（马克思主义哲学专业论文）公共行政伦理困境及其选择原则.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 ( 伦理困境是任何一个公共行政组织及其成员在公共领域生活中都无法绝对地回避 的，完全地摆脱的，并且要经受它所带来的痛苦和困惑。在伦到! 困境嘶丽公j b 行政 组织及其成员将展示其本质的一面，因为他们在处理伦理困境所进行伦理行为选择将 直接反映h ；公共行政组织和公共行政人员的高尚和单劣、将直接影响到公兆利蕊的得 失。因此，在公共行政领域中，如何面对各种利益冲突所带来的伦理例境，如何在网 n 境中进行行为选择，从而真正实现公共行政伦理的目标。厂 ， 本文共分四部分： 第一部，提出问题产生的背景。分析当代公共行政的伦理危机，提出从伦理的视 角来看待公共行政。认为对公共行政的伦理刨境的分析和研究既j - j , y j 伦耻i ：的m 嘤意 义，删时也足个m 要的实践性课题。 筇i 部分t 要探讨如何在定义和概念l - 把握公，e 行政的伦邢闲境，分析公j 行政 伦理的涵义、演变、特点及行为的伦理依据。 第三部分主要描述和分析公共行政的伦理网境。本文从四个方i 面对公共行政的伦 理困境进行分析，即行为趋向困境、伦理认知凼境、伦理评价【i j 境和伦理价值枷i 刖 境。本文认为，公共行政的伦理凼境的产生主要足山伦理冲突引起。 第叫部分试探性的分析i i i i 对伦理困境时，公0 行政纰纵及j e 成员如何进 j ：行为选 择，已达到公j e 行政伦理的i u ：f 的。小艾提出了一l 种行为原则，即公j b 利益原则、责f 原则、公证原则、目的善原则、境遇原则、互利原则和层级原则。这七种原则存实践 中并非是均衡的，它们构成一种余字塔式的结构，处于最仁层的足公，t 利菔原则，位 于l | 1 问层次f n 足公i f 原则和责任原则，最底层次的是l ；i 的善原则、 i ：利原则、境淄原 m u 年| | j 。；级瞄i m u 。 关键词：公j 盯j ：政公j 行政伦理伦理冽境选择原则 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t ot h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e la n d o r g a n i z a t i o n ，e t h i c sd i l e m m ai sb eu n a b l e a v o i d e da b s o l u t e l ya n dg o t t e nr i do f c o m p l e t e l yi np u b l i cf i e l d t h e ym u s ts t a n dw h a ti t b r i n gp a i n f u la n dp u z z l e d i nf r o n to fe t h i c sd i l e m m a ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e la n d p u b l i co r g a n i z a t i o ns h o wt h e i re s s e n t i a l t h a tt h e yd e a lw i t he t h i c sd i l e m m aa n d c a r r yo n e t h i c sb e h a v i o rc h o o s ec a nr e f l e c tp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e la n d p u b l i co r g a n i z a t i o n n o b l ea n dm e a nd i r e c t l y , a n di n f l u e n c et h eg a i na n dl o s so f p u b l i ci n t e r e s t sd i r e c t l y s oi n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf i e l d ，h o wf a c ee t h i c sd i l e m m at h a tv a r i o u sk i n d so fi n t e r e s t sc o n f l i c t b r i n g ，h o wc a r r yo nb e h a v i o rc h o o s et or e a l i z ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o ng o a lo fe t h i c sr e a l l y a m o n g d i l e m m a t h i sd i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ff o u r p a r t s ： t h ef i r s t p a r t ，t op u tf o r w a r dt h eb a c k g