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文档简介

第二章,纳税服务组织机构体系为纳税人服务最早源于二战的美国,而后在世界各国蓬勃发展,进入21世纪后,为纳税人提供优质、高效的服务已成为世界各国税务机关的共识。纳税服务的组织机构体系伴随着为纳税人服务的产生而产生,也伴随着为纳税人服务的发展而发展。我国加入WTO后,经济和社会的发展对税务机关的纳税服务工作提出了更新、更高的要求,新征管法及其实施细则对税务机关在规范执法行为,优化税收服务,保护纳税人合法权益等方面的规定也更加明确、具体。时代的进步要求要求税务机关按照以人为本的服务理念,根据实际情况,构建新型的纳税服务组织机构体系,不断提高纳税服务质量和效率;要求每名税务干部胸怀为纳税人服务之心,恪守为纳税人服务之责,善谋为纳税人服务之策,多办为纳税人服务之事。本章就纳税服务组织机构的历史演变、目前设置情况和未来建设方向等进行介绍。第一节纳税服务组织机构体系概述纳税服务作为整个税收征管工作的基础和首要环节,其组织服务机构的设置、服务手段的强化、服务程序的规范、服务机制的完善和服务水平的提升等,对维护纳税人的合法权益,提高纳税遵从度,促使纳税人依法诚信纳税和征税人依法诚信征税,提高税收征管质量和效率都具有积极意义。为此,构建以优化服务为重点的、科学的、完善的纳税服务组织机构体系,显得尤为重要和迫切。 一、纳税服务组织机构体系的概念纳税服务组织机构体系是纳税服务体系的一个重要组成部分,为纳税服务提供组织保障和环境条件。随着新中华人民共和国税收征收管理法(以下简称新征管法)的颁布实施,纳税服务已经成为税收工作的重要组成部分,纳税服务的组织机构建设也成为也成为了我国税收理论界专家学者广泛探讨的一个重要课题。人们一方面开始认真研究我国的纳税服务及纳税服务组织机构的建设,察视纳税服务组织机构建设中存在的问题并寻找进一步完美的对策建议,另一方面也开始积极了解并介绍西方发达国家纳税服务及纳税服务组织机构体系建设方面的理论依据与经验做法,希望能够建设一个符合国际贯例、合乎我国国情、具有中国特色的纳税服务组织机构体系。对我国纳税服务组织机构体系建设方面的规定,主要体现在国家税务总局2005年10月16日颁布的纳税服务工作规范(试行)(以下简称规范)总则、第三章节与第四章中。我国国家税务总局为落实全国税收征管工作会议精神,推动和规范纳税服务工作,提高税收征管质量和效率,总局在广泛调查研究和充分征求意见的基础上,制定了纳税服务工作规范(试行)(国税发2005165号,)共有六章,其中第一章是总则 、第二章是纳税服务内容、第三章是办税服务厅、第四章是12366纳税服务热线和税务网站、第五章是考核与监督,第六章是附则。其中总则第七条规定,税务机关的征收管理部门或纳税服务专门工作机构负责纳税服务的组织、协调和管理,税务机关直接面向纳税人的部门或机构具体办理纳税服务的有关事宜。纳税服务专门工作机构,是指地方税务局系统成立的专门为纳税人服务的工作机构。税务机关直接面向纳税人的部门或机构,是指办税服务厅,纳税服务专门工作机构,负责税源管理、税务检查、税收法律救济等事项的部门和机构。国家税务局与地方税务局应当加强协作配合,互通信息,积极开展联合检查,共同办理税务登记和评定纳税信用等级。税务机关应当加强与工商、银行及其他部门协调配合,共享信息资源。上述新征管法和规范中的有关规定和内容为我国纳税服务组织机构体系的建设打下了良好的法律和制度基础。根据新征管法、规范的本质要求,我国纳税服务组织机构的基本职能是确保纳税人的合法权益不受侵犯,促进政府对税款合法、合理、经济的使用,进而在全社会形成尊重纳税人的价值理念,形成以纳税人合法权利为核心的税法主体性理念,加快全社会的文明进程,促进社会全面发展。如何构建完善的“服务型税务”机制,达到税收服务的最高理想,这是一个需要不断探索和实践的过程,而纳税服务组织机构体系的建设则是这一个过程的逻辑起点。什么是纳税服务组织机构体系,国内尚无定论,但为了方便本书论述,有必要下一个基本的定义。综合国内外一些专家学者的论述,本书认为,纳税服务组织机构体系有广义与狭义之别。本书将主要以狭义纳税服务组织机构体系为论述的基础,但在介绍某些联系紧密的知识时也会涉及到有关广义纳税服务组织机构体系的内容。所谓广义的纳税服务组织机构体系是税务机关、社会中介机构和民间非营利性组织为实现与纳税人之间的良性互动,按照各自服务领域要求提供专业化服务组织机构的集合系统,他是由纳税服务的主体、客体、机构人员、服务内容、服务方式以及各种服务活动相互联系、相互制约而形成的一个有机的组织机构整体,可以划分为税务机关纳税服务组织机构体系、社会中介纳税服务组织机构体系和纳税人自我纳税服务组织机构体系等三个子系统。狭义的纳税服务组织机构体系仅指税务机关的纳税服务组织机构体系,是以规范统一的组织机构设置、人员安排、制度管理为基础,严密高效的运行机制为推动,依托现代管理和科技手段,为纳税人提供高效便捷纳税服务的保障,通过服务组织机构、服务内容和形式的不断充实与创新,从而形成全方位、多层次、开放式的纳税服务工作体系。其基本内容包括:1、健全的服务机构。健全的纳税服务机构是做好纳税服务工作的重要前提。为适应新时期纳税服务工作的需要,调整机构设置,进行业务重组,修改工作流程,建立专门的纳税服务机构,实现纳税服务工作的专业化。