（产业经济学专业论文）我国传媒业的发展与管制探究.pdf

摘要 管l i i j ( r e g u l a t i o n ，也译为规制1 是指为弥补市场失灵，政府的行政 机构依据一定的法规对企业行为的干预。政府管制可以分为两种类型： 间接管制和直接管制。经济性管制对应于自然垄断和信息不对称问 题，以防止资源配置的无效率和保证消费者的公平待遇为主要目的， 通过政府以认可和许可等各种手段，对企业的进入、退出、价格、服 务质量以及投资、财务和会计等方面的活动进行的制约。社会性管制 对应于外部性、非价值性产品等领域，由政府对企业的产品和服务以 及围绕着产品和服务的提供而产生的各种活动设立标准和规则加以 限制。传媒市场化是非商业化传媒在基本保持其原有的所有制、政治 立场、编辑方针的前提下以市场经营的方式取得经济自立的过程。传 媒市场化将使非商业传媒减少或摆脱在经济上对政府或组织资助的 依赖，取得经济上的独立地位。在传统计划经济中，报社是党和政府 部门的附属机构，报纸是完全的宣传品，根本没有形成一个产业。实 行经济体制改革以来，报纸的数量大幅度增长，报业市场的扩大和报 纸生产资料供应的市场化，为报纸供应( 发行) 量的大幅度增长提供了 条件；社会、政治、文化生活的极大丰富以及公众参与意识的增强， 使报纸的社会需求迅速扩大；报纸出版数量的大幅度增长促使报纸发 行f 销售1 越来越走向市场化，发行竞争越来越激烈。报纸发行的市场 化和激烈竞争促使报纸的性质迅速从单纯的政治宣传品向商品转变， 商品经营的各种特征都在报业发展中体现出来，这直接促进了各报社 经营管理方式的企业化。报纸的商品化以及报社的企业化经营管理意 味着：报社逐步从政府附属机构转变为商品生产者。适应报业发展的 新形势，党和政府对报纸的管理方式也开始发生变化，特别是要求报 纸和报社要减弱以至摆脱对党政机关的行政性依附，减少以至取消对 报纸生产和发行过程的行政性干预；而且，要求绝大多数报纸和报社 都要在经济上实行自负盈亏。 。本文主要通过对传媒市场化和管制等问题的研究，讨论怎样促进 传媒业发展和对其进行管制。本文中所说的传媒业主要是指传统的几 大传媒产业，即以报纸、广播、电视和书刊为主的传媒产业，不包括 新兴的互连网( i n t e r n e t ) 。关于互连网的管制和发展问题不在本文 的讨论范围之列 第一章主要是管制的基本理论。首先介绍管制的内涵，即管制 ( r e g u l a t i o n ，也译为规制) 是指为弥补市场失灵，政府的行政机构依据 一定的法规对企业行为的干预。政府管制可以分为两种类型：间接管 制和直接管制。直接管制分为经济性管$ 1 ( e c o n o m i er e g u l a t i o n ) 芹 1 社会 性管$ 1 ( s o c i a lr e g u l a t i o n ) 。其次，进行管制制度的相关经济学分析， 主要就外部性和内部性的市场失灵与社会性管制、政府的社会性管制 与市场交易及私法的替代关系及社会性管制法规的制定和实施过程 中的博弈关系三个方面来说明。 第二章是传媒报业的历史沿革和管制内容。首先回顾我国传媒产 业发展的历史，阐述其产生原因，概括其阶段特征，分析其对中国媒 介经营管理的影响，以期对中国媒介管理的研究有所帮助。其次是中 国传媒产业的政府管制原因分析：由于意识形态的需要和计划经济的 惯性和本能；传媒的外部性和政府管制；信息不对称和政府管制。再 次是报业与我国政府的关系，即怎样管制、管制的内容：1 、进入管 制( 1 ) 严格限制的少数进入许可，( 2 ) 一般性限制的多家进入许可， 即一个可定义市场中允许有多种报纸存在2 、价格管制3 、数量管制 4 、许可权限管制5 、产权管制6 、反不正当竞争7 、反垄断行为8 、 政府对传媒业实旋的新闻管制政策。最后是在政府管制下中国传媒业 存在的弊端：许多新闻传媒机构产权关系不明；股权结构不合理；管 理者激励机制的欠缺；市场规范不完善、措施不健全、竞争不公平； 我国媒介条块分割，形成了森严的行政壁垒和区域市场封锁；非市场 经济管制特征导致媒介的市场运作效率低下。 第三章是借鉴国外的管制经验及提出管制政策改进建议。首先是 借鉴国外的管制经验，主要是英国和美国的管制借鉴。美国的管制经 验是放松管制，将传媒直接由市场调节决定。英国的管制经验柔性控 制主要有以下方式：其一，间接控制。通过发布新闻、左右舆论和责 令媒体自我管理等办法。其二，鼓励行业自律。其三，政府相对节制。 其四，渐进式的改革。然后是对我国的启示，从六个方面提出管制改 进措施：l 、取消价格管制2 、放开数量管制3 、逐步放松许可权管制 4 、放松产权管制5 、更多的采用法律手段6 、加强行业自律。 第四章从发展我国传媒产业，促进改革，进行各方面的优化：( 一) 优化环境1 、优化法律和政策环境2 、优化生产要素环境3 、优化 市场环境( 二) 优化产业结构和产业组织1 、建立现代企业制度2 、 加强经营管理力量3 、建立产业式的管理体系4 、提高科技水平5 、 扩展产业组织，获取规模效应6 、集团化和专门化( 三) 优化产业 行为1 、采编与经营分开2 、提高社会效益3 、实施社会营销。 