学的角度来讲，公路交通外部成本的内部化 只有在有关资源和环境的产权得到完全明确的情况下才会出现，而要界定明确又 存在很多困难。因此，公路外部成本的内部化并不是将外部成本完全消除，可以 采取一些措施降低外部成本，实现“准内部化”过程，推动公路的良性发展。 第三节公路基础设施供给分析 一、公路供给方式选择 公路基础设施的本质特征是社会公益性，是准公用物品。因此，作为公用物 品的公路的大部分，应采用税收生产制度提供，即以政府投入财政资金提供为主； 但在政府资金不足、经济发展又急需加快公路建设的情况下，要充分利用公路所 具有的一部分商品属性，充分发挥市场机制的调节作用，采取一定的市场化措旌 来实现对公路基础设施的投资，如银行借款、经营权有偿转让等方式。这部分投 资的主体一般是国内外的民间企业，他们以获得利润为目的，要实现这个目的， 就要向公路的使用者收取通行费，采取费收制度。如果全部依靠收费生产制度来 解决所有公路的供给问题，显然又是不符合经济规律的。正确的做法应当是：从 公路社会公益性的本质出发，对公路的供给采取以税收生产制度为主，以费收生 产制度为辅的政策。 在一个国家的综合公路网中，以国、省道为主的干线公路的规模分别只占总 罩程的7 1 和1 2 3 ，而县、乡道等农村公路分别占2 6 1 和4 9 7 5 ，因此既使是 通过市场的办法提供干线公路，也不会影响公路作为准公用物品应以政府投资为 主的理论观点。在国家财政资金不足的情况下，对于少量具有较高商品属性的干 线公路可采用费收制度，通过市场和价格机制，多渠道融资，并为政府将投资重 点转移到农村公路提供可能。而对于占大多数的县道、乡道等农村公路，由于等 级低、交通量小，商品属性极低，近乎纯公用物品，难以形成价格和实现收费， 其社会福利性很高，直接影响到全社会的公平与效率，因此这部分公路在当| j 应 以政府税收制度提供为主。 从长远来看，在经济高度发达，政府财力充分富余的情况下，公路基础设施 的供给仍应坚持政府提供，发挥公路公用物品的属性作用。 二、政府提供与政府生产 诺贝尔经济学奖得者布坎南曾经界定了“政府提供”和“政府生产”这两个 概念。“政府提供”是指政府通过预算安排或政策安排等某种适当的方式将公共 物品委托给民营企业进行生产和经营，又称为“政府i 铷接生产”。典型的“政府 生产”是指政府直接通过财政支出，拨款给自己拥有的公营企业从事生产、经营 公共物品，又称为“政府直接生产”。公共物品，似乎应由政府所拥有的公营企 业进行生产，但在市场经济国家，诸如航天设施、军用设施与武器等一类重要的 公共物品却是由民营企业生产并售与政府的。又如教育，在许多国家既有公立的 也有民办的。可见，私人物品可能由公营企业生产，公共物品也可能由民营企业 生产，二者并不存在截然分开的界限。公路作为公共物品或准公共物品，大致也 可分为政府直接生产和政府间接生产两种类型，这两种方式都是正常、合理的， 关键是要通过市场竞争的方式择优选择。 对于公共产品供给而言，产品的提供与生产有时是可以统一，有时则是可 以分离的。政府对公共产品的提供并不意味着必须由政府直接生产该种公共产 品。各类公共产品应该由多种可替代的组织形式或途径来提供，以保证公众福 利的最大化。政府出于对宪法、法律的遵从和满足公民基本权利与公平分配的 需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公共产 品予以提供，但同时可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的 经营与技术优势，有效地生产准公共产品。 在公共产品供给领域，必须打破政府垄断的局面，更多地用市场的力量来 改进和提高公共产品供给效率。对纯公共产品的供给，应通过公开招标实行委 托供给制度。即政府只负责供给，而将生产功能交由政府选择的机构执行。对 准公共产品，则采取投资主体多元化的方式拓宽供给渠道，政府可以运用特许 经营、签约外包、服务购买契约、财政补贴或价格补贴等手段鼓励私营机构参 与准公共产品的供给。即便这样的产品本身可能是作为一个私人产品生产出柬， 但它是作为一个公共产品最后消费，并仍是政府间接提供的准公共产品。 公共产品的提供问题，严格地说，是公共产品的提供费用由谁承担的问题。 在这里，只要区分清楚成本收益的对称关系，使得各个投资者能够相应地获得成 本补偿和利润回报，就是各得其所，而不管投资者的资本是借来的，是私人自己 所有的，是企业自己所有的，还是政府担保的，等等，只要处理好了费用的承担 问题，都将是可行的。因此，“政府生产”与“政府提供”理论也为公路通过市 场提供了一定的理论依据。 第三章公路运输与经济发展 第一节公路运输在综合运输体系中的地位 经济发展离不开经济增长，而有形的经济增长需要若干种基本要素支持，这 中间最重要的就是有一个充足的运输系统，一个充足的通讯系统和一个适应性强 的能源动力系统。本文关注的是运输系统。运输是国家的基本活动之一，交通运 输业是国民经济中的一个重要的物质生产部门，它把社会生产、分配、交换与消 费各个环节有机地联系起来，使经济活动得以正常进行和发展。