2、完善的规章制度。通过规范纳税服务的具体工作内容,统一纳税服务的标准,明确纳税服务的工作流程,加强纳税服务的考核管理,制定纳税服务工作规程,并随着纳税服务工作的创新与发展,不断补充和完善纳税服务的规章制度。3、明晰的岗位职责。按照业务流程设计,建立起完善的纳税服务的岗责体系。通过设定纳税服务工作岗位,明确岗位责任和工作标准,提高服务质量和水平,避免因职责不明、互相推诿等影响工作效率的扯皮现象。4、科学的绩效考核。纳税服务的绩效考核是促进、监督纳税服务工作有序开展的一种手段,要坚持税收标准观和量化的原则,突出考核重点,建立科学的考核指标体系,促进纳税服务工作的不断完善。5、客观的外部评价。要通过社会中介组织,运用科学的调查方法,以社会各方面的评价和纳税人满意度作为衡量税务机关纳税服务工作质量的主要标准。要通过多种渠道,征询和反馈纳税人的意见,对税务机关的管理和服务质量进行监督。税务机关应当根据各方面的意见不断改进工作,提高服务水平。6、协调的运行机制。为高效开展纳税服务工作,在税务机关内部,在宣传、咨询、承办、履行承诺义务等方面,建立协助服务的工作机制,使不直接提供纳税服务的部门积极主动地提供协助服务,同时,理顺各部门之间的工作关系,从纳税服务工作的分析、决策、实施到效果评价、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究等方面,形成相互配合、协调运行的工作机制,以保证各项纳税服务制度的有效执行,推动纳税服务工作深入开展。7、现代的服务手段。通过网络与通讯技术相结合,建“12366”呼叫中心和税务机关官方网站,为纳税人提供全天候,不受时间、空间限制的服务,完善和逐步实现网上登记、网上申报、网上咨询、网上查询、网上审批、网上缴税等办税功能,使纳税服务工作在手段上能够适应现代技术的迅速发展。8、优秀的服务人才。从事纳税服务的税务干部需要具备较高的职业素养,在具备良好的精神面貌基础上,应具备较高的业务知识、语言表达、待人处事、分析问题等能力。纳税服务工作要以人为本,加强服务培训、提高综合素质,为优化服务提供人才保障。二、影响纳税服务组织机构体系建设的因素(一)理念因素。思路决定出路。有什么样的思想理念就会有什么样的行动结果。纳税服务组织机构体系的建设也不例外。建设好新型的纳税服务组织机构体系是时代的要求,也是落实征管法的重要内容。各国积极采取包括组织机构体系建设在内的各种措施为纳税人提供纳税服务,无一不是基于纳税服务理念之上的,其中美国最为典型。美国奉行“服务就是治税宗旨”的理念,由于强调为纳税人服务的职能,美国于1953年甚至将联邦税务局更名为国内收入服务局(IRS)。虽只有一字之差,却代表着美国税务管理向纳税服务理念的根本转变,也促使其建立起了全世界最先进的纳税服务组织机构体系。目前,美国国内收入服务局内部工作于服务部门的雇员比例已高于了负责征收和检查工作的雇员。而且,这种理念的转变还体现在其新一轮机构改革之中,即按照纳税人种类而不是税种设置机构,全国各地都设立了纳税人服务中心,专司纳税服务工作。不仅如此,美国还不断强化纳税人的被服务意识。美国税种基本上都是针对个人的,特别是销售税,实行价税分离,价单上时刻提醒着消费者“我是纳税人,我需要政府为我服务”的观念。我国新税收征管法及其实施细则将保护纳税人的合法权益及为纳税人服务提高到了非常重要的地位,其中直接涉及到保护纳税人权益和为纳税人服务的条款就增加了近30个,还有多个条款通过规范税务机关的行政行为来保障纳税人的权益,这在我国税收史上是仅有的,而且,我国国家税务局也在征管司下设立了纳税服务处,专司全国纳税服务之职。国家税务总局明确强调:税务工作要实现从“监督打击型”向“管理服务型”的转变,这是税务工作根本思路的重要变革。要建立服务型税务机关,就要求税务机关克服在长期“监督打击型”环境下所养成的思维方式和运作程式,积极探索建立以“纳税人为中心”的包括纳税服务组织机构要内的税收服务体系,以满足社会对税务工作职能转变的要求,确保税收经济决策效率和公共服务水平的显著提高。在这种理念下,税收管理更重要的是为向纳税人提供普遍的、便捷的、省时的、经济的、周到的服务。所以,以“纳税人为中心”的理念深刻地影响着纳税服务组织机构体系的建设。(二)法律因素。税收具有的强制性形式特征表明,课税权源自国家主权和国家法律,而国家主权和国家法律必须体现全体人民的意志,这在世界各国都是普遍适用的,因此,法律因素不仅是影响各国课税的根本因素,也是影响各国课税过程中如何为人民、为纳税人服务、如何组织开展纳税工作、设置必要的纳税服务机构、安排合格的纳税服务人员的重要因素。也就是说,伴随课税所要求的纳税服务组织机构体系建设也必然受到法律的影响并由法律来决定。自1215年英国“大宪章”第一次对国王征税权的限制性规定以来,从1629年的请愿书、1689年国会制定的权利法案,到现代各国纷纷把税收法律主义作为宪法原则加以规定,如,美国宪法第一条规定征税的法律必须由众议院提出;法国宪法第34条规定“征税必须以法律规定”;日本宪法第84条规定“征收新税或改变现行税收,必须以法律定之”,等等,这些都无疑标志着纳税人权利的确认并受到法律上的维护。随着税收法律主义的逐渐实行,纳税人权利的保护由最初强调税收的征收必须基于法律的规定才能进行并且只有按法律规定征收发展到通过法律规定纳税人在税款征缴过程中享有各项具体权利。