关键字：管制传媒业市场化发展优化 a b s t r a c t r e g u l a t i o nc a nb ed e f i n e di nt h i sw a y ：i no r d e rt om a k eu p m a l f u n c t i o no ft h em a r k e t ，t h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v em a c h i n e r y b a s i sc e r t a i nl a w sa n dr e g u l a t i o n st oe n t e r p r i s eb e h a v i o ri n t e r v e n t i o n t h e g o v e r n m e n tr e g u l a t i o nm a yd i v i d ei n t ot w ok i n d so ft y p e s ：i n d i r e c t c o n t r o la n dd i r e c tc o n t r 0 1 t h ee c o n o m i cc o n t r o lc o r r e s p o n d st ot h e n a t u r em o n o p o l ya n dt h ei n f o r m a t i o nb e y o n ds y m m e t r y b ya p p r o v e sa n d t h ep e r m i s s i o nt h r o u g ht h eg o v e r n m e n ta n ds oo ne a c hm e t h o d t ot h e e n t e r p r i s et h er e s t r i c t i o nw h i c he n t e r s ，a s p e c tt h ea n ds oo nw i t h d r a w a l , p r i c e ，g r a d eo fs e r v i c ea sw e l la si n v e s t m e n t ，f m a n c ea n da c c o u n t a n t a c t i v i t yc a r r i e so n b yp r e v e n t e dt h er e s o u r c e sd i s p o s i t i o nd o e sn o th a v e t h ee f f i c i e n c ya n dg u a r a n t e e dc o n s u m e r sf a i rt r e a t m e n ti st h em a i ng o a l t h es o c i a lc o n t r o lc o r r e s p o n d st ot h ee x t e r i o rn a t u r e ，d o m a i na n ds oo n p r o d u c tt h a t c a i ln o tb ev a l u e d a n ds e r v e s b yt h eg o v e r n m e n t t o e n t e r p r i s e 。sp r o d u c ta sw e l la si sr e v o l v i n gt h ep r o d u c ta n dt h es e r v i c e p r o v i d ee a c hl ( i n do fa c t i v ee s t a b l i s h m e n ts t a n d a r da n dt h er u l ew h i c hb u t p r o d u c e sp e r f o r m st ol i m i t t h em e d i am a r k e t a b i l i t yr i g h ta n dw r o n g c o m m e r c i a l i z a t i o nm e d i ab a s i c a l l yi sm a i n t a i n i n gi t so r i g i n a ls y s t e mo f o w n e r s h i p ，t h ep o l i t i c a ls t a n d ，u n d e rt h ee d i t o rp o l i c yp r e m i s eo b t a i n st h e p r o c e s sb yt h em a r k e tm a n a g e m e n tw a yw h i c ht h ee c o n o m ys u p p o r t s o n e s e l f i nt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m nt h en e w s p a p e ro f f i c ei st h ep a r t y a n dg o v e r n m e n td e p a r t m e n t 。