r o u n dt h a tt h eq u e s t i o np r o d u c e s ，a n a l y z e c o n t e m p o r a r yp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc r i s i s ，p r o p o s ea n dc o m et o t r e a tt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ev i s u a la n g l eo fe t h i c s t h i n kt op u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，i ti sa n i m p o r t a n tp r a c t i c a l i t ys u b j e c ta tt h es a m e t i m e s e c o n dp a r t ，t oa n a l y z ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm e a n i n g ，e v o l v e m e n t ，c h a r a c t e r i s t i ca n d e t h i c sb a s i so fb e h a v i or _ t h et h i r dp a r t ，t od e s c r i b et h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c sd i l e m m am a i n l yt h i st e x t a n a l y z e st h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c sf r o mf o u rr e s p e c t s n a m e l ya p p r a i s a ld i l e m m a ， e t h i c sv a l u eg o a l d i l e m m a ，e t h i c sc o g n i t i v ed i l e m m aa n db e h a v i o ro fe t h i c st e n dt ot h e d i l e m m a t h i st e x tt h i n k s p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee t h i c sp r o d u c t i o no f d i l e m m a m a i n l yc a u s e d b ye t h i c sc o n f l i c t f o u r t hp a r t , a n a l y s i so ft r i a lo nt h ed i l e m m a , p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e lo r g a n i z eb o w c a r r yo n b e h a v i o rc h o o s ei nt h ef a c eo fe t h i c s ，a c h i e v ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o np u r p o s eo fe t h i c sa l r e a d y 7 f h i st e x t p r o p o s es e v e nb e h a v i o rp r i n c i p l e ，n a m e l yp u b l i c i n t e r e s t s p r i n c i p l e ，r e s p o n s i b i l i t yp r i n c i p l e ，j u s t i c e 华中科技大学硕士学位论文 p r i n c i p l e ，c i r c u m s t a n c e sp r i n c i p l e ，m u t u a lb e n e f i c i a lp r i n c i p l e ，h e a v yk i n dp r i n c i p l em o s t t h e s es e v e n k i n d so f p r i n c i p l e sa r en o tb a l a n c e di np r a c t i c e ，t h e yf o r ms t r u c t u r eo f ak i n do f p y r a m i d p u b l i ci n t e r e s t s p r i n c i p l ei si nu p p e rs t r a t a ，j u s t i c ep r i n c i p l ea n dr e s p o n s i b i l i t yp r i n c i p l el i ei nm i d d l el