而且随着时间推移,这种具体权利范围呈现不断增多态势。如英国、美国、加拿大、法国、香港等国家和地区,至目前为止已形成了包括享有礼貌、周到服务、公正复查、获取信息、权益保障、上诉、复议等在内的一系列权利,甚至,有些国家如美国、加拿大等还制定并颁布了纳税人权利法案、纳税人权利宣言。在现代税收法律关系中,作为主体一方的政府与纳税人之间尽管在法律面前平等,但两者的地位是极不相称的,纳税人个人是处于相对弱势地位,其权利的行使能力不及政府,因此,为使纳税人个人得以充分行使其权利,必须增强纳税人行使权利的行为能力,这是现代法治社会的本质要求。德国的纳税人联盟、法国的中小企业管理中心、中国内蒙古的纳税人协会等的产生便是增强纳税人权利的行使能力的结果。同时也表明纳税人权利的维护方式在向多元化方向发展。而对纳税人权利的保护必然有赖于健全而有力的纳税服务组织机构体系的建设。我国至目前为止,国家先后出台了中华人民共和国税收征收管理法及其实施细则、企业所得税法、个人所得税法等税收法律、法规,不仅明确规定纳税人的纳税义务,而且相应地赋予纳税人应享有的各项具体权利。这些具体权利分布在纳税人在纳税过程的税前、税中、税后三个阶段,权利范围十分广泛。我国税收征管法注重保护纳税人合法权益,第一次将纳税服务法定化,使保护纳税人合法权益、优化纳税服务成为税务行政的重要组成部分和税务机关的法定职责。 税务机关在规范执法、强化监督、打击违法的过程中,遵守法定程序和权限,坚持公开、公平、公正执法;认真执行保护纳税人的知情权、陈述权、申辩权、请求保密权,申请减税、免税、退税权,申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿权等各项权利的规定。将纳税服务工作贯穿税收工作的始终,不断优化纳税服务。 如果没有健全有力的纳税服务组织机构体系的支撑,纳税人广泛的权利就难以得到落实。(三)、管理因素。管理学是一门科学,也是一门艺术。管理理论与管理实践的每一个变化都会深刻地影响着政府的管理,当然也深刻地影响着税务部门纳税服务组织机构体系的建设。20世纪70年代,伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮,西方国家掀起了公共行政改革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私营部门管理经验提升政府绩效的改革运动,被理论界称为新公共管理运动。20世纪90年代,新公共管理运动席卷了欧美主要发达国家以及一些发展中国家,成为一场声势浩大的世界性行政改革浪潮。新公共管理理论运动认为,既不是“人本恶”,也不是“人本善”,人是“理性的经济人”,基于这样的认识,促使传统官僚政府管理体制向以市场与服务为导向的政府管理模式转变,政府管理呈现出明显的“顾客导向”特征,具体表现为:将市场竞争机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程,重视政府绩效考核;把公众视为顾客,将顾客满意程度作为衡量的标准。 新公共管理运动的兴起对西方乃至世界各国公共管理理论与实践带来深刻的影响,也对税收管理理念、组织机构、运作方式产生了深刻影响,这种影响主要表现为税收管理的科学化。一是税收管理从规制导向向服务导向转变。新公共管理以理性经济人的假设前提取代了传统人性恶的假设前提,认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为维护公众利益的思路是不完备的,应该承认人的经济性特征,促使税务机关从过去视纳税人为偷税者处处设防严查重罚,转变为重视对纳税行为的成本收益分析,通过提供高服务质量,降低税收征收成本,提高纳税遵从度。如美国联邦税务局于1998年实施重组和改革法案,把“通过协助纳税人了解和实现他们的纳税义务,并通过使税法公平适用于所有纳税人,以此为美国纳税人提供最高质量的服务”作为美国税务管理现代化的使命和战略目标。二是税收客体从监管对象向商业客户转变。新公共管理主张将企业家精神引入政府管理之中,运用私营企业成功的商业化技术、手段和经验,为公众提供高品质的公共产品和服务。如美国联邦税务局设计的未来组织机构不再按税收征管的职能进行划分,而是借鉴私营部门面向客户需求的组织架构,按照服务对象的不同分为工资和投资收入、小型企业和独立劳动者、大型和中型企业以及免税者和政府部门四个执行部门,直接按照纳税人的需求提供各类纳税服务。三是内部管理从行政管理向企业化管理经营转变。新公共管理主张通过建立激励机制和实行绩效评估,激励官员提供更优质的服务。这种思潮对西方各国税务管理产生了很大影响,如英国税务部门引入商业化管理手段,并对内部实施严格的考核机制;美国联邦税务局建立了平衡业绩评价体系,依据纳税人满意度、雇员满意度和经营业绩,统一进行绩效评估,对每个税务人员都制定了统一的绩效标准进行考核,并以此作为决定获酬和升迁的依据。四是纳税服务从行政服务向社会化服务转变。公共选择理论认为,改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于消除公共垄断,在公共部门恢复竞争,引入市场、准市场机制,促进公共管理的社会化。美、英、德、日等国家充分利用中介组织和社会团体为纳税人提供大量社会化的纳税服务,香港也利用发达的税务代理提供优质的纳税服务,大大降低了征税成本。 