sa f f i l i a t e do r g a n i z a t i o n t h en e w s p a p e ri s t h ec o m p l e t ep r o p a g a n d am a t e r i a l ，a b s o l u t e l y , n o ta n i n d u s t r y s i n c e i m p l e m e n t a t i o ne c o n o m i cr e s t r u c t u r i n g ，n e w s p a p e rq u a n t i t yl a r g es c a l e g r o w t h ，n e w s p a p e ri n d u s t r ym a r k e te x p a n s i o na n dn e w s p a p e rp r o d u c e r g o o d ss u p p l ym a r k e t a b i l i t y , ( r e l e a s e ) t h eq u a n t i t yl a r g es c a l eg r o w t hh a s p r o v i d e dt h e c o n d i t i o nf o rt h e n e w s p a p e rs u p p l y t h en e w s p a p e r p u b l i c a t i o nq u a n t i t yl a r g es c a l eg r o w t hu r g e st h en e w s p a p e rr e l e a s e ( s a l e ) m o r ea n dm o r et om o v et o w a r d sm a r k e t a b i l i t y , a n dt h er e l e a s e c o m p e t i t i o ni sm o r ea n d m o r ei n t e n s e t h en e w s p a p e rc o m m e r c i a l i z a t i o n a sw e l la s n e w s p a p e r o f f i c e sc o m m e r c i a l i z e d m a n a g e m e n t ：t h e n e w s p a p e ro f f i c et r a n s f o r m sg r a d u n l yf x o mt h eg o v e m m e f i ta f f i l i a t e d o r g a n i z a t i o ni n t ot h ec o m m o d i t yp r o d u c e r t h i sa r t i c l em a i n l yt h r o u g ht oc o n t r o l s ，q u e s t i o nt h ea n ds oo nm e d i a m a r k e t a b i l i t yr e s e a r c h ，h o w d i s c u s s e s p r o m o t e s t h em e d i a i n d u s t r y d e v e l o p m e n ta n d c a r r i e so nt h ec o n t r o lt oi t f i r s t c h a p t e rm a i n l y i st h ec o n t r o le l e m e n t a r yt h e o r y f i r s t i n t r o d u c e st h ec o n t r o lt h ec o n n o t a t i o n n e x t ，c a r r i e so nt h ec o n t r o l s y s t e mt h er e l a t e de c o n o m i ca n a l y s i s e x t e r i o it h en a m r a la n dt h ei n t e r i o r m a r k e tm a l f u n c t i o n sw i 出t h es o c i a lc o n t r 0 1 g o v e r n m e n t ss o c i a lc o n t r o l a n dm a r k e tt r a n s a c t i o na n dc i v i ll a ws u b s t i t u t i o nr e l a t i o n sa n di ns o c i a l c o n t r o ll a w sa n dr e g u l a t i o n sf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o np r o c e s s g a m b l i n gr e l a t i o n s s e c o n dc h a p t e ri st h em e d i an e w s p a p e ri n d u s t r yc o n