e v e l ，t h eb o t t o mi s m u t u a lb e n e f i c i a lp r i n c i p l e ，h e a v yk i n dp r i n c i p l ea n dc i r c u m s t a n c e sp r i n c i p l em o s t k e y w o r d ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n se t h i c s e t h i c sd i l e m m a p r i n c i p l eo fc h o o s i n g i i i 华中科技大学硕士学位论文 1 1问题提出 1 引论 建立在威尔逊和古德诺的政治行政二分论丛础一i - 的公行政学，“诞生之f f 起就试图把行政局限于与政治截然不同的“中立性”的行政领域，即执行政策而不是 制定政策的领域。正如r a l p hc l a r kc h a n d l e r 所观察到的：“e i 从杰兜逊民：i 现之 后，实践者们他们中的很多人都足计算机方面的天4 1 i 再煎视行政锊娜 中的应然问题，而总是倾向于从政治压力和官僚约束、j f 确地引用规则和分析数 据以及等级权威和实际问题解决等方面对行政管理行为做出解释。这一倾向是政府的 终结，对政府行为提出伦理指导的努力被贬视为书生气十足的行为，甚至被讥斥为星 期闩的加通。”j 深受实证主义方法论的影晌，公共行政学强调价值与事实的区别0 分 离，试图矬立种价值中立的科学。这最终导致公蜥j 政在i = i 的上的“技术合删f r 和工具合理性”，而忽视了目的的合理性。m 是冈为如此，公共行政将“效率”f l - j , j 公t 行政的最终日标和目的。而忽略了公行政最雨要的方而，即公j ”e 。 如此同时，当人类进入2 0 世纪后半叶时，整个世界几乎处在了一种急剧变节和纷 扰l i 安的时代，科学技术的迅猛发艘，1 i 仪使生产率得剑了快_ i i ! 增长，使经济发胜水 平得到了才i 断提高，而且也导致了全球文化的| 1 益普遍化和理性化，f ) f f i - 这些既刈人 类社会的进步具有重要的促进作用，也对人类社会的发展造成了许多不良的影响。嘶 对社会出现的种种变化，现代公共行政的确已经无法再用过去的管理模式来控制局势 和解决问题，因为传统的公共行政理论是实证科学的产物，它自然也就无法指导公共 行政管理的实践，应付现代科学技术的发展所造成f l , jf r , l t 危机。n 披术j 信息迅狐发 展的时代，枢个社会处于一个变革之中。这变革不仅仅足技术一i - 的臀代，蜓足人们 的价值观念、信仰和伦i 咀准则的转变。毫无疑问，礼会的变* 必然埘公j l i 政提j - 臣火的挑战。建立在理性基础上的官僚制公兆行政体系已经越米越小适应礼会发胜f 门 需要，它使公j 行政与社会之问的巧：动和关联p ：如失，使公j i 政成为独：j j 社会之 外的“非人化”的尔西。现代社会，公足 j ：政小仪仪址 会公j llff f , l 的执行，i i 儿丛 华中科技大学硕士学位论文 是社会公共目的的创造。公共行政在很大程度上在于促进公民拥有基本的价值，如公 共利益、公正、平等等基本价值的实现。如果我们缺乏对此认识，如同效率主义者那 样，“把公共行政简约成技术，与量化的方法化，而对于有关公共生活的根本价值、目 的、伦理，甚至理论均缺乏反省”。1 2 1 正是基于公共行政这种危机，我们认为，现代公共行政必须从伦理的视角出发， 才能找到其发展的平衡点，才能真正体现出公共行政的公共性和责任性。 1 2 公共行政的伦理视角 在公共行政过程中，无论是在公共行政员进行公共决策，还是在他们从事公共管 理活动的过程中，都包含着丰富的伦理学内容。在实践中，尽管“实然”的问题可能 占有量上的优势，但最令公共行政人员困恼，也最容易引起争议的问题，恐怕大多还 集中在“应然”的问题上。从公共决策层面来讲，“由公共行政人员所制定的具体政策 经常是在伦理上具有根本性的矛盾冲突的。例如是给予公众利益以优先地位，还是给 予职业、部门、公署或委托人的较为狭隘的要求以优先地位。公共行政人员时常发现 他们自己处在为难的境地中。” 3 1 涉及到具体的公共管理活动层面，伦理问题显得更为 重要。r a l p hc l a r kc h a n d l e r 对这一点给予特别的强调，他说：“考虑到公共官员几个世 纪以来所产生的巨大影响，和他们在执行公共政策时所拥有的对上级的模糊指示进行 解释的广阔自由空间，他们如何界定伦理行为的标准就成为人类历史进程中一个决定 性的因素。”h i 事实证明，伦理在公共行政中具有不可缺少的性质。首先，公共行政学研究必须 包含有对伦理问题的考虑。正如达尔所讲的：“作为一个学科或潜在科学的公共行政学 的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的 预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”忙慎次，伦理内容 这种不可或缺的性质也影响着公共行政的实践。这不仅表现于在制度和意识层而卜， 确保公共行政人员服从公共利益取向的努力，同时也表现在对公共行政人员伦理素质 的要求上。