（政治经济学专业论文）农村税费改革问题探析.pdf

中文摘要 农丰重税费改革被称为建萤酸采中蓍农村继缝改革、实行家庭承毽之后麓 第三次重大改革，也被看成是减轻农民负担的治本之策。目前，税费改革已经 雩| 越人稻静广泛关注，学棼裙政器氇遴行7 大量豹研究。本文豹磺究麓在运避 对税费改革的制度变迁及其发展危向的探究和湖北省焱都市税费改革的实践 来说疆中央关于进行农稽税费改蕈静决策是完全正确酌，是减轻农琵负担静治 本之策，是顺民意、安民心的德政之举，是保持农村长治久安的根本大计，是 调整农村生产关系，促进农村生产力发麟，解决“三农”问题，盍睡快农村小壤 社会建设步伐的有效举措。现在农村税费改革进入一个关键的时期，要深化农 村税赞改革就必须超越税费改革本身，避行包括财政制度、义务教育制度及农 村政治制度在内的全方位的深刻变革。 关键饲：税费改革；问题；探折 a b s t r a c t r u r a lt a x e sa n df e e sh a sn o to n l yb e e nc a l l e dt h et h i r dt i m eg r e a tr e f o r ma f t e r l a n dr e f o r n lc a r r i e do ni nt h ec o u n t r ya n dt h eh o u s e h o l dc o n t r a c tr e s p o n s i b i l i t y s y s t e ms i n c e1 9 4 9 ，b u ta l s ob e e nr e g a r d e da sap e r m a n e n tc u r ep o l i c yw h i c hc a n a l l e v i a t e p e a s a n t s b u r d e n a tp r e s e n t ，r u r a lt a x e sa n df e e sa r o u s e d p e o p l e s a t t e n t i o nw i d e l ya n dh a sb e e ns t u d i e di na c a d e m i aa n dp o l i t i c a lc i r c l e t h ep a p e r , b y s t u d y i n ga n da n a l y z i n gs y s t e mt r a n s i t i o na n dd e v e l o p i n gd i r e c t i o no ft a x e sa n df e e s r e f o r ma n dr e s e a r c h i n gy i d uc i t y st a x e sa n df e e sr e f o r mp r a c t i c e ( h u b e ip r o v i n c e ) ， a i m st os h o wt h a tt h ec e n t e r sd e c i s i o no nr u r a lt a x e sa n df e e sr e f o r mi s f u l l y c o r r e c t i tc a na l l e v i a t ep e a s a n t sb u r d e np e r m a n e n t l y , c a nb eb e n e f i c i a lo n p e o p l e ， c a na s s u r er u r a l l o n g t e r ms t a b i l i t y , c a na d j u s tr u r a lp r o d u c t i o nr e l a t i o n ，c a n a d v a n c er u r a lp r o d u c t i v ef o r c e s ，a n dc a na c c e l e r a t er u r a lw e l l - o f fs o c i e t yb u i l d i n g s t e p n o w , r u r a lt a x e sa n df e e sr e f o r l 1h a sb e e ni n t oac r u c i a le p o c h i no r d e rt o d e e p e nt h er u r a lt a x e sa n df e e sr e f o r m ，w em u s te x c e e dt h er e f o r mi t s e l fa n dc a r r y t h r o u g ha no m n i d i r e c t i o n a lp r o f o u n dt r a n s f o r m ，w h i c ha l s oe m b o d yf i n a n c i a l s y s t e m ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o ns y s t e ma n dr u r a lp o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m k e yw o r d s ：t h er e f o r mo fr u r a lt a x e sa n df e e s ；i s s u e ；s t u d y i n ga n da n a l y z i n g 城士擎往凳文 m a s t e r s t h e s i s 农业、农村、农民问题，一直踅我国社会经济发展中的基本阏题，缴观我 国历史，“三农”问题始终与国家的兴衰、政权的憩替、社会的稳定密切联系 在谈。 