各个国家和地区为纳税人提供的服务贯穿纳税的始终,不仅提供税前、税中、税后多渠道、多形式的税务咨询服务,而且采取多种申报和缴税方式以方便不同条件的纳税人报缴税款。如美国设有全国统一的免费税务服务热线,澳大利亚纳税人既可选择电话报税,也可邮寄支票到税务部门以实现邮寄完税,还可以通过互联网站或通过购买顾客EFT即电子支付软件,在网上完成申报。新加坡设立电话应答系统,使纳税人能随时查询其与报税有关的情况。此外,美国、澳大利亚还分别专门成立纳税人辩护服务中心、投诉服务部,以维护纳税人税后的诉讼权。美国的税务代理业也开展得非常普遍,广为实行由注册会计师、税务代理人等专门技术人员和机构负责的代理制,不仅可以为公司或个人代理报税,而且可以进行税收筹划。澳大利亚联邦税务署对各代理机构都规定了明确职责,目前约有75%的纳税人通过税务代理人来办理税款缴纳事宜。德国的税务代理中介机构还积极参与立法听证,吸引纳税人对新税法主要内容及其影响的关注,为进行税收中介服务打下基础。从当前各级税务机关的征管思路看,精细化、科学化成为管理主线,在这种新形势下,税务机关如何有效地发挥纳税人的主观能动性,更好地为其提供主动、开放的服务,促进其依法、自觉、主动、及时、足额纳税,并进而降低税收的征纳成本,成为基层征管工作面临的一个重要课题。(四)、改革因素。经济基础决定上层建筑,生产力决定生产关系,这是人类社会发展变化的规律。大到社会形态的更替、政治经济体制的改革,小到组织机构的演变、家规乡规民约的变化,都会影响到人们的思想观念、行为方式和生存环境。政府职能的变换、税收管理模式的变换、税收管理科学化、精细化、规范化(包括组织机构的扁平化)的提出等都对纳税服务组织机构体系的建议产生着重大影响。纳税服务是世界各国税收征管改革发展的共同潮流。在经济全球化条件下,各国人民要求税收法制化、民主化,许多国家建立“纳税人宪章”、发表“纳税人权利宣言”,广泛提倡“为纳税人服务”口号。并把以下几方面的纳税服务内容作为税务组织机构和人员的基本职能职责:一是税务人员要树立全心全意为纳税人服务的思想;二是对税务机关职责的定义就是“竭诚为纳税人服务”;三是税务机关要公正执法,平等和礼貌地对待所有纳税人;四是税务机关要经常提供税收信息,耐心地指导纳税人遵章纳税;五是税务机关要公布税务工作标准,接受社会监督;六是税务机关要通过媒体及时公布税收法律、法规及征管程序,要设置因特网网站,建立免费咨询电话;七是税务人员要努力学习业务,便捷地为纳税人服务。(五)信息化因素。科学技术深刻地改变着人们的要工作生活及与人交流的方式,也影响着纳税服务组织机构体系的建设。以运用现代化的信息化手段为支撑构建设现代化的纳税服务组织机构体系是一个世界性潮流,也应该成为我国新税收征管模式的一个重要特征。美国国内收入服务局具有先进的计算机网络,建立了三个全国性的计算机中心,集中存储着全美所管辖地区的纳税信息。该计算机系统还与银行、社会保障部等联网交换信息,既形成了一个严密的监控网,也形成了一个优质的服务网。由于偷逃税比较困难,使得国内收入服务局可以将更多的精力放在提供纳税服务上。澳大利亚、新加坡、香港等都普遍运用现代化的信息技术,包括电子计算机的电话应答系统、互联网站、电子信箱等,为纳税人提供优质、高效的税务咨询和办税服务。(六)税制因素。税制的繁简直接决定了纳税服务工作量的大小、征纳成本的高低,当然也影响到纳税服务组织机构体系在一定空间和时间上的分布。一般来讲,复合税制、税种多的、技术难度较大的、手续繁杂的税收制度(税法)将更多地需要税务部门或社会中介机构等提供更多的更及时的更细致的纳税服务,这就需要建设更加科学合理的纳税服务组织机构体系,全面提升全社会的纳税服务意识和纳税遵从度。 三、构建纳税服务组织体系必须遵循的基本原则 我国颁布的规范体现了一个宗旨六条原则:一个宗旨是指纳税服务要以聚财为国、执法为民为宗旨,六条原则是指要坚持依法、无偿、公平、公正的原则,促进纳税遵从原则,提高税收征管质量和效率原则,保护纳税人合法权益原则,公开办税原则以及部门协同配合原则。综合国内外的情况, 构建新型纳税服务组织机构体系的主要原则是:1、尊重纳税人权利的原则。在税收征管中不能只强调纳税人的义务,而要更多地尊重纳税人的权利。纳税人的权利得到越好的保障,纳税人遵从税法的程度也会越高。20世纪80年代以来,西方发达国家对纳税人权利更加重视,美国的治税宗旨就是服务,服务是立体的、动态的、系统的;澳大利亚把纳税人当成顾客和上帝;英国广泛开展税收志愿者行动以帮助社会弱势群体,坚持全国统一的服务标准);德国推行全程服务即将纳税服务历年贯穿于税收管理全过程;日本积极推行税务代理制度和开展形式多样的税收宣传,实税理士服务纳税人办法;新加坡在全国推行“信息推动”型的纳税服务;法国则强调纳税人服务的针对性。我国强调“取之于民、用之于民”,即通过借鉴各国纳税服务的有益做法,建立健全纳税服务规范和纳税服务质量考评体系,不断提高纳税服务质量和效率。这是最具中国特色的、蕴涵儒家哲学的治税服务方式。当然尽管征管法中也有纳税人权利的规定,但由于长期受计划经济的影响,立法中相关的规定还很不完善,实践中纳税人权利受重视的程度就更加欠缺了。我们行使税务管理服务职能时,应当充分尊重纳税人的权利。 2、信息相对对等原则。