如巴纳德认为，一个行政官员最主要的素质就是能成功地运用有效于段去 处理那些相互竞争的道德准则。 6 1 贝利则在道德标准与公共服务文中对行政官 华中科技大学硕士学位论文 员在思想态度和道德品质上所应具备的伦理素质给予了具体的说明：前者包括承认所 有的人和所有的公共政策在道德上所具有的模糊性，承认特定环境中的各利t 力量对于 公共服务中的道德要求的影响和承认各种程序的相互矛盾性；后者则包括乐观、勇敢、 仁慈的公正。1 7 1 近些年来，在我国的公共行政研究中，公共行政伦理的问鼹是人们普遍思考的问 题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题以及现实公共行政发展的要求把 人i i j 5 l 向了公共行政伦理的思考。其实，自从西方国家出现了“新公共行政”运动以 来，关于公共服务中的伦理学就已经成为全球范围内的研究热点。新公共行政学高举 “社会公平”的旗i 阪应运而生，它倡导关注意义和价值、着重建立规范理论，以期促使未 来的人类社会绽放出一线曙光。虽然由于“新公共管理”运动等新的公共行政学说的 提出，“新公共行政”运动作为一场运动被一些标新立异的学者们宣布过时，但公共行 政的学术研究中关于伦理道德的问题却是一个比较稳定的话题。事实上，公共行政伦 理学已经成了一门新的交叉学科，并被认为是公共行政研究中最有活力的新学科。因 为，以往的公共行政研究过于重视科学的向度，事实分析和技术性探讨被看作为真正 的解决问题的方式，而对公共行政中伦理问题的探索却开辟了一个新的视界，使人们 在公共行政的科学研究中发现了价值的王国。而且，关于公共行政的价值思考越是深 入，就越暴露出以往关于公共行政的科学化设计的缺陷。传统公共行政的研究完全是 一种纯技术性的研究。技术性的体系具有客观性，是超越于人之上的，公共行政人员 在这个技术体系中只不过是失去灵魂的棋子，他们的价值观念、道德意志的作用都被 看作可以忽略不记的因素。1 8 1 公共行政所追求的是制度的客观性，在组织结构、权力 运行机制、管理方式、效能最大化等各方面都激励走向科学化的轨道。这种科学化的 追求导致公共行政公共性的形式化，这就难免使它与其所设计的目标相去太远，甚至 完全不同。 实践表明，公共行政的科学研究和理论设计不能放弃对价值问题的关注，失去价 值内涵的任何科学研究活动，都会把自己导向片面化、形式化的追求中，不负责任地 把公共行政实践导入困境。公共行政伦理以其所具有的时代性、世界性意义年视野i - l 渐显示出它的巨大魅力。它的出现，既显示了伦理学亘古常新的生命活力，也预示着 华中科技大学硕士学位论文 当代公共行政科学新的发展动向。 1 3 公共行政的伦理困境分析的意义 伦理困境是公共行政伦理实践中客观存在的现象，而且是一种比较普遍和复杂的 现象。在公共行政过程中，公共行政人员及其组织在行为抉择上陷于伦理困境是不可 避免的。对如伦理困境分析，有助于公共行政人员正确的看待伦理困境，以及在处于 伦理困境时做出最大化的行为选择。 首先，公共行政的伦理困境实质上是一种伦理利益冲突，它充分反映了公共行政 过程中的复杂性。通过对公共行政的伦理困境的分析，我们可以充分认识到公共行政 过程中的各种伦理矛盾，了解这些伦理矛盾的利益所在。并且通过这些矛盾，重新审 视公共行政伦理，确立最优化原则，以便更好的达到公共行政的公共利益目标。 其次，通过对伦理困境的分析，可以促进公共行政伦理的发展。公共行政伦理的 准则并非是一成不变的，而是随着社会的发展不断的发展变化。伦理困境可以反映了 公共行政伦理准则之间的矛盾冲突。虽然这种矛盾冲突在一定程度上给公共行政人员 带来行为上的困境，但正是在这种困境中，公共行政人员不断的选择、试错，最终会 找到一种更为满意的伦理原则作为自己的伦理标准，这种伦理标准将逐渐取代旧的伦 理标准。公共行政伦理正是在这种的循环中不断的完善和发展。 再次，通过对伦理困境的分析，可以促进公共行政人员及其组织的自身完善。伦 理冲突是公共行政人员自我意识发展的产物。任何客观的矛盾，任何复杂的境遇，如 果公共行政人员没有意识到，他们是不会感到自己会陷于伦理困境之中的。当公共行 政伦理处于稳定时期时，伦理困境产生是很小的。一方面客观条件不足，另一方面， 公共行政人员对自身所拥有的伦理价值体系未发生怀疑。因此，可以说，当公共行政 人员处于困境时，意味着他们向着自身完善迈进。因为他们认识到原有的伦理价值体 系的不足和缺陷。 最后，通过对伦理困境的分析，可以提高公共行政人员认识和解决问题的能力。 当公共行政人员面临伦理困境时，这就表明，他们就要处理冲突、紧张关系，以及不 确定因素和危险。在分析和处理具体伦理困境中，公共行政人员就会界定自己的责任 华中科技大学硕士学位论文 界限和内容，使他们具有伦理身份，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。这种 道德品质使他们意识到了灵活处理伦理困境的技巧的重要性，这样，他们就能够学会 和培养这种技巧。因此，我们可以将伦理困境的处理视为一个正在进行中的、在实践 和信息的制约下为我们所面临的具体的情况设计最好的行动的过程。 当然，我们不可否认，伦理困境会给公共行政造成某种混乱、腐败的现象。但只 要我们认真分析伦理困境所在，我们一定会找到满意的行为原则，同时，也会促进公 共行政伦理及公共行政伦理主体的发展。 