t r o lm a i nb o d y f i r s tr e v i e w so u rc o u n t r ym e d i ai n d u s t r yd e v e l o p m e n tt h eh i s t o r y e l a b o r a t e di th a st h er e a s o n ，s u m m a r i z e si t s s t a g e c h a r a c t e r i s t i c a n a l y z e si tt ot h ec h i n e s em e d i u mm a n a g e m e n ti n f l u e n c e ，h a st h eh e l p b yt h et i m et ot h ec h i n e s em e d i u mm a n a g e m e n tr e s e a r c h n e x ti st h e c h i n e s em e d i ai n d u s t r yg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nd e m a n di st h er e a s o n a n a l y s i s a sar e s u l to fi d e o l o g yn e e dw i t hp l a n n e de c o n o m yi n e r t i aa n d i n s t i n c t m e d i ae x t e r i o rn a t u r ea n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ；i n f o r m a t i o n b e y o n ds y m m e t r ya n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n a r et h em a i nr e a s o n s i so n c em o r et h en e w s p a p e ri n d u s t r ya n do u rc o u n t r yg o v e r n m e n t 。s r e l a t i o n s ，h o wn a m e l yc o n t r o l s ，t h ec o n t r o lc o n t e n t f i r s t l y , e n t e r st h e c o n t r 0 1 ( 1 ) t h es t r i c tl i m i tm i n o r i t ye n t e r st h ep e r m i s s i o n ( 2 ) g e n e r a l l i m i t m a n ye n t e rt h ep e r m i s s i o n s e c o n d l nb e h a v i o rc o n t r o l ( 1 ) t h e p r i c ec o n t r o l ( 2 ) t h eq u a n t i t yc o n t r o l ( 3 ) p e r m i t t e dt h ej u r i s d i c t i o nc o n t r o l 2 ( 4 ) t h ep r o p e r t yr i g h tc o n t r o l ( 5 ) c o u n t e r n o tr i g h tc o m p e t e s ( 6 ) t h e c o u n t e r - m o n o p o l yb e h a v i o r b e s i d e s ，g o v e r n m e n tp e r f o r m sr e g u l a t i o n o nt h en e w sc o n t e n t so fm e d i ai n d u s t r y f i n a l l y1w i l li n t r o d u c et h e d i s a d v a n t a g eo ft h er e g u l a t i o n s o m eo ft h em e d i ai n s t i t u t i o n sp r o p e r t y r i g h ti sn o tc l e a r ；t h em a r k e ts t a n d a r di m p e r f e c t ，t h em e a s u r ei sn o t p e r f e c t ，t h ec o m p e t i t i o ni su n f a i r ；t h en o n m a r k e te c o n o m yc o n t r o l c h a r a c t e r i s t i cc a u s e st h em e d i u mt h em a r k e to p e r a t i o ne f f i c i e n c yt ob e l o w ； o