（政治经济学专业论文）中国市场化过程中的政府规模问题研究.pdf

摘要 伴随着全球市场化的浪潮，西方国家相继开展了大规模的公共行政改革实践， 新公共管理运动兴起。市场化就是在价格的引导下使市场对资源的配置起基础调 节作用。它要求政府向公共服务型政府转变，其中既有削减政府规模的因素，也 有增强政府规模的因素：要求政府在一些领域退出，也要求政府在某些领域进入。 随着由计划经济向市场经济的转轨，我国的行政体制在“大社会，小政府”的理 念下进行了五次改革，但都未使政府规模脱离“膨胀精简膨胀”的怪圈。 政府规模不仅反映了资源配置的方向及浪费问题，也反映了社会的运行成本。伴 随着我国市场化进程的推进与经济持续的增长，不同的学者从市场化与经济增长 的角度对我国政府规模的大小持有不同的结论。 政府起源于公共需求。政府的存在弥补了市场失灵，维持了社会经济发展的 可持续性。一定的政府规模是政府存在及功能发挥的内在要求。政府规模不单纯 是一种组织形式，它反映了政府控制和配置资源的能力大小。政府规模也存在着 结构优化问题，它不同的结构会产生不同的功能。随着市场化与经济发展阶段的 不同，政府的规模结构也要随之调整。 从理论上讲，存在着使整个社会福利最大化的最优政府规模。最优规模的衡 量有五个可能的纬度：( 1 ) 规模产生的边际成本等于边际收益；( 2 ) 规模能够达 到帕累托最优；( 3 ) 规模的内部结构之间达到最优比例；( 4 ) 政府消费的边际产 出等于一；( 5 ) 政府实际支配的资源总量调整到合理的水平。在政府、市场与第 三部门共同发展的进程中，政府规模不断在调整中趋向动态均衡。政府最优规模 的确定应该取决于政府交易所产生的边际费用等于市场交易、企业内部交易或社 会组织内部交易的边际费用那一点。最优规模要促进经济的运行效率，符合一国 的具体国情。最优规模具有相对性、历史性和动态性。 中国政府的最优规模必须放在转轨经济对政府要求的特殊性上来分析，从政 府规模的历史变迁中寻找规律。可以从政府规模作为一种调控资源手段的大小的 视角，从两个方面对中国政府规模进行比较分析，( 1 ) 从财政支出占g d p 的比重 和政府消费支出占g d p 的比重作为控制规模的指标来对中国政府的规模总量与他 国进行比较分析：( 2 ) 用财政分类支出占财政支出的比重作为控制规模的指标来 对中国政府的规模结构与他国进行比较分析。分析认为中国政府规模分别存在总 量不足和结构不合理，政府存在“缺位”和“越位”行为；财政未能充分发挥支 出分配的调控作用。这种现状不仅直接影响着政府职能的实现，而且直接影响着 资源在政府和市场之间的配置结构；不仅直接影响着政府参与国民收入分配的数 量和地位，也直接影响着政府对宏观经济运行调控的广度和力度。规模是有限度 的，规模过大、过小或结构不合理都会对经济社会造成危害。中国政府规模的合 理限度要求规模总量不仅要满足不断增长的社会需求，也要求规模结构适应市场 化对政府职能的需求，同时二者都能促进经济的增长，以此保证经济社会的持续 发展。 对政府规模总量与规模结构及经济增长的实证分析，表明中国财政支出的边 际产出大于一，政府的劳务供给不足；财政支出结构中既有促进经济增长的结构， 也有阻碍经济增长的结构，其中经济建设支出和社会文教支出都对经济增长具有 正的效应；而行政管理费用和国防支出都对经济增长具有负的效应；其他支出对 经济增长的正负效应不很明显。要达到中国经济发展和转轨经济需要的最优政府 规模必须在增加规模总量的基础上，对规模结构进行优化，使政府放弃部分事务， 并对社会经济发展过程中出现的新问题及时调整。这需要对政府职能进行如下设 计：( 1 ) 要改变政府的作用方式，使我国政府规模的结构调整既能有效进入“市 场失灵”的领域，也能退出市场有效配置资源的领域：( 2 ) 要建立适应转轨经济 需求的公共财政，使其支出范围和结构体现政府的职能范围：( 3 ) 要重建政府理 念，防止政府规模在不必要的功能上过度增长。可通过建立法制政府、在政府中 引入竞争观念、用社会自治的方式使社会力量参与到政府的管理过程、推行电子 政务、提高行政效率等方式来达到或接近目标。 关键词：市场化最优规模财政支出经济增长政府职能 i i a b s t r a c t s o m ew e s t e r nc o u n t r i e sa c c e p t e dt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n ti d e aa n dp u ti ti n f o r c ec o s m i c a l l yo n ea f t e ra n o t h e ra l o n gw i t ht h em a r k e te c o n o m ye s t a b l i s h i n g t h e g e n e r a la d o p t i o n o ft h em a r k e tp r i n c i p l ei st om a k et h em a r k e tt od i s t r i b u t et h e r e s o u r c e sb a s i c a l l ya n dt h ep r o c e s sr e p r e s e n t sas e r i e so fc h a n g e sa n dt h er e