华中科技大学硕士学位论文 2 公共行政伦理界定 在探讨公共行政伦理之前，我们必须科学理解伦理的本质和公共行政的真谛。这 是揭示公共行政伦理的前提性条件和关键所在。 伦理作为人类精神生活与精神实践活动的重要组成部分和公共行政伦理构成中的 一个极其重要的方面，是公共行政伦理研究首先应予以考察的对象。马克思指出：“社 会生活在本质上是实践的，凡是理论导致神秘主义方面去的神秘东西，都能在人的实 践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决。”1 9 马克思的实践唯物主义视角为科学 地说明伦理的本质提供了基本的方法论原则。 伦理活动作为一种人类起源最早、最基本的精神性活动样式，所指向的是人类自 我的内部世界，它在本质上是人类对自我的生存和发展的一种规范、设计和引导，是 为人类自身的自我实现和自我完善服务的。因此，其实质是人类对自我的一种内在控 制。正是人类自我的内在控制延伸至人类对外部世界的控制活动，要求人类对外部世 界的认识与改造活动必须为人类自身的“自由解放”服务，从而具有人类对外部世界 的控制活动。 2 1 伦理价值的内涵及问题分析框架 伦理( e t h i c s ) 一词来源于希腊语“e t h o s ”，其含义“标准”、“人格”、“习惯” 等。根据索罗门( r c s o l o m o n ) 的解释，当今人们使用“e t h i c s ”一词意在区分某一 特定人群、文化或人种等。索罗门认为语言学意义上的“伦理”( e t h i c s ) 着重强调一 些基本的关系：l 、个人的特性，包含“好人”和“坏人”的含义是仆么；2 、社会j ；! i l 范制约和限制我们的行为。至于伦理学的含义，韦氏大辞典的定义是：“门探讨什么 是好什么是坏，以及讨论伦理责任与义务的科学。”由此我们可以推论，伦理学是 种“试图陈述和评估一种能用以解决实际伦理问题的伦理准则”，【10 l “一种源于社会 哲学、宗教传统的规范性行为标准”，】“其任务是认真反省关于伦理生活的假定和 预测，思考哪些措施应从人们的实际生活中被去除掉”。【l 副 6 华中科技大学硕士学位论文 伦理，也可以说是道德，其实就是人们在长期的社会生活中，基于社会存在和发 展的现实要求所形成的一系列共识，是一种“社会整体的契约”( 弗兰克纳语) f 1 3 j 。伦 理观是指道德的起源和发展，人们行为准则和人与人之间的义务等方面的观念。它属 于哲学的研究范畴，研究的对象是人们的道德问题。但哲学家认为，伦理和道德是有 区别的：道德涉及的是人的行为和价值，而伦理涉及的是这些相关领域的研究。也就 是说道德涉及行为本身，而伦理所涉及的是人所依从的伦理行为或行为规范的研究。 伦理作为道德哲学，包含三种主要目标和利益，即澄清道德概念，以检测正确性、公 平性和合理行为核心的严格的伦理准则评估，通过阐明道德理想和价值之间的相互联 系，建构内容丰富的伦理理论，以及通过实际职业判断的提高而提供道德指导准则1 1 4 l 。 然而，在我们的日常生活用语中，我们经常交替使用“伦理”或“道德”概念来表示 我们所认为的是好的和正确的；用非伦理的和非道德来表示坏的和错误的行为。为方 便起见，在我们以下的论述中将遵循这一习惯。 2 1 1 伦理价值的内涵 伦理活动是人类的精神性实践活动，是人类对自我的内在控制，因此，也就是主 体性的活动，体现着人成为伦理活动的主体的规定性。伦理活动的使命不是客观地再 现对象世界，而是提出要求、需要和理想，并通过主体的活动加以满足和实现。伦理 活动的这种内在价值主要表现在以下几个方面： 】) 评价性和选择性。行为评价和选择是伦理活动把握世界的基本手段。评价不同 于一般认识的特点，它把知识和态度结合为一，包含着主体的需要、愿望、情感、意 志等因素，是从认识到行为实践的一个必要的中介和环节。伦理通过以善恶为形式表 现的价值知识。为人们提供一种行为评价导向。它向人们提供的不是有关客体本身的 知识，而是向人们提出他们同现实世界的价值关系的方向。并提出要求解决的问题， 如人生价值、个人对他人和社会的念度、个人的责任等，推动人们审查、过滤自己的 动机、意图、愿望，并作出符合自我发展的价值要求和价值目标。所以伦理始终体现 在人们行为选择上，集中地表现为一种行为方式。从主体上看，伦理评价表现为主体 对某一一对象的特殊要求，是主体从自身的需要、愿望出发而选择的价值目标，主体根 华中科技大学硕士学位论文 据自己的利益、意向选择自己的准则、自己的动机、自己的行动和人格：从手段上看， 伦理评价主要是借助伦理规范和准则进行的，准则作为价值尺度放在了被评价者的面 前，发挥着度量和标准的作用；从被评价者来看，评价作为一种要求，一种舆论，固 然有其强制性和约束性，但被评价者是否接受这剃，要求，又往往取决于自己的义务感 和良心，唯有为良心所接受的评价才能真正达到评价的目的。 2 1 目的性。所谓目的，是活动主体在人的头脑中以主观观念的形式预定要达到的 某种结果。在人类社会中，“任何事情的发生都不是没有自觉的意图的，没有预期的目 的”。【”l 伦理活动以“善”为目的。善，广义上来讲，就是指任何事物发展的结果或 追求的目的。亚里士多德说，众物所向往之物谓之善。狭义的善则特指人所追求的东 西，指人通过活动而能达到的目的。在伦理活动中，伦理活动的目的志向表现在三个 方面：一是指向需要。