u rc o u n t r ym e d i u md i v i s i o no fv e r t i c a lh a sf o r m e dt h es t e m a d m i n i s t r a t i v eb a r r i e ra n dt h er e g i o nm a r k e tb l o c k a d e t h i r dc h a p t e r , f i r s t l y , i st h em o d e lo v e r s e a sc o n t r o l e x p e r i e n c e ， m a i n l y , e n g l i s ha n du s s c o n t r o lm o d e l b e l o we n g l a n d sc o n t r o l e x p e r i e n c ef l e x i b i l i t y ，a n o t h e ri so b t a i n sf r o mn a t i o n a lg o v e r n m e n t s p o l i c y - t y p ea n a l y s i s ，p o i n t e do u tw en o ws h o u l dc a r r yo nw o r k ir e d u c e d p o l i t i c a lp o s i t i v eg o v e m i n g ，c h a n g e sg r a d u a l l yb yt h ep o l i c y , t h el e g a l c o n t r o la n dt h ee f f i c i e n tc o n t r o lp r i m a r i l y i ig r a d u a l l yr e d u c em e d i a i n d u s t r i a lo r g a n i z a t i o np o l i c ya d j u s t m e n t ，t h es p e e dw h i c hw i l lt r a n s f o r m t ot h ec o m m e r c i a l i z e dd i r e c t i o no b v i o u s l ys p e e d su p ( 1 ) t h er e n e w a li d e a ( 2 ) t h ee s t a b l i s h m e n td e f i n e dp r o p e 啊r i g h ts y s t e m ( 3 ) b yf a v o r st h e e s t a b l i s h m e n ts c a l em o d e r a t em e d i u mg r o u p i i ir e f o r mt h e c a p i t a l m a r k e ta n dt h ef i n a n c i n gm e c h a n i s m i vs t r e n g t h e n so u rc o u n t r ym e d i a t h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i v ep o w e r f o r t hc h a p t e ri st h em e d i ad e v e l o p m e n tm e a s u r e c o n t r o lm a i n l y h a st h ew a y ：o n e ，i n d i r e c to p e r a t i o n o n ef r o mi m p e l so u r c o u n t r ym e d i a i n d u s t r yo b t a i n i n g ，c a r r i e so nv a r i o u sa s p e c t st h eo p t i m i z a t i o n k e y w o r d ： r e g u l a t i o n d e v e l o p m e n t m e d i a i n d u s t r y m a r k e t a b i l i t y m e d i ai n d u s t r yo p t i m i z a t i o n 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：防必 2 0 0 6 年4 月 刖吾 一、选题的意义 在中国，传媒业由于其意识形态性质，在中国被视作一个特殊产 业来对待，特别是在政治宣传与舆论引导方面，党和政府对新闻媒介 有着高度的重视。 。 2 0 多年来，我国传媒业的发展呈现出明显的市场化、商品化、 企业化的趋势，从而推动了我国传媒业的产业化。显著表现是：第一， 在越来越多的传媒业经营领域中广泛地采用商业手段，逐步减少和取 消行政性手段，特别是在采购、广告等环节，几乎已经完全实行了商 业化的运行方式。第二，越来越多的报社具有了赢利能力和自我持续 发展的能力，成为独立经营的经济实体。