s u l t so f e c o n o m yc o n n e c t i o n t h eg e n e r a la d o p t i o n o ft h em a r k e t p r i n c i p l e n e e d sa p u b l i c - s e r v i c eg o v e m m e n t ，t h a tm e a n si n c r e a s i n gs o m es c a l ea n dd e c r e a s i n g s o m e s c a l e ，e n t e r i n gi n t os o m ef i e l da n dr e t r e a t i n gf r o ms o m ef i e l d ，o u ra d m i n i s t r a t i v es e t u p s h a v ei e f o r m e df i v et i m e sa tt h et h o u g h to f b i gs o c i e t ya n ds m a l lg o v e m m e n tb u ti td i d n o tg e tr i do ft h ec y c l eo fd e c r e a s i n ga n di n c r e a s i n ga l o n gw i t hp l a n n e de c o n o m yt o m a r k e te c o n o m y , b e c a u s et h eg o v e r n m e n ts c a l en o to n l yr e p r e s e n t st h ew a yo fr e s o u r c e d i s t r i b u t i o na n dt h ew a s t eo fi t ，b u ta l s or e p r e s e n t st h es o c i a lc o s t d i f f e r e n ts c h o l a r s h a v ed i f f e r e n to p i n i o n sa b o u to u rg o v e r n m e n ts c a l ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ep r o c e s s o fm a r k e ta n de c o n o m i cg r o w t hi nc o m p a n yw i t ht h ea d v a n c eo fm a r k e te c o n o m ya n d t h ec o n t i n u a n c eo f e c o n o m i cg r o w t hr a t e t h eg o v e r n m e n to r i g i n a t e st h ep u b l i cn e e d ，t h ee x i s t e n c eo ft h eg o v e r n m e n tm a d e s u pt h em a r k e to u to fo r d e r , m a i n t a i n st h es o c i a le c o n o m yt od e v e l o p ，t h ec e r t a i ns c a l e e x i s t e n c ei st h er e q u e s tt ot h eg o v e r n m e n te x i s t i n ga n dt h ef u n c t i o n ，t h eg o v e r n m e n t s c a l ei sn o to n l yak i n do fo r g a n i z e df o r mb u tr e f l e c t st h er e s o u r c e so fg o v e r n m e n t c o n t r o l l i n g ，d i f f e r e n ts t r u c t u r e sp r o d u c e sd i f f e r e n tf u n c t i o n s ，t h eg e n e r a lg o v e r n m e n t s t r u c t u r es c a l eh a so p t i m u mo n e i nm a r k e ta n de c o n o m yd e v e l o p i n gp r o c e s s ，t h e s t r u c t u r eo fg o v e r n m e n ts t r u c t u r es c a l ea d j u s t sa n dc h a n g e sc o n t i n u o u s l y s p e a k i n gf r o mt h et h e o r i e s ，t h a tt h es u p e r i o rs c a l em a k e st h ew h o l es o c i a lw e l f a r e s m a xe x i