随着市场经济的进一步发展,各类纳税人的数量越来越多,情况也越来越复杂,特别是跨国纳税人和大型的境内纳税人将成为税收征管的重点和难点,传统的粗放型税收征管方式已经无法适应新形势下税收工作的需要,必须以税收专业化和信息化建设为支撑点,运用现代科技提升税收征管的水平,提高纳税服务组织机构的工作效率。以实现建设服务型税务机关的目标。 纳税服务组织机构体系本质上应该是一个让征纳双方信息对称的体系,信息相对对等或对称,是以诚信为基础的,诚信纳税和诚信征税局面形成之日就是新型纳税服务组织机构体系建立之时。所以在新型纳税服务组织机构体系建立中必须坚持信息相对对等原则。信息的广泛发布是现代社会发展的重要标志,征纳双方信息的相互交流是实现市场公平化的必要条件,也是WTO原则中公开透明化的具体内容。在税收工作中实现信息相对对等需要服务理念有质的飞跃。一方面,税务机关要为纳税人提供全方位的信息发布渠道,使其了解和掌握现行税制及各种办税程序;另一方面,税务机关要建立各种信息反馈渠道,实现纳税人对税务机关服务水平的监督与评价,按照纳税人的需要开展服务,实现征纳双方互动式的信息交流。信息相对对等原则隐含着必须最大限度地向纳税人公开。我国规范第四条明确要求税务机关必须坚持公开办税制度,积极落实税务约谈评估和相关服务。公开内容主要有:纳税人的权利和义务;税收法律、法规和政策;管理服务规范;税务检查程序;税务违法处罚标准;税务干部廉洁自律有关规定;受理纳税人投诉部门和监督举报电话;税务人员违反规定的责任追究;税务行政许可项目和非许可行政审批项目;税务行政收费标准;纳税信用等级评定的程序、标准;实行定期定额征收的纳税人税额核定情况等。3、程序优化原则。征管法是程序法,这些程序的有效运转需要科学合理、富有效率的组织机构来承担,纳税人权益的落实也需要专门的组织机构来运作。新征管法中对纳税人权益保护的诸多条款说明,我国的税收征管理念正在由“管理”为主向以“服务”为主转变。纳税服务应贯穿于整个税收征管的全过程。制定并执行简洁合理的征管程序是当前征管改革的客观要求,也是维护纳税人合法权益的必要条件。在实际工作中,为纳税人提供的每一项服务都是在执行一整套程序。为提高纳税服务水平,就要求程序的设计者从实际出发,从法律和纳税人要求的结合点出发,不断对整个征管程序包括纳税服务程序加以优化,遵守服务程序优化原则。4、效率优先原则。 服务的问题归根结底是效率问题。低效的服务就是低质的服务,尤其在我国社会信息化程度日益加深的过程中,效率更是纳税服务中必须解决的突出问题。在实际工作中,要求税务机关必须以效率优先为原则,设计、建立和完善纳税服务组织机构体系,才能切实体现提高纳税服务水平的实际意义。效率原则还包着要减轻纳税人遵从成本。在我国,人们对节约税收行政成本(即税务机关在税收征管中的耗费)较易理解,但对纳税人的遵从成本关注较少。但事实上,对纳税人而言,遵从成本与其支付的税款一样,都是一种经济负担,而且对不合理的、太大的遵从成本的抵触心态远大于正常税款的支付。遵从成本不仅包括办理纳税事宜的费用和时间耗费,也包括税务管理(特别是稽查)给纳税人带来的心理影响。纳税人的遵从成本是一种社会损失,税收征管中应努力减轻纳税人的遵从成本。重视税收遵从成本的研究标志着政府的效率观念提高到了一个新的层次。入世后,我们面对的是国际大市场,经济的全球化是市场的全球化,也包括资本市场的全球化,过高的遵从成本不利于吸收国外投资,甚至在某种程度上会抵消对外税收优惠的作用。 5、协调配合原则。这条原则应该包括二个方面:一方面以专业化组织机构服务为主。在我国,纳税服务组织机构体系是以税务部门为主的,在税务部门内部要加强国、地税的配合。规范第七条要求税务机关的征收管理部门或纳税服务专门工作机构负责纳税服务的组织、协调和管理,税务机关直接面向纳税人的部门或机构具体办理纳税服务的有关事宜。纳税服务专门工作机构,是指地方税务局系统成立的专门为纳税人服务的工作机构。税务机关直接面向纳税人的部门或机构,是指办税服务厅,纳税服务专门工作机构,负责税源管理、税务检查、税收法律救济等事项的部门和机构。规范第五条同时要求国家税务局与地方税务局应当加强协作配合,互通信息,积极开展联合检查,共同办理税务登记和评定纳税信用等级。在税收征管中要打破管理与被管理的旧观念,树立服务与被服务的新理念,努力为纳税人提供全方位的服务,对纳税人由于客观原因容易产生的错缴、少缴、漏缴税款等问题应及时给予帮助,以避免可能给他们带来的损失。寓服务于管理,可以减少征纳双方的冲突,逐渐形成良性互动的征纳关系。另一方面,税务机关应当加强与各级政府及其有关部门如办事处、工商、银行、国土、房管部门以及其他部门和社会团体(如税收志愿者服务机构)性协调配合,共享信息资源,共同为纳税人提供优质服务。四、纳税服务组织机构体系建设的基本要求建立健全一个科学合理且高效运转的纳税服务组织机构体系,要求我们着力推进“五化”:一是推进纳税服务法制化。健全完善纳税服务规章,即明确纳税服务的内涵和外延,以便人们区分纳税服务行为和税务机关内部工作纪律、其他外部行政行为;理顺纳税服务与税收执法的关系,明确纳税服务与税收执法(其他外部行政行为)的联系与区别;界定纳税服务的范围;明确纳税服务的监督机关、监督措施,特别要明确税务机关及其公务人员纳税服务“不作为”或“作为瑕疵”时应承担的不利后果。在将来出台的税收基本法中对纳税服务的基本内容作出原则性规定,进一步确立纳税服务的法定地位,以充分体现纳税人权利和义务的平衡、税务机关权力和纳税人权利的平衡。