第三，报业成为具有营利机 会的投资领域，在报业中进行资本经营的条件逐步形成，许多投资机 构都己开始把报业视为最有吸引力和盈利潜力的领域之一。第四，出 现了一批传媒业集团，实行纵向一体化和横向一体化，初步形成了完 整的价值创造的产业链，而且，产业链逐步延伸，使传媒业的产业扩 张具有越来越广阔的空间。第五，整个传媒业成为具有自我增长能力 并且能够直接创造经济财富( 增加国民生产总值) 和提供更大就业机 会的一个国民经济部门。 传媒业的增长不仅对国民经济增长、就业和国家财政收入有直接 的贡献，同时，传媒业对社会、政治、文化、道德、法律、国际关系 等也会产生重要的影响。 二、文章的基本思路和逻辑结构 本文中所说的传媒业主要是指传统的传媒产业，即以报纸、广播、 电视和书刊为主的传统几大传媒产业，不包括新兴的互连网 ( i n t e r n e t ) 。关于互连网的管制和发展问题不在本文的讨论范围之 列。 第一章主要是管制的基本理论。首先介绍管制的内涵，即管制 ( r e g u l a t i o n ，也译为规制) 是指为弥补市场失灵，政府的行政机构依据 定的法规对企业行为的干预。政府管制可以分为两种类型：间接管 制和直接管制。直接管制分为经济性管制( e c o n o m i cr e g u l m i o n ) 矛d 社会 性管隹j 1 ( s o c i a lr e g u l a t i o n ) 。其次，进行管制制度的相关经济学分析， 主要就外部性和内部性的市场失灵与社会性管制、政府的社会性管制 与市场交易及私法的替代关系及社会性管制法规的制定和实施过程 中的博弈关系三个方面来说明。第二章是传媒报业管制的沿革和内 容。首先回顾我国传媒产业发展的历史，阐述其产生原因，概括其阶 段特征，分析其对中国媒介经营管理的影响，以期对中国媒介管理的 研究有所帮助；其次是中国传媒产业的政府管制原因分析；再次是报 业管制的内容；最后是在中国传媒业政府管制下，传媒业存在的问题。 第三章是借鉴国外的管制经验，主要是英国和美国的管制借鉴，然后 是在分析国外经验的基础上提出我国管制政策的改进。第四章是发展 我国传媒产业的措施，进行各方面的优化。 最后文章的不足之处是：传媒产业经济是一种交叉的经济，对其 进行深入分析需要大量的数据，由于专业所限和其中政治的特殊性， 对其中的某些领域难以进行深入的分析和量化的评估。 第一章管制的基本理论 第一节管制的内涵 管f 斋l j ( r e g u l a t i o n ，也译为规制) 是指为弥补市场失灵，政府的行政 机构依据一定的法规对企业行为的干预。政府管制可以分为两种类型 间接管制和直接管制。间接管制主要指对不公平竞争的管制，主要是 针对垄断造成的市场失败，其形式是政府通过反垄断法、民法、商法 等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约1 。间接管制着眼于消 除阻碍市场机制发挥作用的行为，其目的是为了维护市场机制的基本 框架并尊重市场主体的自由决策。直接管制分为经济性管制 ( e c o n o m i cr e g u l a t i o n ) 和社会性管制( s o c i a lr e g u l a t i o n ) 。经济性管制对应 于自然垄断和信息不对称问题，以防止资源配置的无效率和保证消费 者的公平待遇为主要目的，通过政府以认可和许可等各种手段，对企 业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务和会计等方面的活 动进行的制约2 。社会性管制对应于外部性、非价值性物品3 等领域， 由政府对企业的产品和服务以及围绕着产品和服务的提供而产生的 各种活动设立标准和规则加以限制。 经济性管制是政府对特定行业如自然垄断行业和金融业的干预， 社会性管制是政府为了保护广)消费者、雇工及公众的健康和安全 而对产品和服务、广告、工作场所以及环境的质量进行的管制。在 2 0 世纪7 0 年代以前，国外政府管制的实践和理论研究的重心放在经 济性管制上，但在2 0 世纪7 0 年代以后，一方面各国相继进行了放松 管制的改革运动，另一方面，社会性管制却越来越得到重视和加强。 与此同时，国外的学术界也开始注重对社会性管制的研究。 1 植草益著：微观规制经济学，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社，1 9 9 2 年，第2 1 2 2 页 2 植草益著：微观规制经济学，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社，1 9 9 2 年，第2 1 2 2 页 3 非价值性物品是社会根据社会伦理道德规范或禁止或鼓励提供的物品，可以列入此类物品范围的有毒品、 安全预防物品( 如汽车安全带、抗震建筑技术) 、强制性义务教育和强制性保险计划等 ， 第二节管制制度的相关经济学分析 经济性管制是政府对某特定产业的纵向制约。社会性管制的一个 重大特征是它的横向制约功能。就是说社会性管制并不针对某一特定 的产业行为，而是针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业 行为。