一、税费改革的制度变迁及启示 ( 一) 掰史上的农民负担 我国自古以来就楚以农立强，农业经济从来都是历朝历代的经济基础，所 以向农民和农娅征税，出现鼗旱、名目最多、兴革也最多。但是，不管鬣牧名 目如何繁杂和情况如何变化，万变不离其宗，如果从农民负担的角度考察，向 农民征税的主要形式和内容基本的就是三类，即税、赋、役。 1 、税。楚一秭以困地为征收对象的税项，后人称之为地税或者田赋。主 要是用于满足国家的财政需求，萁甑质为土地税。 在奴隶铡国家，承担国家税赋的是自由农民。爨然其征收办法名强繁多， 但都是建立在奴隶主贵族土地国有制基础上租税合的办法，还不能算作正规 意义的毯收与税划。 进入封建社会，随着生产力的发展，私人占有土地大蹩出现，导致土地所 有笨g 发生根本性的变化，国象征税的形式隧之变革。公元静5 9 4 筇鲁国鲁宣公 为了增加府库的收入，宣布废除井暖制，改为按照阳亩实数收税的税亩制，这 精是历史上有名豹“翘我富”。“初税宙”的实行标志羞中灏地税制即屠世习 称的“田赋”的正式确立。 2 、赋。怒国家援收的霉嚣物资，其以户为征收对象，主要用予满足攀费 需求，其性质是人头税。 春秋时裳，随蕾地制度靼税铡的演变，各黧对以援调军嚣晶为内窖的 “赋”制也进行了变革。最牢刀“赋”是按照并田征收的( 一并太约相当予现在 鲍六百到七吾囊之间) 。此愚“赋”熊计征罄位逐年缩小，到公元蓊4 9 3 年， 鲁国实行了“闲田赋”，标志着”赋”也开始按照亩征收了。剿了战豳时期，“赋” 变成了以短牧货币和绞织品为主，瑟且由按照困富计 芷演变为按户计征的一静 税收，称作“户赋”。“户赋”实际上是中国历史上人头税的源头。到了汉代， 1 3 、役。即力役，力役分为兵役和徭役两类。其以劳动力为计征对象，性 旗为人头税。兵役主要是国家为适应战争而尚每户征勇丁入伍或傺卫缝方安 愈。徭役，不仅秘类多黼且非常繁重，主要是建造城池、宫室、楼蠹亭谢，修 治道路，开浚河渠，运输军需厢品等。但到了汉唐之间，徭役的征调出现了征 收代役金的情况。即政府允许殿役者不必亲自去服某项劳役，可以缴纳一定数 爨的货币作为代役金。猁唐玄索时期，男丁已经基本上不用亲自去服徭役两统 一缴纳“鹰”了。 ( - - ) 历史上重要的税费改革 为了缓解社会矛盾，维护囱身统治，历代统治阶级都试图通过改革农村税 蕊翻度来溅轻农凝受握。一般认为，癣毅夔“嚣裁浚”、臻骥静“一条鞭法”、 清朝的“摊丁入宙”是历史上影响较大的三次税费改革。 1 、魑赣豹“嚣稷法”改举 唐中期推行的“两税法”，是我国历史上最早的赞改税。中唐以后，窗僚 帮缝主毙借手中翡稷糕，建蔽并嚣盏严重，失去缝魏农要么不堪忍受述 亡他乡或者投身官僚地主的庄困做佃槔，导致国家失去了纳税户，特别是安史 之嚣瀑发蓐，截会政治渤荡，辫权下移，豺税篱瑗紊醌，原裔静“蠢疆巍套褪， 有家则肖调，有身则有庸”的“租庸调”制无法继续下去，国家财政陷入危机。 麓上藩镶割据，在歪裁失控、鬈禄、兵镶鑫增豹情强下，对广大吾娥攮征豢敛 一发不可收拾。同时收赞没有阉定期限，征收时间、次数随意性强，百姓随时 甏稿交费的藏胁，生产耱鑫常生活受鹫严重影璃，为了簿涤朝廷怼致嚣 盗熬建 机，公元7 8 0 年，唐德宗采纳杨炎的建议，磁式改“租庸调”法为两税法。 “两税法”兹主要瘫容是将覆来煞“翟纛调”和名嚣繁多的穗赞台著爨一 起，按土地和财产多少年分爱秋两攀征收，“两税”因每年分夏秋两季征收 藤得名，实际上它是蕈税。 “两税法”改革的要特点魁简化税制，把名目繁多的税赞合并为一道弗集 申潆闻蕊浚征收。毽这次改革溅一留嚣法静斌费缡入税收征牧总鬏之疼，便菇 2 收滥征有了合法借口。摊行两年后，就背离了改革的初衷，农民负担不断加煎， 除e 增鸯疆瓶税税额2 0 、盐价每斗1 0 0 文外，器种不撵手段的横征暴敛，纷至 沓来。 2 、观甥静“一条鞭法”改革 明朝的统治从中期就每况愈下，土地兼并日趋严整，官僚地主、豪强劣绅 等，为了扩充地资产、隐匿侵占驰地、逃避税赡力役，邋过贿赂宫府、篡 改黄册和照鳞册等其他办法，减少或者规避税赋。经过一百多年，明代中期全 国鬟要缴税戆疆巍8 5 0 万壤减少到4 2 2 万暖，溺家我收 芷课自然要大量转嫁到 中小地主和农民舞上，形成占有大量土地的人不负担或者少负担，少地甚至无 她的人反遁多负掇兹羼露。致使农民负担的徭役裁更鬟了，从中央到地方纷纷 擅征各种杂费，任意摊派，以费度日，农民负担越来越重，不堪忍受纷纷逃亡 或起义反撬。一方嚣鼓基减少、狡源牯避；一方嚣又嚣连年战争军费支出浩大， 皇篷奢靡浪费、官僚贪污腐化用支过度；财政开支远远超过收入，以1 5 5 3 年 为铡，当年岁入2 0 0 万嚣，嚣支蹴却5 7 3 万嚣，疆王朝憝入了严重兹辫政危掇。 