二推进纳税服务的规范化。要统一服务内容。建立健全宣传辅导制度,促使纳税人能正确履行纳税义务和有效行使税收权利;建立健全执法责任制,为纳税人创造一个公平的税收环境;建立健全纳税评估制度,提醒并督促纳税人对存在的问题及时进行自我纠正,减少甚至消除进行税务稽查时可能发现的问题,为纳税人提供深层次的帮助;健全纳税信誉等级评定制度,建立税收信誉体系,为分类服务奠定基础;健全纳税人权益保障制度,完善相关的权益告知制度,健全纳税人举报投诉制度,全面落实纳税救济制度。要规范服务规程。将纳税服务的理念、职责导入整个税收工作过程,在总结现有经验基础上,尽快制定纳税服务前、后台受理、转办、处理、审定、回复的流程和具体要求,将纳税服务真正融入到税收工作的各个方面。要明确服务标准,建立系统内外严密的监督考核制度。根据服务职责,制定明确的纳税服务标准,对服务的程序、方法、步骤、时限等等,从质量和数量上作出明确规定。同时,建立税务机关内部、纳税人以及社会各界对纳税服务全过程的考核监督制度。三是推进纳税服务的信息化。建立“网上税务局”,为纳税人提供多功能、方便、快捷的“智能化”纳税服务。提高纳税申报效率。开发高效、安全的网上报税系统,突破纳税申报的时间和地域限制。构建征管基础信息数字化系统,提高数据分析和数据利用的效果。实现国税、地税、工商、银行、海关等部门间联网,加强与政府各有关部门的信息交换,增强各部门间的协调,提高服务效率。四是推进纳税服务的高效化。强化办税服务厅的服务建设,进一步扩展办税服务厅的功能,使每个窗口都成为“全职能”窗口,使办税服务厅真正成为办税多功能厅。重组业务流程。借鉴流程再造理论,重组业务流程,正确处理好内部制约与对外服务的关系,在不损害税务机关内部监督制约机制的条件下,尽可能减少工作环节,提高纳税服务效率。简化办税程序。对现有的征管制度办法进行全面梳理,对不必要的管理环节,管理程序应予归并简化。同时,按照行政审批制度改革的要求,寻找合法化和效率化的最佳结合点,在不违反税收法律、法规的前提下,尽可能简化审批手续,减少审批环节,提高审批效率。五是推进纳税服务的专业化。建立专门的服务机构,为提高纳税服务质量提供组织保障;建立高素质的纳税服务队伍,为提高纳税服务质量提供人员保障;建立税务机关与纳税人联系制度,畅通与纳税人沟通渠道。四是针对不同纳税服务对象的不同纳税服务需求,实行分类服务,使每个纳税人都能得到自己所最需要的纳税服务。同时要正确处理好“三个关系”:一是坚持依法治税,正确处理严格执法与优化服务的关系,实现纳税人权益保障的最大化。依法治税是税收工作的灵魂,是税收工作必须牢牢遵循的宗旨。纳税服务作为税收行政行为的重要组成部分,必须在坚持依法治税的前提下开展工作,不得超越法律法规的规定。因此,强调优质服务决不能淡化严格执法,只有依法严厉打击少数偷、逃、抗、骗税者,维护税法的尊严,才能保护大多数依法纳税人的合法权益,营造公平、公正的税收环境;只有把执法、管理与服务有机地结合起来,才能达到相互促进,共同提高的目的,真正做到在执法中服务,在服务中执法,在管理中服务,在服务中管理。二是突出服务重点,正确处理共性服务与个性服务的关系,满足服务需求的多元化。纳税服务需求的多元化决定了服务形式的多样化。只有共性化的纳税服务,而缺少个性化的纳税服务,或只有个性化服务,没有共性化的服务,都无法满足纳税人的需求,赢得纳税人的满意。所以,构建纳税服务体系,应该畅通征纳之间的沟通渠道,全面了解和掌握纳税人需求与期望,按照便利的原则,在提供共性服务的基础上,针对不同服务对象在不同时期的不同特点和需求,突出服务重点,实行分类服务,及时满足纳税人的合法、合理要求。在纳税服务方式的选择上应突出功能性,内容上突出公开性,时间上突出及时性,手段上突出科学性,形式上突出针对性,用有限的资源取得最佳的服务效果。三是提高征管效率,正确处理成本与效益的关系,实现税收成本的最小化。健全纳税服务体系,必须以减轻纳税人的遵从成本为目标,遵循节省的原则,正确处理投入与产出、成本与效益的关系,努力以最少的税收成本,取得最大的服务效益。要按照业务流、信息流的内在规律,进行流程再造,整合内外部资源,实现资源的有效配置,形成面向公众开放的服务平台。要适应信息技术的发展,根据方便、快捷、安全的原则,为纳税人提供多元化的申报缴税方式,最大限度地利用现代信息通讯技术所提供的社会资源为纳税人提供优质、便捷、高效的服务。要简并审批项目,减少审批环节,简化审批手续,在节省征纳成本的同时,提高税收的征管质量和效率。第二节 西方国家纳税服务组织机构的设置一、各国纳税服务组织机构情况介绍新公共管理理论的兴起给发达国家的公共部门管理的实践带来了深刻的变化,越来越多的政府把税务局看作工商企业,并从它促使纳税人的自愿遵从的角度来对其进行绩效评估。税务局的角色也从执行税法、给纳税人提供最少的服务和强制纳税人缴纳税款的征收机构转变为把纳税人视为顾客、为纳税人提供优质服务的服务机构。其目标是为所有纳税人提供优质纳税服务,促进广大的诚实纳税人自愿缴纳税款。为了实现制定的目标,西方各国大致从组织机构设置、人力资源管理和绩效评估机制几个角度改革完善税务组织机构管理。这为我国加强税务机构内部管理提供了经验。随着保护纳税人合法权益、满足纳税人需要、减少征纳矛盾对抗、降低全社会税收成本等呼声日渐高涨,为纳税人提供优质高效服务,也就成为各国税务机关关注的重点工作目标之一。