s t s ，s u p e r i o rs c a l ec a nc o m p r e h e n df r o mf i v ea s p e c t s ：( 1 ) m a r g i n a lc o s ti se q u a l t ot h em a r g i n a lb e n e f i t ；( 2 ) t h es c a l ec a r ta t t a i nt h ep a r e t oo p t i m a l i t y ；( 3 ) t h e c o m p a r i s o nb e t w e e ni n t e r n a l s t r u c t u r ei s s u p e r i o r ；( 4 ) t h eg o v e r n m e n tc o n s u m i n g m a r g i n a lp r o d u c tt ob ee q u a lt o1 ；( 5 ) t h et o t a la m o u n tr e s o u r c e st h a tt h eg o v e r n m e n t c o n t r o lp h y s i c a l l yt oa d j u s tar e a s o n a b l el e v e l i nt h ed e v e l o p i n go fg o v e r n m e n t ，m a r k e t a n dt h ep r o g r e s so ft h et h i r ds e c t i o n ，t h eg o v e r n m e n ts c a l ei sa d j u s t e dt h eb a l a n c eo f i n c l i n et ot h ed y n a m i cs t a t ea n db yt h ed y n a m i cs t a t ec o n s t a n t l y , t h es u p e r i o rs c a l ei n g o v e r n m e n tr e a l l ys h o u l db ed e c i d e db yt h em a r g i n a lc o s to f t h eg o v e r n m e n tt ob ee q u a l i i i t h em a r k e tc o s to rt h ee n t e r p r i s ec o s t , t h ea n a l y s i so f t h es u p e r i o rs c a l es t i l ln e e d st op u t t h ee f f i c i e n c yo ft h ee c o n o m ya n dt h ec o n c r e t es t a t eo ft h en a t i o n ，t h es u p e r i o r g o v e r n m e n ts c a l eh a sac o m p a r a t i v e ，h i s t o r i ca n dd y n a m i c s t a t e t h ec h i n e s es u p e r i o rg o ；e e m m e n ts c a l em u s ta n a l y z et h ep u b l i cn e e d se s p e c i a l l yi n t h et r a n s f o r m a t i o ne c o n o m ya n df i n d st h er o l ei nc h i n e s eg o v e r n m e n th i s t o r yc h a n g i n g s c a l e a d a p t i n gt h eg o v e r n m e n ts c a l ei sak i n d0 f , l n e a n so fc o n t r o l l i n gt h er e s o u r c e s ， t a k i n gt h ew e i g h to f t h ep u b l i cf i s c a le x p e n d i t u r ed i v i d i n gb yt h eg d p a n dt h ew e i g h to f g o v e m m e u tc o n s u m i n gt h a td i v i d e db yt h eg d p a st h ei n d e xo fc o n t r o l l i n gs c a l ew h i c h a n a l y z ef r o mt h et o t a la m o u n ta n dc o m p a r ev d t l lo t l l e rc o u n t r i e s a tt h es a m et i m e t a k i n gt h ew e i g h to ft h ee a c he x p e n s eo ft h ef i s c a le x p e n d i t u r ea st h