在这种情况下，副万历9 年( 公元1 5 8 1 年) ，明王朝暇式接受内阁酋辅张居芷 鳃建议，歪式实行了“条鞭法”。 “一条鞭法”的主要内容就是把各种徭役、田赋和各种杂费等项目汇编为 一条，合荠援收。“一条鞭法”戆主罄楚往多占銎鹃人多交载，这是针怼当黪 土地兼并盛行、力役使用无度丽采取的有效措施。对豫地或者少地的农民，的 确减轻了受趁。“条鞭法”纯繁为簿，征收瑗嚣窝数字麓单明了、荔知易晓。 既规范了税收制度，同时对那些弄虚作假借权捞钱的窝吏是种限制，减少了 磊l 熬滏派貔撬会。“一条鞭法”墩淡了力役，蠢爨予农疑把圭簧藕力敦在是岂 的阳地上发展农北生产，增加收入。“一条鞭法”是在清查土地和户丁的基础 上实行夔，疆赋与役银都是按她襄分接，缝多戆入受担夔翻斌秘投锻氇裁愈 多，符合公平合理的原则。 “一条鞭法”薅减轻农民受撵、缓鼗享主会矛蘑、安定享圭会秩序，羧复和发 展农业生产起到了积极的作用。但是“条鞭法”的备项政策措施，是围绕着 扩大税基、增燕荑孝欢收入、把“爨”改藏“税”瑟遴纾懿，没育麓动导致她 兼并集中、赋役负担不均的封建土地制度，再加上处罚监督不力，其结果还是 3 弊病丛生，重演正税之外又加杂派，且愈演愈烈。到万历2 7 年，“天下赋税之 额，比二十年前十增其四”，明中后期全国到处有农民起义就很自然了。 3 、清朝的“摊丁入亩”改革 清朝的人头税由于主要征收货币，俗称丁银。清朝规定，丁役或者丁银按 照户籍征收，凡在册的的壮丁都必须缴纳。但在实际执行中，依据的康熙时期 编审的户籍册基本上沿袭旧簿，再加之户籍往往“老不除籍，壮不加丁，亡故 者仍在册不减”，征收的丁银都转嫁到在册壮丁户的农户身上，农民负担沉重 不堪，农民被迫逃亡。农民的逃亡使税源减少，税源的减少加剧了向在册农户 收缴税赋的力度，从而导致农户逃亡更甚，于是陷入了恶性循环。到康熙执政 的后期，河南、四川、湖北、山东的一些地方为了保证税收，已经不得不试行 “丁随地派”、“丁银摊地”等办法。雍正皇帝继位后，于1 7 2 4 年( 雍正2 年) 在直隶( 今河北省) 开始正式推行“摊丁入亩”的税制改革，到公元1 7 7 7 年 ( 乾隆4 2 年) 贵州省最后实行，其间经过了半个世纪。 “摊丁入亩”的主要内容就是把原来按丁征收的丁银并入地赋内征收，“摊 丁入地，地丁和一”，实质上是废除人头税，增加地赋。“摊丁入亩”后，原来 的丁银负担由占有土地交纳地赋的负担，没有土地的农民再交纳人头税，占有 土地少的自耕农，负担也相应减轻。负担比改革前重的是地主阶级，特别是原 来不交纳人头税的豪绅大地主。“摊丁入亩”不仅继承了“一条鞭法”中赋税 征收简单易行等切实可行的做法，更重要的是全国赋役制度的一次再统一，在 一定程度上整合了财政体制与统治政策，、促进了各地社会经济的发展，为后来 的所谓“乾隆盛世”奠定了经济基础。 ( 三) 历史上农民负担的主要特征 可以概括为六个方面：一是历史上的税费改革始终突不破“黄宗羲定律”。 由于历史上每一次税费改革的目的不是减轻农民负担，再加上征收旧额被当成 神圣不可侵犯，每一次税费改革实质上都是一次并费为税，每一次改革都为下 次税费改革加费增税垫高了门槛，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改 革前更高的水平，明清时期的思想家黄宗羲称之为积累莫返之害。二是收 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 费历史长。我国行政性收费，最早出现于公元前十一世纪的周代。几千年来， 由于缺乏规范的管理和有效的监督，使乱收费成为中国历史上的一大痼疾。三 是收费五花j k l - j 、名目繁多。唐代“安史之乱”时期，各种名日的收费数百种， 明代上千种，清代更多，在国民党统治时期，苛捐杂税，可以说到了无以复加 的地步，虽几经明令废除，但只是一纸空文。四是收费数额大。费大于税，费 重于税的现象较为普遍。五是收费范围广。不同历史时期，全国各地都存在乱 收费现象。六是农民负担问题是历代政权更迭的主要导火索之一。有人说：“明 之亡，不亡于崇祯，而亡于万历”，因为明朝田赋正式加派起于万历4 6 年( 1 6 1 8 年) 的辽饷加派，前后递增加派三次，年额5 2 0 万两自银，崇祯时又有助饷、 均输、剿饷、练饷等加派税目，农民不堪重负，纷纷破产逃亡，加上连年灾荒， 饥民遍地，被迫揭竿而起。农民起义军领袖李自成以“均田免粮”口号振臂 呼，响者云集，于崇祯十七年( 1 6 4 4 年) 三月十九日攻破北京城，崇祯帝在煤 山自杀，明朝被推翻。 ( 四) 历史上的税费改革对当前税费改革的启示 历史上的这三次税费改革，都是针对当时财政经费供应严重不足，各种收 费名目繁多、贪官污吏中饱私囊、农民不堪重负，民怨沸腾而进行的，改革的 内容基本上是改费为税，统一税制，化繁为简，官收官解。这些改革措施，大 都在短期内使“向来丛弊为之一清”，农民得到了休养生息的机会，对推动历 史进步，促进经济发展发挥了重要作用，但最后由于受当时社会政治环境的局 限，没有抓住问题的本质，最终都没有从根本上解决农民税赋重的问题，反而 为以后的加税增费垫高了门槛，形成了愈改愈重的“怪圈”，给我们深刻的启 不： ( 1 ) 农村税费改革势在必行。农村乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款十 分严重，不仅增加了农民负担，严重破坏了农业生产和农村经济的发展，给国 家政治、经济和社会发展都带来了消极影响。