(一)美国美国联邦税务局总部对所有的大区局,小区局及服务中心实行机构编制、人员经费的垂直管理。专门设有1位副局长直接管理纳税服务工作。根据国际货币基金组织提供的资料,2002年度,美国联邦税务局在购物中心设立约800个服务厅,并设有1个数据处理中心和1个网站(纳税人通过网站可缴纳联邦税)。25个呼叫中心,正常状态下雇用9000名纳税服务工作人员,约占总人数11.5万人的7.8%,忙时可雇用临时工。从20世纪60年代到90年代末,美国联邦税务局的中心工作任务仍然是“筹集适当数量的税收”,虽然工作任务一直完成得比较出色,但在90年代一直是社会各界的批判对象。为了改变这种状况,1998年美国国会通过联邦税务局改革法案,其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现它们的纳税义务,并通过使税法公平适用于所有纳税人,以此来为美国纳税人提供最高质量的服务”。 具体而言,税务机关必须承诺公正、公平地对待纳税人,加强对税务人员回答纳税人问题时的监督力度,以保证回答问题的准确性和对纳税人的礼貌态度;建立“纳税人援助制度”,为纳税人提供救济;对税务官员和税务代理人员进行含有与纳税人关系的评价标准培训;实行纳税人辩护律师服务,一方面帮助纳税人解决难题,另一方面找出给纳税人增加负担或麻烦的根源,提交联邦税务局管理层注意,必要时提交税法委员会修改建议。同时, 以此为导向,联邦税务局制定详尽的发展战略、业务规则、组织架构、信息技术、绩效测算体系等,以保证满足纳税人的各种需求得到满足。在组织架构方面,建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织面向顾客需求的组织,在这里,税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术,同时减少了管理层次和主要单位数目,以有利于降低成本,提高效率,促进对顾客的培训和服务。对机构进行了调整,按经济区域设立10个税务服务中心,并由联邦总部实行机构、编制、人员、经费的垂直管理。在业务规则方面,采取了一系列措施,如预防出现纳税问题或尽早解决问题,将纳税人权利扩展并具体化到70个税法条款中,通过与税务代理机构等中介组织合作以改善对纳税人的培训和援助等等。在绩效评估方面,美国国税局建立了一套平衡评价体系来对国税局内部各级组织及其员工进行评估。这套绩效平衡评价系统包括组织绩效评价、员工绩效评价、顾客满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等一系列评价指标体系。评价系统为实现三大战略目标,即向每一个纳税人提供最高质量的服务,向全体纳税人提供最好的服务和向税务员工提供高质量工作环境,在把国税局全体员工区分为战略管理层、操作层、一般员工层三个层次的基础上,分别设计不同的指标体系进行评估。在服务方式上,美国联邦税务局利用计算机信息技术优势,研究开发了“纳税服务分析系统”,把纳税人咨询的问题进行收集、分类、归纳和定量、定性分析,以支持服务部门不断适应纳税人需求变化的服务决策。在服务方式上有个性化服务和共性化服务两种。如果属于纳税人应周知的事情,则主动向纳税人集中提供信息,包括召开小型企业税务研讨会、发行税务增刊及录像带、开辟电视税务诊所等;如果属于个性化的东西,则通过面晤联系、电话联系、通信联系、互联网联系等方式提供信息。在资金使用上给予支持,每年拿出税务经费的10%至15%用于纳税服务工作。在纳税服务的执行策略上。通过信函、电话、互联网、亲自访问等各种渠道与数以百万的纳税人增进沟通;将纳税人的权利扩展和具体化到了70余条税法条款中;通过与税务代理机构、行业联合会、小型商业联合会、税收志愿者组织合作,改善对纳税人的培训和援助方案;按照纳税人的特殊要求和问题,为其精心制定和实施特殊纳税人群体服务方案;有效利用信息资源,对纳税遵从者实施完整统一的服务策略,尽快鉴别出可能出现不遵从现象的纳税人,并通过信件、电话或者直接询问等方式进行控制;重视蓄意的不遵从行为,由犯罪调查中心专门对其进行调查。(二)加拿大 加拿大联邦税务机构分成三级管理,即税务总部,下设联络咨询、税收计划和征收、电脑资料处理系统、人力资源、财务管理、立法和政府事务、法人事务、行政诉讼等八个职能部门;第二级是9个大区税务局,按经济区域划分,主要负责全国所得税申报、核定、征收工作;第三级是57个小区税务局,也是按经济区域设置,隶属于大区税务局。三级税务机构均设置了专门的税务咨询服务部门和36个电话咨询中心,负责接待纳税人来信来访、税务登记、受理电话咨询等事项。加拿大是联邦制国家,也是西方“七大”工业强国之一,纳税服务也呈现出自己的特色。 一是突出以人为本的服务型管理理念。 加拿大税务机关十分关注纳税人的需求,工作中处处体现以人为本的税收管理理念。1985年拿大通过了纳税人权利宣言,主要内容包括获取信息资料、不受歧视、礼貌待遇、诚实推定、保密隐私和个人信息等。该宣言将其法典、普通法及人权与自由宪章中规定的作为纳税主体享受公正待遇所涉及到的最重要的权利归结到一起,对保障纳税权利做出了具体规定。以此为根本,加拿大税务机关一直致力于保护纳税人权益。 二是注重公平执法的税收管理理念。 为了保护纳税人缴税的自律性,加拿大税务机关先后向纳税人宣布了“公正执法誓言”,启动了“公平执法行动”,提出了“公平执法的七点计划”。