eg o v e r n m e n t c o n t r o l l i n gs c a l et h a ta n a l y z e sf r o mt h es t r u c t u r e p u t t i n gf o r w a r dt h ea s s u m p t i o nt h a t t h et o t a la m o u n to fc h i n e s eg o v e r n m e n ts c a l ei si ns h o r t a g ea n ds t r u c t u r eo fi ti sn o t r e a s o n a b l e ，t h eg o v e r n m e n ts t i l le x i s t st h eb e h a v i o ro f “l a c k a n d “m o r e ”，t h ep u b l i c f i n a n c ec a nn o td e v e l o pt h ee x p e n d i t u r et oa s s i g nw e l lo fa d j u s t i n ga n dc o n t r o l l i n g f u n c t i o n ，w h i c hn o to n l ya f f e c tt h er e a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n td i r e c t l y , b u ti n f l u e n c er e s o u r c e sd i s t r i b u t e di nt h eg o v e r n m e n ta n dm a r k e td i r e c t l y , w h i c hn o t o n l ya f f e c tt h eg o v e r n m e n tt op a r t i c i p a t et h eq u a n t i t ya n dp o s i t i o n st h a ti n c o m e a l l o t m e n t s d i r e c t l y ，b u t a l s oa f f e c tt h e g o v e r n m e n t t o a d j u s t a n dc o n t r o lt h e m a c r o - e c o n o m yd i r e c t l y b e c a u s et h es c a l e r e f l e c t st h es i z ea n dp e r c e n to ft h e g o v e r n m e n tc o n t r o l l i n gr e s o u r c e s ，n e i t h e rt o ob i go rt o os m a l l o ru n r e a s o n a b l es t r u c t u r e i si nd a n g e r , t h el i m i to f t h ec h i n e s eg o v e r n m e n ts c a l er e q u e s t st h et o t a la m o u n to fs c a l e n o to n l yc o n t e n t i n gs o c i a ld e m a n d ，b u ta l s or e q u e s t st h es t r u c t u r es c a l en e e d i n gt h e g o v e r n m e n tw o r k i n gt a l e n t i ng e n e r a la d o p t i o no fm a r k e tp r i n c i p a l ，a n db o t hp r o m o t e t h ee c o n o m yg r o w t h u s i n gt h et o t a la m o u n to fg o v e r n m e n ts c a l ea n dt h es t r u c t u r eo fi tb o t hc a r r i e do n t h es u b s t a n t i a la n a l y s i sw i t he c o n o m i cg r o w t h g e t t i n gt h em a r g i n a lp r o d u c ti sm o r et h a n 1a n dt h eg o v e r n m e n ts e r v i c ei si ns h o r to fs u p p l y , t h es t r u c t u r eo ft h ee c o n o m i c c o n s t r u c t i o ne x p e n s e ，t h es o c i a lc u l t u r ea n de d u c a t i o ne x p e n s ei nf i s c a le x p e n d i t u r ea l l