实行农村税费改革，是解决此类 问题的治本之策。 ( 2 ) 农村税费改革必须简便易行。农村经济不发达、农村人口比重大， 农民文化素质低，这是我国的基本国情。因此涉及农民的改革内容要简单明了， 越繁杂就难以推行，就无法达到改革的预期效果。农民出身的明朝开国黄帝朱 元璋曾就依法治税提出“法贵简单，使人易晓”。可谓抓住了中国农民的特点。 ( 3 ) 农村税费改革的推进必须以法制为基础。从历史的经验与教训来看， 财政法制不健全，财政监督不力是导致乱收费产生的重要原因之一。治理乱收 费，规范税费管理，必须走法治之路，实行依法治税、依法理财和依法行政， 要在治理中寻规，在建规中求治，靠依法治本。 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 二、新中国成立后的农民负担情况及其影响 ( 一) 农民负担的涵义 从历史上看，农民负担，如捐税、贡赋、摊派、劳役、地租、高利债息、 工农产品交换不等价等，都是一定历史条件下一定分配关系的产物。我国现行 的农民负担是指农民无偿向国家、集体和社会提供剩余产品和劳务的总和。 从性质上看，农民负担有显性负担和隐性负担之分。显性负担主要指农民 承担的农业税金，“三提五统”“两工”及各种社会负担( 收费、集资、摊派、 罚款等) 。隐性负担主要指通过不合理的价格因素，暗中向农民转嫁的负担， 如工农产品价格剪刀差等。 从形式上看，农民负担有两种形式，一是税收，二是税外各种收费。税包 括农村的各种税收，如农业税、农业特产税和屠宰税。税外收费包括按照土地 承包合同缴纳的“三提五统”费。( “三提”指向村缴纳的三项提留，包括公 积金、公益金、管理费；“五统”指向乡缴纳的五项统筹，包括乡镇办学即农 村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路费) 及农村共 同生产费、基本水费、畜禽防疫费、专项承包款、林地使用金、农村教育集资 等在土地承包合同以外负担的各种摊派、面向农民征收的行政事业性收费和涉 及农民的政府性集资以及劳动积累工和义务工等1 2 项。 ( 二) 新中国成立后到9 0 年代初的农民负担情况 新中国成立之初，我国对各革命根据地继续沿用解放战争时期制定的比例 税制，对新解放区则按政务院1 9 5 0 年9 月颁布的新解放区农业税条例实 行全额累进税制，农业合作化完成之后，1 9 5 8 年实行了新的农业税条例， 在全国统一实行分地区的差别比例税制，并坚持“稳定负担，增产不增税”的 轻税政策。党和政府对国家与农民之间的利益分配关系的调整，使农民负担矛 盾得以相对缓和。尤其是农村实现合作化和人民公社以后，农民负担的主体由 农户转变为集体，矛盾也就显得不那样突出。 7 农村家庭联产承包责任制实行后，基本的分配原则是“交够国家的，留足 集体的，剩下的全是自己的”。这一分配原则使农民获得了对部分剩余产品的 支配权，极大地调动了农民的积极性，农村、农业经济得到了长足的发展，困 扰中国几千年的吃饭问题得到解决，农民生活总体上达到小康水平。但由于家 庭联产承包责任制，使农民负担的主体又由集体逐步转变为农户，农民负担问 题也就变得更加直接、敏感。在改革开放之初，农民除按土地上交定购粮外， 基本没有其它社会负担。到了80 年中期，些地方由于农村道路、乡村教育 等公共事业无力开展，开始向农民收取“三提五统”，一直延续至税费改革前， 农民负担问题开始成为农村热点和难点问题。进入9 0 年代，农民负担开始呈 上升趋势。 ( 三) 税费改革前农民的负担情况 一是农民负担沉重并不在税，重在税外负担。从税费改革前实行的农业 税条例来看，自1 9 5 8 年颁布以来，近4 0 年来一直未作实质性调整。国家当 时确定的税率为1 5 5 ，计税耕地为1 3 5 亿亩，计税产量为2 8 0 0 亿斤。由于 实际的粮食产量不断提高，目前已接近1 0 0 0 0 亿斤，而且实际耕地面积可能接 近2 0 亿亩，因而，农业税率实际是逐年下降的，2 0 0 2 年税费改革前是3 左 右。我省农业税率是1 9 7 2 年确定的，税率为7 2 ，至u 税费改革前，我省农业 税实际执行的平均税率已降到2 9 。虽然税赋大幅度下降了，但进入9 0 年代 以来，特别是近几年来，农民负担却不仅没有减轻，反而越来越沉重。各种费 税与农业税制交织并存，三提、五统、各项集资、各种达标升级活动，以及乱 摊派等名目繁多，仅1 9 9 3 年党中央、国务院就取消了中央国家机关3 7 项涉及 农民负担的收费和基金项目以及4 3 项达标升级活动，加上有的地方违反规定 超收村提留和乡统筹款；有的地方和部门在农村中小学生入学、报刊订阅、建 校建房办厂、计划生育等方面搭车收费，摊派，强迫农民出钱、出物，以资代 劳；有的甚至弄虚作假，虚报农民收入，部分正常的负担项目也由于收取办法 不规范，往往变成平均摊派，层层加码，使农民不堪重负。