可以说交通运输 是现代经济社会发展的命脉，是现代经济社会快速运行的保障，是市场机制作用 于人类经济行为的首要物质前提。没有一个现代化的运输体系，就不可能存在一 个完善的市场经济。随着科技进步和产业结构升级以及公路基础设施不断完善和 运输需求结构变化的共同作用下，公路运输在综合运输体系中占有越来越重要的 地位。 1 、公路运输作为综合运输体系的基础，是促进综合运输体系形成和发展的 支撑力量。公路运输的进步促进了不同运输方式在服务范围和领域上的分工协 作，同时也是其它运输方式得以充分发挥优势的重要支撑条件，交通运输由此进 入全面的多样化发展时代。 现代产业结构发展的格局正在朝多元化和分散化方向演变，大规模( 总装) 逐渐向中小型企业( 零部件生产) 分散，物质产品在数量极大丰富的同时品种也空 前繁多，货物运输需求向小批量、多货种转化，生产组织水平的提高和高值产品 的增多对运输直达性和准时性提出了更高要求。在业务活动效率和物质生活水平 普遍提高的情况下，客运需求在很大程度上趋向于高质量的“个性化”服务方式。 这一切都反映为对方便灵活、快速直达、适应性强的公路运输的极大需求。 在经济分散化、产品多样化和商品交换规模空前扩大的形势下，铁路、水运 等适宜大批量、长距离运输的方式日益依赖于公路集散运输的支持，航空运输则 更需要以公路作为地面运输支持。因此，公路运输构成了整个综合运输体系的基 础，公路设施构成国民经济一项最重要的基础设施。 2 、公路运输是综合运输体系中服务范围最广，承担运量最大，发展速度最 快的地面运输方式。公路是各种运输方式中覆盖面最广、通达深度最大的陆上运 输网络。在我图，目前已实现县县通公路。在很多地形复杂、人口分散、经济落 后的地区，公路是唯一可利用的运输方式。因此，大力发展公路运输是扶持贫困 她区经济建设，实现全国经济均衡发展的重要途径。 公路运输是承担运量最大的运输方式，特别是近二十年来，公路运输的比重 得到明显提高。从1 9 9 6 年起，在客运方面公路己占第一位，旅客周转量比重超过 5 0 ；在货运方面货运量比重2 0 0 3 年达n 7 4 2 9 ，货物周转量比重也由1 9 8 0 年的 不足8 增至1 3 1 8 。充分反映了在市场经济发展环境中公路运输的基础性地位。 公路运输又是增长速度最快的地面运输方式。自1 9 8 0 年以来，公路运输不但 自身获得快速的“成长性”增长，而且有大量客货运输从铁路和水运方式转移到 公路，使其增速大大超过其它地面运输方式。因此，公路运输在满足我国总体运 输需求方面己占有举足轻重的地位。预计在今后一段时间内，这种形势仍将持续 下去。 3 、公路运输在综合运输体系中可发挥“微血管”和“大动脉”的双重作用。 公路网建设的不断完善，已使公路成为各种运输方式中等级结构最为复杂的运输 系统。一方面，公路通达人们居住的各个角落，并且是其它运输方式的重要支持 手段，在运输体系中发挥着“微血管”的作用；另一方面，高等级公路干线又承 担着城市间、区域间的大规模直达运输，形成新的运输“大动脉”。公路运输的 大动脉作用首先是在现代运输需求结构发生转变，对公路运输方式的需求大幅度 上升的引导下形成的，公路通行能力和运输速度的提高以及安全保障措施的改善 则为适应这种需求转变提供了条件。 第二节公路运输对经济发展的作用 一、公路建设拉动经济发展 公路运输业是国民经济中一个重要的物质生产部门，它把社会生产、分配、 交换与消费各个环节有机地联系起来。公路作为基础设施，其发展和完善是保证 社会经济活动得以正常进行和发展的前提条件。任何国家或地区的经济发展，都 是以安全、高效、完备的运输体系为前提，即首先要建设道路或其它相关基础设 施，才能把国民经济的各个发展基点联接成一个体系，进行物质、信息交流，加 快商品流通，从而促进国民经济发展。反之，基本交通基础设施的短缺必然阻碍 国民经济的增长。在我国交通运输基础设施还比较落后盼隋况下，增加对交通运 输基础设施的投入对经济的拉动作用十分明显。根据公路投入对国民经济的拉动 作用的有关研究表明，公路投入对区域经济社会发展有三个层次的拉动作用： 第一轮拉动作用，公路建设作为一种大型投资活动，具有创造需求和创造供 给的双重功能，公路建设活动本身对增n g d p 、拉动经济增长有促进作用。根据 g d p 的收入法，公路建设活动过程本身会产生工资、利润、折旧和税金等增加值， 建筑活动中直接消耗的大量水泥、钢材、木材等中间消耗品的生产企业，在为公 路建设之需而生产的过程中也创造出定数量的增加值，而生产企业在生产过程 中同样要消耗矿石、电力等中问物品，这些物品的生产企业在生产过程中同样创 造出一定数量的增加值，如此循环拉动国民经济和各相关行业的发展。据有关资 料分析：在不计算收入增加引起消费增加而对产出的一轮又轮拉动情况下，一 个单位的公路建筑业总产出( 或总投入) 带动其他部门( 如建筑材料及其他非金属 矿物制品业、机械及设备修理业、建筑业、房地产业、旅客运输业、货运邮电业、 金属冶炼及制品业、石油加工业、水电力供应业、农业等) 1 8 9 个单位总产出。 也就是说，在公路投