任何一产业内任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健 康、安全，不利于提高环境质量，都要受到相应的政府管制。同时在 处理这些问题上，还存在社会性管制和私法两者优劣和替代关系，及 社会性管制过程中利益双方的博弈问题。 一、外部性和内部性的市场失灵与社会性管制 所谓外部性是指某一经济主体的行为未经交易而对其他经济主 体施加的成本或收益，前者为负外部性，后者为正外部性。对于负外 部性的市场失灵问题，庇古早就指出，应由政府管制即对该企业强行 征税而使其外部效应内部化。1 9 6 0 年科斯发表社会成本问题的 论文之后人们才明白，外部性在本质上是一个产权问题，它的管制具 有相互性，即为了保护下游的人们免受企业排污之害而对企业进行的 管制，可能会造成更大的伤害，也就是说，可能因政府管制而造成资 源配置偏离帕累托效率更远。所以，外部性并非政府管制的充分条件。 至于造成市场失灵的另一类问题，即因产品、服务、医疗、广告、作 业场所等方面出现的质量问题或交易中的坑蒙诈骗行为，而对交易另 一方如广大的消费者、劳动者造成了伤害，从而使资源配置偏离帕累 托效率的市场失灵问题，经济学家一直认为，其原因在于现实的市场 并非像理论假定的那样信息是完全的，而是不完全的，而且交易双方 所掌握的信息不对称，于是，有信息优势的交易者一方如企业就有积 极性通过损害另一方的利益来谋利。由这一信息不全和不对称问题造 成的市场失灵，就构成了政府进行社会性管制的一个理由。对此，美 国管制经济学家史普博把这种由于信息不全和不对称所引起的市场 失灵问题概括为内部性( i n t e m a l i t i e s ) ，而与外部性( e x t e r n a l i t i e s ) 概念对 应起来。他认为，所谓内部性，是指虽经交易但交易一方使另一方承 担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。如同外部性一样，内 部性也可以分为负内部性和正内部性两种：前者如劣质产品给消费者 造成的损害并没有在交易合同中反映，后者如职工培训而从中得到的 好处也没能在劳动合同中反映出来。这是由于下列三类交易成本的存 在而造成了这一内部性问题的产生：一是，存在风险条件下签订意外 性合约的成本；二是，当合约者行为不能完全观察时所引起的观察或 监督成本；三是，交易者搜集他人信息或公开自己拥有的信息所引起 的成本。正是由于这些交易成本的存在，使交易者双方不能完全分配 交易所产生的净利益和风险，这就产生了所谓内部性的市场失灵。把 产品和服务质量、虚假广告、职业卫生和安全等等市场失灵问题概括 为“内部性”，这在理论上是一个进步，因为，它不仅抓住了这类市 场失灵的要害，即交易者不能从交易中获取全部潜在的交易所得，而 且，使政府的社会性管制起源有了两个对称性的解释性概念，i i # t , 部 性和内部性。但同时，它在理论上是不彻底的，因为解释外部性的原 因是产权，而解释内部性的原因仍然是信息因素即传统的不对称信息 分析框架。而现在也有观点认为，内部性在本质上也是一个产权问题。 因为无论是外部性还是内部性问题，它们对经济主体造成的额外成本 或带来的利益，在现代产权理论看来，都是由于产权界定不清而引起 的权利的伤害或溢出，二者的区别仅在于：这种权利的伤害或溢出如 果发生在交易之# 1 , i i 为外部性，如果发生在交易之内即为内部性。如 果这一论点成立，那么，外部性和内部性就有了一个统一的理论解释， 并可以为社会性管制问题提供统一的理论基础，从而有利于正确界定 政府的社会性管制职能和边界。 二、政府的社会性管制与市场交易及私法的替代关系 无论是负内部性还是负外部性问题，它们涉及的都是交易一方对 另一方或者对第三方所造成的侵权行为，按理说，这些市场失灵是可 以通过私法程序及在普通法( 民法) 框架内解决的。既然可以通过私法 程序解决，为什么还需要大量的政府行政管制活动? 如果行政管制有 存在的必要，那么，在何种情况下，由私法程序及由法院执法的效果 更好? 在何种情况下，经由行政管制执行的效果会更佳? 因此，研究私 法与公法执行的各自优势和劣势，以及二者之间的替代边界便具有重 要的实际意义。科斯认为，如果产权界定清晰且交易成本为零或不高， 那么，无论产权界定给谁，市场的自由交易便可自动解决资源的最优 。配置，而政府管制则成为多余的。所以，自科斯以来理论界一般认为 最佳的环境管制政策，应该是那种能够确立清晰和可让渡的、且受私 法保护的产权政策，剩下来的事情应交给市场去办。但产权安排并不 表明政府管制是多余的，因为产权安排本身就是种令人生畏和耗费 成本的事情，而且外部性问题即使可以由私法来执行且成本不高，这 时可能也需要行政配置，况且，对于那些公共性资源，以及涉及面广 的公害问题，如果要保护产权的完整性，更需要政府作为其所有者并 按照公共利益去管理它们。在处理公共性的外部性问题上，由于涉及 受伤害的范围太广，波及的人数太多，而要通过个人的努力及私法程 序来解决外部性问题，不仅由于交易费用高昂而完全无人过问，而且 即使有人过问，也可能因机会主义行为而使个人的努力化为泡影。所 以，在解决这类外部性问题上，政府管制的优势是比较明显的。