从全国范围来看， 据国家税务总局对1 2 个省( 区) 、6 0 个县( 市) 、1 2 0 个乡镇、近5 0 0 0 农户的 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 调查资料显示，1 9 9 7 年受调查农户人均负担为1 9 5 元，比1 9 9 0 年的7 3 7 元增 长1 7 倍，占当年家庭经营纯收入的比重，由1 9 9 0 年的1 0 9 上升到1 9 9 7 年 的1 2 4 ，增加1 5 个百分点，从湖北省的情况来看，2 0 0 0 年和2 0 0 1 年，省 农村税费改革办公室对省内七个乡镇调查的资料显示，农民人均负担2 4 9 7 7 元，亩平负担1 6 2 3 2 元。其中税收负担只有7 0 1 3 元，占负担总额的2 8 0 8 ； 而税外负担为1 7 9 6 4 元，占负担总额的7 1 9 2 。在农民负担的税外负担中， 村提留占2 1 9 6 ，乡统筹占1 6 6 ，其它占3 3 3 6 。从宜都市的情况来看， 近几年来，在减轻农民负担上做了大量工作，取得了较大成绩，全市农民负担 的总体水平连续8 年控制在国家政策规定的范围之内。2 0 0 1 年，我市农民负担 总额为2 9 0 5 万元( 农业税、农业特产税、屠宰税、三项提留、五项统筹、教 育集资六项之和) ，人均负担9 9 2 元，亩均负担1 0 6 2 元。虽然在全省并不算 高，但是具体到个别地方和少数农户，农民的负担水平并不均衡。如红花套镇 1 9 9 9 年农民负担总额为3 8 2 万元，人均负担1 5 2 元，亩平负担2 1 5 元：2 0 0 1 年农民负担总额为3 3 9 万元，人均负担1 3 3 元，亩平负担1 9 3 元。 二是农民负担重在农业生产集中区。由于农业生产集中地区的产业结构相 对单一，非农产业发展滞后，农业收入成为公共支出的主要来源，而农业的比 较效益明显低于非农产业，因此农民负担也相对较重。据省调查资料，以粮食 生产为主、农业结构比较单一的监利县新沟镇，农村人均年负担3 0 5 9 7 元；而 属于城郊、多种经营相对发达的丹江口市三官殿镇，农村人均年负担只有9 2 0 5 元，仅为前者的三分之一。 三是农民负担重在平原地区。由于农村产业结构、乡镇供养人口等因素不 同，不同地理类型地区的农民负担情况存在较大差别。在湖北省农村税费改革 办公室对省内七个乡镇调查的资料显示，平原地区乡镇农村人均负担3 4 7 元， 丘陵地区乡镇的农民人均负担2 6 8 元，山区乡镇农村人均负担1 2 4 元。平原地 区乡镇的农民负担比丘陵地区乡镇的农民负担高出近三分之一，比山区乡镇 的农民负担重1 8 倍。 四是乱收费屡禁不止。在部分地区由农民负担重引起的一系列矛盾，引起 了党中央、国务院的高度重视。1 9 8 5 年1 0 月，中共中央、国务院发出关于 制止向农民乱派款、乱收费的通知，要求各地切实减轻农民负担，严加控制 0 “集资”、“赞助”、“捐献”活动，更不准摊派指标。 1 9 9 1 年1 2 月，国务院发布农民承担费用和劳务管理条例，明确规定了 农民承担费用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹不得超过上年人均收入的 5 。这是“大包干”后第一次以法规形式确立农户与乡村集体经济组织间的 利益关系。 1 9 9 3 年，国务院明令取消了中央国家机关3 7 项涉及农民负担的集资、基 金、收费项目以及4 3 项达标升级活动，纠正了1 0 种错误的收费与管理方法， 农民负担绝对额当年就出现下降的局面，但是由于农民负担多年高位运行的惯 性，1 9 9 4 年农民负担增幅便以高出农民人均纯收入增幅1 2 6 个百分点的速度 快速反弹，1 9 9 5 年农民负担继续在高位运行。针对农民负担快速反弹的局面， 党中央、国务院又于1 9 9 6 年底作出了关于切实减轻农民负担工作的决定， 1 9 9 7 年农民负担增长的势头又受到抑制，农民负担增幅低于农民人均纯收入的 增幅1 个百分点。1 9 9 8 年，中共中央、国务院发布了中共中央关于农业和农 村工作若干重大问题的决定，将切实减轻农民负担作为实现我国农业和家村 跨世纪发展目标必须坚持的十条方针之一。可以说整个9 0 年代，党中央、国 务院几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，各种监管措施也越来越严格。 但农民负担重问题仍然是影响农村经济健康运行和农村稳定的一个顽症，一些 地方因此出现农民上访，甚至酿出恶性事件。 ( 四) 农民负担沉重和屡禁不止的原因 在治理过程中，各方面逐渐认识到，农民负担重问题实际上是农村在近年 来，随着农村改革的深入和经济的发展，农村生产关系不适应生产力水平，上 层建筑不适应经济基础的诸多矛盾和问题的集中体现： ( 1 ) 现行农村管理体制下，农村地方政府巨大的公共支出需求压力，是 农民负担不断膨胀的原动力。由于农村改革不彻底，乡镇政府还承担着许多计 划经济时代遗留下来的任务，农村基层政权除了要履行各项行政管理职能以 外，还要作为经济主体从事各项投资经营活动，这些任务执行起来，由于经常 要与农民的利益发生冲突，往往遭遇农民或明或暗的抵制，乡镇政府为了完成 1 0 任务只好增加工作人员导致农村地方政府的机构人员不断膨胀，维持其正常运 转的费用越来越高。据统计，税费改革前全国约有乡镇4 5 万个，财政供养人 员1 2 8 0 万人( 包括离退休人员和教师) ，平均每个乡镇吃财政饭的平均近3 0 0 人，平均每6 8 个农民就要养活一名干部，可谓“食之者众，生之者寡”，为了 保运转，只好向农民伸手，使乡镇财政陷入恶性循环。