目的反映人的某种需要。对于人来说，不能简单地利用现成的 目的来满足需要，需要意味着对某种目的性的不满足。目的性作为人的需要的反映， 反映两种矛盾：一是主体和客体的矛盾：一是客观现实自身肯定和否定的矛盾。它总 是对当下某种现成的目的性不满足，不断地提出某种能满足新的需要的目的性。二是 指向行为。目的要实现，首先就必须转化为行为的动机，成为激励人们进行活坚持伦 理活动的精神力量。目的只有转化为动机，才能有观念形态向现实形态过渡；三是指 向应当，即理想性。伦理评价以人们现有的行为、行为事实为对象，向行为者传递关 于行为应当的信息，它指向一种关于对象未来“应当”如何的理想模型。 3 ) 自觉性。伦理价值不仅体现在伦理主体的评价性和选择性，体现在伦理活动的 目的性上，而且还必然表现在伦理价值的实现方式上。人类的伦理活动按其本性和历 史的目标看，应该是自由自觉的活动，这是伦理活动理所当然的内在要求。马克思指 出，自由自觉的活动恰恰是人的类的特性。伦理活动的自觉性意味着人们从自身内在 的需要角度认识了伦理规范对人的生存和发展的意义，对人生的意义，并把伦理规范 作为人生追求的目标和自我完善、自我实现的手段，形成伦理的“绝对命令”。伦理活 动的自觉性表明，“人之存在的本质特征是：他已逾越出动物王国与本能相适应的藩篱， 超越了自然”。 f 6 1 华中科技大学硕士学位论文 2 1 2 伦理问题分析的框架 从广义上来说，伦理学与诸如善、真理和应当这些概念有关，但在r 常生活领域 中，理解这些抽象概念的实际含义时，我们每个人对它的严肃而系统的思考的水平是 有差异的，通常我们仅仅是对普的东西和对某人应当做什么等作出情感表达，而很少 在面临伦理问题时，就基本的世界观作出长时间的艰苦的思索。从这一角度来看，我 们可以将人们进行伦理思考的方式界分为三个层次： 1 7 1 伦理表达层次：在日常生活中，许多时候我们仅仅是就一些问题或事情表达自己 的情感。这些情感的表达一般是自发的、未经思考的，它是价值判断最常见的形式。 这些情感的表达既不想引起回应也不想劝阻别人；既不提供有关事态的证据又不提供 详细的事态描述。然而，根据是谁说出的和强烈程度如何，他们可能会变成更为系统 和理性的处理方法。 伦理规则层次：当我们指出与问题相关的恰当的行为方式并开始评估可能的办法 及其后果时，我们总是根据某些被我们奉为伦理指导准则的规则、格言、言语来思考 这些行为过程及其可能的后果。这些伦理规则、格言会作为参考观念帮助你权衡各种 可能的方法及其后果。在伦理规则层次，我们通常作出大多数行为抉择，这其中也包 括理性和系统的思考过程，但极其有限和零碎。 伦理分析层次：当可利用的伦理规则无助于解决具体问题时，当他们互相冲突时， 就需要对我们的伦理规则进行基本思考，重新审查我们常规行为标准中隐含的伦理准 则。伦理准则指的是为实现某一价值所必须具有的行为方式。它明确地将一种价值和 一种行为方式联系在一起。我们只有明确各种伦理准则，分析其在行为中所体现的价 值观，这样我们才能把握各种伦理问题的伦理准则。 这三个层次是一个高度动态的系统。在现实生活中，当我们在努力弄清什么是正 确的和什么是应该做的时，我们就会在这三个层次中进行理性的思考。起初，我们就 问题进行情感表达，即我们对自己目前的感想作出自发的反应。但接着就很快进入解 决问题的伦理规则阶段。随着情况的复杂化，我就会对目前的伦理规则进行反思，从 而进入伦理分析层次，以寻求合适的解决问题的伦理规则。 9 华中科技大学硕士学位论文 2 2 公共行政伦理界定 2 2 1 公共行政与公共行政伦理 1 8 8 7 年，美国学者w 威尔逊发表了著名的行政学之研究一文，标志着公共 行政学的诞生。对于“公共行政”的含义，许多学者专家对其有论述。 菲利克斯a 尼格罗和劳埃德g 尼格罗在公共行政学简明教程( 1 9 8 9 年 版) 中写道：“我们可以用一种简要概括的形式表述公共行政的特点，亦即构成了公共 行政的定义。所谓公共行政：一是在公共环境中共同协作的集体努力；二是它遍布于 三大政府部门行政、立法、司法并存在于他们的相互关系之中：三是它在公 共政策的形成过程中起重要作用，因而它就是政治过程的一个组成部分；四是它在很 多重要方面明显不同于私营机构的行政；五是它在为社会提供服务方面与许多的私人 团体和个人发生密切的联系。” 哈罗德f 戈特纳在公共部门的行政( 1 9 7 7 年版) 中指出：“公共行政包括 对一切有组织的活动的协调，其目的在于执行公共政策。” 格罗弗斯塔林在公共领域的管理( 1 9 7 7 年版) 中认为：“公共行政所涉及的 是从政府完成任务的角度所做的工作，它包括与实现当选官员竞选政策有关的全部活 动，以及与发展这些政策有联系的某些活动。” 综述以上学者对公共行政的论述，我们可以看出，公共行政的定义包括“谁在管 理”、“如何管理”、和“管理什么”三个方面，可以概括为：公共组织部门( 包括政府 机构、非盈利社会事务管理机构) 在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共 事务进行管理，提供社公共服务的活动。简言之，公共行政就是公共组织部门依法行 使公共权力，管理公共事务，提供公共服务，并承担公共责任。 通过上述对公共行政的考察，我们可以认为，公共行政伦理就是公共行政领域中 的伦理。