h a v et h ep o s i t i v ee f f e c tt oe c o n o m i cg r o w t h ，b u ta d m i n i s t r a t i v ee x p e n s ea n dn a t i o n a l d e f e n s ee x p e n d i t u r ea l lh a v en e g a t i v ee f f e c tt oe c o n o m i cg r o w t h ，t h ee f f e c to fo t h e r s e x p e n d i t u r et ot h ee c o n o m i cg r o w t hi sn o tv e r yo b v i o u s ，f r o mt h ea n g l eo ft h et o t a l a m o u n to fp u b l i cf i s c a le x p e n d i t u r ea n dt h es t r u c t u r et os e e ，p r o v i n gt h ec o n c l u s i o ni s r i g h t t og e t t h e s u p e r i o rg o v e r n m e n t s c a l et h a ta a a i n st h ec h i n e s ee c o n o m y d e v e l o p m e n ta n dt h et i a n s f o r m i n ge c o n o m yd e m a n d ，w em u s te a i t yo nt h es t n l c t u r e s c a l ei nf o u n d a t i o no fi n c r e a s i n gt h et o t a la m o u n to fs c a l e ，t h e s ea l ln e e d st oc a r r yo n r e d e s i g n i n gt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n t om a k et h eg o v e r n m e n tt og i v eu pb u s i n e s s e s t h a t s h o u l d n tt a k ec a r eo f , a n da d j u s tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nt od e wp r o b l e m s a p p e a r i n gi nt h es o c i a le c o n o m yd e v e l o p m e n tp r o c e s si nt i m e f i r s t l y , c h a n g i n gt h e m e t h o do ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dm a k i n gt h es t r u c t u r eo fo u rg o v e r n m e n ts c a l et o e n t e rt h er e a l mo f t h em a r k e ti so u to fo r d e r e f f e c t i v e l ya n da l s ot ow i t h d r a wt h er e a l m t h a tt h em a r k e ti n s t a l l st h er e s o u r c e se f f e c t i v e l y , s e c o n d l y , i fw ew a n tt ot u r nt h e g o v e r n m e n ts c a l ee x c e l l e n t ，w em u s tc o m m e n c ef r o mt h ep u b l i cf i s c a le x p e n d i t u r e ，t h e e s t a b l i s h m e n to r i e n t a t i o no ff i s c a le x p e n d i t u r et u r n st h ee c o n o m i cd e m a n d ，b u i l d i n gu p t h ep u b l i cf i n a n c e ，m a k i n gt h ee x p e n s et h e s c o p ea n dt h e s t r u c t u r eb o d i e st h e g o v e r n m e n t a lf u n c t i o ns c o p e ，t h el a s t ，t or e b u i l dt h eg o v e r r m a e n tp r i n c i p l e ，p r e v e n t i n g f r o mt h eg o v e r n m e n ts c a l ee