同时一些部门和基层政 府首长为显示政绩，超出财政承受能力搞“形象工程”、“政绩工程”形成的债 务负担，最终也落到农民头上。 ( 2 ) 分税制财政体制下乡镇财源薄弱，是导致农村乱收费的体制原因。在 分税制下，作为主要税种的增值税收入的7 5 上交中央财政，剩余的2 5 则由 各级地方政府分成，其他一些收入数额大、税源集中、征管难度较小的税收归 入上级政府，收入数额小、税源分散、征管难度较大的税收划为下级政府，农 业税就多被划为县乡两级财政收入。在这种利益机制的驱使下，各级地方政府 为了保障各自的财政收入、满足其财政支出需要，往往采取层层下压的办法， 尽可能多地从下级财政抽取资金。与此同时，与财政支出密切相关的事权并未 得到合理划分，造成中央和地方各级政府事权与财权的分离。这就导致为了缓 解自身财政压力，上级地方政府通过事权下移的办法将财政支出责任转嫁给下 级地方政府的情况相当普遍。收入向上集中，支出向下转嫁使得中央与地方、 地方各级财政之间苦乐不均。有地方干部将分税制后各级政府间财政状况总结 为四句话：“中央财政很好过，省级财政也好过，地( 市) 级财政可以过，县 乡两级真难过”。收入减少，支出增加使乡镇财政雪上加霜。而作为我国行政 链条最低端的乡镇政府不可能也通过上述办法来缓解自身的财政压力，只能将 解决问题的思路放在辖区内的农民身上。尤其是农村基层政府及村民自治组 织，往往是有事权而没有财权，结果在很多履行上级政府职责的同时，却得不 到上级足够的经费保证，不得不向农民伸手。 ( 3 ) 农民负担的管理和监督制度不完善，违反规定增加农民负担的行为 得不到应有的严厉处罚，是引发农村“苛捐杂费”的直接原因。长期以来， 乡镇政府以“三提留”、“五统筹”等名义直接向农民收费，收费由各单位自收 自用，缺乏严格的法律约束和有效的监督机制，这样，在部门利益的驱动下， 有关部门就极易在收费过程中扩大收费项目或“搭车”收费。特别是村组集体 1 1 财务缺乏监督，进一步加速了农村税外负担的膨胀，从而使乱收费、设立不同 的收费，成为难以治愈的“顽症”。 ( 4 ) 农民未得到国民待遇，过多地承担了维持国家政权机构正常运转的 费用，是导致农民负担沉重的内在原因。 按照、v 1 o “国民待遇”的要求，政府应当对各市场主体采取一视同仁的 政策，其中当然包括了税收政策上的一视同仁，同样是作为市场主体的农民， 他们在权利和义务上其实一直没有获得完整意义上的“国民待遇”。“市民的事 情由政府办，农民的事情却要自己办”，农民承担着比市民更多的负担，许多 本不应由农民负担的公共事业( 如义务教育、道路建设、县乡政府费用等) 传 统地转移到农民身上。2 0 0 2 年，我国g d p 总量中农业只占1 4 5 ，乡村人口 则占全国总人口的6 0 9 。按照现行财政体制的规定，从占全国g d p1 4 5 的 比例中征收的农业税费，实际支撑了占总人口比例6 0 9 的政权运转费用以及 提供基本公共产品的费用。农民承担了农村义务教育、计划生育、民兵训练以 及优抚等全国民众受益而应由总体g d p 负担的支出，这些都有失公平。据国 务院发展研究中心调查数据显示，目前全国义务教育投入中，乡镇负担7 8 左 右，县财政负担约9 ，省地负担约1 1 ，中央财政只负担2 左右。 ( 5 ) 农民收入不高，增长乏力，使农民承受负担的能力还比较薄弱。同 时平均分摊的农村公用支出筹集制度，使一部分低收农户负担更感沉重。 ( 五) 农民负担沉重带来的负面影晌 农民负担沉重带来的负面影响极大： 一是严重制约了农业和农村经济的发展。沉重的农民负担挤占了农民用于 农业扩大再生产的收入，农民被迫减少对土地的投入，甚至弃耕撂荒。挫伤了 农民的生产积极性，阻碍了农村生产力的发展。 二是直接影响到国民经济的稳定和发展。国民经济的增长建立在“消费需 求增长、投资增长和出口增长”三个基础上的，也就是我们通常所说的拉动国 民经济增长的“三驾马车”。在当前农村经济总量增长有限的情况下，由于农 民负担水平和收入水平之间存在着此消彼长的关系，负担重必须导致农民收入 水平降低，导致广大的农村消费市场不能启动，导致社会投资和需求不足，直 接影响国民经济的稳定和发展。 三是损害了党群关系，干群关系。由于近几年来农民收入增长缓慢，加上 负担沉重，部分农民交不起税费，而基层干部为收取税费与农民发生的矛盾， 损害了党群关系，干群关系。同时由于一些基层干部在工作作风方面的问题， 屡屡发生干群冲突和群体性事件，增加了农村的不稳定因素，降低了农村基层 组织执行贯彻国家政策的能力，影响了整个社会稳定和社会主义建设事业的大 局。 三、宜都市农村税费改革的实践与经验 宣都市辖l o 个乡镇街道办事处，1 2 7 个树，8 5 0 个组，版图面积1 3 5 7 平 方公里，总人口3 8 2 万人，其中农业人口2 8 。9 5 万人，农户9 。o l 万声，耕她葱 秘2 5 7 万亩，旱田1 3 3 万亩。2 0 0 2 年，全市国民生产总值3 4 5 亿元，财敢收 入2 。2 亿元，农爱人平缒收入2 5 3 7 元。 2 0 0 2 年，湖北省在索山、溉峰进行税费改革试点的基础上，被纳入了垒国 1 6 个试焱省之一。按照上级要求，2 0 0 2 年5 月我费敬革试点在宣都枣全黧展 开，经过企市上下的不懈努力，开局良好，进展顺利，基本实现了“三个确保” 煞基标，接受了霹务陵、省、盛昌市多次督办捡查，褥到了务级检查组的充分 肯定和广大人民群众的拥护。