就是公共行政人员管理社会公共事务过程中的伦理观念和伦理活动以及伦理 关系的总和。公共行政伦理的界定具有以下几方面的涵义：第一、公共行政伦理的主 体一主要是国家行政机构的行政人员，也包括社会中介机构、事业机构、群众团体。 公共行政伦理的主体是公共行政伦理研究的主要对象，是公共行政伦理行为的发出者， o 华中科技大学硕士学位论文 公共行政伦理关系的主要承担者。公共行政人员拥有正确的伦理观念和道德的公共行 政伦理行为则表现为公共行政人员的德性。公共行政伦理主体的伦理素质如何是公共 行政伦理行为即公共行政人员伦理活动的关键和前提。第二、公共行政伦理行为一公 共行政人员的伦理活动。也就是公共行政人员对公共事务进行管理过程中所从事的各 种伦理行为。为了实现对公共事务管理这一职能，公共行政人员必然要进行各种活动， 时时面临伦理的判断和伦理选择难题。如何进行正确的伦理选择? 伦理行为规范它从外 部对公共行政人员及其行为进行控制，从而使公共行政行为伦理化。因此，伦理行为 规范的作用和内容就构成了公共行政伦理行为研究的重要内容。第三，公共行政伦理 关系一公共行政人员行政伦理关系。公共行政人员通过一定的公共行政伦理行为形成 的公共行政人员之间、公共行政人员与社会公民之间特定的伦理关系。公共行政人员 发出一定伦理行为以后必然要形成某些特定的关系。其主要包括公共行政人员之间的 伦理关系和公共行政人员与社会公众之间的伦理关系。 总之，对于公共行政伦理的这一界定的内在逻辑关系是：公共行政人员既是伦理 行为发出者，同时，公共行政人员自身的伦理素质又是伦理行为伦理化的前提，很难 想象一个素质低下的公共行政人员能够伦理她管理公共事务( 即伦理的公共行政伦理 行为) ，即便有公共行政伦理规范的外在控制，也会因公共行政人员由于没有充分的伦 理素养而产生的内在抵触力，使公共行政伦理行为的伦理性大打折扣；公共行政人员 的伦理行为又必然产生一定的公共行政伦理关系；而恰当的公共行政伦理关系又反过 来影响公共行政伦理主体的伦理素质和伦理行为的伦理性。 2 2 2 公共行政伦理的演变 纵观公共行政伦理的发展历史，我们可以看到它经历了萌芽阶段、初步发展阶段 和成熟发展三个阶段。而在每一个发展阶段，其伦理研究的侧重点各不相同。 1 ) 公共行政伦理研究的萌芽阶段( 19 世纪8 0 年代木20 世纪20 年代术) 早期公共行政伦理研究主要以英国著名学者伊顿和美国行政学家威尔逊。他们认 识到公共行政伦理的重要性，并用伦理的术语来讨论公正人事制度的重要性，他们把 这个公j 下的人事制度描述为：向所有公民提供平等的进入政府服务的机会，对所有具 华中科技大学硕士学位论文 有相同程度的智力和能力的雇员支付相等的报酬，对雇员提供平等的发展机会，提供 平等的优惠工作条件，平等享受退休保障金以及对雇员要求都一律平等，缺少这些条 件，忠诚、团队精神和自觉工作，所有这些他们认为都是效率不可缺少的实质性内容， 都不可能得到。 当然，早期公共行政伦理研究的主要是制度建设和政府效率问题而不是公共行政 伦理问题，他们都重视公务员制度的改革，在论述公务员制度的改革过程中都涉及到 公共行政伦理问题，并且认为公共行政伦理对提高政府效率能发挥重要的作用。但是 他们却没有把公共行政伦理作为理论研究的重点。这是因为在他们看来通过建立以功 绩制为基础的公务员制度能够获得伦理行为以及更有效率的政府，那么研究的焦点就 是怎样去实现对公务员制度进行改革使之以功绩制为基础，而不是实现公共服务伦理 的标准化内容和在公共服务中那些伦理的训练。因此，他们着重论述公务员制度的改 革，对于公共行政伦理只是略为描述甚至在论述某一问题时暗含其内容而已。另外， 这一时期既没有专门论述公共行政伦理的专著和文章，也没有专门的讨论会。按照库 珀的划分标准来衡量，此阶段为西方行政伦理的萌芽阶段。 2 ) 公共行政伦理研究的初步发展阶段( 20 世纪30 年代初6 0 年代末) 随着公共行政学的进一步发展，一大批专家学者对公共行政伦理问题进一步关注。 这一时期有关公共行政伦理各种出版物不断增加，有关公共行政伦理的论文和专著无 论从数量还是质量上都比以前有很大提高。他们从多视角多角度对公共行政伦理进行 讨论，并且每一时期的侧重点不同。这一时期主要探讨的内容有：( 1 ) 公共行政责任的 论述中来阐述公共行政伦理问题。对于这一问题的探讨，有高斯、怀特、狄莫克合著 的公共行政新领域，探讨行政自由权与责任；赫尔曼芬纳的内部控制。( 2 ) 对公 共行政伦理的内涵进行了探讨，如弗里特兹莫尔斯坦马克斯新民主中的公共管 理。( 3 ) 从民主政治的角度来研究公共行政伦理，呼吁给予公共行政伦理一个新的定 位和建议制定有关职业伦理。如利文顿反对过分强调公务员中立的观点。( 4 ) 对公共行 政伦理方法进行了探讨。如莱兹把行政规章的事实与需要用哲学方法作为基础研究为 中心来加人职业伦理的注意力。( 5 ) 从政治制度价值方面柬探讨公共行政伦理问题。如 ，5 克斯主张公共行政的最高职责就是充当政治秩序的有效工具。( 6 ) 公尺行政伦娜和组 华中科技大学硕士学位论文 织环境之间关系问题。阿尔普比认为公共行政组织的官僚制是使公共行政组织反映公 共意志的责任结构，这种宫僚制使公共行政组织承担的责任以民主的方式在其内部实 现。 3 ) 公共行政伦理研究的成熟发展阶段( 20 世纪7 0 年代初至今) 从2 0 世纪7 0 年代开始，公共行政伦理研究到了成熟的发展阶段。