即为纳税人提供内容全面、通俗易懂的纳税指南,向纳税人公开纳税服务的工作标准,做好与纳税人的沟通,提升税务人员的整体业务素质以满足纳税人的需求,提高识别纳税人的税收返还、税收优惠和退税工作的准确性,为纳税人提供一次修正以前纳税行为并免予任何处罚的机会,完善特殊情况的税务处理等方面。 三是健全的服务型管理机制。 一方面,从满足纳税人需求出发,制定工作制度 。另一方面以纳税人满意为标准,建立工作评价机制 。加拿大税务机关以纳税人是否满意作为衡量自身工作质量的重要标准,建立了包括客户服务时限、网络服务工作标准、网络信息安全标准和纳税人评议制度等一系列工作评价机制。一是“客户服务时限”。加拿大税务机关向公众公布了包括纳税申报、税务信息处理、评税、退税和行政复议等方面的46项工作时限,并逐条加以说明,以便得到纳税人的监督。二是网络服务工作标准。针对网上在线服务方式,加拿大税务机关特别制定了网络服务工作标准。三是网络信息安全标准。加拿大税务机关制定了网络信息安全标准,保证纳税人使用电子服务方式的安全性。四是纳税人评议制度。 (三)英国 以帮助社会弱势群体为目的开展“税收志愿者行动”,坚持全国统一的服务标准)标准逐年修订)这是英国最具特色的以帮助社会弱势群体为目的而开展的税收志愿者行动。1998年初,英国低收入者税收改革委员会(LITRG)成立,会员们通过电话答复,登门为老年纳税人办理税务手续,定期与帮助对象联络,免费发放纳税指南等方式。为无力承担税务咨询费的低收入者免费提供税务咨询。英国坚持全国统一的服务标准(标准逐年修订),内容全面细致,如:80%的邮件在15个工作日内恢复,做不到的将让纳税人知道迟复原因,纳税人届时将得到完整的回复,对没有预约而来咨询中心的,95%的纳税人可以在15分钟内受到接待;在所有咨询中心为聋哑人及带助听器的人提供感应等特殊设备,为视力差者提供放大镜;提供盲文,光盘等类型的申报表和宣传手册。对不能到税务局,也不能利用电话、通信等手段的纳税申报者,提供家庭服务。(四)法国法国强调纳税人服务的针对性。由于个人所得税报税内容复杂,税务局除大量印刷报税说明书作为参考外,还专门设立录音电话,24小时解答问题,并设立税收咨询因特网站和电子邮箱,在48小时内对来信给以答复。(五)澳大利亚澳大利亚国土总面积为700多万平方公里,人口只有1800万,为了让纳税人便捷,有效地获得纳税服务,税务当局以“因特网和统一的电话咨询”为主要的纳税服务手段和借助社会中介力量进行税务代理和提供税务援助来实施。澳大利亚的纳税服务措施十分具体和明确:首先,具体规定和良化纳税服务标准。包括在电话咨询服务方面非常具体,如规定税务人员接起电话时间不得超过21秒等;其次,设立顾客服务中心,为顾客提供直接上门咨询及完税服务;再次,加强个性化服务,如对老年人的电话咨询,建立申报咨询网站,通过因特网进行税收答疑等。对部门收入低而又需要特别帮助的纳税人,实施税务援助政策,即税务部门对所有参加税务援助的义务工作人员进行培训,之后,这些志愿者本着免费和保密的原则,为有困难的纳税人提供服务。税务部门出台的新的政策和规定时,先让税务代理人理解、接受,再通过他们进行税务代理活动,帮助纳税人理解和接受。澳大利亚联邦税务局提供纳税服务的主要措施包括:(1)柜台咨询、电话咨询和网络咨询服务并举。设有专门的咨询服务值班窗口,负责来访人员的咨询服务;设有专门纳税咨询电话,为纳税人解答纳税事宜;设有专门网站,以多种文字公布税收法规,办税指南,供纳税人查询。(2)向纳税人作出限时服务承诺:电话咨询,让咨询者等待时间不超过10分钟;书面咨询、答复时间不超过10分钟;书面咨询、答复时间不超过28天。(3)通过社会中介机构提供税务代理和税务援助。在出台新的税收法规时,通常让税务代理人员先理解,再通过他们进行的税务代理活动帮助纳税人理解接受。对部分收入低而又特别需要帮助的纳税人,澳大利亚税务部门向他们提供自愿者援助。(4)重视税收宣传。每年定期或不定期为纳税人印发大量精美的免费税法宣传资料,帮助纳税人了解税法和办税规程。(六)德国将纳税服务历年贯穿于税收管理全过程。包括纳税登记、纳税申报、纳税认定、税款缴纳,纳税检查、违章处理等。一方面税务机关实施严格有效果的税务检查,另一方面实施严密的法律救济途径。同时,充分利用社会资源,实现纳税服务社会化,成立纳税人协会,帮助纳税人了解税法,履行纳税义务。纳税人可以通过互联网方面、快捷地办理涉税事宜,税务部门也使用计算机在户联网上进行信息储存,税源控管、税款征收等各种税收管理。实施导向性纳税服务,既以互联网等为载体为纳税人提供纳税咨询和下载纳税申报表及相关资料服务。在基层局设置服务导向台,并设有不公开交谈的房间。备有供纳税人使用的电脑、电话、复印机、传真机、因特网,还备有各种辅导资料和表格。接待人员由受不定期专门训练的税务人员担任,一般是经过培训、知识面宽、善于同他人沟通的中层领导。(七)日本积极推行税务代理制度和开展形式多样的税收宣传,这是日本的一大特色。日本于1951年制订了现行的税务代理士法,目前从业人员达7万余人,比日本国税系统人员总数还多2万多人。日本高度重视通过税务代理为纳税人服务。同时,日本政府非常重视税收宣传工作。从1954年开始。每年的11月均-举办全国性的

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