农村税费改革试点工作在全省2 0 0 2 年度考核评 佶中获傀秀等次， ( 一) 农树税费改革的政策翱尽标 按照中共中央、国务院( 2 0 0 0 ) 7 号文件和省委省政府( 2 0 0 2 ) 1 0 号文僻 耩棹： 农村税费改革的主霾内容，可以概括为“三个取消、一个逐步取消、魂令 调整、两项改革”。 “三个取消”即取消生猪屠宰税、取消乡镇统筹款、取消农村教育集资麓 专向农民征收的行政事娩往收费及致府往基金帮收费； “一个逐步取消”即逐步取消原统一规定的农村劳动积累工和义务工； “两个调整”，邵调整农鼗税政策、调整农监特产税征收办法。调整爝的 农业税以第二轮土地承包面积为计税面积，以1 9 9 8 年前5 颦的粮食单产为计 税产量，叛7 为地区差掰魄饼税率上限，班鬣家粮食收购谦护价为计税价格， 确定每个农户的廒征税额。同时以农业税额的2 0 为上限征收农业税附加，餐 代原有的村提留。农韭特产税调整征收办法詹，只在生产环节院照表渡税略高 的税率征收一道税，同时明确，在农业税计税面积上釉植农林特产，不许与农 业税重复征收。 1 4 硕士学位论文 m a s t 五r st h e s i s “两项改革”，即改革村提留征收使用办法，改革共同生产费征收使用办 法。 农村税费改革指导思想和目标：“减轻、规范、稳定”。所谓减轻，就是合 理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负 担，这是改革的第一位目标，在改革中必须把减轻农民负担作为基本出发点。 所谓规范，就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式， 这是将农村分配关系纳入法制化轨道，从根本上遏制向农民乱收费的制度保 障。实行税费改革后，农民照章纳税，政府依法收税，双方的权利和义务都有 了明确的界定，再也不能巧立名目、搞没有法律依据的乱收费。所谓稳定，就 是在减轻和规范的基础上，使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变，让 农民休养生息。不仅税赋制度要长期稳定，不能朝令夕改，而且农民负担总水 平也要保持长期稳定，不能随意增加。 农村税费改革的基本原则：“三个确保”，即确保减轻农民负担，确保农村 教育经费，确保乡镇政权和村级组织正常运转。 ( 二) 宜都市农村税费改革的具体做法 l 、广泛宣传动，为改革营造良好环境 农村税费改革涉及千家万户，如果没有广大农民群众的积极支持和参与， 改革就不可能成功。宣传发动既是搞好农村税费改革工作的“头道工序”，也 是搞好农村税费改革的关键环节，为此在工作中宜都市把宣传发动贯穿于税改 工作的始终。 一是广泛宣传政策。按照政策统一宣传口号，开展了大规模的宣传活动。 采取在电视台、宜都报开辟专栏，刷标语、贴横幅、办专栏，向农户发放 省委、省政府致全省农民群众公开信，关于开展农村税费改革试点工作的 通告，致全省农民朋友第二封公开信等形式，把党中央、国务院为切实减 轻农民负担、规范农村税费制度改革的政策交给农民，让广大农民看到税费改 革带来的好处，争取农民群众的理解和支持，激发了基层干部和农民群众支持 参与投身改革的热情，为顺利推进农村税费改革创造良好的舆论氛围。二是充 分发动群众。为了确保农村税费潋革工作，既符合中央政策，叉切合本地实际， 尊鐾农民意愿，充分体现公开、公平、公正的原则，全市在层层开展培训、武 装骨干的基础上，重点是汗好了“三个会”。即以村为单位召汗宣传赘彻税赞 改攀政策的群众会，方案测算的群众代袭会，以孝重为单位召开任务到p 的户长 会。全市共召开各个层次会议1 3 1 4 次，参会入员达到1 6 2 3 万人次。三是认真 走访农户。注重工作方法，在测舞方寨公开前愿，重点对签字滩的钉子户、遂 地有一定影响的户，以及移民户、困难户等进行走访。四是做副签字两到户。 虫予抓住诗税面积农户认可签字副户这个关健环节，全密诗聪任务落实到户签 字攀达到了9 9 4 3 。 2 、切实加强领导，秀农村税费改擎提供缎织保谖 市乡两级对农树税费改革工作实行一把手负责制，成立了农村税赞改革领 导小组，终建了办公室及工作专班，具钵受责全密农树税费改莲工 售。各乡镶 参照市里的作法，成立了相应的领导机构和办公室、各树也成立了税改领导小 缓，确保了领导到使。同时从枣囊部门黎市直单位抽调于部，缀建了“酉大王 作指导督查组”，驶乡联村，全面指导协调各乡镇的农村税费改革工作。各乡 镇也从乡镇童祝关糖调子帮4 9 2 入，缓戏驻村王终麸，梵f 丧树税费改攀提供了 有力的组织保证。 3 、深入谴查磅究，精心割寇方案 为确保改革顺利推进，根据改革不同阶段的蒙求，组织市、乡及有关部门 开殿深入懿调查研究。在方案制定兹，主要是开嶷调查摸底，对农琵负担馕嚣， 二轮承包落实情况，乡村财务运行情况，乡镇机构设置、人员编制情况，农村 教鸯壤提，乡村馈投债务愤漉以及农业裁专 税要素核实壤况等进嚣谖磷。在方 案制定中，定要是围绕减熊目标要求，对农村税费改革测算依据和方法，如何 合蘧确定鬏费，妇舞确摄乡越枫橡正鬻遮转等遴行调礤，深入分叛窝撵讨，续 合各地实际，制定了实施方案和测算方案，确保改革方案顺利实施到位。