这一时期，无 论从关注公共行政伦理的学者的数量和质量都是以往时期所无法比拟的，有关这一主 题的公开出版物也大量增加。尤其是有关公共行政伦理的学会组织的出现更是进一步 推动对公共行政伦理的研究。 ( 1 ) 呼吁摒弃实证主义，主张用形而上学的方法去研究公共行政伦理。斯克特和哈 特认为在对行政组织进行调查的过程中，传统的实证主义把事实和价值分割开来，过 分注重对事实的调查研究，而这种调查研究已减少到仅仅是“难题解答”的地步，不 愿意对行政组织进行价值的判断。 ( 2 ) 从社会平等方面来探讨公共行政伦理。由约翰罗尔斯倡导的社会平等已经变 成2 0 世纪6 0 年代后期出现的新公共行政运动的核心伦理概念。因此，这一时期，如 弗雷德里克森对社会公平作了深入的探讨。 ( 3 ) 从制度价值方面来论述公共行政伦理。如罗赫尔通过把行政自决权作为其研究 公麸行政伦理的起点另辟新径，与新公共行政分道扬镳。他抛弃以往把政治哲学作为 公共行政伦理标准的理论依据，同时，也抛弃人类心理学。因为，他认为政治哲学涉 及面太广，公共行政伦理课程不能包含其内容；而一f i , 理学又太定位于个体。因此，他 求助美国历史作为他讨论公共行政伦理标准理论基础，他倡导公共行政伦理应以美国 政治传统的“制度价值”为中心。 ( 4 ) 关于公民权和民主理论、德性伦理、奠基思想和美国宪法传统、组织背景、哲 学理论和观点、伦理教育探讨。 2 2 3 公共行政伦理的特点 公共行政人员从事的职业与其它社会职业相比，最人特点就是公共行政人员运用 公共权力对社会公共事物进行管理，公共权力的能量之大是其它社会组织权力所无法 华中科技大学硕士学位论文 比拟的，而公共事物范围之广、复杂程度之大也是其它社会组织无法比拟的。因此， 对公共行政人员的伦理层次的要求也是比其它社会组织成员高得多。这就使公共行政 伦理呈现出不同其它社会组织伦理的特点。 】) 政治性。就是指公共行政伦理在进行公共事务管理中所表现出的二 具性。我们 知道公共行政人员在很大的程度上是统治阶级的一部分，因此，他们必然反映统治阶 级和意志；另一方面，公共权力虽是公民赋予公共部门管理事物的权力，它也是国家 权力的一部分。所以，公共行政官员、公共权力的伦理本质体现了国家统治阶级的要 求，服从统治阶级的政治目的。公共行政官员具备什么样的伦理素质和发出怎样的伦 理行为以及与公民建立什么样的伦理关系等一切的标准就是是否有利于统治阶级的统 治。 2 ) 自律性。就是指公共行政人员因所具有伦理素质，而在管理公共事物过程中表 现出来的自我约束力。从本质上讲，公共行政伦理主要来源于公共行政人员对公共事 物管理的价值和信仰之中，主要依靠社会舆论、习惯、良心、信仰来维持和保障实奇瓿。 公共行政伦理的目的就是通过对公共行政人员进行伦理教育使之成为有德性的公共行 政人员。这种伦理素质不是外在力强加于公共行政人员的结果，而是行政人员自觉地 把公共行政价值、信仰内化于心中的结果。这种“自觉性”、“内化性”形成的伦理素 养，使公共行政人员在进行公共事物管理时，强烈地认识到自己的责任，在遭到个人利 益和公共利益、本部门利益与整体利益相冲突的伦理困境选择时，表现出高度的自律性。 尼格罗指出“如果资深官员能够对其良心进行反省，而不屈从于作一名好的小组队员 的压力，象越南战争和水门事件等美国生活中的悲剧或许是可以避免的”。l l 8 】 3 ) 他律性。就是指公共行政人员在管理公共事物过程中其行为受伦理规范的约 束。“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有 任何外在的或内在的控制了”。【1 9 】公共行政伦理不仅从内在培养公共行政人员的伦理 素质来约束行政官员，而且，从外在的伦理规范的运用来约束行政官员。这种外在的 约束性源0 ：公共行政伦理的法律f j - 拜r j n 度性。公兆部门将公共行政伦删以法律剃制度 的形式规定下来，明确规定公共行政人员从事公共活动的整套伦理行为标准，捉i f j 币确处理个人利益和国家利益关系的基本原则，确认公共行政伦理管理的机构及其职 华中科技大学硕士学位论文 责权限，并且，对违反伦理规范的公共行政人员的处罚也做了明确规定。公共行政人 员遵守伦理规范，也是其是否真正做到伦理地管理公共事物的条件之一。 4 ) 动态性。就是指公共行政伦理由于深深受到具体公共行政伦理环境的影响，而 呈现出不断发展变化的特点。弗来切尔认为“对我们来说，什么是善是恶、正当或不 正当，不与行动联系着，而只与行动的环境联系着。” 2 0 1 卡普兰也强调说伦理依赖于 选定情况下的环境和事实，“原则只有在它包含的某个决定的正确性证明有e 当理由的 时候才是有效的”。从中我们可以看出，公共行政伦理行为无论是善或恶的，不在于行 为本身，而在于影响伦理行为的环境，环境发生变化，行政伦理行为的性质也会发生 变化，原来是善的行为，现在可能是恶的行为。我们从动态的角度从具体的境况来理 解公共行政伦理对于反对伦理教条主义，提高行政官员伦理参与积极性和伦理修养具 有重要意义。但是，如果任意夸大环境的作用，过分强调公共行政伦理的动态性，就 会像罗伊斯特所说的那样：“使我们失去了犯罪感”，并且“不再认为有邪恶存在。”换 句话说，公共行政伦理就失去了存在的价值了。 2 2 4 公共行政的伦理依据 在公共行政过程中，人们的行政行为不仅取决