x c e s s i v eg r o w t ho nt h eu n n e c e s s a r yf u n c t i o n , b u i l d i n gu p t h ec o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t ，l e a d i n gi n t ot h ec o m p e t i t i o ni d e ai nt h eg o v e r n m e n t ， u s i n gt h ew a yo fs o c i a la u t o n o m y , m a k i n gt h es o c i a lp o w e rp a r t i c i p a t et h em a n a g e m e n t p r o c e s so ft h eg o v e r n m e n t ，u s i n gt h ew a yo ft h ee l e c t r o n i c sg o v e r n m e n t a la tt h es a m e t i m e ，p r o m o t i n gt h ee f f i c i e n c yo f a d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ： i ng e n e r a la d o p t i o no f t h em a r k e tp r i n c i p l e s u p e r i o rg o v e r n m e n ts c a l e f i s c a le x p e n d i t u r e e c o n o m i cg r o w t hg o v e r n m e n tf u n c t i o n v 学位论文独创性声明 y9 0 0 5 8 本人声明所呈交的学位论文是我在导师的指鼯下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内蜜岁 ，论文中不包含其他个人已经 发表或撰写过熬研究成柒，也不包含为获褥陕器辉莛大学或其它教育橇构黔学位 或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 作了明确说明并表示谢崽。 作者签名：三、龇日期：丝： 学位论文使用授权声明 本人同意磅究垒在校攻读学位期闯论文工作驰妇识产权单位属陕西席藏大 学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西师 范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书塘、貌系资料室被套耀：有毅将学位论文豹内餐编入有关数据库进行稔索； 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 作者签名磁慨型彬 第一章导论：市场化浪潮与政府规模问题的突现 一、全球市场化的趋势 伴随着国际资本自由流动的加剧，全球市场化已成为不可抗拒的趋势，市场 横向扩展，各个经济体联系更加紧密，市场规则成了全球普遍接受的规则，市场 观念也随之全球化。为了迎接全球化带来的竞争与挑战，全世界国家的政府几乎 都已普遍接受了以市场为中心的体制改革并着力于把政府机构转变为以商业管理 为主的方式。 ( 一) 新公共管理运动的兴起 2 0 世纪7 0 年代后期起，西方国家相继开展了大规模的公共行政改革实践， 1 9 7 9 年，玛格丽特撒切尔上台执政后，率先在英国开展了政府行政改革：实行 市场经济，大力削减政府的权力及官僚主义影响，更大地发挥个人的积极性和通 过控制货币供应量解决通货膨胀。此后的十多年间，其他各国也纷纷仿效英国推 行了改革，如奥地利的行政管理计划、法国的革新公共行政计划、希腊的1 9 8 3 1 9 9 5 年行政现代化计划、澳大利亚的财政管理改进计划、美国的政府重塑等等。 这些改革实践不仅瓦解了传统官僚制，革新了人们的管理理念，而且预示着新 公共管理时代的到来。到2 0 世纪9 0 年代，一种奠基于西方行政改革实践基础上 的新型管理理论新公共管理诞生了。 对于新公共管理的内涵，人们曾做出不同的界定，例如波立特( c p o l l i t t ) 认为，新公共管理主要由2 0 世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成， 即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特基 克特( w a r e k i e k e r t ) 将新公共管理界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和 市场竞争的改革取向；胡德( c h o o d ) 则将新公共管理看作是一种强调明确的责 任制、产出导向和绩效评估，以独立的行政单位为主的分权结构( 分散化) ，是引 入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。1 应该说，这些界定基本 体现了新公共管理的内容，又各有其强调的重点。 