例如， 由s a r s 病毒而引起的公共卫生问题，就是一个典型的公共性的外部 性问题，它显然不可能通过明晰产权及个人之间的自由交易行为来解 决，而必须运用政府管制机构和行政管制手段才可能有效地控制其外 部性问题的扩展和漫延。其次，有些外部性的市场失灵所造成的伤害 不仅涉及面广，而且其伤害是很难通过法律赔偿来弥补的，例如核工 业污染、流行病的传播等。对这类外部性问题，最好的办法就是事前 控制，以便防患于未然。相比之下，法院是事后执法，虽然它可以选 择平衡赔偿规则如禁令，以对人们未来的行为产生约束，但是它不可 能在事前以对这类十分严重的外部性问题进行监控和及时纠正。所 以，对这类市场失灵的防范，政府管制机构主动式执法的相对优势便 显现出来。因为，专职的管制机构可以事先颁布产业和技术标准，并 及时监督企业的活动是否违反了管制条例和标准，从而，可以在事前 和事中进行监督和控制，以防止此类外部性事件的发生，或者在事件 的萌芽状态时，可以在较短的时间内阻止外部性事件的进一步恶化。 在解决内部性市场失灵问题上，与此不同。由于它涉及的都是交易过 程中交易一方对另一方的侵权行为，这似乎表明，只要市场完善和法 律体系完备，就可以通过个人的市场交易行为及私法程序来解决，例 如，市场中的商誉竞争对企业造假行为的约束作用；再如，当个人在 交易中受到权益损害时，他完全有积极性运用侵权法与对方打官司来 得到补偿。在这里，市场的“无形之手”似乎比政府的“有形之手” 更有优势。 但是，辨证的来看，政府对内部性问题的行政管制，相对于市场 自由交易和私法执行来说，具有不可替代的四个方面的优势： 第一，专职的管制机构在执法的过程中，可以组织一支职业化的 队伍，并通过分工，使他们把精力专注于特定的行业或技术领域，从 而发挥专业化经济的优势。而法官却没有这一长处。尤其是在一些新 技术、新工艺生产领域，由专职的管制机构来处理该领域中的内部性 问题，其职业化优势更显突出，而难以被法院替代。 第二，在市场缺乏明确的合同条件下，行政管制可以发挥与合同 法相似的作用。因为交易中隐藏性合同被违背的事情是经常发生的， 这时，与其逐个地诉诸费用昂贵的私法程序，法可能还不如由管制机 构通过制定标准罚金，并强制执行为好。其管制的执法效果不仅与法 律责任相同，而且交易成本更低。 第三，在处理信息不对称性问题上，行政管制机构与法院相比也 有三个方面的好处：其一是，行政管制机构不仅可以通过激励机制而 直接介入案件的调查，而且也有优势资源对市场进行准确而周全的调 查和取证。而由于法院必须保持中立的性质，就不可能激励法官们介 入案件的调查之中，况且从技术上来说，法院也没有这个长处。其二 是，政府的管制机构可以通过发布规章或命令，要求企业竞争性地提 供有关产品质量、价格以及合同条款资料方面的信息，以解决信息不 对称问题；而法院却无此权力和功能。其三，由于信息具有公共产品 的性质，这样由专职的管制机构来生产和供给有关产品质量、标准、 风险等公共信息，便可以发挥其规模经济的好处。 第四，当原有合同格式或标准程序因市场和技术的变化而不再适 用时，以及当产生了新产品和新技术的市场时，可适用的合同条款和 标准程序还来不及制定，这时由于没有可适用的法律，法院为解决对 这类市场上的权n # t 纷，也是无能为力的。但是，管制机构由于具有 准立法的功能和专业知识的长处，他们可以及时地对新出现的这些情 况，制定临时适用的规章和标准，以弥补现行法律的空白，并依据临 时眭的规章和标准，进行相应的管制和执法。 虽然专职的管制机构在纠正内部性和外部性的市场失灵问题上， 相对于法院执法而言存在上述种种优势，但我们也必须认识到，政府 管制机构因其行政性质以及管制中的特有技术性质，而存在以下行政 执法所不可避免的缺陷： 第一，对产品质量标准、卫生和生产安全的管制，离不开“。刀 切”式的管制标准设立，而这就有可能限制企业的生产，减少产品的 品种，从而限制消费者的选择范围，使消费者的福利水平下降。 第二，管制机构制定的标准程序，将提高企业承担更多的研制新 产品的成本，从而延缓新产品的引进，并抑制企业的创新动力，这一 点在药品管制中表现十分突出。因为，在药品管制中，因药品特有的 临床技术性质，而使管制机构要承担两种对立的风险：批准不是完全 有效的药物的风险与拒绝一种可能十分有效药物的风险。显然，加强 检验，延长临床试验时间，就会减少不安全或无效药品的风险，但是， 这却会提高企业研制新药品的成本。管制机构从自身的利益出发，他 们往往偏好于提高药品通过的门槛，其结果是，延缓新药品的引进， 降低开发新药品的动力。 第三，虽然由于信息不对称导致了政府对工作场所的卫生和安全 的管制，但是，卫生和安全的管制或强制性的公共保险，这既可能导 致工人对安全预防掉以轻心，也可能降低企业预防事故发生的积极 性。从经济人的理性来说，如果工人知道工作场所的卫生和安全条件 状况，那么自由的交易行为将约束企业损害工人健康和生命的行为乞 所以，如果管制机构能向工人生产更多这方面的公共信息以供选择， 那么，其结果将比僵硬的标准管制和强制性的公共保险更为有效。 从以上的比较研究可以看出，政府的行政管制机制只是在一定程 度上或一定范围内，具有市场机制及私法程序不可替代的优势，因而 不可无限夸大政府管制的作用。这就告诉我们，在处理因信息问题而 引起的内部性管制时，应该对生产信息成本与无效交易成本进行比较 和权衡，而且，还要注意发挥可供选择的法律制度如民事侵权法及其 法院执法