在方 案落实签字懿户后，主要是匿绕乡村馕投清理、债务锬建，农渡残征收管理， 农民负担结算清退，以及摊进各项配套改革、“一事一议”兴办公益事业等进 行谖礤，分搴厅现状，割定甥实霹行豹措施，把改孳不瞬弓l 囊深入，爨嚣改革残 果。 】6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 4 、严把“三关”，确保税费改革政策落实不走样 在全市农村税费改革过程中，为了认真贯彻落实国务院“八不准”和省委、 省政府的“十二不准”要求，确保操作程序到位，政策落实到位，在工作中始 终坚持严把“三关”： 一是严把减负目标关。对于减负目标，全市统一口径，按照三个时间段( 即 1 9 9 7 、1 9 9 9 、2 0 0 1 年) 的政策内六项负担之和进行对比，层层把关，严格控制， 使减负目标得以落到实处。一方面，从市到乡镇，从乡镇到村，从村到组，从 组到户，严格控制，各项任务都不能超过上级审批数。同时，各级各地的农民 负担都必须按照比1 9 9 9 年下降2 0 ，不得高于1 9 9 7 年和2 0 0 1 年的水平要求， 逐级落实。每亩农业税及附加不得超过1 0 0 元和每亩农业税及附加不得高于 2 0 0 1 年的负担水平，作为硬杠杠不能越线，并做到乡乡减负，村村减负，组组 减负，户户不增负。另一方面，对乡、村、组、户之间的税赋和减负比例，逐 级提出要求，在地理环境条件和生产水平相似的地方，税赋任务和减负幅度不 能悬殊过大，并注重相邻乡、村、组之间的负担水平大体平衡。在农民负担结 算清退中严格按照改革的政策执行，对应收的和超收的分别办理清退征收手 续，并开展了一次涉农收费专项整顿治理行动，做到该退的坚决清退，取信于 民。全市的六项政策内超收税费9 8 4 6 万元由财政部门于2 0 0 2 年1 2 月底前， 用现金的方式百分之百清退完毕，按照省委、省政府致全省农民朋友第二封 公开信的要求，对向农民超标准超范围违规收取的各种收费2 9 8 7 万元，已 按要求清退到户。上级转移支付资金也严格按照政策规定分解并拨付到乡村， 实现了“三个确保”的目标要求。 二是严把计税要素审核关。全市计税土地面积严格按二轮承包实际承包的 土地面积为依据，按政策据实确定，并经农户签字认可，计税常年产量按 1 9 9 4 - 1 9 9 8 年5 年农作物的产量打折后计算到乡镇村，测算到户则按田块等级 确定后，张榜公布，农户认可后再进行测算。为防止税赋悬空，各地都坚持税 随田走，有田有税，严格控制各类机动地并按上级政策把退耕还林面积和非法 占地纳入计税土地。撂荒地问题是税改中的难点之一，我们采取多策并举，妥 善加以处理。通过进一步宣传党的方针政策，适当降低等级和税赋等办法鼓励 农户继续承包、落实新的承包户和向外招租承包，较好地解决了撂荒地问题。 1 7 三是严把公示关。在工作中，我们始终坚持用政策引导群众，用道理说服 群众，用法律教育群众，用真情感化群众。每一个步骤都紧紧依靠群众，发挥 农民群众的首创精神，特别是对方案测算依据和方法，反复征求群众的意见， 测算数据一一向群众公布，得到群众认可并签字，避免了暗箱操作、税赋平摊 和弄虚作假现象的发生。全市统一实行“三上墙”、“五到户”，“三上墙”即改 革前的农民负担上墙。把1 9 9 7 、1 9 9 9 、2 0 0 1 年农民实际负担和2 0 0 2 年农民负 担预算公布到村、到组、到户；改革前后的负担对比上墙。把改革后与改革前 四年的负担对比分别上墙；村级财务状况、债权债务上墙。“五到户”即将改 革政策和测算依据、方法宣传到户；重点对象走访到户；计税土地面积签字到 户；农民负担比较公开到户；税负任务明细表和证卡发证到户。 5 、推进配套改革，实行标本兼治 农村税费改革旨在减负、成在配套。在农村税费改革中，我们按照省委、 省政府要求，认真落实减人、减事、减支的相关措施，切实解决“收费养人” 的问题，压缩了乡村两级支出，缓解了收支矛盾，确保改革顺利推进。 一是精减乡村机构及人员。与1 9 9 9 年相比，全市乡镇由1 3 个调整为1 0 个，村由3 3 1 个合并为1 2 7 个减少6 2 ，组由2 3 8 1 个合并为8 5 0 个减少6 4 ， 同时采取村组干部交叉兼职的办法，大力精简村组干部，村干部由原来的的 1 6 6 4 个减至6 2 8 人减少5 0 ，组长由2 3 8 1 人减至8 5 0 人( 其中村干部兼组长 2 3 9 人) 减少6 4 ，共精减村组干部2 8 0 6 人，减少村级支出6 4 0 多万元。乡 镇机构调整中，撤销了原设置的管理区，实行乡镇对村直接管理，减少了中间 层次和环节；合并了过多过散的乡镇直机构，由原来的2 4 0 个减少到现在的1 1 6 个；乡镇行政事业单位财政供养人员由1 9 9 9 年编制1 1 3 8 人，减少到现在编制 7 8 4 人，减少财政供养人员3 5 4 人，精简3 1 1 ；撤销了乡镇教育组，调整农 村中小学布局，减少1 3 所小学和1 个教学点，减少教师和工勤人员3 0 3 人， 减少教育支出1 3 9 万元。去年秋季入学时，全市将代课教师1 2 2 人一次性辞退， 节减支出5 0 万元。 二是规范村级支出。为确保村级组织正常运转，在转移支付上积极向乡村 倾斜，进一步规范了树级支出。首先根据村组规模和经济发展状况，合理确定 村组干部人数和工资标准。村级按3 5 人配备村