西方国家进行的“新公共管理”运动，试图寻求一种以市场为基础的管理模 式，来替代已经在现实的政治环境中受到越来越多困惑的以官僚制为基础的行政 管理模式。西方公共部门管理的改革，是受全球化、技术革新、私有部门变革的 示范以及对政府能力的要求等方面挑战的结果。在这场2 0 世纪最大规模的公共管 理改革运动中，存在着两种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展，即将 公共活动转入私人部门的趋势，它通过民营化包括合同外包的形式发生；二是不 断地脱离官僚制( 不再把官僚制作为公共部门的组织原则) 的趋势。其实这两种趋 势紧密相连，原因之一就是市场化是以官僚制的失效作为前提的，依靠市场服务 是人们寻求替代官僚制的主要手段。 ( 二) 市场化的概念与形式 所谓市场化就是在价格的引导下使市场对资源的配置起基础调节作用，市场 化的进程表现为一系列经济关系的变化与形成，经济对市场的依赖程度加深，市 场机制从产生到成熟。具体表现为：参与市场交易的微观主体越来越多，市场规 模越来越大，交易行为越来越规范，竞争程度越来越高，社会分工越来越细化等。 市场经济是一种分散化的经济、自主经济、竞争经济和法治经济，市场化的过程 就是分散化的自主决策的过程，其本质就是在价值规律的作用下达到供需均衡。 市场化是通过以产权为核心的私有化改革、股份制改造、租赁、联合、承包、并 购与生产外包等形式来完成的。 1 、政府的功能定位 随着市场化过程的加深，对政府职能提出了更多和更高的要求，要求政府向 公共服务型政府转变。美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒改革政府一书 中提出了以企业精神改革政府的行为，运用市场机制进行管理，建立公共服务型 的政府，内涵有以下几点：( 1 ) 维护宏观经济稳定：( 2 ) 为市场提供基础设施；( 3 ) 保护有序竞争：( 4 ) 制定有效法规；( 5 ) 提供公共物品与公共基础设施；( 6 ) 促 进教育发展；( 7 ) 保护私有产权；( 8 ) 财富的公平分配等等。1 总之，政府的注 意力主要是市场办不到的事，如社会秩序、国防、法律、宏观经济运行、公共信 息发布、弥补市场失灵等，目的是使市场经济运行的更好。转轨经济国家其市场 经济发展总体上具有国家干预的特征，在正常演进的市场经济中，政府干预经济 活动的范围基本上同“市场失灵”的范围相适应，政府市场的边界有一个历 史形成和发展的过程，但在转轨经济中，由于市场经济是通过体制转换来建立的， 没有自然形成的过程，受制于人们的观念、市场制度建设、经济发展水平、转轨 中的体制关系的因素，使情况更为复杂。因此，向市场经济体制的过渡并不意味 着政府从经济活动中完全退出，而是政府职能的转变，即在体制转换过程中、在 未来新的市场体制基础条件下，如何使政府职能处于恰当的位置。另外，在经济 转轨过程中，作为改革的设计者和主要推动力量的政府，还对市场的发展和完善 起着重要作用。 2 、政府的规模大小 市场化对政府规模提出了新的要求，有学者认为市场化就是缩减政府规模， 但在当今的市场体制下，仅仅依靠市场来配制资源是不完全的，市场化中既有削 减政府规模的因素，也有增强政府规模的因素；要求政府在一些领域退出，也要 求政府在某些领域进入。问题是政府要退出的领域是否私人比政府更有效率地解 决政府所能解决的问题，政府有那些私人部门所不具有的特性。随着一国经济发 展水平的提高，对外交往的扩大，公共事务会越来越多，社会对基础设施、社会 保障、基础教育、环境保护等公共产品和服务的需求，也会相应扩大，要求政府 干预经济与社会发展的范围越来越广，从而推动政府支出规模的孺断提高，支出 结构不断调整，这对政府规模的合理确定提出了新的挑战。在过去的一个世纪中， 政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。第二次大战之前政府的扩 张，主要原因是政府必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。 战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国 家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。结果是，全世界各国 政府的规模及其管辖事务范围极度扩张。m u e l l e r ( 2 0 0 3 ) 统计了上个世纪以来美 国、日本、德国等西方1 4 个国家的政府总消费支出占g d p 的比例，结果发现，1 9 2 0 年该指标的平均值为1 9 1 6 ，1 9 6 0 年该指标的平均值上升为2 8 1 0 ，1 9 8 0 年该 指标的平均值进步上升为4 1 1 9 ，1 9 9 6 年该指标的平均值为4 5 1 0 。“1 二、中国当代的市场化改革 “市场化过程”，是指我国由计划经济体制向市场经济进行体制转轨的全过 程，我国的市场化过程分为三个阶段：( 1 ) 1 9 7 9 一1 9 9 2 年，市场化改革的起始阶 段；( 2 ) 1 9 9 2 2 0 0 0 年，初步建立社会主义市场经济体制阶段；( 3 ) 2 0 0 0 - - 2 0 2 0 年，社会主义市场体制的完善阶段。1 ( 一) 从计划经济到市场经济 从计划经济到市场经济的转变，这种变化的实质就是从集中决策、指令控制 的计划经济到分散决策、价格引导的市场经济，其基本特征表现在政府逐步放松 控制，把经济决策权赋予给经济活动主体，让其基于自身的经济利益，根据自己 所掌握的信息分散地进行决策和行动，并通过市场的供求关系来协调和引导总量 平衡。这一阶段的特点是在经济生活的各个领域引入市场机制，新旧体制共存， 但发展很不平衡，农村推行家庭联产承包经营制度，使农户开始成为市场主体， 解放了农村生产力，一举扭转了农产品供应长期短缺的局面，商品市场发展迅速， 价格形成机制初步转换，整个国民经济开始活跃起来，但国有企业改制进展缓慢， 要素市场发育滞后，土地批租、资金行政分配等带来的腐败蔓延。 ( 二) 市场化改革的深化 我国向市场经济的过渡带有一定程度的摸石头过河的特征，采取了渐进式的 方式，故此，我国实行过的自下而上、分步推进、双轨过渡、先实验后推广等做 法，先在特区搞试点，然后推广全国，市场化的范围和深度不断发生着调整和变 化。从中共十二大“计划经济为主，市场调节为辅”的理论，十二届三中全会的“有 计划的商品经济”的理论，十三大的“国家调节市场，市场引导企业”的经济运 行模式，到十四大提出的“社会主义市场经济”的理论，人们对市场化改革目标 的认识也是处在不断发展和深化之中，市场逐渐在国家宏观调控下对资源的配置 起基础性调节作用，从根本上改革了传统僵化的计划经济体制。同时，市场化的 改革也为我国经济发展带来了：建立了与生产力水平相适应的市场经济体制，经 济结构有了很大的调整，产业结构迅速升级，非国有经济得到了极大的发展，对 外经济联系进步加强。目前我国已加入了w t o ，表明我国已和世界经济体融为 一体，也表明了市场化过程的进一步深化，市场化已经作为一种动态的经济变量 决定着我国经济发展和社会变革的方向。 ( 三) 市场化与行政管理改革 计划经济体制在政府公共行政体制上的重要特点就是认为社会主义制度和计 划管理体制必须对经济、政治、文化和社会生活都实行中央高度集权的管理，国 家运用统一计划、统一政策、统一指挥的办法管理经济：政府部门直接参与企业 的生产经营活动，政府权力无所不及、无所不包，政府成了无所不管的“万能政 府”，政府指令性计划是配置资源的唯一手段，政府权力由此日益得到强化。 从市场化的改革以来，在“大社会，小政府”的理念下，我国政府先后进行 了五次行政机构改革，目的是限制政府规模、减少机构设置、提高行政效率。第 一轮改革是在1 9 8 2 - - 1 9 8 3 年，其主要目的是提拔年轻干部，削减重叠机构，加强 政府中负责协调、统计和监督的部门，同时进行裁员。第二轮改革于1 9 8 7 年开始， 1 9 8 8 年结束。这一轮改革有三个特点：一是改革国务院下属部门，将政府在经济 工作方面的重点从直接的经济管理逐渐转为宏观监控；二是对中央直属机构进行 了改革，重点在于实行党政分离；三是改革地方政府。第三轮改革从1 9 9 3 年至1 9 9 6 年底进行，主要目的是实行政企分开，并重点加强政府的执法部门和行政监督部 门。第四轮改革始于1 9 9 8 年。这一轮改革的目的包括进一步实行政企分开，加强 政府在宏观经济管理、社会管理和公务员管理方面的能力；同时，再次对政府机 构的数目和人员编制进行大规模的裁减。第五轮改革于2 0 0 3 年3 月开始，根据本次 机构改革方案，国务院部门减为2 8 个。通过历次行政改革，最后完成了分权，即 中央政府的权利向地方政府下放的过程，使地方政府更能因地制宜地采取有利于 当地发展的政策，另外还实行了国企的股份制改革，使国有企业的产权更加明晰， 这些都是试图充分发挥市场对资源的配置和引导作用。 4 三、不断突现的政府规模问题 ( 一) 改革实践与学术争论 目前，我国初步的市场体制已经确立，制度、政治经济和社会因素都发生了 深刻的变化，市场化不仅对经济关系的变化与形成产生了影响，同时也对政府机 构本身的改革产生了深刻的影响，这些都对政府规模提出了新的要求j ? 政府规模 问题可视为政府职能怎样适应市场化变化和推进市场化的问题，虽然我国已经有 过很多次的政府机构改革，但由于精简机构未能与政府的适度职能相符合，未能 廓清市场经济的真正需要，未能真正提升工作效率，政府规模也在“膨胀精 简膨胀”的怪圈内循环，政府职能改革一直没有到位。由于市场失灵和政府 失败同时存在，哪些问题应该交给市场解决，哪些问题应该交给政府解决，是合 理确定政府规模的关键因素。应该廓清的是，政府规模过大本身不是造成政府失 败的主要原因，但政府边界的确定能够有效抑制政府失败的出现和发展，由于政 府规模是与政府职能紧密联结在一起的，所以政府规模的合理确定应该由特定阶 段的政府职能来分析。随着我国加入w t o ，我国政府规模的变动将影响政府职能 的变化并将决定市场化改革的成败和经济能否持续增长。由于我国的特殊国情以 及采取的方法的不同，不同的学者对我国政府规模的大小得出了不同的结论，尚 未达成认识上的一致。 ( 二) 理论综述 般情况下，政府规模都用政府机构的规模或公务员的数量，政府消费支出 占g d p 的比重，政府的财政支出占g d p 的比重来表示。由于政府规模不仅反映了 资源配置的方向以及浪费问题，同时还反映了社会的运行成本，国外不同的学者 对政府规模的大小持有不同的结论。伴随着我国市场化进程的推进与经济的持续 增长，我国不同的学者从市场化与经济增长的角度得出了关于政府规模的不同理 论，些学者认为应该扩大政府规模，有的则主张缩小政府规模。 1